錢辰麗，吳曉（通訊作者），馬俊威，周曉穗/QIAN Chenli,WU Xiao (Corresponding Author),MA Junwei,ZHOU Xiaosui

0 引言

長(zhǎng)期以來(lái)，中微觀尺度的傳統(tǒng)型城市設(shè)計(jì)一直是城市空間塑造、控制與引導(dǎo)的重要手段，但是由于面對(duì)的僅僅是城市中相對(duì)孤立的地塊，因而往往存在系統(tǒng)性不足、控制不完整等問(wèn)題。隨著我國(guó)城市化的迅猛推進(jìn)，城市形態(tài)演變呈現(xiàn)出速度快、尺度大等特征，傳統(tǒng)的中微觀城市設(shè)計(jì)因捉襟見肘而逐漸失去有效控制。在此背景下，總體城市設(shè)計(jì)開始走上前臺(tái)，并試圖從宏觀層面引導(dǎo)和控制大尺度的城市形態(tài)。

然而國(guó)內(nèi)總體城市設(shè)計(jì)目前尚處于起步階段，用以控制城市空間環(huán)境建設(shè)行為的總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則應(yīng)當(dāng)如何編制仍處于混沌未明、爭(zhēng)議多多的起步階段。一方面，部分學(xué)者認(rèn)為總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的工作實(shí)質(zhì)上是提供一個(gè)基于公眾利益的形態(tài)設(shè)計(jì)準(zhǔn)則[1]，其編制內(nèi)容需確定城市總體格調(diào)和分區(qū)[2]；另一方面，也有部分觀點(diǎn)認(rèn)為總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則內(nèi)容應(yīng)是針對(duì)分類要素的通則式引導(dǎo)[3]，需覆蓋城市形態(tài)、特色空間結(jié)構(gòu)、城市天際線和城市色彩系統(tǒng)等要素[4]?？傮w來(lái)看，國(guó)內(nèi)目前能提供明確做法和清晰思路的研究較為有限，且多為內(nèi)容版面的編制思路，相較而言，國(guó)外研究的角度則更為多樣化。例如，美國(guó)總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則側(cè)重于對(duì)開發(fā)戰(zhàn)略、整體形態(tài)特征的控制，并包括兩方面特征：一方面，導(dǎo)則編制的基礎(chǔ)在于對(duì)城鎮(zhèn)或地區(qū)特征進(jìn)行透徹分析，如波特蘭中心城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的編制即充分應(yīng)用了凱文·林奇在《城市意象》（The Image of the City）中提出的城鎮(zhèn)特征研究方法[5]；另一方面，導(dǎo)則多經(jīng)歷了從嚴(yán)格到靈活的“控制度”轉(zhuǎn)變過(guò)程以保障必要的彈性，即先從宏觀層面進(jìn)行導(dǎo)控，再對(duì)影響城市的關(guān)鍵要素進(jìn)行限制[6]。再如，英國(guó)根據(jù)英國(guó)環(huán)境部發(fā)布的《經(jīng)由設(shè)計(jì)——規(guī)劃系統(tǒng)中的城市設(shè)計(jì)》，在導(dǎo)控內(nèi)容方面涉及兩部分工作：對(duì)周邊環(huán)境、生態(tài)保護(hù)進(jìn)行詳細(xì)評(píng)估的編制基礎(chǔ)工作，以及建筑界面、建筑高度、慢行系統(tǒng)設(shè)計(jì)等核心工作[7]。

在這一背景下，研究國(guó)際成熟典范的總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則可以為國(guó)內(nèi)的編制提供思路。總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的編制與實(shí)施起源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，因其在城市形態(tài)導(dǎo)控和建設(shè)管理方面的有效性而被廣泛學(xué)習(xí)，目前國(guó)際上已有不少城市展開了總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的實(shí)踐與應(yīng)用。本文選取了國(guó)內(nèi)外具有代表性的導(dǎo)則編制實(shí)踐案例進(jìn)行研究，試圖總結(jié)總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則編制在內(nèi)容構(gòu)成、表達(dá)方式、審批實(shí)施及規(guī)劃銜接方面的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，以期為導(dǎo)則編制人員和相關(guān)研究者提供總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則編制路徑。

1 國(guó)際總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則編制背景

不同國(guó)家和地區(qū)由于政策制度的先天差異、所面臨城市問(wèn)題的不同，往往在總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的編制上千差萬(wàn)別，而經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)正是通過(guò)認(rèn)識(shí)差異、交叉比較，探索導(dǎo)則編制所共同關(guān)注的核心議題和特定做法，因此國(guó)際案例的引介是希望在實(shí)施效果良好、具備一定代表性的基礎(chǔ)上，遵循地域差異化、城市特征差異化的原則：總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的編制與實(shí)施以美國(guó)各城市最為成熟，其中舊金山作為首個(gè)制定全城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的城市，因其特殊的歷史地位而最具代表性；歐洲各城市的總體導(dǎo)則與美國(guó)有一定的淵源與共性，選取其中發(fā)展較為成熟的英國(guó)倫敦總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則作為研究范本之一；亞洲國(guó)家則選取了歷史文化古都日本大阪和國(guó)際大都市中國(guó)香港，二者城市特點(diǎn)迥異、但實(shí)施效果顯著。

盡管總體城市設(shè)計(jì)發(fā)展至今并未有一個(gè)固定而明確的釋義，不同國(guó)家地區(qū)對(duì)于總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的概念界定也不盡相同，但是可以確定兩點(diǎn)是：在研究尺度上，二者均以宏觀視角的城市整體作為研究對(duì)象，同時(shí)又從中微觀層面切入，對(duì)城市構(gòu)成系統(tǒng)、構(gòu)成要素、構(gòu)成分區(qū)進(jìn)行研究；在編制工作上，都以塑造良好的城市空間形態(tài)為目標(biāo)，通過(guò)對(duì)城市設(shè)計(jì)要素分類分點(diǎn)進(jìn)行設(shè)計(jì)指引，來(lái)控制城市空間環(huán)境建設(shè)行為，并采用多元的表達(dá)方式增強(qiáng)其可讀性與使用性。

本文選取的4 個(gè)城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則在命名上也存在一定差異：（1）美國(guó)舊金山的城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則（Urban Design Guidelines）[9]；（2）英國(guó)倫敦的城市公共區(qū)域：人、場(chǎng)所、項(xiàng)目（City Public Realm People Places Projects）[10]；（3）日本大阪的都市景觀設(shè)計(jì)導(dǎo)則[11]；（4）中國(guó)香港的城市設(shè)計(jì)指引（Urban Design Guidelines）[12]（圖1）。為了避免概念上的混淆，下文中將統(tǒng)一稱為總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則。

1 4大城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則文本封面（繪制：錢辰麗）

1.1 美國(guó)舊金山

舊金山總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則起源于1972 年編制的《舊金山總體規(guī)劃》[13]，以總體規(guī)劃中城市設(shè)計(jì)要素確立的價(jià)值觀和導(dǎo)控策略為指引，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化。

其應(yīng)用范圍包括舊金山城市公共區(qū)域以及居住區(qū)內(nèi)非住宅用途的區(qū)域，除此以外還有住區(qū)設(shè)計(jì)導(dǎo)則與之相配合，以對(duì)舊金山整體環(huán)境品質(zhì)實(shí)現(xiàn)連續(xù)性導(dǎo)控。

導(dǎo)則的編制以涉及不同主題與內(nèi)容的8 份初步報(bào)告為基礎(chǔ)[5]，報(bào)告涵蓋了既有規(guī)劃和政策、城市設(shè)計(jì)目標(biāo)和政策、社會(huì)調(diào)查、執(zhí)行方案等內(nèi)容，用于鼓勵(lì)公眾作出回應(yīng)以共同參與。

1.2 英國(guó)倫敦

倫敦總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則編制的初衷是作為倫敦城市規(guī)劃的補(bǔ)充文件，更好地推動(dòng)城市設(shè)計(jì)與城市管理的結(jié)合。

導(dǎo)則應(yīng)用范圍與舊金山類似，主要涵蓋倫敦中心城區(qū)的城市公共區(qū)域，并與住區(qū)設(shè)計(jì)導(dǎo)則相配合以共同控制與引導(dǎo)倫敦整體環(huán)境品質(zhì)。同時(shí)，倫敦建筑環(huán)境部還編制了一本更偏微觀的城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則作為本導(dǎo)則的補(bǔ)充。

導(dǎo)則以《部門計(jì)劃》和一系列規(guī)劃政策（《國(guó)家規(guī)劃政策框架》《倫敦計(jì)劃》《倫敦中心城區(qū)地方規(guī)劃》等）為基礎(chǔ)進(jìn)行編制，其目的是使導(dǎo)則更趨科學(xué)合理，并與相關(guān)規(guī)劃政策相銜接。

1.3 日本大阪

大阪總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則側(cè)重于城市景觀的控制引導(dǎo)，但其對(duì)“景觀”的定義較國(guó)內(nèi)而言更為多元，同時(shí)包含了城市中的自然要素及人工要素，涉及的城市系統(tǒng)也更為廣泛，涵蓋了物質(zhì)空間系統(tǒng)、自然生態(tài)系統(tǒng)、歷史人文系統(tǒng)等。

導(dǎo)則應(yīng)用范圍覆蓋全市域，其關(guān)注點(diǎn)在于如何讓大阪市形成良好的城市景觀以保持城市的獨(dú)特性和可識(shí)別性。

導(dǎo)則以日本《景觀法》和《大阪市都市景觀條例》為原則和基礎(chǔ)，并與《大阪都市魅力創(chuàng)造戰(zhàn)略2020》《大阪市城·人·創(chuàng)綜合戰(zhàn)略》《新大阪市綠色基本規(guī)劃》等城市規(guī)劃政策共同作用于整個(gè)城市的建設(shè)與發(fā)展。

1.4 中國(guó)香港

香港城市規(guī)劃工作的重點(diǎn)在于，如何在城市建設(shè)過(guò)程中提高城市空間環(huán)境品質(zhì)[14]，香港總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的出臺(tái)正是起源于此。

導(dǎo)則應(yīng)用范圍覆蓋全市域，同時(shí)包含規(guī)劃署于2003 年編制的 《城市設(shè)計(jì)研究》和2005 年編制的《空氣流通評(píng)估方法可行性研究》兩項(xiàng)成果，并于2015 年被統(tǒng)一整理匯編進(jìn)《香港規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》的第十一章“城市設(shè)計(jì)指引”。

導(dǎo)則的編制以《城市設(shè)計(jì)研究》為基礎(chǔ)，該研究范圍廣泛，除了在城市空間組織、環(huán)境優(yōu)化、景觀構(gòu)建等方面進(jìn)行了研究，還針對(duì)交通、環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展等問(wèn)題展開了大量專業(yè)性探討，其中涉及的核心技術(shù)問(wèn)題均委托專業(yè)科研機(jī)構(gòu)，從而使城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的制定更加科學(xué)合理。

2 國(guó)際總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則編制的核心工作

美國(guó)舊金山、英國(guó)倫敦、日本大阪、中國(guó)香港的總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則在編制初衷、應(yīng)用范圍等方面具有一定的差異性，但都是在完成相對(duì)扎實(shí)的基礎(chǔ)工作的前提下進(jìn)行編制，成果較為完善且清晰明確、科學(xué)合理，在編制內(nèi)容構(gòu)成、表達(dá)方式、審批實(shí)施及規(guī)劃銜接等方面都具有較高借鑒價(jià)值。

2.1 內(nèi)容構(gòu)成

從總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的內(nèi)容構(gòu)成上來(lái)看，可以按照編制框架、編制思路、導(dǎo)控策略進(jìn)行梳理（表1）。

表1 國(guó)內(nèi)外總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則編制內(nèi)容構(gòu)成匯總（繪制：錢辰麗）

2.1.1 編制框架

從編制框架上看，總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則通常包含3 大部分：

（1）引言。導(dǎo)則編制背景和詞匯表是引言部分最基本的內(nèi)容，同時(shí)根據(jù)對(duì)城市整體的研究，總結(jié)城市發(fā)展的問(wèn)題與目標(biāo)，以期通過(guò)導(dǎo)則來(lái)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)發(fā)展。除此以外，根據(jù)導(dǎo)則編制思路的不同，可在引言部分引介相關(guān)內(nèi)容以服務(wù)于導(dǎo)則主體部分的組織，如舊金山導(dǎo)則按照環(huán)境價(jià)值觀進(jìn)行組織編制，因此在引言部分著重強(qiáng)調(diào)了核心價(jià)值觀的定義及衍生內(nèi)容；而香港則按照城市尺度加以組織，因此在引言部分將城市設(shè)計(jì)元素以尺度為依據(jù)進(jìn)行了分類。與此同時(shí)，引言部分不但可以通過(guò)明確編制基礎(chǔ)（即編制的前期工作與相關(guān)規(guī)劃政策），來(lái)提升導(dǎo)則的合理性，還可以納入應(yīng)用范圍與審批實(shí)施。

（2）主體內(nèi)容。作為導(dǎo)則的主體部分，提供設(shè)計(jì)導(dǎo)控策略。部分導(dǎo)則還會(huì)將引言部分的相關(guān)信息（編制基礎(chǔ)、目標(biāo)等）作為附屬內(nèi)容納入其中，目的在于具體化每條策略的相關(guān)附屬信息，以進(jìn)一步說(shuō)明策略的合理性或是用以加強(qiáng)策略的落實(shí)。例如倫敦導(dǎo)則的主體內(nèi)容部分，每條通則都附帶相關(guān)簡(jiǎn)介，簡(jiǎn)介提及了本條通則的目標(biāo)、與《地方規(guī)劃》中戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)系、在《部門計(jì)劃》中的優(yōu)先級(jí)、為本條通則提供標(biāo)準(zhǔn)與基礎(chǔ)的相關(guān)規(guī)劃政策等；同樣，大阪導(dǎo)則的主體內(nèi)容部分，每條通則都對(duì)應(yīng)了相關(guān)政策基礎(chǔ)和審批實(shí)施流程。

（3）附錄。附錄是對(duì)導(dǎo)則的補(bǔ)充說(shuō)明，并非導(dǎo)則的必要部分。

2.1.2 編制思路

總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的編制思路決定了主體內(nèi)容的組織方式，基于各國(guó)際導(dǎo)則整理出4 種編制思路：

其一，按照城市設(shè)計(jì)要素分類進(jìn)行組織編制。例如倫敦導(dǎo)則針對(duì)城市公共區(qū)域的城市設(shè)計(jì)要素提供相對(duì)應(yīng)的導(dǎo)控策略，既包含了街道設(shè)計(jì)、景觀設(shè)計(jì)這一物質(zhì)空間層面的設(shè)計(jì)策略，還包含了安全與健康、文化與活動(dòng)這一社會(huì)文化層面，以及空氣質(zhì)量、噪音等生態(tài)環(huán)境層面的設(shè)計(jì)策略。

其二，按照城市尺度進(jìn)行組織編制。例如香港導(dǎo)則在城市設(shè)計(jì)部分按城市尺度對(duì)基本設(shè)計(jì)要素進(jìn)行分類，并從宏觀、中觀、微觀3 個(gè)層面加以導(dǎo)控；在空氣流通部分則從地區(qū)（中觀）和地盤（微觀）2 個(gè)層面進(jìn)行設(shè)計(jì)引導(dǎo)。

其三，按照導(dǎo)控策略的普適性與針對(duì)性進(jìn)行組織編制。例如日本導(dǎo)則同時(shí)制定了具有普適性的通則與具有針對(duì)性的分區(qū)導(dǎo)則，后者根據(jù)城市分區(qū)的不同特征，對(duì)相關(guān)城市設(shè)計(jì)要素分節(jié)、分點(diǎn)加以導(dǎo)控，以增強(qiáng)導(dǎo)則的合理性與適用性。

其四，按照價(jià)值觀進(jìn)行組織編制。例如，舊金山導(dǎo)則首先依據(jù)總體規(guī)劃明確了編制目標(biāo)：保存城市風(fēng)貌可想象性；保護(hù)自然環(huán)境、建筑環(huán)境和街道環(huán)境；適當(dāng)新建開發(fā)項(xiàng)目；改善鄰里小區(qū)環(huán)境。以目標(biāo)為依托，導(dǎo)則建立了3 條環(huán)境準(zhǔn)則：提供良好的鄰里環(huán)境、可持續(xù)性設(shè)計(jì)、滿足人的基本需求，接著圍繞這3 條準(zhǔn)則建立了7 條價(jià)值觀，并以這7條價(jià)值觀為線索進(jìn)行導(dǎo)則編制，導(dǎo)則中每一條具體的導(dǎo)控策略都能體現(xiàn)相應(yīng)價(jià)值觀。

2.1.3 編制核心

導(dǎo)控策略是總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則編制的核心內(nèi)容，不同導(dǎo)則的導(dǎo)控策略在涵蓋內(nèi)容、涉及尺度方面有所差異。

（1）涵蓋內(nèi)容。導(dǎo)控策略通常涵蓋總體布局、開放空間、街道景觀、建筑設(shè)計(jì)、細(xì)部設(shè)計(jì)、特殊場(chǎng)所設(shè)計(jì)等方面。同時(shí)，除了對(duì)空間要素進(jìn)行設(shè)計(jì)引導(dǎo)以外，部分導(dǎo)則還根據(jù)城市特殊性在生態(tài)環(huán)境、社會(huì)文化等方面提供指引，如倫敦導(dǎo)則包含了可持續(xù)發(fā)展、街頭文化與互動(dòng)、安全與健康方面的設(shè)計(jì)導(dǎo)控策略，香港則著重強(qiáng)調(diào)了空氣流通。

（2）涉及尺度。導(dǎo)控策略按照城市尺度的不同分為宏觀、中觀、微觀三重。其中，在宏觀尺度上，重點(diǎn)把控城市整體空間結(jié)構(gòu)；在中觀尺度上，針對(duì)特定分區(qū)或地段進(jìn)行引導(dǎo)控制；在微觀尺度上，以建筑設(shè)計(jì)、細(xì)部設(shè)計(jì)為主。并非所有導(dǎo)則都包含這3 個(gè)層面：日本和香港的總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則普適性和針對(duì)性指引兼具，涵蓋了3 重尺度；而舊金山和倫敦則以適用于全域的普適性導(dǎo)控策略為主，未解決地域性特色化問(wèn)題，缺乏中觀尺度的導(dǎo)控。

以涵蓋內(nèi)容和涉及尺度最為全面的香港導(dǎo)則為例，其包含城市設(shè)計(jì)和空氣流通兩個(gè)部分的設(shè)計(jì)建議：

（1）城市設(shè)計(jì)部分：對(duì)各城市尺度的一般性設(shè)計(jì)要素進(jìn)行通則式導(dǎo)控，并針對(duì)8 個(gè)特定城市設(shè)計(jì)課題中的重點(diǎn)城市設(shè)計(jì)要素進(jìn)行單獨(dú)指引。其在宏觀層面?zhèn)戎赜诙际行蜗蟮囊龑?dǎo)，在中觀層面?zhèn)戎赜诮ㄖ锖涂臻g的引導(dǎo)，在微觀層面則側(cè)重于使用者和環(huán)境關(guān)系的引導(dǎo)。

（2）空氣流通部分：在地區(qū)層面（中觀）側(cè)重于建筑組合在總體布局、通風(fēng)廊、街道布局、海旁用地等方面的指引，地盤層面（微觀）側(cè)重于建筑單體在裙房、建筑排列、建筑通風(fēng)等方面的指引。香港著重研究空氣流通是基于城市人口密度大、容積率高而作出的選擇。雖然空氣流通是包含其他學(xué)科知識(shí)的專業(yè)性研究，但是在導(dǎo)則中呈現(xiàn)出的引導(dǎo)內(nèi)容卻是易于理解與使用的。

2.2 表達(dá)方式

從總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的表達(dá)方式上來(lái)看，可以按照組成版塊、呈現(xiàn)形式進(jìn)行梳理（表2）。

表2 國(guó)內(nèi)外總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則表達(dá)方式匯總（繪制：錢辰麗）

2.2.1 組成版塊

總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則為加強(qiáng)表達(dá)的清晰和細(xì)化程度，通常分版塊提供設(shè)計(jì)策略。完整的版塊由簡(jiǎn)介、總圖、通則、分則、細(xì)則，以及案例6 個(gè)部分組成。其中，簡(jiǎn)介可以包含通則合理性、通則目標(biāo)、導(dǎo)控優(yōu)先級(jí)、相關(guān)準(zhǔn)則與基礎(chǔ)、特殊審批實(shí)施流程等內(nèi)容，總圖明確城市的總體布局，通則指通適性導(dǎo)則，分則指分區(qū)導(dǎo)則或針對(duì)特定場(chǎng)所地段的導(dǎo)則，細(xì)則則是以通則或分則為統(tǒng)領(lǐng)并進(jìn)一步具體化、細(xì)節(jié)化的設(shè)計(jì)建議。

版塊的組成往往與導(dǎo)則編制內(nèi)容相關(guān)。以中微觀視角為主的導(dǎo)則通常不包含總圖這一版塊，例如倫敦導(dǎo)則采納“簡(jiǎn)介+通則+細(xì)則”的形式；以普適性導(dǎo)控為主的導(dǎo)則通常不包含分則這一版塊，例如舊金山導(dǎo)則采納“簡(jiǎn)介+通則+細(xì)則+案例”的形式。

2.2.2 呈現(xiàn)形式

總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則多采用圖文表相結(jié)合的多元化呈現(xiàn)形式。其中，圖片的呈現(xiàn)類型最為豐富，包括拍攝照片、分析圖、透視圖等；文字通過(guò)字體大小與顏色的變化來(lái)明確內(nèi)容層級(jí)與重要性；而表格則通常是分則和細(xì)則在分點(diǎn)羅列時(shí)較常采用的呈現(xiàn)形式。

以表達(dá)均衡清晰的舊金山導(dǎo)則為例，每一條通則對(duì)應(yīng)下的細(xì)則通過(guò)表格分點(diǎn)羅列，在案例展示上則多采用圖文結(jié)合的形式，包括各種形式的分析圖（平面圖、立面圖、意向圖等）及拍攝照片，以幫助使用者更直觀地理解與應(yīng)用導(dǎo)則（圖2）。

2 舊金山城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則組成版塊及呈現(xiàn)形式示意（繪制：錢辰麗）

2.3 審批實(shí)施及規(guī)劃銜接

不同國(guó)家地域因?yàn)橹贫鹊牟煌?，在總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的審批階段、實(shí)施階段、規(guī)劃銜接上存在較大的差異，但仍然具備一定的參考價(jià)值和借鑒意義（表3）。

表3 國(guó)內(nèi)外總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則審批實(shí)施及規(guī)劃銜接匯總（“——”指代導(dǎo)則未涉及該部分內(nèi)容，繪制：錢辰麗）

2.3.1 審批階段

總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則大致有兩類審批流程：（1）始終由專業(yè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行評(píng)估與審核。例如，舊金山成立了一支城市設(shè)計(jì)咨詢團(tuán)隊(duì)（UDAT）來(lái)審核新建筑進(jìn)度，它由規(guī)劃部門內(nèi)部來(lái)自各專業(yè)方向的員工規(guī)劃師組成。設(shè)計(jì)審核通常分兩個(gè)階段進(jìn)行：初步項(xiàng)目評(píng)估階段和授權(quán)提交階段。在初步項(xiàng)目評(píng)估階段，識(shí)別與回應(yīng)可能影響審批流程的基本設(shè)計(jì)問(wèn)題；在授權(quán)提交階段，側(cè)重于審查與城市總體規(guī)劃高相關(guān)性的設(shè)計(jì)，審查范圍包括建筑特征（體量、規(guī)模、材料）、開放空間、新建筑與現(xiàn)有建筑的關(guān)系等；（2）公眾和政府共同進(jìn)行評(píng)估與審核。例如，倫敦強(qiáng)調(diào)公眾參與是城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則編制、審批與實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，其參與對(duì)象涉及廣泛的利益相關(guān)團(tuán)體。通過(guò)咨詢公眾意見確定設(shè)計(jì)優(yōu)先級(jí)，并以此為依據(jù)進(jìn)一步調(diào)整導(dǎo)則，最后交由倫敦城市部門委員會(huì)審批。

2.3.2 實(shí)施階段

總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則主要是通過(guò)現(xiàn)有的法定機(jī)制和行政機(jī)制進(jìn)行實(shí)施。例如大阪城市設(shè)計(jì)項(xiàng)目的實(shí)施途徑主要是借助法定規(guī)劃政策文件（《都市景觀條例》《景觀法》《建筑基準(zhǔn)法》）實(shí)施；而香港則同時(shí)借助了以上兩種實(shí)施途徑：其一，賦予城市設(shè)計(jì)法定規(guī)劃地位。含4 種實(shí)現(xiàn)方式：（1）根據(jù)《城市規(guī)劃條例》在分區(qū)計(jì)劃大綱圖的《注釋》中規(guī)定建筑物的高度、占地面積和容積率等，與我國(guó)大陸的控制性詳細(xì)規(guī)劃相似；（2）在分區(qū)計(jì)劃大綱圖上的《綜合發(fā)展區(qū)》范圍內(nèi)建設(shè)城市設(shè)計(jì)項(xiàng)目時(shí)，必須提交總綱發(fā)展藍(lán)圖，以控制建筑物的布局和設(shè)計(jì)，與我國(guó)大陸在城市重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)建設(shè)需提交修建性詳細(xì)規(guī)劃相似；（3）通過(guò)《建筑物條例》管制個(gè)別建筑物的設(shè)計(jì)；（4）根據(jù)《古物及古跡條例》控制歷史文物。其中（3）和（4）是將設(shè)計(jì)導(dǎo)則與其他政策法規(guī)相結(jié)合。其二，強(qiáng)調(diào)地方行政部門在城市設(shè)計(jì)實(shí)施過(guò)程中的推動(dòng)作用。包含兩種實(shí)現(xiàn)方式：（1）在地契條款中直接納入有關(guān)城市設(shè)計(jì)的考慮因素并提出相應(yīng)控制標(biāo)準(zhǔn)，此土地運(yùn)作基礎(chǔ)與我國(guó)大陸地區(qū)存在制度差異；（2）地區(qū)或地方層面的新型大型發(fā)展或重建項(xiàng)目進(jìn)行城市設(shè)計(jì)研究，并制定更為詳細(xì)的指引。

2.3.3 規(guī)劃銜接

總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則中大多明確了為導(dǎo)則編制提供準(zhǔn)則與基礎(chǔ)的現(xiàn)有規(guī)劃政策，而較少提及與下一層級(jí)規(guī)劃設(shè)計(jì)的銜接。以較為全面的倫敦導(dǎo)則為例，一方面，導(dǎo)則以多個(gè)規(guī)劃政策為原則進(jìn)行編制，包括多重尺度的城市規(guī)劃和多個(gè)層面的政策文件（城市道路交通、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)文化等），大量的準(zhǔn)備工作與周全的考量有效避免了城市規(guī)劃政策之間互相矛盾；另一方面，導(dǎo)則與其他規(guī)劃政策如何銜接以及相互關(guān)系，既有總結(jié)性的梳理，又明確了每一條導(dǎo)控策略所關(guān)聯(lián)的具體規(guī)劃政策內(nèi)容。

3 國(guó)際導(dǎo)則編制經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

通過(guò)對(duì)比與總結(jié)美國(guó)舊金山、英國(guó)倫敦、日本大阪、中國(guó)香港等國(guó)際總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的編制經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)反思我國(guó)目前在總體導(dǎo)則編制上的不足，試圖在編制內(nèi)容構(gòu)成、表達(dá)方式、審批實(shí)施及規(guī)劃銜接3 個(gè)方面提供參考。

3.1 內(nèi)容構(gòu)成

通過(guò)以上研究總結(jié)發(fā)現(xiàn)總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則在內(nèi)容構(gòu)成方面，通常需要明確編制框架、厘清編制思路、編制核心內(nèi)容（表4）。

表4 總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則內(nèi)容版塊編制總結(jié)（繪制：錢辰麗）

首先，明確編制框架。完整的總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則通常分為4 個(gè)部分：（1）引言。引言部分提供導(dǎo)則的基本信息，包括導(dǎo)則編制背景、價(jià)值觀、編制基礎(chǔ)、挑戰(zhàn)與目標(biāo)、城市設(shè)計(jì)元素、應(yīng)用范圍、詞匯表等。需要強(qiáng)調(diào)的是，在編制時(shí)無(wú)需完全包含或局限于以上內(nèi)容，具體應(yīng)取決于導(dǎo)則的編制思路及編制核心，其作用是為導(dǎo)則核心部分服務(wù)、為導(dǎo)控策略編制提供支撐。我國(guó)的導(dǎo)則編制往往不夠重視引言部分，僅用有限的篇幅簡(jiǎn)單介紹編制背景，而忽略提供支撐性的編制基礎(chǔ)、指引策略制定的核心價(jià)值觀、便于使用者理解的詞匯表等信息；（2）主體內(nèi)容。城市設(shè)計(jì)導(dǎo)控策略是這一部分最基本的內(nèi)容，除此以外還可以提供諸如設(shè)計(jì)策略合理性、分目標(biāo)、導(dǎo)控優(yōu)先級(jí)等相關(guān)附屬內(nèi)容，以解釋與強(qiáng)調(diào)不易理解或相對(duì)重要的導(dǎo)控策略；（3）審批實(shí)施及規(guī)劃銜接。包含審批階段、實(shí)施階段、與其他規(guī)劃政策的銜接。這一內(nèi)容在各國(guó)際導(dǎo)則中或歸于引言部分、或納入主體內(nèi)容，并未單獨(dú)列出。但是考慮到審批實(shí)施及規(guī)劃銜接是保障總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則實(shí)操性必不可少的環(huán)節(jié)，同樣也是我國(guó)在導(dǎo)則編制與應(yīng)用上的薄弱環(huán)節(jié)，因此建議單獨(dú)列為一大構(gòu)成部分；（4）附錄。包含圖片來(lái)源、公眾參與、專家咨詢會(huì)議等，其佐證了導(dǎo)則編制有跡可循，體現(xiàn)導(dǎo)則的嚴(yán)謹(jǐn)性與合理性。對(duì)于這一構(gòu)成部分應(yīng)當(dāng)注意到，其關(guān)鍵點(diǎn)不在于編制時(shí)是否納入，而在于導(dǎo)則編制環(huán)節(jié)是否完整、編制基礎(chǔ)是否扎實(shí)。國(guó)內(nèi)導(dǎo)則編制往往不含附錄，其原因在于：導(dǎo)則編制環(huán)節(jié)相對(duì)單一快效，跳過(guò)了公眾參與和專家研討等流程，前期工作準(zhǔn)備不充分而缺乏技術(shù)性支撐和必要的工作基礎(chǔ)。

其次，理清編制思路。在總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的組織方式上，不同編制思路有不同的特點(diǎn)，適用的城市類型也各不相同：（1）按照城市設(shè)計(jì)要素進(jìn)行組織。這一思路之下的導(dǎo)控內(nèi)容往往面面俱到而缺乏針對(duì)性，能夠?yàn)槲覈?guó)城市內(nèi)部風(fēng)貌特色差異不大的小型城市提供全面且細(xì)致的指引；（2）按照普適性與針對(duì)性進(jìn)行組織。其內(nèi)容既包含適用于全域的指引、亦提供面向不同城市區(qū)域的分區(qū)（地段）設(shè)計(jì)建議。這一思路之下的導(dǎo)則能夠因地制宜地進(jìn)行差異化導(dǎo)控，適用于我國(guó)城市內(nèi)部風(fēng)貌特色差異顯著的城市；（3）按照城市尺度進(jìn)行組織。這一思路需要避免對(duì)城市設(shè)計(jì)要素進(jìn)行羅列式的導(dǎo)控，而應(yīng)把握導(dǎo)則編制在每一尺度的側(cè)重點(diǎn)。其較適用于我國(guó)城市設(shè)計(jì)重點(diǎn)明晰的大多數(shù)城市；（4）按照價(jià)值觀進(jìn)行組織。這種邏輯下每一條設(shè)計(jì)指引均有對(duì)應(yīng)城市目標(biāo)，有效避免導(dǎo)則在編制過(guò)程中因內(nèi)容龐雜而事無(wú)巨細(xì)，適用于我國(guó)城市設(shè)計(jì)目標(biāo)具體明確的城市。但是，這一思路的導(dǎo)則編制往往需要先建立緊扣城市特色與發(fā)展的價(jià)值觀，對(duì)解讀上位規(guī)劃與夯實(shí)基礎(chǔ)工作提出了較高要求，采用這一思路時(shí)需要注意避免價(jià)值觀籠統(tǒng)空泛。

最后，編制核心內(nèi)容。作為總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則核心內(nèi)容的導(dǎo)控策略，其涵蓋的城市物質(zhì)空間和非物質(zhì)空間系統(tǒng)要素，通常根據(jù)城市風(fēng)貌特色、城市重大課題等進(jìn)行篩選；同時(shí)，導(dǎo)控策略應(yīng)覆蓋多重尺度：宏觀層面引領(lǐng)空間布局結(jié)構(gòu)、中觀層面?zhèn)鲗?dǎo)至各分區(qū)（地段）、微觀層面控制落實(shí)；除此以外，編制時(shí)應(yīng)盡量避免描述性文字，而需轉(zhuǎn)化為可落到空間上的設(shè)計(jì)策略。但我國(guó)在導(dǎo)則編制中，往往缺少對(duì)城市物質(zhì)空間系統(tǒng)要素的遴選過(guò)程、導(dǎo)致城市設(shè)計(jì)缺乏引導(dǎo)重心，同樣也較少重視對(duì)城市其他系統(tǒng)的研究、導(dǎo)致單一的物質(zhì)空間引導(dǎo)難以實(shí)效，且常常忽視中觀層面的導(dǎo)控，導(dǎo)致導(dǎo)則缺乏傳承性與針對(duì)性。

3.2 表達(dá)方式

通過(guò)以上研究總結(jié)發(fā)現(xiàn)總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則為了達(dá)到版面清晰直觀、便于理解與使用的目的，在表達(dá)方式上具有兩個(gè)特點(diǎn)（圖3）：

3 總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則表達(dá)方式編制總結(jié)（繪制：錢辰麗）

其一，導(dǎo)則會(huì)分版塊提供差異化的設(shè)計(jì)策略。版塊組成因編制思路不同往往也會(huì)有所差異。其中，簡(jiǎn)介與案例屬于附屬版塊（可根據(jù)需要取舍），通則與細(xì)則是導(dǎo)則的基本構(gòu)成版塊，總圖版塊取決于導(dǎo)則是否涵蓋宏觀把控，而分則版塊則取決于導(dǎo)則是否包含中觀分區(qū)（地段）導(dǎo)控策略。

其二，不同版塊通常會(huì)采用不同類型的呈現(xiàn)形式?？倛D明確城市整體布局，通常會(huì)采用圖文結(jié)合的呈現(xiàn)形式；通則明確適用于城市全域的概括性設(shè)計(jì)指引，通常通過(guò)表格羅列；分則明確適用于城市不同分區(qū)（地段）的設(shè)計(jì)指引，需要結(jié)合圖片解釋分則的適用范圍，并采用表格分點(diǎn)表述；細(xì)則內(nèi)容更為詳盡繁雜，因此亦通過(guò)表格呈現(xiàn)更為清晰，同時(shí)建議以圖文的形式結(jié)合案例表達(dá)。

3.3 審批實(shí)施及規(guī)劃銜接

我國(guó)總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則在編制過(guò)程中，往往較少關(guān)注與之相關(guān)的審批實(shí)施流程及規(guī)劃銜接方式，因而常常出現(xiàn)導(dǎo)則實(shí)操性不足、與其他規(guī)劃政策相互矛盾的問(wèn)題。借鑒和參照前述國(guó)際案例，發(fā)現(xiàn)其在審批階段、實(shí)施途徑、規(guī)劃銜接方面均有可借鑒之處（表5）。

表5 總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則審批實(shí)施編制總結(jié)（繪制：錢辰麗）

在審批階段，導(dǎo)則由我國(guó)相關(guān)行政部門進(jìn)行正式審批之前，建議成立城市設(shè)計(jì)專業(yè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行項(xiàng)目初步評(píng)估，盡早識(shí)別并回應(yīng)基本設(shè)計(jì)問(wèn)題；接著，組織公眾參與評(píng)估項(xiàng)目設(shè)計(jì)的優(yōu)先級(jí)，以回應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的基本需求；最后，交由地方行政部門進(jìn)行最終階段的審批。

在實(shí)施途徑上，建議同時(shí)借助兩種途徑：（1）法定機(jī)制。通過(guò)賦予城市設(shè)計(jì)法定規(guī)劃地位，即通過(guò)控制性詳細(xì)規(guī)劃與修建性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施，或是通過(guò)其他規(guī)劃條例管制個(gè)別地段、街區(qū)、建筑物的設(shè)計(jì)；（2）行政機(jī)制。建議在新建或重建城市重大項(xiàng)目時(shí)，由地方行政部門組織新一輪的研究，并制定總體導(dǎo)則之下更為詳盡的指引建議。

在規(guī)劃銜接方面，除了整體梳理導(dǎo)則與其他規(guī)劃政策的相互關(guān)系及如何銜接以外，建議每一條導(dǎo)控策略再單獨(dú)明確具體相關(guān)內(nèi)容?！?/p>