方頡琳

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江西 南昌 330013)

一、基于大樣本的實(shí)證考察

環(huán)評(píng)作為一種典型的針對(duì)未來(lái)不確定狀態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為，其所具有的高度專(zhuān)業(yè)性和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判性等特質(zhì)使其明顯區(qū)別于傳統(tǒng)的事后懲處行政行為，這對(duì)司法審查的方式、標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)度均產(chǎn)生了直接影響。因此，對(duì)環(huán)評(píng)行政案件司法審查進(jìn)行實(shí)證分析有助于厘清法院對(duì)科學(xué)不確定性問(wèn)題的審查思路。

因此前針對(duì)環(huán)評(píng)行政案件司法審查相關(guān)研究成果的分析對(duì)象較為有限，(1)如《環(huán)評(píng)審批的司法審查之困境與克服》一文的分析對(duì)象為62起環(huán)評(píng)行政案件，《科技專(zhuān)業(yè)性行政行為的司法審查——基于環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批訴訟的考察》一文的分析對(duì)象為73份裁判文書(shū)，《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下涉及環(huán)評(píng)行政許可的司法審查研究》一文的分析對(duì)象為59份裁判文書(shū)，《我國(guó)環(huán)評(píng)審批司法審查的實(shí)踐檢視與重構(gòu)進(jìn)路》一文的分析對(duì)象為50份裁判文書(shū)。導(dǎo)致其沒(méi)有對(duì)此類(lèi)案件本身的特征及其對(duì)司法審查可能產(chǎn)生的影響、司法審查的總體態(tài)勢(shì)等基本問(wèn)題展開(kāi)論述。為對(duì)此有一通盤(pán)的審視，從而更加客觀、全面地評(píng)估我國(guó)環(huán)評(píng)行政案件司法審查的實(shí)效，筆者將基于大樣本對(duì)其展開(kāi)實(shí)證分析。

筆者通過(guò)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)和北大法寶共搜集案件420個(gè)，裁判文書(shū)545份(見(jiàn)表1)。其一，中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)。將案件類(lèi)型設(shè)置為“行政案件”，將案由設(shè)置為“環(huán)境保護(hù)行政管理”，截止時(shí)間：2020年12月1日，在搜集到的案件中挑選出所有環(huán)評(píng)案件。其二，北大法寶。全文包括“環(huán)境影響”，將案由設(shè)置為“行政許可”，截止時(shí)間：2020年12月4日，在搜集到的案例中挑選出所有環(huán)評(píng)案件。

表1 分析對(duì)象的類(lèi)型、數(shù)量

二、司法審查影響因子：環(huán)評(píng)行政案件的特征透視

(一)利害關(guān)系人之訴與相對(duì)人之訴的數(shù)量嚴(yán)重失衡，決定了司法審查的重心所在

據(jù)統(tǒng)計(jì)，涉及利害關(guān)系人訴環(huán)評(píng)許可的案件共398個(gè)，涉及相對(duì)人訴環(huán)評(píng)許可的案件共22個(gè)，兩者比例達(dá)18.09:1，可謂嚴(yán)重失衡。盡管對(duì)于所有環(huán)評(píng)許可案件而言，導(dǎo)致兩者提起訴訟的比例失衡的原因都是因?yàn)橛星覂H有一個(gè)相對(duì)人和無(wú)數(shù)潛在利害關(guān)系人，但在本文所涉的398個(gè)案件中，除了比較典型的兩組系列案外，較少出現(xiàn)多個(gè)利害關(guān)系人針對(duì)同一個(gè)訴訟標(biāo)的分別提起不同訴訟的情形，但即便扣除該兩組系列案的數(shù)據(jù)，利害關(guān)系人之訴與相對(duì)人之訴的數(shù)量仍然嚴(yán)重失衡。

上述失衡狀況至少會(huì)對(duì)環(huán)評(píng)行政案件的司法審查產(chǎn)生以下兩方面的影響：第一，它直觀地反映出利害關(guān)系人對(duì)環(huán)評(píng)許可行為的信任度和認(rèn)可度遠(yuǎn)低于相對(duì)人。進(jìn)而言之，由于利害關(guān)系人之訴和相對(duì)人之訴的訴訟請(qǐng)求相對(duì)較為固定，通過(guò)兩類(lèi)案件數(shù)量的對(duì)比可以推測(cè)出環(huán)評(píng)審批通過(guò)率是較高的。面對(duì)環(huán)評(píng)審批的這種高通過(guò)率，環(huán)評(píng)行政案件的司法審查被寄予權(quán)利救濟(jì)的厚望，其實(shí)效性亦備受矚目。第二，利害關(guān)系人之訴與相對(duì)人之訴在訴權(quán)判斷、審查范圍上存在顯著的區(qū)別，利害關(guān)系人之訴的主導(dǎo)地位意味著法院需時(shí)常面對(duì)原告資格的判斷難題，在審查范圍上，除行政行為的合法性之外有時(shí)還需處理合法與侵權(quán)之間的辯證關(guān)系。

(二)目前大多數(shù)環(huán)評(píng)行政案件的專(zhuān)業(yè)技術(shù)復(fù)雜性不高，減低了司法審查難度

1.大部分涉案建設(shè)項(xiàng)目蘊(yùn)含的環(huán)評(píng)技術(shù)復(fù)雜性相對(duì)較低

案涉建設(shè)項(xiàng)目的類(lèi)型主要分布在圖1所示的16個(gè)領(lǐng)域。

圖1 案涉各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目的數(shù)量

上述各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目中，專(zhuān)業(yè)技術(shù)復(fù)雜性較高的主要集中在砂礦石、垃圾處理、化工領(lǐng)域。砂礦石和化工領(lǐng)域數(shù)量較少，至于垃圾處理項(xiàng)目，盡管其數(shù)量和占比獨(dú)占鰲頭，但這一數(shù)值主要源于贛州市民訴江西省環(huán)境保護(hù)廳系列案，其案件總數(shù)高達(dá)172個(gè)，均可歸結(jié)為同一案由，不能真實(shí)反映法院審理技術(shù)復(fù)雜性較高的案件總數(shù)及司法審查難度。因此，理性扣除垃圾處理項(xiàng)目的虛高數(shù)值后，我國(guó)目前環(huán)評(píng)行政案件的案涉建設(shè)項(xiàng)目類(lèi)型仍以環(huán)評(píng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)復(fù)雜性較低的常規(guī)性項(xiàng)目為主，環(huán)境污染物的種類(lèi)相對(duì)較少，環(huán)境污染的程度相對(duì)較輕，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)難度相對(duì)較低，案件司法審查的難度也相對(duì)較低。

2.案涉建設(shè)項(xiàng)目多數(shù)不需要編制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)專(zhuān)章

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)專(zhuān)章適用于涉及有毒有害和易燃易爆危險(xiǎn)物質(zhì)生產(chǎn)、使用、存儲(chǔ)的建設(shè)項(xiàng)目，以及核與輻射類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目等。相較于普通的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)具有更強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性、復(fù)雜性和不確定性，這也使得法院司法審查的難度有所加大。但我國(guó)目前環(huán)評(píng)行政案件的案涉建設(shè)項(xiàng)目多數(shù)不屬于應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)專(zhuān)章的建設(shè)項(xiàng)目，從裁判文書(shū)看，絕大多數(shù)案涉建設(shè)項(xiàng)目確實(shí)沒(méi)有編制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)專(zhuān)章。法院因此不需要對(duì)此進(jìn)行審查，這也在一定程度上降低了司法審查難度。

3.利害關(guān)系人之訴中原告的訴訟理由多數(shù)仍表現(xiàn)為與科技不確定性無(wú)涉的傳統(tǒng)形態(tài)

雖然法院依法應(yīng)當(dāng)對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行全面審查，而不必拘泥于原告的訴訟請(qǐng)求，[1]但原告的訴訟理由勢(shì)必會(huì)影響被告答辯，從而影響司法審查過(guò)程中的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。因此，原告訴訟理由的形態(tài)仍將在很大程度上影響法院的審理與說(shuō)理。鑒于此，筆者對(duì)進(jìn)行了實(shí)體審理的環(huán)評(píng)行政案件中的訴訟理由展開(kāi)了類(lèi)型化分析(2)因一個(gè)環(huán)評(píng)行政案件中原告將提出多項(xiàng)訴訟理由，故訴訟理由的數(shù)量總和將遠(yuǎn)高于案件數(shù)量總和。(見(jiàn)圖2)。

圖2 原告訴訟理由的類(lèi)型化分析

從圖2可知，我國(guó)當(dāng)前環(huán)評(píng)行政案件中能夠充分體現(xiàn)環(huán)評(píng)高度專(zhuān)業(yè)性和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判性的訴訟理由并不多，且占比最多的仍是傳統(tǒng)型訴訟理由，尚不構(gòu)成對(duì)法院司法審查難度的重大挑戰(zhàn)，這也在一定程度上降低了我國(guó)現(xiàn)階段環(huán)評(píng)行政案件司法審查的難度。

(三)存在大量名為環(huán)評(píng)糾紛實(shí)為征收糾紛的“非典型”案件，考驗(yàn)法院的案外解紛能力

所謂“非典型”環(huán)評(píng)行政案件，是指原告雖提起了一個(gè)環(huán)評(píng)之訴，但原告的初衷、問(wèn)題的癥結(jié)并不在環(huán)評(píng)審批行為，而是為了通過(guò)環(huán)評(píng)訴訟實(shí)現(xiàn)其他目的，此類(lèi)案件主要集中在房屋、土地使用權(quán)被征收、征用后提起的環(huán)評(píng)行政訴訟中。據(jù)統(tǒng)計(jì)，利害關(guān)系人之訴中，裁判文書(shū)明確透露出原告房屋、土地使用權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)被征收的案件多達(dá)43件。原告搬離原居住地后不會(huì)受到建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響，基于訴訟經(jīng)濟(jì)考慮，其提起環(huán)評(píng)之訴不是為了消除環(huán)境影響，唯一的可能即為通過(guò)環(huán)評(píng)之訴追求拆遷補(bǔ)償安置利益的最大化。

上述推論在部分裁判文書(shū)中得到了證實(shí)。有的案件原告在環(huán)評(píng)行政訴訟過(guò)程中明確表示其已領(lǐng)取拆遷補(bǔ)償款，提起訴訟的目的就是對(duì)搬遷補(bǔ)償不滿；(3)如何從武、何華、郭學(xué)斌、何陽(yáng)、龔平娃訴陜西省環(huán)境保護(hù)廳行政許可案，(2014)西中行終字第00115號(hào)。有的案件被告在答辯中明確指出“從原告起訴狀來(lái)看，原告對(duì)該項(xiàng)目環(huán)評(píng)批復(fù)不服，主要是因?yàn)閷?duì)征地拆遷補(bǔ)償安置方案有異議，該問(wèn)題的處理不在答辯人職權(quán)范圍之內(nèi)，原告如對(duì)征地拆遷補(bǔ)償安置方案不服，應(yīng)另外通過(guò)其他方式維權(quán)”；(4)張某某、孟某某訴漢中市環(huán)保局行政許可案，(2014)漢臺(tái)行初字第00004號(hào)。有的案件原告在庭審中承認(rèn)其房屋早已被拆除，但主張至今未對(duì)其予以安置補(bǔ)償；(5)張臘英訴環(huán)境保護(hù)部案，(2014)一中行初字第10135號(hào)。有的案件法院查明原告因被告在第三人(項(xiàng)目建設(shè)單位)未與其達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的前提下就予以審批而不服，向法院起訴。(6)楊明和、文家鵬等訴株洲市環(huán)境保護(hù)局案，(2015)株中法行終字第81號(hào)。起訴之人通過(guò)環(huán)評(píng)之訴實(shí)現(xiàn)征收補(bǔ)償款最大化的訴訟本意顯而易見(jiàn)。

上述幾種情形表明，大量“非典型”環(huán)評(píng)行政案件的存在將對(duì)法院的司法審查產(chǎn)生以下兩個(gè)方面的影響：第一，為訴權(quán)的判斷設(shè)置了迷障，在訴權(quán)保障上法院有必要采取類(lèi)型化的區(qū)分思維，嚴(yán)格遵循利害關(guān)系判定標(biāo)準(zhǔn)。第二，對(duì)法院實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議、實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一提出了挑戰(zhàn)。

(四)環(huán)評(píng)行政案件與規(guī)劃問(wèn)題密切交織，為訴是否合法與訴有無(wú)理由的判斷設(shè)置了障礙

因環(huán)評(píng)與建設(shè)項(xiàng)目所處的位置及其與環(huán)評(píng)對(duì)象間的距離直接相關(guān)，所以環(huán)評(píng)審批與規(guī)劃審批的交織密切，環(huán)評(píng)行政案件中涉及到的規(guī)劃問(wèn)題主要包括規(guī)劃的實(shí)施問(wèn)題以及規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)性沖突問(wèn)題。

1.規(guī)劃實(shí)施問(wèn)題與環(huán)評(píng)的交織為司法審查提出了諸多疑難問(wèn)題

規(guī)劃的實(shí)施問(wèn)題主要是指利害關(guān)系人房屋被征收后應(yīng)搬遷未搬遷，或者案外建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)搬遷未搬遷，從而使利害關(guān)系人可能受環(huán)境影響的情況。這種情況將導(dǎo)致以下疑難問(wèn)題：起訴之人原居住地在環(huán)境影響范圍內(nèi)而應(yīng)遷往之地不在環(huán)境影響范圍內(nèi)，法院是否應(yīng)承認(rèn)起訴之人的訴權(quán)？在訴有無(wú)理由的審查階段是否要考慮搬遷事宜的實(shí)際執(zhí)行情況？法院是應(yīng)嚴(yán)守本案訴訟標(biāo)的之羈束，還是應(yīng)本著充分考慮案件審理的社會(huì)效果而將審查對(duì)象延伸至規(guī)劃實(shí)施問(wèn)題？目前司法實(shí)踐對(duì)上述問(wèn)題的回應(yīng)不一(7)如就訴權(quán)保障就存在以下五種處理方式：(1)不認(rèn)可起訴之人的訴權(quán)；(2)認(rèn)可訴權(quán)，但司法審查過(guò)程并不涉及規(guī)劃的實(shí)施問(wèn)題；(3)認(rèn)可訴權(quán)，但明確提出規(guī)劃的實(shí)施問(wèn)題與環(huán)評(píng)審批無(wú)關(guān)，若因規(guī)劃實(shí)施不到位造成環(huán)境影響可通過(guò)事后的環(huán)境監(jiān)督和行政處罰進(jìn)行處理；(4)認(rèn)可訴權(quán)，但認(rèn)為環(huán)評(píng)審批結(jié)論與規(guī)劃的實(shí)施并不沖突；(5)認(rèn)可訴權(quán)，并認(rèn)為環(huán)評(píng)審批是附條件的許可，在規(guī)劃未實(shí)施完畢前不具備通過(guò)環(huán)評(píng)審批的實(shí)質(zhì)要件。，起訴之人應(yīng)搬遷未搬遷的不同理由也增加了法院審查的難度。

2.規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)性沖突直接拷問(wèn)法院對(duì)環(huán)評(píng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題的審查方式

規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)性沖突是指建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃行為本身符合規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)，但規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)在適用結(jié)果上存在實(shí)質(zhì)性沖突，它直接拷問(wèn)著法院對(duì)環(huán)境影響專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題的審查方式。

這種沖突在林華電訴泉州市環(huán)境保護(hù)局案(8)(2015)泉行終字第46號(hào)。中表現(xiàn)得最為明顯。本案中，訴爭(zhēng)變電站的站址由泉州市城鄉(xiāng)規(guī)劃局根據(jù)規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)確定，泉州市環(huán)境保護(hù)局在作出環(huán)評(píng)批復(fù)之前，站址即已確定。該站址距離原告所在的居民區(qū)不足20米，但根據(jù)《高壓架空送電線、變電站無(wú)線電干擾測(cè)量方法》(GB/T7349—2002)的規(guī)定，監(jiān)測(cè)變電站無(wú)線電干擾選擇的監(jiān)測(cè)點(diǎn)卻是在變電站外20米處。在變電站外20米處的監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，測(cè)量值低于《高壓交流架空送電線無(wú)線電干擾限值》(GB15707—1995)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)限值，法院據(jù)此認(rèn)定無(wú)線電干擾的監(jiān)測(cè)點(diǎn)布置位置符合測(cè)量規(guī)定，無(wú)線電干擾造成的環(huán)境影響符合法定要求。但是變電站的無(wú)線電干擾會(huì)隨著間距的增加而逐漸減退，20米外的無(wú)線電干擾值低于法定限值并不意味著處在20米內(nèi)的原告所在小區(qū)所受無(wú)線電干擾亦小于法定限值。這表明，在實(shí)踐中，司法審查面臨兩難：法院若機(jī)械適用環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，承認(rèn)規(guī)劃行為的拘束力，審判結(jié)果顯然有悖于樸素的常識(shí)性判斷；法院若質(zhì)疑規(guī)劃行為，則可能同時(shí)觸碰了法律適用權(quán)限和訴訟標(biāo)的羈束兩條紅線。

因此，法院如何在此類(lèi)案件中有效應(yīng)對(duì)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的沖突，從而實(shí)質(zhì)性化解糾紛，保障原告的合法權(quán)益，是司法審查面臨的一個(gè)難題。在現(xiàn)有的多數(shù)案件中，法院受本案訴訟標(biāo)的羈束，其審查通常不涉及規(guī)劃行為，對(duì)環(huán)評(píng)審批行為的審查也以尊重規(guī)劃決定為前提。(9)如常州德科化學(xué)有限公司訴江蘇省環(huán)境保護(hù)廳案((2015)蘇環(huán)行終字第00009號(hào))中，法院明確提出：“環(huán)保行政主管部門(mén)對(duì)規(guī)劃選址的審查權(quán)限僅限于該選址是否得到規(guī)劃行政主管部門(mén)的許可進(jìn)行審查。就本案而言，環(huán)保廳審查認(rèn)為，常州市人民政府出具了選址情況說(shuō)明、常州市規(guī)劃局出具了選址意見(jiàn)書(shū)，涉案項(xiàng)目所在地的規(guī)劃行政主管部門(mén)已經(jīng)確認(rèn)該項(xiàng)目建設(shè)符合相關(guān)規(guī)劃，環(huán)保廳在此情況下才作出環(huán)評(píng)許可，已經(jīng)履行了對(duì)規(guī)劃選址問(wèn)題進(jìn)行審查的法定職責(zé)。”

(五)訴前信訪、群體性事件頻出，在一定程度上影響了司法審查強(qiáng)度

由于環(huán)評(píng)許可的利害關(guān)系人人數(shù)眾多、環(huán)境影響具有高度專(zhuān)業(yè)性與不確定性、普通民眾對(duì)環(huán)境影響的不可知狀態(tài)、利害關(guān)系人在環(huán)境利益之外尚有其他利益訴求等多方因素的存在，環(huán)評(píng)糾紛在進(jìn)入行政訴訟程序前常常已出現(xiàn)信訪、群體性事件等情形。通過(guò)對(duì)此類(lèi)案件進(jìn)行實(shí)證分析可知，訴前信訪、群體性事件對(duì)案件的審判結(jié)果似乎并沒(méi)有太大的影響，其勝訴率與全樣本的勝訴率沒(méi)有顯著區(qū)別。但法院在此類(lèi)案件中對(duì)環(huán)評(píng)審批程序的審查密度明顯強(qiáng)于其他案件。(10)如賈榮娣訴鎮(zhèn)江市環(huán)境保護(hù)局新區(qū)分局案案涉環(huán)評(píng)文件為登記表，且被告在審批過(guò)程中啟動(dòng)了聽(tīng)證程序，但法院認(rèn)為聽(tīng)證通知只送達(dá)了原告所在小區(qū)的物業(yè)管理部門(mén)，并未告知原告，因此程序違法。夏春官等訴東臺(tái)市環(huán)境保護(hù)局案案涉環(huán)評(píng)文件為報(bào)告表，但法院認(rèn)為民生利益屬于《行政許可法》上的“重大利益關(guān)系”，因此針對(duì)報(bào)告表的審批過(guò)程應(yīng)舉行聽(tīng)證而未舉行聽(tīng)證屬程序違法。潮州市環(huán)境保護(hù)局等訴詹某某等116人案案涉環(huán)評(píng)文件為報(bào)告書(shū)，法院在本案中對(duì)絕大多數(shù)案件予以忽略的公示程序進(jìn)行高強(qiáng)度審查，認(rèn)為在網(wǎng)站、社區(qū)黨務(wù)居務(wù)公開(kāi)欄分別進(jìn)行兩次公示仍不足以保障公眾的知情權(quán)，且審批前公示不足10日，因此程序違法。與大多數(shù)環(huán)評(píng)行政案件中的程序?qū)彶槊芏扔忻黠@差異。因此不能排除訴前信訪、群體性事件仍將在實(shí)質(zhì)上影響法院審判的可能性。

三、環(huán)評(píng)行政案件司法審查的形態(tài)解析

(一)利害關(guān)系人之訴上訴率高、勝訴率低

由表2可知，利害關(guān)系人之訴的上訴率較高，除法院裁定不予受理或駁回起訴的案件類(lèi)型外，其他案件類(lèi)型的上訴率均高于最高人民法院公布的近年來(lái)全國(guó)行政案件的上訴率。

表2 利害關(guān)系人之訴的上訴、再審、勝訴情形

而利害關(guān)系人的勝訴率則偏低，在利害關(guān)系人相較于相對(duì)人更加不信任環(huán)評(píng)許可行為的情形下，低勝訴率更加劇了利害關(guān)系人對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的不認(rèn)同感，這也在一定程度上助推了我國(guó)環(huán)境群體性事件的多發(fā)和環(huán)境信訪數(shù)量的增加。

(二)在利害關(guān)系人之訴中對(duì)訴權(quán)的保障未充分回應(yīng)環(huán)評(píng)行政案件特色

環(huán)評(píng)許可與其他類(lèi)型行政許可相比具有特殊性，“在利害關(guān)系人作為原告的起訴資格的把握上，應(yīng)與其他行政許可的利害關(guān)系人的標(biāo)準(zhǔn)有所區(qū)別”。[2]但在實(shí)踐中，法院對(duì)于起訴之人與訴訟標(biāo)的是否有利害關(guān)系的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，具體可歸納為以下九種類(lèi)型：起訴之人的權(quán)益是否受建設(shè)項(xiàng)目的影響；起訴之人與建設(shè)項(xiàng)目是否存在相鄰關(guān)系；起訴之人是否在建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)范圍內(nèi)；起訴之人是否享有重大且具有實(shí)現(xiàn)上的確定性的期待利益；起訴之人是否在建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境防護(hù)距離內(nèi)；處在環(huán)境防護(hù)距離內(nèi)的起訴之人所在地是否屬于居住區(qū)或環(huán)境敏感區(qū)的范圍；被訴行為對(duì)起訴之人的合法權(quán)益是否產(chǎn)生實(shí)際影響；房屋等被征收征用之人與建設(shè)項(xiàng)目是否有利害關(guān)系；建設(shè)項(xiàng)目是否占用起訴之人的土地。

上述認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)出如下三個(gè)特征：利害關(guān)系的判斷情形較為復(fù)雜；法院對(duì)利害關(guān)系判斷標(biāo)準(zhǔn)的適用極其不統(tǒng)一；部分利害關(guān)系的判斷標(biāo)準(zhǔn)顯然不合理。不合理之處在于法院沒(méi)有準(zhǔn)確把握環(huán)評(píng)行政案件的特性，也沒(méi)有準(zhǔn)確把握環(huán)評(píng)行政案件中可能受到損害因而應(yīng)當(dāng)保護(hù)的“合法權(quán)益”為何，脫離了是否有環(huán)境影響這一正旨。

(三)在環(huán)評(píng)技術(shù)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)審查中對(duì)專(zhuān)業(yè)性和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判性的回應(yīng)不力，偏離了環(huán)評(píng)制度理性

環(huán)評(píng)行政案件的最大特色在于其風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性和高度專(zhuān)業(yè)性，法院能否實(shí)現(xiàn)高效審查也端看其對(duì)上述兩大特色的回應(yīng)程度?？傮w上看，法院對(duì)環(huán)評(píng)編制階段和審批階段的專(zhuān)業(yè)判斷予以高度尊重。

具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。第一，法院認(rèn)為環(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)在審批過(guò)程中僅需進(jìn)行形式審查，且對(duì)建設(shè)項(xiàng)目建成后的環(huán)境影響是否能控制在法定范圍內(nèi)進(jìn)行嚴(yán)格的控制，事前預(yù)防不及可由事后監(jiān)管懲處進(jìn)行補(bǔ)足，這一審查思路將使環(huán)評(píng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能喪失殆盡。第二，法院較少對(duì)環(huán)評(píng)專(zhuān)業(yè)問(wèn)題進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，在少數(shù)實(shí)質(zhì)審查中，對(duì)象多為較易查清的客觀糾紛。第三，在對(duì)環(huán)評(píng)審批行為的合法性進(jìn)行判斷時(shí)，高度倚重環(huán)評(píng)結(jié)論和專(zhuān)家結(jié)論，只要環(huán)評(píng)審批結(jié)論是依據(jù)環(huán)評(píng)結(jié)論與專(zhuān)家結(jié)論作出的，法院通常不會(huì)質(zhì)疑其在環(huán)評(píng)實(shí)質(zhì)性條件上的正確性。第四，對(duì)于環(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)在審批過(guò)程中較少作出的裁量，法院也予以高度尊重。第五，法院通過(guò)過(guò)分苛責(zé)原告而表現(xiàn)出對(duì)環(huán)評(píng)審批行為的間接尊重：對(duì)于原告受建設(shè)項(xiàng)目侵害的主張，法院以建設(shè)項(xiàng)目符合相關(guān)環(huán)評(píng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為由與之對(duì)抗，奉行“合規(guī)抗辯”[3]式審查思路；法院通過(guò)課予原告法外舉證責(zé)任變相降低對(duì)環(huán)評(píng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題的審查密度。

從世界范圍來(lái)看，環(huán)評(píng)效力分為兩大陣營(yíng)：一是不賦予環(huán)評(píng)結(jié)論對(duì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目準(zhǔn)駁的實(shí)質(zhì)效力，基本上只將環(huán)評(píng)作為開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目許可決策中的純程序要求；二是在環(huán)評(píng)法制上設(shè)立否決權(quán)裝置，將環(huán)評(píng)結(jié)論視為開(kāi)發(fā)項(xiàng)目準(zhǔn)駁的前置性要件。[4]我國(guó)明顯屬于后一陣營(yíng)，環(huán)評(píng)審批階段理應(yīng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，法院對(duì)環(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)形式審查義務(wù)的定位以及對(duì)環(huán)評(píng)結(jié)論、環(huán)評(píng)審批結(jié)論的高度尊重均偏離了環(huán)評(píng)制度的立法理性。

(四)在環(huán)評(píng)程序?qū)彶橹蟹蛇m用參差不齊，削弱了公眾參與的保障功能

法院在環(huán)評(píng)行政案件司法審查中的重點(diǎn)是環(huán)評(píng)審批的程序問(wèn)題，這已成為實(shí)務(wù)界與學(xué)術(shù)界的共識(shí)。[5]但法院對(duì)環(huán)評(píng)行政案件程序問(wèn)題的“類(lèi)型化”特征把握不足，既淡化了環(huán)評(píng)程序問(wèn)題的“階段特性”，未區(qū)分環(huán)評(píng)編制階段和環(huán)評(píng)審批階段的程序內(nèi)涵，又未對(duì)環(huán)評(píng)程序問(wèn)題的“環(huán)評(píng)報(bào)告種類(lèi)特性”表現(xiàn)出明顯的區(qū)別意識(shí)。

在具體的審查思路上，法院的程序?qū)彶閷?duì)象包括環(huán)評(píng)編制階段公眾調(diào)查程序、環(huán)評(píng)審批階段公眾參與程序兩階段的公示程序。環(huán)評(píng)程序法制中充斥著大量的不確定法律概念，而在行政法上有關(guān)司法審查密度的探討中，對(duì)不確定法律概念的具體化，行政機(jī)關(guān)與法院之權(quán)限應(yīng)如何分配，一直是個(gè)聚訟紛紜的問(wèn)題。[6]因此法院在對(duì)上述程序事項(xiàng)進(jìn)行審查時(shí)表現(xiàn)出審查密度偏低和審查密度混亂的情形，從而造成環(huán)評(píng)編制中的公眾調(diào)查被虛置、環(huán)評(píng)審批中的公眾參與難保障、公眾知情權(quán)保障不足的局面。

四、質(zhì)效拷問(wèn)下的路徑選擇：從規(guī)范主義走向功能主義

為了使環(huán)評(píng)這道預(yù)防性閥門(mén)正常發(fā)揮功效，立法者為其設(shè)置了兩道公權(quán)力防守關(guān)口：行政權(quán)力介入后的行政審批關(guān)口和司法權(quán)力介入后的司法審查關(guān)口。我國(guó)目前環(huán)評(píng)執(zhí)行率較高，[7]但同時(shí)環(huán)評(píng)通過(guò)率也是較高的，并且訴訟結(jié)果也表現(xiàn)為法院更傾向于認(rèn)可環(huán)評(píng)許可行為。與環(huán)評(píng)審批高通過(guò)率、司法審查高維持率的“綠燈過(guò)程”相對(duì)立的卻是環(huán)境問(wèn)題層出不窮、環(huán)境信訪數(shù)量增長(zhǎng)的“紅燈結(jié)果”。盡管“紅燈結(jié)果”的出現(xiàn)不能完全歸咎于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的效能不足，還可能受到公民權(quán)利意識(shí)增長(zhǎng)的影響，但這種對(duì)立讓我們不得不思考，環(huán)評(píng)這一預(yù)防和減輕環(huán)境污染的閥門(mén)在兩道公權(quán)力關(guān)口上是否充分實(shí)現(xiàn)了其實(shí)效性？我國(guó)環(huán)評(píng)行政案件的司法審查是否有效針對(duì)目前的環(huán)評(píng)行政審批實(shí)踐而調(diào)試了其審查模式，是否有效應(yīng)對(duì)了環(huán)評(píng)這一明顯區(qū)別于傳統(tǒng)行政行為的審查？見(jiàn)圖3。

圖3 環(huán)評(píng)行政案件司法審查面臨的質(zhì)效拷問(wèn)

上述問(wèn)題的答案顯然是否定的，其根源在于我國(guó)環(huán)評(píng)行政案件司法審查尚未實(shí)現(xiàn)從規(guī)范主義法律適用立場(chǎng)向功能主義法律適用立場(chǎng)的轉(zhuǎn)變?！耙?guī)范主義立場(chǎng)下的法官總是認(rèn)為法律的含義歸根結(jié)底來(lái)自于一種自明的規(guī)范內(nèi)涵”，[8]但在針對(duì)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制的高度不確定的環(huán)評(píng)領(lǐng)域，不可能存在自明的規(guī)范內(nèi)涵，它要求法院對(duì)“法”的判斷或認(rèn)定，不能停留在單純法律概念的演繹，而往往蘊(yùn)含著政策方面的考量。[9]

傳統(tǒng)的規(guī)范主義法律適用立場(chǎng)在總體上導(dǎo)致環(huán)評(píng)行政案件的司法審查呈現(xiàn)為以下兩大特征：一方面，環(huán)評(píng)行政案件司法審查密度意識(shí)付之闕如，沒(méi)有基于此類(lèi)案件的特性而形成“特殊案件特殊審”的意識(shí)，審查密度低、法律適用不統(tǒng)一；另一方面，對(duì)于到底要如何審查環(huán)評(píng)審批行為，法院審查路徑分歧較大，實(shí)際損害結(jié)果審查路徑、環(huán)評(píng)報(bào)告規(guī)范性的形式審查路徑、程序?qū)彶槁窂?、環(huán)評(píng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的形式審查路徑、復(fù)合審查路徑并存。

因此，有必要從規(guī)范主義下的 “法律自治”模式走向功能主義下的“多元共治”模式。具體而言，可從如下幾個(gè)方面著手推進(jìn)。

第一，實(shí)行有區(qū)分度的司法審查密度。最高人民法院在其發(fā)布的第二批“環(huán)境保護(hù)行政案件十大案例”之張文波等訴環(huán)境保護(hù)部案(11)(2014)一中行初字第10172號(hào)。中提出了“三分法”審查模式(見(jiàn)圖4)，在區(qū)分審查對(duì)象的基礎(chǔ)上設(shè)立了梯度化審查密度，堅(jiān)持了程序問(wèn)題和實(shí)體問(wèn)題兼顧的審查策略，可以成為環(huán)評(píng)行政案件司法審查密度的構(gòu)建藍(lán)本。但，在今后的具體適用中，仍需細(xì)化以下問(wèn)題：基于前述特征分析可知，目前環(huán)評(píng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題的司法審查實(shí)際開(kāi)展較少，程序問(wèn)題是當(dāng)之無(wú)愧的審查重心，因此應(yīng)著重分析程序?qū)彶榫唧w如何開(kāi)展，如何把握不同的程序環(huán)節(jié)的具體審查密度；如何清晰地分割環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的適用以及環(huán)評(píng)涉及的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性問(wèn)題，從而適用不同的審查密度；法院在判斷環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的適用明顯不合理時(shí)應(yīng)考慮哪些因素。

圖4 “三分法”審查模式

第二，建立類(lèi)型化的司法審查基準(zhǔn)。盡管從世界范圍來(lái)看，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)在專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的領(lǐng)域做出的行政行為奉行司法謙抑、司法尊重策略已成為一種趨勢(shì)，但行政事務(wù)的專(zhuān)業(yè)性與預(yù)測(cè)性并不能理所當(dāng)然地與行政判斷余地聯(lián)系起來(lái)，[10]“謙抑”仍然意味著法院有作為的空間，而該空間是因案件類(lèi)型而異的。

如對(duì)于輸變電站等與民眾生活直接相關(guān)且專(zhuān)業(yè)技術(shù)性較弱的建設(shè)項(xiàng)目而言，由于其對(duì)環(huán)境造成的影響已被現(xiàn)代科技證明是有限并且可控的，且其技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較為確定，因此法院只需審查程序問(wèn)題即能實(shí)現(xiàn)本案的法律效果。對(duì)于此類(lèi)案件而言，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效果比實(shí)現(xiàn)法律效果更為迫切，法院應(yīng)通過(guò)強(qiáng)化程序?qū)彶槊芏群妥鞒鏊痉ńㄗh等方式倒逼環(huán)評(píng)過(guò)程以及建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程的信息公開(kāi)與交流。

對(duì)于起訴時(shí)建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)建成并運(yùn)行的，除了審查環(huán)評(píng)是否合法外，還應(yīng)當(dāng)適度引入結(jié)果審查路徑，課予環(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)與建設(shè)單位關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目確實(shí)采取了環(huán)評(píng)時(shí)要求的環(huán)保措施且污染物排放達(dá)標(biāo)的舉證責(zé)任，不應(yīng)過(guò)度課予利害關(guān)系人對(duì)其確實(shí)受到侵害的舉證責(zé)任。

對(duì)于原告對(duì)環(huán)評(píng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置本身有質(zhì)疑的案件，法院可對(duì)規(guī)定環(huán)評(píng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查。但因環(huán)評(píng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)涉及專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題，法院在對(duì)其進(jìn)行審查時(shí)應(yīng)主要側(cè)重制定機(jī)關(guān)是否超越法定職權(quán)、是否違反法定程序，必要時(shí)可審查規(guī)范性文件的制定主體是否對(duì)相關(guān)科學(xué)知識(shí)與信息進(jìn)行了持續(xù)收集和及時(shí)回應(yīng)。[11]

第三，環(huán)評(píng)審批行為實(shí)質(zhì)化,法院對(duì)之進(jìn)行過(guò)程性審查。目前我國(guó)環(huán)評(píng)制度與環(huán)評(píng)司法審查制度呈現(xiàn)為“倒三角”結(jié)構(gòu)，行政程序和司法程序的權(quán)力配置錯(cuò)位，本應(yīng)由環(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)在行政程序中進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查后，再由法院在司法程序中對(duì)環(huán)評(píng)審批行為進(jìn)行監(jiān)督的法治機(jī)制被扭曲為環(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)在行政程序中僅進(jìn)行形式審查，法院在司法程序中可能需要直面環(huán)評(píng)編制行為，與專(zhuān)業(yè)的環(huán)評(píng)編制行為“短兵相接”，使法院過(guò)度承受“審查不能”的壓力。也正因如此，法院對(duì)環(huán)評(píng)案件的審查面臨著“何以可能”的質(zhì)疑，而法院對(duì)此質(zhì)疑只能作出形式審查技術(shù)的回應(yīng)。

因此，需要優(yōu)化環(huán)評(píng)制度權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，實(shí)質(zhì)化環(huán)評(píng)審批行為，使環(huán)評(píng)行政案件的司法審查回歸到對(duì)環(huán)評(píng)審批行為的審查上，而非異化為對(duì)環(huán)評(píng)行為的審查。需強(qiáng)化建設(shè)單位、環(huán)評(píng)編制單位、評(píng)估專(zhuān)家的說(shuō)理義務(wù)，尤其是對(duì)于環(huán)評(píng)自主確定的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)單位和環(huán)評(píng)編制單位應(yīng)充分說(shuō)理；需強(qiáng)化環(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)的審查義務(wù)與說(shuō)理義務(wù)，對(duì)于環(huán)評(píng)編制中的明顯不實(shí)與明顯疏漏(如公眾調(diào)查是否明顯弄虛作假，是否存在身份無(wú)法核實(shí)或筆跡一致的情形)，環(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)切實(shí)承擔(dān)審查職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，法院可以在司法審查中探索決定者的思維過(guò)程，對(duì)行政行為進(jìn)行過(guò)程性審查，以判定行政行為的作出是否具有充分理由。[12]當(dāng)行政機(jī)關(guān)的決定呈現(xiàn)出是(行使其權(quán)限內(nèi)的)專(zhuān)業(yè)性技能所產(chǎn)生的結(jié)論時(shí)，法院應(yīng)對(duì)該決定予以一定程度的尊重。[13]