付金祥

根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó) 60 歲及以上人口已占總?cè)丝诘?18.7%，我國(guó)已進(jìn)行人口老齡化社會(huì)，老年人的養(yǎng)老問(wèn)題已經(jīng)成為人們社會(huì)普遍關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。本文結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，通過(guò)了解海外有關(guān)國(guó)家的老齡化社會(huì)政策，提出符合我國(guó)的國(guó)情的社會(huì)政策，以期實(shí)現(xiàn)老有所樂(lè)的治理目標(biāo)。

一、研究背景和研究問(wèn)題

根據(jù)全國(guó)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)現(xiàn)有人口年齡構(gòu)成為：0—14 歲人口為 25338 萬(wàn)人，占 17.95%;15—59 歲人口為 89438 萬(wàn)人，占 63.35%;60 歲及以上人口為 26402 萬(wàn)人， 占 18.70%（其中，65 歲及以上人口為 19064 萬(wàn)人，占 13.50%）。與 2010 年相比，0—14 歲、

15—59 歲、60 歲及以上人口的比重分別上升 1.35 個(gè)百分點(diǎn)、下降 6.79 個(gè)百分點(diǎn)、上升 5.44 個(gè)百分點(diǎn)。我國(guó)少兒人口比重回升，生育政策調(diào)整取得了積極成效。同時(shí)，受生育率下降及第二次人口生育高峰人員進(jìn)入退休年齡，我國(guó)人口老齡化程度進(jìn)一步加深，未來(lái)一段時(shí)期將持續(xù)面臨人口長(zhǎng)期發(fā)展不均衡的壓力。老年人口上升比例加快，十年時(shí)間增加 638 萬(wàn)，平均每年增加約 863 萬(wàn)，隨著 60 年代人逐步進(jìn)行退休年齡段，在未來(lái)一段時(shí)間，老年人口仍將持續(xù)增加，預(yù)計(jì) 2050 年，我國(guó)老年人口將達(dá)到 4.83 億，占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到 34.1%，即每三個(gè)人中就有一名老年人，養(yǎng)老壓力將進(jìn)一步加大。

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)人口老齡化呈現(xiàn)出五個(gè)顯著特征：一是絕對(duì)規(guī)模大。預(yù)計(jì)老年人口 2025 年突破3億，2033 年突破4億，2053 年達(dá)到峰值4.83億，屆時(shí)將占亞洲老年人口的 2/5，全球老年人口的 1/4。二是發(fā)展速度快。2000—2050 年，全球人口老齡化水平從 10% 提升到 22%，上升 12 個(gè)百分點(diǎn)，同期中國(guó)人口老齡化水平從10%提升到34%，上升 24 個(gè)百分點(diǎn)，是世界平均速度的 2 倍。三是高齡化顯著。2050 年，80 歲及以上高齡老年人口將達(dá)到 1 億，是 2016 年的 5 倍，占老年人口總量的 6%，占世界高齡老年人口總量的 1/4，高齡化現(xiàn)象歷史上少有。四是發(fā)展不均衡。受大量中青年勞動(dòng)力城鄉(xiāng)流動(dòng)影響，本世紀(jì)農(nóng)村老齡化程度將始終高于城鎮(zhèn)。截止到 2015 年，社會(huì)總撫養(yǎng)比已經(jīng)超過(guò) 30%（下圖一），到本世紀(jì)中葉將翻一番達(dá)到 100%。屆時(shí)每 100 個(gè)勞動(dòng)年齡人口要撫養(yǎng) 70 個(gè)老年人口和 30 個(gè)少兒人口。加之，中國(guó)老年人口長(zhǎng)壽不健康現(xiàn)象突出。

二、我國(guó)老齡化社會(huì)發(fā)展的挑戰(zhàn)

與“邊富邊老”，甚至“先富后老”的發(fā)達(dá)國(guó)家不同，我國(guó)人口老齡化進(jìn)程超前于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，屬于比較典型的“未富先老”，面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻。

突出表現(xiàn)在以下“六個(gè)持續(xù)”：一是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行下行壓力持續(xù)加大。人口老齡化不僅改變勞動(dòng)力供給結(jié)構(gòu)、提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本、降低國(guó)民儲(chǔ)蓄率和資本積累，而且對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、國(guó)家稅源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、金融市場(chǎng)穩(wěn)定、實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力都將產(chǎn)生重要影響。預(yù)計(jì)在2016-2050年期間，全社會(huì)用于養(yǎng)老、醫(yī)療、照料、福利與設(shè)施方面的費(fèi)用占 GDP 的比例由7.33%增長(zhǎng)到26.24%。;如果應(yīng)對(duì)不力，可能會(huì)影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率。二是代際利益矛盾持續(xù)加深。在社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，社會(huì)撫養(yǎng)結(jié)構(gòu)的改變將深刻改變社會(huì)公共資源分配的格局。目前我國(guó)約3個(gè)勞動(dòng)力撫養(yǎng) 1 個(gè)老年人，2035 年2個(gè)勞動(dòng)力撫養(yǎng)1個(gè)老年人，2050 年將出現(xiàn)3個(gè)勞動(dòng)力撫養(yǎng)2個(gè)老年人的局面，這一變化容易誘發(fā)代際利益分配矛盾和沖突，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。發(fā)達(dá)國(guó)家在養(yǎng)老金制度改革過(guò)程中，普遍面臨提高中青年群體社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)和降低退休老年人養(yǎng)老待遇的艱難抉擇。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的難度持續(xù)增強(qiáng)。我國(guó)人口老齡化與城鎮(zhèn)化交互推進(jìn)，大量農(nóng)村年輕人口遷往城鎮(zhèn)，加速了城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，緩解了城鎮(zhèn)老齡化壓力，給城鎮(zhèn)發(fā)展帶來(lái)活力，但加劇了農(nóng)村老齡化程度。這將深刻影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)村發(fā)展活力，加大了統(tǒng)籌解決“三農(nóng)問(wèn)題”的難度。四是養(yǎng)老保障壓力持續(xù)增加。伴隨老年人口的大幅增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)我國(guó)養(yǎng)老金支出持續(xù)增加，2019 年全國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余為 4.26 萬(wàn)億元，此后持續(xù)增長(zhǎng)，到 2027 年達(dá)到峰值 6.99 萬(wàn)億元，然后開(kāi)始迅速下降，到 2035 年耗盡累，之后將出現(xiàn)亦字，到 2050 年為-16.73 萬(wàn)億元，屆時(shí)養(yǎng)老支出將達(dá)到 GDP 的 14%。在這種情況下，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性和公共財(cái)政的兜底責(zé)任都面臨比較大的挑戰(zhàn)。五是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)負(fù)擔(dān)持續(xù)增重。人口老齡化帶來(lái)社會(huì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求和疾病經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)大幅增加，導(dǎo)致醫(yī)療保障和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)兩個(gè)體系雙雙承壓。六是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求持續(xù)增長(zhǎng)。據(jù)測(cè)算，2050 年我國(guó) 80 歲及以上的高齡老年人將超過(guò)1億，臨終無(wú)子女的老年人將達(dá)到7900萬(wàn)左右，均比現(xiàn)在增長(zhǎng)近4倍，失能、半失能老年人將達(dá)到1億左右，比現(xiàn)在增長(zhǎng)近2倍。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求將大幅增長(zhǎng)，健全養(yǎng)老服務(wù)體系任重而道遠(yuǎn)。

三、海外國(guó)家老齡化政策與治理經(jīng)驗(yàn)

日本 1996 年進(jìn)入了老齡社會(huì)的。但在這之前大約 40 年前，日本就開(kāi)始通過(guò)立法來(lái)解決養(yǎng)老問(wèn)題了。1959 年，日本頒布《國(guó)民年金法》，采取國(guó)家、行業(yè)、個(gè)人共同分擔(dān)的辦法， 強(qiáng)制 20 歲到 60 歲的日本人都參加國(guó)民年金體系。1963 年，日本政府推出了倡導(dǎo)保障老年人整體生活利益的《老人福利法》，推行社會(huì)化養(yǎng)老。1982 年又出臺(tái)了全面推廣老人保健設(shè)施的《老人保健法》，使日本老人福利政策的重心開(kāi)始轉(zhuǎn)移到居家養(yǎng)老、看護(hù)的方向。這三項(xiàng)法律恰似三根支柱，支撐起日本的老年人福利保障體系。

1961 年，日本全國(guó)實(shí)施健康保險(xiǎn)制度，目標(biāo)為“人人享有健康保險(xiǎn)”?，F(xiàn)行的健康保險(xiǎn)，有政府管理的，也有社會(huì)管理的，有海員保險(xiǎn)，互助協(xié)會(huì)保險(xiǎn)和全民健康保險(xiǎn)等各類保險(xiǎn)。參加保險(xiǎn)的在職人員可報(bào)銷 90%的醫(yī)療費(fèi)用，退休后的老年人多數(shù)參加全民健康保險(xiǎn)， 僅能報(bào)銷 70%，其余 30%由老人或其家庭支付。1983 年，日本制定了老年保健法，規(guī)定所有 70 歲以上的老年人以及 70 歲以下長(zhǎng)期臥床或收入低于貧困線的老年人可享受醫(yī)療補(bǔ)助（大體上能達(dá)到享受 9%醫(yī)藥費(fèi)報(bào)銷的水平）。