胡師福

這三十多年來開發(fā)區(qū)從無到有、慢慢發(fā)展壯大，國(guó)內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)也發(fā)生了巨大的改變，在此條件下，我國(guó)開發(fā)區(qū)肩負(fù)的歷史使命也在變化，這就使得原有的管理體制難以適應(yīng)現(xiàn)有開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)下，要想繼續(xù)發(fā)揮開發(fā)區(qū)的管理體制優(yōu)勢(shì)，解決好阻礙開發(fā)區(qū)更好發(fā)展的各項(xiàng)問題，就應(yīng)了解現(xiàn)有開發(fā)區(qū)管理體制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的地方，結(jié)合開發(fā)區(qū)自身特色，以提高開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)效能為目標(biāo)，通過創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理體制，開發(fā)一條能讓開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)闊步前行的可持續(xù)發(fā)展之路。鑒于此，本文先是闡述了我國(guó)開發(fā)區(qū)管理體制的現(xiàn)狀，又探究了我國(guó)開發(fā)區(qū)管理的發(fā)展趨勢(shì)，最后詳細(xì)研究了如何創(chuàng)新開發(fā)區(qū)的管理體制，僅供相關(guān)人員進(jìn)行借鑒與參考。

從鄧小平同志在1984年提出創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)到現(xiàn)在新時(shí)代下提出的創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理體制，開發(fā)區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了三十余年。這三十多年來，國(guó)家陸續(xù)地開發(fā)了保稅區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等不同層次不同種類的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的助推劑，同時(shí)也在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新時(shí)代下促進(jìn)了我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，但隨著經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，我國(guó)開發(fā)區(qū)的管理體制也出現(xiàn)難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況。因此，研究并解決好此類問題，創(chuàng)新并改進(jìn)新時(shí)代下開發(fā)區(qū)管理體制，對(duì)于進(jìn)一步發(fā)揮開發(fā)區(qū)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的輻射引領(lǐng)作用有著重要的作用，對(duì)于發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。現(xiàn)就對(duì)我國(guó)新時(shí)代開發(fā)區(qū)管理體制的創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)行詳細(xì)的探討。

一、我國(guó)開發(fā)區(qū)管理體制現(xiàn)狀和問題

（一）我國(guó)開發(fā)區(qū)管理體制的基本模式

1.管委會(huì)模式

管委會(huì)模式也稱為政府主導(dǎo)型或管委會(huì)直接運(yùn)作模式。管委會(huì)是開發(fā)區(qū)所在地政府的派出機(jī)關(guān)，不僅是管理者也是開發(fā)商，主要承擔(dān)本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)管理的工作，主要包括基礎(chǔ)建設(shè)、招商引資、開發(fā)土地、規(guī)劃園區(qū)等諸多工作，代表上級(jí)政府部門性質(zhì)社會(huì)管理職能（職責(zé)），在經(jīng)濟(jì)管理方面的權(quán)限較大，管理機(jī)構(gòu)較為精簡(jiǎn)，管理工作較為高效。管委會(huì)模式是一種“高度授權(quán)、特事特辦”的一心一意為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理體制，也是目前我國(guó)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)應(yīng)用最廣泛的管理體制模式。管委會(huì)模式的優(yōu)點(diǎn)在于它能夠在所在地政府的帶領(lǐng)下，保證體制創(chuàng)新的活力和動(dòng)力，既具有政府部門的行政權(quán)威性與協(xié)調(diào)性，還具有園區(qū)的機(jī)動(dòng)靈活性，較大的權(quán)利使其能夠脫離各方的干擾，不僅能實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)功能布局的整體規(guī)劃與開發(fā)，爭(zhēng)取更多更優(yōu)惠的政策，還能有效、有力地推進(jìn)征用土地、安置群眾、建設(shè)基礎(chǔ)（設(shè)施）、投融資等各項(xiàng)工作，提高實(shí)際的工作效益。但其作為政府的派出機(jī)構(gòu)，權(quán)威性仍有不足，并未真正完全擺脫原來政府部門的條塊管理模式，相較于獨(dú)立的行政區(qū)域，其獨(dú)立性較差、權(quán)力相對(duì)較小，上級(jí)職能部門的多重管理極大地降低了實(shí)際的管理成效，在開發(fā)區(qū)管理上缺乏協(xié)調(diào)性和整體性，各職能部門互相推諉、扯皮問題頻頻發(fā)生。

2.區(qū)域統(tǒng)籌管理模式

區(qū)域統(tǒng)籌管理模式是管委會(huì)模式的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的混合型管理模式，是指開發(fā)區(qū)管委會(huì)與其政府管轄內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政區(qū)進(jìn)行合作管理的管理模式，也被稱為政企混合型或管委會(huì)協(xié)調(diào)管理模式。作為當(dāng)?shù)卣沙鰴C(jī)構(gòu)的開發(fā)區(qū)管委會(huì)行使政府管理權(quán)，開發(fā)總公司或?qū)I(yè)公司是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)法人，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，管委會(huì)主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、監(jiān)督，開發(fā)公司主要負(fù)責(zé)開發(fā)建設(shè)與企業(yè)服務(wù)管理，國(guó)外以美國(guó)的硅谷最為典型，國(guó)內(nèi)則以上海漕河涇開發(fā)區(qū)最為典型。區(qū)域統(tǒng)籌管理模式能夠?qū)崿F(xiàn)政企分開，企業(yè)為主、政府為輔，發(fā)揮綜合性優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌發(fā)展，也能夠?qū)^(qū)域發(fā)展空間小的問題很好地解決。此模式的優(yōu)勢(shì)在于能夠借助于管委會(huì)與上級(jí)（主管）部門的溝通協(xié)調(diào)能力，充分發(fā)揮統(tǒng)籌的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)、資金、人才的綜合集聚，最大限度地彌補(bǔ)開發(fā)區(qū)自身的“先天不足”，有效結(jié)合行政區(qū)及產(chǎn)業(yè)雙方的長(zhǎng)處，進(jìn)一步促進(jìn)“產(chǎn)城融合”。其缺點(diǎn)在于由于部分開發(fā)區(qū)自身發(fā)展還存在諸多的不足，發(fā)展不夠充分、經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足，機(jī)構(gòu)過于龐大，可能會(huì)影響開發(fā)區(qū)原本高效的管理模式，再加上相應(yīng)的配套機(jī)制不完善，企業(yè)的管理理念較為老舊，高端管理人才、技術(shù)人才缺失，政企不分，權(quán)力過度集中。并且行政區(qū)和產(chǎn)業(yè)相互影響，弱化開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的精力。

3.企業(yè)管理模式

企業(yè)管理模式也稱無管委會(huì)管理模式，在這一管理模式下，開發(fā)區(qū)不受行政區(qū)的影響，是有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行管理的，由專門的法人管理開發(fā)區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，既不是某一級(jí)的行政組織也不是政府的派出部門，但開發(fā)區(qū)內(nèi)的行政性事務(wù)（規(guī)劃、建設(shè)、管理、稅務(wù)等）仍然由所在地的政府負(fù)責(zé)。蛇口工業(yè)區(qū)是這類開發(fā)區(qū)的首創(chuàng)之地，這種管理模式常見于早期的開發(fā)區(qū)及現(xiàn)階段中小型開發(fā)區(qū)。企業(yè)管理模式的優(yōu)點(diǎn)在于其企業(yè)化、市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)方式（經(jīng)濟(jì)杠桿）可以有效避免政企之間的矛盾，可以更好地適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì);并且其機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，使開發(fā)區(qū)能從大量繁復(fù)的行政事務(wù)中解脫處理，運(yùn)作的效率可以更好地體現(xiàn)出來。此模式的缺點(diǎn)在于脫離了政府對(duì)于開發(fā)區(qū)經(jīng)營(yíng)的管理，政府的行政權(quán)力缺失，難以協(xié)調(diào)自身與相關(guān)職能部門之間的關(guān)系，會(huì)減少其經(jīng)營(yíng)資本，征地拆遷工作困難重重、規(guī)劃方案審批較慢等，開發(fā)建設(shè)速度較慢，且其收入的來源單一，會(huì)導(dǎo)致發(fā)展過程中資金不足的問題，這不僅會(huì)嚴(yán)重降低實(shí)際的工作成效還會(huì)使各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)行為嚴(yán)重偏離開發(fā)區(qū)的應(yīng)有職能與原有地位。

總而言之，上述三種管理模式是現(xiàn)階段我國(guó)開發(fā)區(qū)所采取的主要管理模式，一般而言，管委會(huì)模式適用于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，是我國(guó)最為常見的一種開發(fā)區(qū)管理模式，企業(yè)管理模式適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，區(qū)域統(tǒng)籌管理模式適用于介于兩者之間的中等發(fā)達(dá)地區(qū)。除了上述三種管理模式之外，根據(jù)管理主體，開發(fā)區(qū)管理模式還有中外合作型，它主要適用于規(guī)模較大或國(guó)家扶持的開發(fā)區(qū)，是由國(guó)內(nèi)的當(dāng)?shù)卣c國(guó)外的一級(jí)政府（管理機(jī)構(gòu)）共同合作建設(shè)開發(fā)區(qū)，共同招商、共同管理，收益共分。

（二）我國(guó)開發(fā)區(qū)管理體制存在的問題

1.開發(fā)區(qū)管理體制缺乏法律保障

盡管在開發(fā)區(qū)內(nèi)，管委會(huì)具有絕對(duì)的執(zhí)行地位，但其缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，在我國(guó)的法律上并沒有關(guān)于開發(fā)區(qū)的完整的法律體系，并且在我國(guó)政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置中也并沒有開發(fā)區(qū)?，F(xiàn)有的對(duì)于開發(fā)區(qū)的行政管理權(quán)限未在法律上予以確定，這會(huì)對(duì)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成一定程度的負(fù)面影響，會(huì)影響客商對(duì)開發(fā)區(qū)投資的信心，也會(huì)影響開發(fā)區(qū)與其他經(jīng)濟(jì)體的合作。