劉貴堯 葉萬福 李文博

摘要：黨的十九屆四中全會提出“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”。為突破城鎮(zhèn)管理困境，提升城鎮(zhèn)綜合治理水平，都蘭縣結(jié)合縣域?qū)嶋H，以黨的建設(shè)為引領(lǐng)，綜合借鑒先進經(jīng)驗，創(chuàng)新優(yōu)化管理模式，按照“全覆蓋、精細化、長效化”管理思路，積極構(gòu)建“1325”治理框架，全面推行“街長制”治理體系，全力打造城鎮(zhèn)精細化治理“新樣板”，著力推動城鎮(zhèn)美化、綠化、亮化、文化。本文對青海省海西州都蘭縣全面推行“街長制”的具體實踐進行階段總結(jié)和客觀分析，有針對性地提出今后構(gòu)建城鎮(zhèn)精細化治理的相關(guān)經(jīng)驗啟示，為高原地區(qū)城鎮(zhèn)精細化治理提供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：街長制;精細化;城鎮(zhèn)治理

一、前期狀況分析

（一）主體協(xié)同困境：“薄弱輕”的治理模式限制功能發(fā)揮

青海省海西州都蘭縣地處青藏高原腹地，道路交通不便，經(jīng)濟條件落后，治理體系優(yōu)化升級緩慢，前期治理階段顯現(xiàn)出主體協(xié)同不緊密、治理模式“薄弱輕”的現(xiàn)象。

一是治理主體單薄。城鎮(zhèn)治理是一項系統(tǒng)性工程，需要統(tǒng)籌謀劃、各方協(xié)調(diào)、多元共治，但從以往的治理工作中看，都蘭縣城鎮(zhèn)治理體系依舊是傳統(tǒng)的自上而下的管理模式，治理主體局限于黨委政府，沒有突破單鏈條——縱推式治理流程，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的多元共治、齊抓共管的城市治理格局還沒有形成，致使有效治理方式普及難、集中群眾意見收集難、綜合公共治理協(xié)同難。

二是治理力量弱化。由于縣級財政收入制約，城鎮(zhèn)治理資金得不到保障，導(dǎo)致在城鎮(zhèn)治理工作中人員力量難以及時補充、執(zhí)法類培訓(xùn)相對缺乏，加之城鎮(zhèn)管理主要依靠“人海戰(zhàn)術(shù)”“文明勸導(dǎo)”等方式，形式單一、缺乏威懾力、執(zhí)法效率不高，尤其面對違建拆遷、治安管理、生態(tài)環(huán)保、矛盾糾紛、環(huán)境整治等諸多治理難題，普遍存在“雙拳難抵四手”“心有余而力不足”的現(xiàn)象。

三是主體協(xié)同欠佳。城鎮(zhèn)網(wǎng)格化治理模式不夠完善，雖然構(gòu)建形成了以黨建為引領(lǐng)、多型黨組織設(shè)置模式并存、堅持“屬地統(tǒng)領(lǐng)、區(qū)域共建、工作聯(lián)動”為牽引的共建、共治、共享、共促的基層社會治理模式，但政府作為城鎮(zhèn)治理主體與治理核心，統(tǒng)籌部門聯(lián)動、協(xié)調(diào)社會組織合作、引導(dǎo)社區(qū)物業(yè)協(xié)作的機制未能有效發(fā)揮，實現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)的機能發(fā)揮不明顯。

（二）綜合執(zhí)法困境：“散、慢、軟”的執(zhí)法瓶頸捆縛治理手段

行政執(zhí)法是解決社會問題、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、化解社會矛盾的強力舉措，但在實際中，綜合執(zhí)法不緊密、執(zhí)法力量整合緩慢以及運動式執(zhí)法等問題制約城鎮(zhèn)精細化管理進程。

一是綜合執(zhí)法不緊密。城鎮(zhèn)管理面過于寬廣而執(zhí)法權(quán)又相對模糊，條塊分割的權(quán)責體系下，具有行政執(zhí)法權(quán)的職能部門，如：城市管理局、交通運輸局、公安局、生態(tài)環(huán)境局等部門，需要兼顧各方事務(wù)，加之信息不對稱、資源不共享產(chǎn)生“信息孤島”現(xiàn)象，造成職能部門“缺位”，執(zhí)法部門“補不了位”，一定程度上導(dǎo)致執(zhí)法中無法形成切實有效的治理體系。

二是執(zhí)法整合緩慢。執(zhí)法部門在職責分工上相互獨立，各部門之間聯(lián)動協(xié)同的能力不強，彼此之間相互響應(yīng)也不及時，尤其是涉及拆遷問題時，往往存在城管部門能夠掌握違法搭建信息，而當事人相關(guān)證照登記信息、居住信息卻掌握在發(fā)改、公安、社區(qū)等部門手中，信息整合、資源整合、力量整合、執(zhí)法整合緩慢，容易導(dǎo)致職責模糊或空白以及推諉扯皮等問題。

三是運動式執(zhí)法普遍。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以及創(chuàng)建衛(wèi)生城市目標下，城鎮(zhèn)治理往往習(xí)慣用“運動式”“突擊式”的方法抓城鎮(zhèn)管理，在一定時間內(nèi)集中力量進行突擊整治、突擊修復(fù)，短期內(nèi)能取得立竿見影的效果，但階段性創(chuàng)建任務(wù)完成后，缺乏統(tǒng)攬機構(gòu)組織落實長效管理，導(dǎo)致城鎮(zhèn)管理陷入“治理——反彈——再治理——再反彈”的不良循環(huán)。

（三）環(huán)境整治困境：“臟亂差”的環(huán)境衛(wèi)生阻礙城鎮(zhèn)美化

城鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生整治是城鎮(zhèn)治理的一項基礎(chǔ)性工程，是實現(xiàn)精細化管理的關(guān)鍵一環(huán)，也是都蘭縣歷年常抓不懈的重點任務(wù)，但從前期治理成效看，城鎮(zhèn)環(huán)境“臟亂差”現(xiàn)狀沒有得到根本性解決，呈現(xiàn)反彈性、重復(fù)性的整治怪圈。

一是環(huán)境衛(wèi)生臟亂。道路“九亂”（亂貼、亂掛、亂堆、亂放、亂寫、亂畫、亂搭、亂建、亂設(shè)攤點）現(xiàn)象依然隨處可見;背街小巷垃圾清運不暢，衛(wèi)生死角大量存在;“五包”制度執(zhí)行不嚴格，垃圾亂丟亂棄、廚余垃圾亂倒亂排、單位周邊環(huán)境衛(wèi)生臟亂差、小區(qū)物業(yè)管理混亂等問題依然沒有得到根治，尤其是城市“牛皮癬”、溝渠垃圾堆積、109國道線及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村郊垃圾無序管理的問題久治不絕。

二是街道秩序混亂。部分街道兩旁擺攤設(shè)點、占道經(jīng)營、綠化帶經(jīng)營、倚門經(jīng)營現(xiàn)象嚴重;機動車輛亂停亂放、出租車隨意停車拉客現(xiàn)象屢禁不止;私搭亂建、破墻開洞、違規(guī)修建天臺陽臺、私自圈地占地等違法違章建設(shè)行為依舊存在，尤其是店面招牌殘舊、廣告牌匾任意設(shè)置、宣傳橫幅隨意懸掛等亂點亂象治而不絕。

三是基礎(chǔ)設(shè)施陳舊。近年來，都蘭縣新型城鎮(zhèn)化建設(shè)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)面貌日新月異，但基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)滯后，集聚效應(yīng)差，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展后勁不足，綜合承載能力還不強的困境日益凸顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依舊處于“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài);棚戶區(qū)、城中村、三無小區(qū)問題依然突出;地下管廊更新維護不及時，導(dǎo)致下水井經(jīng)常性堵塞、外溢;垃圾轉(zhuǎn)運能力薄弱，街道及小區(qū)垃圾難以及時清理;街道路燈仍有破損，各類線纜布線混亂、亂拉亂掛問題非常突出。

二、“街長制”工作成效

黨建引領(lǐng)下的“1325”街長制治理框架和“1+5”管理模式成效顯著，街長不定期巡查工作機制作用發(fā)揮明顯，街道周邊亂點亂象得到了治理，街面亂丟亂堆垃圾得到了清理，商鋪經(jīng)營秩序得到了規(guī)范，城鎮(zhèn)園林綠化工作初具規(guī)模，外立面改造項目讓城鎮(zhèn)“改頭換面”，都蘭縣城容貌初步實現(xiàn)了除“舊弊”迎“新生”。

（一）治理框架不斷健全

堅持以黨建為引領(lǐng)，按照“一個體系、三級街長、兩類人員、五項重點”治理總框架，積極落實“1+5”（街長+責任單位+城管+環(huán)衛(wèi)保潔+監(jiān)督員+信息員）管理模式，明確三級街長崗位職責，同步推動鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村環(huán)境整治街長（片區(qū)長、路長、村巷長）工作機制，扎實開展凈化、序化、亮化、綠化、美化“五化”提升行動。充分發(fā)揮住建、市監(jiān)、衛(wèi)健、生態(tài)環(huán)境、交通運輸?shù)嚷毮懿块T作用，組建城鎮(zhèn)聯(lián)合管理執(zhí)法巡邏隊，聯(lián)合縣督查委、文明辦、愛衛(wèi)辦成立督查檢查組，不定期開展街長城鎮(zhèn)管理效能評估，實行“每月一評分、每月一總結(jié)、每月一通報”量化考核模式。構(gòu)建形成以責任街道為軸、縱橫成網(wǎng)、責任到人、監(jiān)管有力、督查督促、常態(tài)長效抓好城鎮(zhèn)精細化管理的閉環(huán)體系，著力推動管理模式“制度化”，管理措施“常態(tài)化”，管理實施“規(guī)范化”，機制保障“長效化”，治理目標“品質(zhì)化”。

（二）協(xié)調(diào)機制不斷完善

持續(xù)暢通街長聯(lián)絡(luò)工作機制及成員單位與職能部門“信息互通、資源共享”聯(lián)絡(luò)機制，通過建立街長制微信工作平臺，將23名街長、52個責任單位責任人、22名監(jiān)督員及信息員納入其中，統(tǒng)一在11條主干街道設(shè)置“街長公示牌”和街長《巡查日志》，充分發(fā)揮住建、市監(jiān)、公安、生態(tài)環(huán)境、交通運輸?shù)嚷毮懿块T作用，同步將全縣各單位、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入?yún)f(xié)調(diào)議事范圍，推進情況第一時間通報、存在問題第一時間解決，累計反饋整改問題1500余條，切實以聚合效應(yīng)推動街長制工作全面落實。

（三）縣域環(huán)境不斷改善

一是補齊基礎(chǔ)設(shè)施短板。都蘭縣圍繞補短板、強弱項、提質(zhì)量目標，持續(xù)強化地下管道排水設(shè)施維護力度，及時疏通維護城鎮(zhèn)排水設(shè)施，累計更換維修污水井蓋、雨水篦子156套，順通污水管網(wǎng)1630米;抓緊實施老舊小區(qū)、棚戶區(qū)和沿街外立面改造、城鎮(zhèn)街道綠化等工程，積極投資858萬元實施溫馨小區(qū)、農(nóng)村信用社家屬院老舊小區(qū)綜合整治建設(shè)項目，投資2067萬元對城鎮(zhèn)主街道實施路燈提升改造和綠化種植項目，動員全縣機關(guān)干部在縣城8條街區(qū)種植金葉榆、紫葉李、榆葉梅等13種植被24萬余株，切實優(yōu)化提升了城鎮(zhèn)生活環(huán)境水平。

二是規(guī)范街道經(jīng)營秩序。按照“界定清晰、便于管理”的原則，重點整治沿街店鋪、零散攤點存在違法（章）行為以及車輛亂停亂放和工地作業(yè)不規(guī)范等現(xiàn)象。截至目前，規(guī)范店外經(jīng)營106家（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)），責令清理亂堆亂放雜物及垃圾73處;取締零散攤點占道經(jīng)營48處;及時拆除破、殘、舊店面招牌156家;督促設(shè)置作業(yè)圍擋施工單位24家。

三是加大亂象整治力度。以“治臟”“治亂”“治差”為重點，集中治理城市“牛皮癬”、違規(guī)搭建等亂點亂象，持續(xù)強化城鎮(zhèn)衛(wèi)生保潔力度，切實提升縣城環(huán)境衛(wèi)生水平。截至目前，整治各類亂點亂象1300余次;清除亂堆亂放建筑垃圾2100余噸，生活垃圾890余噸，清理縣城溝渠沉積垃圾50余處;拆除違規(guī)搭建2826平方米，拆除斷壁殘垣180余處，依法完成征收拆遷14戶;限期拆除違規(guī)設(shè)置燈桿、燈箱、廣告牌96處;修復(fù)破損、下沉人行道鋪磚146處，更換破損、缺失井蓋75處;清理亂涂、亂貼小廣告680余處。

四是持續(xù)延伸治理觸角。按照全面推行“街長制”工作要求，都蘭縣8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極響應(yīng)，結(jié)合鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域基本情況，科學(xué)合理制訂城鎮(zhèn)治理方案，穩(wěn)步推動農(nóng)村人居環(huán)境整治與城鎮(zhèn)精細化治理有效融合。如：香加鄉(xiāng)立足“責任到位、宣傳到位、整治到位、監(jiān)督到位”，探索制定《關(guān)于加強農(nóng)村牧區(qū)環(huán)境衛(wèi)生整治及明確責任劃分的通知》，依據(jù)地理區(qū)位、整治重點及范圍半徑，明確劃分7個治理片區(qū)（含各村、站所、宗教活動場所），實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子成員牽頭負責的片區(qū)長負責制;巴隆鄉(xiāng)以全面推行街長制為契機，細化明確109國道沿線及村級道路環(huán)境整治責任人，推廣開展村莊環(huán)境衛(wèi)生整治工作現(xiàn)場觀摩評比活動，以逐村觀摩評比、現(xiàn)場評定打分、實時排名公示的方式，看亮點、找不足，堅持以考核評比提升城鎮(zhèn)治理工作實效。

（四）考評監(jiān)督效果明顯

出臺《都蘭縣“街長制”考核管理辦法》，完善“街長制”工作評分細則，圍繞主干街道環(huán)境衛(wèi)生整治、街道延伸單元及環(huán)境衛(wèi)生責任片區(qū)衛(wèi)生整治以及執(zhí)法巡邏隊重點整治3個方面，細化12項具體考核評分指標，將“街長制”工作按照一定比例納入全縣年度督查計劃和年度目標考核范疇，實行百分制績效考評和街道治理效能評價，按照“有效管理、較差管理、混亂管理”進行差別排序，每月依據(jù)量化考核結(jié)果及差別排序情況對管理混亂行業(yè)、效能發(fā)揮較差部門及相關(guān)職能部門進行媒體月曝光，廣泛接受群眾監(jiān)督，持續(xù)提升“街長制”推行力度，全力推動城鎮(zhèn)管理品質(zhì)提升。

三、經(jīng)驗啟示

（一）推動基層治理與城鎮(zhèn)治理創(chuàng)新互嵌

立足推進基層社會治理現(xiàn)代化目標，依托網(wǎng)格化社會治理體系，精準嵌入以街長制為主干的精細化治理矩陣，推動形成資源共享、問題共解、工作共促、區(qū)域共建的城鎮(zhèn)治理新格局。立足縣域空間布局特征和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需求，堅持管理與建設(shè)同頻共振，按照適度超前、功能完善、配套協(xié)調(diào)、高效可靠的原則，積極爭取市政基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，完善城市路網(wǎng)、電網(wǎng)、通信設(shè)施，進一步完善街道亮化、綠化，以及集中供熱煤改氣、供排水、老舊小區(qū)改造等基礎(chǔ)設(shè)施。立足街長制機制驅(qū)動下的互嵌效能發(fā)揮，注重發(fā)揮黨建在城鎮(zhèn)精細化治理結(jié)構(gòu)中的驅(qū)動作用，穩(wěn)步推進自上而下的“植入式”管控向上下聯(lián)動、左右互動的“互嵌式”治理轉(zhuǎn)型，不斷激發(fā)政府治理活力。

（二）推動制度約束與權(quán)責管理深度融合

堅持在制度約束力度上下功夫，增強制度的創(chuàng)新性、前瞻性和時效性，依托街長制全閉環(huán)運行制度體系，繼續(xù)探索完善成員單位聯(lián)席會議機制、監(jiān)督檢查機制、問題發(fā)現(xiàn)解決機制、警城聯(lián)動機制、群眾參與機制和輿論監(jiān)督曝光倒逼機制，著力打造具有都蘭特色的街長制制度體系。堅持在力求權(quán)責分明上下功夫，對橫向職能部門的權(quán)責進行整合，繼續(xù)發(fā)揮好城鎮(zhèn)綜合執(zhí)法巡邏隊職能作用，徹底解決碎片化運行、單兵作戰(zhàn)、互動低效的問題，對縱向街長架構(gòu)權(quán)責進行延伸下放，加大力度推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)推行街長制（片區(qū)長、路長）治理模式，著力解決權(quán)責職能不匹配所造成的“看得著的管不著，管得著的看不見”的問題。堅持在制度約束與權(quán)責管理深度融合上下功夫，持續(xù)發(fā)揮督查檢查組職能作用，合理延伸督查范圍，實現(xiàn)對制度運轉(zhuǎn)、權(quán)責履行的全覆蓋督促監(jiān)管，加大力度推動制度高效運轉(zhuǎn)下的權(quán)責效能高效發(fā)揮。

（三）推動政府引導(dǎo)與社會參與互商共建

強化政府在城鎮(zhèn)治理中的核心作用，以街長制為城鎮(zhèn)治理的“繡花針”，串接勾連多個社會治理主體（如：小區(qū)物業(yè)、社會組織、企業(yè)商戶）共同發(fā)現(xiàn)問題、共同參與治理、共同摸清需求、共同商量對策。積極拓寬社會層面參與渠道，深化城市網(wǎng)格化管理，完善“街道吹哨、部門報到”工作機制，探索建立“街長制”公眾監(jiān)督、舉報、受理、公示制度，健全傾聽群眾意見工作機制，讓公眾、社會組織和企業(yè)商戶在城鎮(zhèn)治理中發(fā)揮更大作用。找準政府角色定位，從“劃槳人”向“掌舵人”轉(zhuǎn)變，著力把社會關(guān)系從“你和我”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔覀儭保瑥摹耙易觥弊優(yōu)椤耙黄鹱觥?，推動社會各界有效參與城鎮(zhèn)治理全過程、全環(huán)節(jié)，逐步推動實現(xiàn)共治共管、共建共享的多元城鎮(zhèn)治理格局。

（四）推動督查考核與群眾評價雙向互動

不斷完善考核管理評價體系，將群眾的客觀評價及反響、群眾反饋的問題處理速度、對群眾利益關(guān)心程度、對待群眾的態(tài)度、為民辦實事的程度等內(nèi)容按照一定比例納入考核評分中予以體現(xiàn)。按照“工作目標化、目標責任化、責任考評化”工作原則，整合力量，細化內(nèi)容、量化指標，嚴格落實周督查月考核工作機制，持續(xù)強化新聞媒體監(jiān)督以及群眾意見反饋力度，確保街長制責任落實到位。持續(xù)創(chuàng)新優(yōu)化考核方式，結(jié)合城鎮(zhèn)管理動態(tài)化的特點，堅持日常巡查考核和集中考核相結(jié)合、系統(tǒng)內(nèi)考核和社會化考核相結(jié)合、定量考核和定性考核“三個結(jié)合”，實現(xiàn)考核的常態(tài)化、客觀化、可量化，并充分聽取街長所管轄街道的市民和沿街商戶意見，作為街長管理成效的重要參考。

（作者簡介：劉貴堯，中共海西州都蘭縣委書記;葉萬福，中共海西州都蘭縣委副書記;李文博，中共海西州都蘭縣委辦公室秘書。）