王之濤

中國特色社會主義現(xiàn)代化視角下，基于黨的系列方針戰(zhàn)略指引，各地方政府不斷加強(qiáng)區(qū)域建設(shè)，財政支出缺口擴(kuò)大，發(fā)行債券成為了解決財政資金困境的有效手段。但是在此過程中，受多重因素影響，過速增長的舉債規(guī)模而償還能力薄弱，造成了嚴(yán)峻的違約風(fēng)險形勢，其有效治理相當(dāng)重要。本文基于對地方債券違約風(fēng)險形成機(jī)理的解析，著重就其相應(yīng)的治理抵御舉措展開了探究。

自上世紀(jì)我國實(shí)施財政分稅制改革以來，中央財權(quán)與事權(quán)下移，地方政府的自主治理活動明顯攀升，但也造成了財政收支不平衡的現(xiàn)象，發(fā)行債券是尋求區(qū)域發(fā)展的有力手段。就客觀事實(shí)而言，地方債對驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長的作用是毋庸置疑，但同時受制于多重因素影響，違約風(fēng)險的面臨為未來時段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展埋下了隱患，如何進(jìn)行有效抵御是學(xué)術(shù)界研究熱議的焦點(diǎn)。

一、地方債券違約風(fēng)險的形成機(jī)理

對地方債券違約風(fēng)險的認(rèn)知，是有效抵御和治理的關(guān)鍵。根據(jù)既往的數(shù)據(jù)及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，影響地方債券違約風(fēng)險形成的因素主要包括幾類，具體論述如下：

（一）經(jīng)濟(jì)薄弱

我國地大物博，各省份因地理環(huán)境、歷史背景、發(fā)展籌劃等多重因素的影響，經(jīng)濟(jì)水平大相徑庭，對地方債風(fēng)險產(chǎn)生了巨大影響。以江蘇和山東兩省為例，前者的地方舉債規(guī)模大，但是違約風(fēng)險概率低，后者地方舉債規(guī)模下，但是違約風(fēng)險卻一直居高不下。究其根本，最重要的原因在于兩者經(jīng)濟(jì)差異明顯，雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)只要不過度舉債融資，則不會面臨違約風(fēng)險的爆發(fā)。事實(shí)上，對于內(nèi)陸地區(qū)而言，可能需要更多的財政資金注入，并多靠發(fā)行債券融資的方式予以補(bǔ)充，以達(dá)到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的配套需求，但是到期債券本息無法償還，勢必會陷入惡性循環(huán)。同時，兩個“一百年”奮斗目標(biāo)下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的重心是改善民生，脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)范疇，稅收來源多依靠傳統(tǒng)行業(yè)，如農(nóng)業(yè)、工業(yè)等，經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)點(diǎn)不明顯，產(chǎn)能結(jié)構(gòu)單一加重了地方負(fù)擔(dān)，制約著地方債發(fā)行，相應(yīng)的違約風(fēng)險增加。

（二）規(guī)模過大

由于不平衡不充分的發(fā)展，各省域地方經(jīng)濟(jì)水平不一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方較為突出。尤其是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，為了滿足日益擴(kuò)大的民生工程建設(shè)需求，部分地方政府的債券發(fā)行規(guī)模不斷擴(kuò)張，有些增長率甚至達(dá)到了1454.6%，造成了較為嚴(yán)峻的違約風(fēng)險形勢。同時，隨著專項(xiàng)債發(fā)行構(gòu)成類型的不斷豐富，其整體規(guī)模量亦是高度擴(kuò)充，而作為償還專項(xiàng)債的主要收入來源，地方政府型基金的收益水平卻出現(xiàn)了同期下滑現(xiàn)象，并不足以支撐快速增長的專項(xiàng)債。未來隨著地方債到期量的高峰，即有收入無法覆蓋成本，最終誘發(fā)了違約風(fēng)險，并由此帶來了諸多方面的影響后果，如政府信度降低、投資市場失活等，阻礙了地方經(jīng)濟(jì)增長速度，其所造成的后果可能會帶來連鎖反應(yīng)，因此應(yīng)當(dāng)引起高度警惕。

（三）監(jiān)管失靈

面對人民日益增長的美好生活需求與不充分不平衡的發(fā)展之間的社會主要矛盾，有限的資金來源通道并不足以支撐地方建設(shè)，發(fā)行債券成為了有效的解決手段，且勢在必行，但需在地方政府所能擔(dān)負(fù)的能力范圍內(nèi)。以我國現(xiàn)階段的地方債實(shí)際來看，由于有效的監(jiān)管機(jī)制缺位，面對體量龐大、名目繁多的地方政府債券處置力度不足，未有相應(yīng)完善的法律法規(guī)進(jìn)行管束，導(dǎo)致資金流向不明、舉債流程混亂，從而增加了違約風(fēng)險。同時，出于政績考核需求，為了達(dá)到個人晉升規(guī)劃，部分地方政府官員過度偏重于短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)成果，甚至對GDP的增長速率表現(xiàn)出一種狂熱狀態(tài)，并開始大規(guī)模舉債，將債務(wù)壓力轉(zhuǎn)移給下一任政府，很容易造成違約風(fēng)險的集中爆發(fā)，亦是治理的重點(diǎn)方向。

（四）融資限制

根據(jù)國家六部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，對地方政府融資擔(dān)保清理整改、PPP項(xiàng)目等進(jìn)行了規(guī)范，以此來提高地方政府的資金利用率。但是該種模式下，將民間資金入股的創(chuàng)投基金變相轉(zhuǎn)化成了實(shí)質(zhì)的固定收益?zhèn)鶆?wù)關(guān)系，并試下承諾擔(dān)保收益，容易造成違約風(fēng)險。同時，地方政府舉債的重要通道是銀行貸款，屬于一種內(nèi)部資源交換，一旦主營業(yè)務(wù)收益降低銀行斷代，則可能會形成違約風(fēng)險。有限的融資結(jié)構(gòu)下，地方政府的舉債成本增加，加之上述種種因素的影響，一旦發(fā)生違約風(fēng)險勢必會造成融資困難問題，繼而陷入了一種惡性循環(huán)。在此i過程中，作為我國金融系統(tǒng)的核心主體，商業(yè)銀行承擔(dān)地方政府債券違約風(fēng)險，很可能會招致連鎖風(fēng)險，繼而威脅了經(jīng)濟(jì)市場的健康運(yùn)行。

（五）市場失衡

自置換債推行之后，地方債的二級市場日益活躍，其交易量一度超過了4.3萬億元，但是同比國債的交易量尚存每日流動性不高的問題。簡單來講，從點(diǎn)位對應(yīng)關(guān)系來看，地方債的成交活性與債券市場牛市呈現(xiàn)正相關(guān)的關(guān)系，多以交易型資金參與為主，類似于政策性金融債，作為供給主體的商業(yè)銀行占比達(dá)到了80%以上，一旦發(fā)生違約風(fēng)險，勢必會導(dǎo)致堆積，無法通過市場消化，由此牽連的連鎖反應(yīng)造成后果不堪設(shè)想。單一化的地方債持有結(jié)構(gòu)，一定程度上增加了地方債券的違約風(fēng)險面臨。同時，正因市場主體參與單一、缺位，還容易導(dǎo)致定價失靈，市場價格偏離了公允價值，一定程度上增加了部分落后地方的融資困境，而信用評級的片面性，未有對地方債進(jìn)行負(fù)面展望，亦是增加了地方債違約風(fēng)險。

二、地方抵御債券違約風(fēng)險的有力舉措

地方抵御債券違約風(fēng)險是維護(hù)社會主義和諧穩(wěn)定，并驅(qū)動區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，本節(jié)基于上述問題分析，以此為依據(jù)和導(dǎo)向，針對性地提出了如下有效舉措：

（一）合理控制舉債規(guī)模

1.改革考核機(jī)制

現(xiàn)階段而言，GDP的經(jīng)濟(jì)增長仍舊是我國地方考核的重要指標(biāo)，為了凸顯政績通過發(fā)行債券的方式擴(kuò)大投資，導(dǎo)致地方舉債規(guī)模增加?！笆奈濉逼陂g，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，不僅僅關(guān)照經(jīng)濟(jì)增長，同時還需“發(fā)展社會主義先進(jìn)文化”、“推動綠色發(fā)展”、“提升國民素質(zhì)”、“增進(jìn)民生福祉”等，決定了地方考核的多向性和多樣性。對此，本文在此過程中，考核指標(biāo)的核定，應(yīng)當(dāng)充分考慮各種因素，包括但不局限于經(jīng)濟(jì)增長，而是應(yīng)當(dāng)將地方債券融資亦納入其中，并適當(dāng)提高其權(quán)重占比，促進(jìn)各級政府發(fā)展理念的蛻變，最終回落到“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨上。尤其對于部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，需把改善民生和社會穩(wěn)定作為重要的考核項(xiàng)目謹(jǐn)慎考慮各類地方債券的發(fā)行，以此來抵御收益無法覆蓋成本誘發(fā)的債券違約風(fēng)險。同時，基于有效的監(jiān)管機(jī)制結(jié)構(gòu)，設(shè)置完善的獎懲制度，給予零債務(wù)違約行為適當(dāng)獎勵，鼓勵經(jīng)濟(jì)發(fā)展多元化。對于地方債違約行為進(jìn)行認(rèn)真甄別，明確真是的責(zé)任人，避免債務(wù)遺留問題，防止領(lǐng)導(dǎo)班子的短視格局，通過終身問責(zé)制，將之與官員的整個政治生涯進(jìn)行掛鉤考核，從而遏制過度舉債造成的長期惡性影響。