常燕軍 賴柳柳

摘 要：厘清具有中國特色自由貿(mào)易港建設制度規(guī)劃的原則要求，是加速推進海南自由貿(mào)易港基礎階段建設進程的重要依據(jù)。本文基于海南特色自由貿(mào)易港制度規(guī)劃面臨的現(xiàn)實困境，從對標國際最高標準進行頂層設計，構建更加開放型的制度體系;整合資源突出特色，提升制度體系的比較優(yōu)勢;筑巢引鳳，構建極具全球競爭力的人才制度體系;配備優(yōu)秀政策執(zhí)行者，打造一流營商環(huán)境;科學選擇自貿(mào)港建設的推進模式，打造競爭優(yōu)勢等五方面，就海南自由貿(mào)易港建設基礎階段的制度規(guī)劃和推進戰(zhàn)略給出建議，以期為推動中國特色自由貿(mào)易港建設能力和治理能力的現(xiàn)代化提供借鑒。

關鍵詞：海南自由貿(mào)易港基礎階段;制度規(guī)劃;中國模式

國務院于2020年6月1日發(fā)布了《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》（以下簡稱《方案》），《方案》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，對標國際最高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則，將海南自由貿(mào)易港（以下簡稱自貿(mào)港）打造成為引領我國新時代對外開放的重要門戶，到本世紀中葉，全面建成具有較強國際影響力的高水平自貿(mào)港。在中國加快構建國內(nèi)、國際雙循環(huán)相互促進新發(fā)展格局的背景下，將海南自貿(mào)港打造成為重要開放門戶，就是要向世界表明，中國將以新一輪高水平開放為后疫情時代全球經(jīng)濟復蘇帶來希望和機會。本文結合海南自貿(mào)港建設實踐，給出了自貿(mào)港建設基礎階段的中國模式。

一、海南特色自貿(mào)港制度規(guī)劃的原則要求

（一）對標國際最高標準進行頂層設計

一是科學規(guī)劃全國自貿(mào)港戰(zhàn)略布局。選址既要兼顧全國總體規(guī)劃，又要與貿(mào)易資源的空間分布相協(xié)調(diào)。選擇國際貿(mào)易條件優(yōu)越、區(qū)位優(yōu)勢明顯的區(qū)域建設自貿(mào)港，并依據(jù)城市特色制定建設方案和建設目標，提高自貿(mào)港建設的差異性和互補性。二是推進立法進程。目前，海南自貿(mào)港相關政策已發(fā)布，但自貿(mào)港法尚在醞釀?，F(xiàn)階段需確保自貿(mào)港穩(wěn)妥度過自貿(mào)港法的缺位期，做出過渡性制度安排。聚焦觀念轉化和制度創(chuàng)新，加快推進自貿(mào)港的立法進程。三是構建高效運營模式。開放離岸貿(mào)易和離岸金融是自貿(mào)港的發(fā)展方向，構建發(fā)展離岸貿(mào)易和離岸金融的立法模式和稅收模式、金融體系和金融管理體制，參照新加坡港的公司運營模式，由專業(yè)化管理公司負責港口的運營與管理。

（二）借鑒國際經(jīng)驗，突出特色。

自貿(mào)港建設要緊緊圍繞國家賦予的戰(zhàn)略定位，堅持高起點謀劃和高標準建設。特別是在疫情對國際貿(mào)易規(guī)則和國際投資規(guī)則造成不利影響情況下，充分發(fā)揮個體優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢、超大規(guī)模國內(nèi)市場優(yōu)勢以及腹地經(jīng)濟支撐等優(yōu)勢，主動適應我國高水平開放新趨勢與國際經(jīng)貿(mào)格局和規(guī)則重構的趨勢，借鑒世界知名自貿(mào)港的先進經(jīng)營理念、管理模式、管理方法和制度安排，構建世界最高開放形態(tài)并極具中國特色的自由貿(mào)易港。

（三）強化風險防控制度的集成設計

制度創(chuàng)新與風險防控是自貿(mào)港建設的兩個重要著力點，自貿(mào)港的高度開放會引發(fā)系統(tǒng)性風險，各類元素的自由流動會導致市場監(jiān)管困難程度攀升。風險防控機制要先于制度創(chuàng)新，在規(guī)劃開放步驟時，要論證開放性政策的風險，提前建立風險防控和糾錯機制;在制度創(chuàng)新時，考慮高度開放是否會導致市場投機行為。重點加強金融風險防控、國際貿(mào)易沖突風險防控、經(jīng)濟違法犯罪風險防控制度的集成設計，通過制度體系的配合和新技術的應用為自貿(mào)港的開放型經(jīng)濟保駕護航。

（四）因地制宜，分階段推進建設。

自貿(mào)港的建設一般需經(jīng)歷四個階段。第一階段：新舊更替交融。傳統(tǒng)自貿(mào)區(qū)轉型后，推進傳統(tǒng)自貿(mào)區(qū)與自貿(mào)港產(chǎn)業(yè)項目相互融合。第二階段：發(fā)展完善。完善自貿(mào)港的立法和管理機制，相關產(chǎn)業(yè)和項目形成互動與互補。第三階段：新興產(chǎn)業(yè)的培育與發(fā)展。新興產(chǎn)業(yè)與優(yōu)惠政策和管理模式之間相互銜接與融合，產(chǎn)業(yè)升級和創(chuàng)新，建成適合國情的自貿(mào)港。第四階段，風險評估、監(jiān)管與調(diào)整。對自貿(mào)港的建設績效進行評估、監(jiān)管與調(diào)整，確保建設的成效。

二、海南特色自貿(mào)港制度規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)

（一）疫情防控常態(tài)化的影響

根據(jù)國務院部署，海南特色自貿(mào)港建設即將由“打好堅實基礎”進入“分步驟、分階段建立政策和制度體系”的關鍵時期。然而，現(xiàn)階段新冠肺炎疫情還在全球蔓延，世界經(jīng)濟存在被拖入衰退的風險。雖然國內(nèi)抗擊疫情已經(jīng)取得階段性勝利，經(jīng)濟長期向好的基礎條件和抗擊疫情的凝聚力相互疊加使得經(jīng)濟呈現(xiàn)增長態(tài)勢。但國外疫情防控依然嚴峻，加之美國單邊主義和貿(mào)易保護主義行為加劇，中國發(fā)展的外部環(huán)境面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

海南特色自貿(mào)港制度規(guī)劃要充分考慮疫情防控常態(tài)化的影響，但海南受國內(nèi)開放程度、經(jīng)濟發(fā)展水平、行政干預程度、金融監(jiān)管幅度及基礎條件等因素限制，現(xiàn)有開放程度較發(fā)達自貿(mào)港稍有差距。例如，海南自貿(mào)港對“一線放開”、“二線管住”的制度構建，具有臨時性制度安排的特征。對產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策、稅收優(yōu)惠政策及貨物、資本、人員、技術、服務的自由流動等附加了前置條件，對個別關鍵領域政策過渡期的設計相對較長，地方政府不具備落實某些政策目標的配套條件。

（二）海南經(jīng)濟發(fā)展水平有待提升

1.海南經(jīng)濟基礎需要加強。2010-2019年，我國GDP年均增長率年均7.6%。2020年，面對疫情考驗，在黨中央的堅強領導下，統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展，經(jīng)濟正持續(xù)恢復和發(fā)展。海南建省以來，經(jīng)濟雖持續(xù)增長，但經(jīng)濟總量在全國仍處于落后水平。2019年，海南GDP總量全國排名第28位，人均可支配收入低于全國平均水平。經(jīng)濟內(nèi)生動力弱，人流、物流、資金流、技術流和信息流等“流量”不足，消費市場自身能力和潛力均有限。

2.海南產(chǎn)業(yè)結構需要升級。產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整與升級是國家“十四五規(guī)劃”的重要內(nèi)容，是未來十年中國經(jīng)濟“新常態(tài)”。目前，海南農(nóng)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結構中占比大，產(chǎn)業(yè)結構不夠豐富，支柱型產(chǎn)業(yè)有限，制造業(yè)基礎略顯單薄，產(chǎn)業(yè)素質還有提升空間，工業(yè)基礎暫未達到向現(xiàn)代先進制造業(yè)轉型的水平，建成現(xiàn)代科技與工業(yè)相結合的商品貿(mào)易基地的條件尚不成熟。因缺少高端制造業(yè)支撐，發(fā)展重心傾向金融和地產(chǎn)，海南急需擺脫對房地產(chǎn)行業(yè)的依賴。

3.海南服務貿(mào)易需要發(fā)展。習近平總書記在2020年中國國際服務貿(mào)易交易會全球服務貿(mào)易峰會上指出“疫情期間，遠程醫(yī)療、在線教育、共享平臺、協(xié)同辦公、跨境電商等服務廣泛應用，對促進各國經(jīng)濟穩(wěn)定、推動國際抗疫合作發(fā)揮了重要作用，服務業(yè)成為推動發(fā)展的重要力量?！钡Ｄ先螽a(chǎn)業(yè)2019年占比為20.3：20.7：59（全國數(shù)值為7.1：39：53.9），從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向服務業(yè)經(jīng)濟過渡的特征明顯。房地產(chǎn)開發(fā)投資占城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資的48.5%，金融業(yè)增加值僅占GDP的7.4%，金融業(yè)短期內(nèi)難以成為支柱產(chǎn)業(yè)。以新一代信息技術為主要支撐的新業(yè)態(tài)、新服務模式和新管理方法等現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展滯后。

（三）海南人力資源數(shù)量和質量有待提高

1.勞動力資源不夠豐富。2019年，海南常住人口944.72萬人。海南國際旅游島建設上升為國家戰(zhàn)略后，常住人口到2020年僅增長77.57萬，人口自然增長率不足1%。海南地廣人稀，雖然人口遷移流動活躍，但人口增速放緩，開始出現(xiàn)老齡化態(tài)勢。

2.人才流失時有發(fā)生。海南每年高考全省前500名的考生，報考本地高校的不多，出省讀大學回海南就業(yè)的也有限。本地就業(yè)的本科生占當年49.59%，碩士生占40.31%，博士生占36.36%。即便是海南培養(yǎng)的應屆碩士和博士，近三分之二未在當?shù)鼐蜆I(yè)。

3.高素質人才和專業(yè)化人才短缺。海南工業(yè)發(fā)展起步相對晚，限制了人的社會化、組織化和專業(yè)化的發(fā)展程度，也影響了高素質人才和專業(yè)化人才的流入。雖然政府為吸引人才出臺諸多政策，但海南因旅游業(yè)帶動的高物價、高房價、高消費以及當?shù)氐牡褪杖?、教育資源和醫(yī)療水平有限等問題制約了人才入瓊。

（四）海南營商環(huán)境有待進一步優(yōu)化

近些年，海南營商環(huán)境優(yōu)化初見成效，但是較國際發(fā)達自貿(mào)港還有差距。例如，金融開放限制較多，風險防范能力和金融制度尚待完善;稅收優(yōu)惠政策未形成國際競爭力，尚未兼容國際標準;海南僅對59個國家實行免簽，阻礙了國際高層次人才的引進。國家一直給予海南傾斜政策，例如，1980年國家賦予海南準經(jīng)濟特區(qū)地位，1988年海南建省并成為全國最大的經(jīng)濟特區(qū)，2009年海南國際旅游島建設上升為國家戰(zhàn)略。在歷史機遇面前，對于國家給予的長期利好政策，海南要繼續(xù)提升公共政策的執(zhí)行力，打造一流營商環(huán)境。

三、海南自貿(mào)港建設基礎階段的制度設計

（一）對標國際最高標準進行頂層設計，構建更加開放型的制度體系

面對新冠肺炎疫情全球流行引發(fā)的錯綜復雜的國內(nèi)外環(huán)境，中國適時提出構建“雙循環(huán)”戰(zhàn)略。海南自貿(mào)港作為促進國內(nèi)國際兩大循環(huán)的有力支撐，既要發(fā)揮制度優(yōu)勢引領國內(nèi)循環(huán)，更要對接國際標準促進國際循環(huán)。對標世界最高水平的開放形態(tài)，立足國家戰(zhàn)略和海南特色，聚焦貿(mào)易投資自由化和便利化，打破不適應自貿(mào)港發(fā)展的壁壘，消除體制性、制度性和規(guī)則性的障礙，構建與高水平自貿(mào)港相適應的開放型制度體系。以更高水平的開放型制度體系引導創(chuàng)新主體協(xié)同發(fā)展和相互作用，創(chuàng)造新業(yè)態(tài)和新模式，促進經(jīng)濟結構優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結構升級和增長動能轉換，提升自貿(mào)港發(fā)展能級，促進兩大循環(huán)良性發(fā)展。

（二）整合資源突出特色，提升制度體系的比較優(yōu)勢

整合資源稟賦，特出個體特色。一是有超大規(guī)模國內(nèi)市場和雄厚腹地經(jīng)濟支撐。海南與粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動合作的機會多，與進博會聯(lián)動發(fā)展的項目多，與內(nèi)地市場無縫對接的渠道多。二是高科技產(chǎn)業(yè)易形成發(fā)展優(yōu)勢。海南傳統(tǒng)制造業(yè)雖底子薄，但轉型發(fā)展高端制造業(yè)的成本低，可以中國產(chǎn)業(yè)升級為契機，在生物醫(yī)藥、人工智能、新材料和新能源等高端制造業(yè)領域形成比較優(yōu)勢。三是建設起點高。海南直接對接最發(fā)達自貿(mào)港的建設標準，圍繞旅游業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)培植實體經(jīng)濟，加快推動消費回流和消費結構升級。制度創(chuàng)新在突出海南特色的基礎上，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，以制度的比較優(yōu)勢提升自貿(mào)港的治理效能。

（三）筑巢引鳳，構建極具全球競爭力的人才制度體系

構建極具全球競爭力的人才制度體系，完善人才引進、培養(yǎng)、激勵、服務和保障機制，形成人才引得進、留得住、用得好的良好局面。推進“百萬人才進海南”戰(zhàn)略，建立自貿(mào)港人才信息數(shù)據(jù)庫，構建人才綜合協(xié)作平臺和人才數(shù)據(jù)分享機制。實施“人才培養(yǎng)計劃”，儲備急需人才，培養(yǎng)高層次人才。完善《海南省高層次人才分類標準（2019）》，建立符合國際慣例的海南自貿(mào)港人才認定體系，給予人才相應待遇。構建完備的人才服務機制，營造宜居和宜業(yè)環(huán)境，解決人才的后顧之憂。

（四）配備優(yōu)秀政策執(zhí)行者，打造一流營商環(huán)境

中國特色自貿(mào)港建設能否成功，一方面取決于制度集成創(chuàng)新的融合性與系統(tǒng)性以及各類創(chuàng)新舉措相互配合的整體效益，另一方面取決于政策和制度的扎實落地以及堅持改革的地方領導人。海南應在優(yōu)秀政策執(zhí)行者的主導下，使用好國家給予的優(yōu)惠政策，把握好制度集成創(chuàng)新的關鍵節(jié)點，通過制度設計與嚴格監(jiān)管抑制各種投機套利活動，打造一流營商環(huán)境，尤其要防范海南再度成為房地產(chǎn)的盛宴，避免再度淪為避稅港和金融投機地。

（五）科學選擇自貿(mào)港建設的推進模式，打造競爭優(yōu)勢

1.試點轉型模式。目前，我國不能全面鋪開自貿(mào)港的建設，可通過試點轉型戰(zhàn)略，推動現(xiàn)有自貿(mào)區(qū)向國際最高標準自貿(mào)港的轉型，海南自貿(mào)港就是依托海南自貿(mào)區(qū)轉型而來。第一階段在沿海港口試點，例如海南、上海和浙江舟山;第二階段從沿海港口逐漸向口岸功能較強的陸地港口、空港或內(nèi)水港擴展，例如河南鄭州、四川成都都可建設內(nèi)陸型自貿(mào)港。

2.離島型模式。自貿(mào)港是整個城市，例如香港、新加坡和海南自貿(mào)港。自貿(mào)港城市依賴優(yōu)良的地理區(qū)位，既是區(qū)域國際貿(mào)易中心，也是國際航運中心和國際金融中心。例如，香港從以轉口貿(mào)易為主發(fā)展成為國際離岸貿(mào)易中心，新加坡從轉口貿(mào)易中心升級成為跨國公司總部聚集中心和全球科技創(chuàng)新中心。

3.港產(chǎn)型模式。也稱為“1+X”模式，“1”代表“港口”，“X”代表“特色產(chǎn)業(yè)功能區(qū)”，按照功能設立新興產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)和服務貿(mào)易交易平臺，把“港”的功能無限延伸。港口開放與產(chǎn)業(yè)開放深度耦合、互促互融，促進傳統(tǒng)經(jīng)濟結構向現(xiàn)代經(jīng)濟結構轉型，例如迪拜自貿(mào)港。

4.港城聯(lián)盟模式。通常選址物理位置毗鄰的港口城市和功能城市，組合成港城聯(lián)盟城市群，整合“港”與“城”兩者的資源優(yōu)勢，建設國家級自貿(mào)港聯(lián)盟。不僅兼具以上三種模式的優(yōu)勢，而且具有更強大的資源整合能力，是世界級自貿(mào)港市場治理的典范，也是中國特色自貿(mào)港建設的發(fā)展方向。例如，可在珠三角建設廣州+深圳自貿(mào)港聯(lián)盟，在長三角建設上海+寧波+舟山自貿(mào)港聯(lián)盟，在北部建設天津+青島+大連自貿(mào)港聯(lián)盟。在自貿(mào)港建設的初級階段，雖然試點轉型模式相對穩(wěn)妥，但若要贏得自貿(mào)港競爭的國際比較優(yōu)勢，需盡快建成類似港城聯(lián)盟模式的高質量高標準的自貿(mào)港。

2021年4月8日，國家發(fā)改委和商務部聯(lián)合發(fā)布《關于支持海南自由貿(mào)易港建設放寬市場準入若干特別措施的意見》，標志著海南特色自貿(mào)港建設開始進入“分步驟、分階段建立政策和制度體系”的制度規(guī)劃階段。把海南自貿(mào)港打造成強大國內(nèi)市場建設的重要支點和暢通國內(nèi)與國際雙循環(huán)的核心交匯點，在后疫情時代持續(xù)放大中國制度優(yōu)勢，為全球經(jīng)濟復蘇與增長培育新動能，海南由貿(mào)港基礎階段建設任到重遠?！?/p>

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