王俊鋒，黃小勇

(中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院) 政法教研部，北京 100091)

提要：我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)是隨著改革開(kāi)放而出現(xiàn)的新生事物，其本身也是改革開(kāi)放取得的歷史成就的重要組成部分。開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立之時(shí)，就形成了區(qū)別于傳統(tǒng)行政區(qū)的管理體制，呈現(xiàn)出精簡(jiǎn)高效的特點(diǎn)，有力地推動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要驅(qū)動(dòng)力的開(kāi)發(fā)區(qū)，也逐漸轉(zhuǎn)向傳統(tǒng)行政體制，出現(xiàn)了行政化趨勢(shì)。已有的文獻(xiàn)從不同的視角分析了開(kāi)發(fā)區(qū)行政化的動(dòng)因，但少有文獻(xiàn)分析開(kāi)發(fā)區(qū)行政化的具體路徑，并站在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部視角分析其行政化的動(dòng)因。開(kāi)發(fā)區(qū)沿著行政托管、政區(qū)合一和建制設(shè)區(qū)3條路徑不斷行政化，其行政化也是開(kāi)發(fā)區(qū)基于行政托管內(nèi)在基因的影響，為了有效應(yīng)對(duì)外在壓力，主動(dòng)擴(kuò)張自身權(quán)限的結(jié)果。

一、前言

我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的種類很多，主要包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、旅游度假區(qū)、邊境自貿(mào)區(qū)等。廣義的開(kāi)發(fā)區(qū)是指國(guó)家劃定一定區(qū)域，實(shí)行特定優(yōu)惠政策的各類區(qū)域。狹義的開(kāi)發(fā)區(qū)主要是指經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，本文主要研究的是狹義開(kāi)發(fā)區(qū)。我國(guó)最早設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)是以“面向外資、面向出口、面向勞動(dòng)密集型工業(yè)”為目標(biāo)設(shè)立的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域[1]。自誕生之日起，開(kāi)發(fā)區(qū)就把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為自身使命。在40多年的發(fā)展歷程中，開(kāi)發(fā)區(qū)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要引擎，取得了非凡的成就。其中經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)是成立早、數(shù)量多、規(guī)模大、分布廣、影響力大的開(kāi)發(fā)區(qū)。據(jù)2018年《中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)審核公告目錄》統(tǒng)計(jì)，全國(guó)219家國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值10.2萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)13.9%，增幅高于同期全國(guó)平均水平(6.6%)7.3個(gè)百分點(diǎn)，占同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重為11.3%。實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入1.9萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)7.7%，增幅高于同期全國(guó)平均水平(6.2%)1.5個(gè)百分點(diǎn)，占全國(guó)財(cái)政收入的比重為10.6%。實(shí)現(xiàn)稅收收入1.7萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)10.1%，增幅高于同期全國(guó)平均水平(8.3%)1.8個(gè)百分點(diǎn)，占全國(guó)稅收收入的比重為11.1%。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)來(lái)看，開(kāi)發(fā)區(qū)表現(xiàn)出了強(qiáng)有力的發(fā)展活力，已成為國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎和主要驅(qū)動(dòng)力。開(kāi)發(fā)區(qū)成績(jī)的取得，普遍歸因于精簡(jiǎn)高效的管理體制。從創(chuàng)建之時(shí)起，開(kāi)發(fā)區(qū)就采取了一種全新的管理體制。開(kāi)發(fā)區(qū)的管理體制是以管委會(huì)為主要形式的管理體制，呈現(xiàn)出機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，管理成本低，運(yùn)作效率高的特點(diǎn)，是一種“小政府、大社會(huì)”的模式。新的管理體制既與傳統(tǒng)體制并存，又與引進(jìn)的外部市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)相適應(yīng)。開(kāi)發(fā)區(qū)的權(quán)力來(lái)源采取的是地方政府的特別授權(quán)，從而避免了人民代表大會(huì)制度賦予權(quán)力的滯后性。這種體制的產(chǎn)生根源于特殊的生存需要和生存壓力。為了擺脫傳統(tǒng)行政體制的束縛，開(kāi)發(fā)區(qū)一般都設(shè)立在遠(yuǎn)離城市核心區(qū)的偏遠(yuǎn)區(qū)域，以與傳統(tǒng)行政區(qū)相區(qū)隔(孤島)[2]。開(kāi)發(fā)區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)空間上的區(qū)隔，是為了塑造一種相對(duì)封閉的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，同時(shí)，避免開(kāi)發(fā)區(qū)與傳統(tǒng)行政體制之間的相互影響和干擾。從實(shí)踐來(lái)看，這種空間上的區(qū)隔是必要的，也是相當(dāng)成功的，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，區(qū)域不斷擴(kuò)展，產(chǎn)業(yè)壯大，帶動(dòng)了人口大量涌入，社會(huì)公共產(chǎn)品供給壓力不斷凸顯，開(kāi)發(fā)區(qū)日益面臨傳統(tǒng)行政體制壓力和自身內(nèi)部存在的困難，為了解決自身存在的問(wèn)題，開(kāi)發(fā)區(qū)也在不斷適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境的變化，應(yīng)對(duì)外在體制壓力，逐漸擴(kuò)張自身權(quán)限，最終導(dǎo)致其逐漸出現(xiàn)了向傳統(tǒng)行政管理體制回歸的趨勢(shì)，呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)行政管理體制趨同的現(xiàn)象，有的學(xué)者稱其為開(kāi)發(fā)區(qū)向傳統(tǒng)體制回歸或者開(kāi)發(fā)區(qū)的行政化。為什么作為經(jīng)濟(jì)發(fā)動(dòng)機(jī)的開(kāi)發(fā)區(qū)會(huì)向傳統(tǒng)的行政區(qū)回歸是本文研究的中心。

二、研究動(dòng)態(tài)

開(kāi)發(fā)區(qū)從地理區(qū)域上的“孤島”，到與所在行政區(qū)的融合發(fā)展，經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程。近年來(lái)，隨著行政化的開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量日益增加，開(kāi)發(fā)區(qū)行政化現(xiàn)象也得到了學(xué)術(shù)界的關(guān)注。學(xué)術(shù)界就開(kāi)發(fā)區(qū)行政化的緣由進(jìn)行了一系列的探討，并提出了結(jié)構(gòu)功能、制度變遷、發(fā)展型政府、地方法團(tuán)主義等研究視角。

結(jié)構(gòu)功能視角認(rèn)為，任何社會(huì)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)都要承擔(dān)一定的功能，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)隨著其承擔(dān)的功能演變而發(fā)生改變。目前學(xué)術(shù)界普遍持有的觀點(diǎn)認(rèn)為，開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度之后，就從承擔(dān)單一的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)職能，轉(zhuǎn)變到需要同時(shí)承擔(dān)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。開(kāi)發(fā)區(qū)肩負(fù)職能的增加，迫使開(kāi)發(fā)區(qū)向政府體制靠攏。

制度變遷理論認(rèn)為，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的創(chuàng)建是一種典型的強(qiáng)制性制度變遷，即權(quán)力中心自上而下，憑借法律法規(guī)、行政命令以及經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向，組織實(shí)施的制度創(chuàng)新。開(kāi)發(fā)區(qū)的設(shè)立和發(fā)展，也主要得益于各級(jí)政府的主導(dǎo)推動(dòng)。開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立之初，為了讓開(kāi)發(fā)區(qū)集中精力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，區(qū)內(nèi)其他事務(wù)都由所在地政府承擔(dān)，因此在其發(fā)展過(guò)程中存在著發(fā)展成本小于社會(huì)成本的問(wèn)題，這就是典型的負(fù)外部性問(wèn)題。為了克服開(kāi)發(fā)區(qū)存在的外部性問(wèn)題，就需要通過(guò)產(chǎn)權(quán)的調(diào)整，將外部性問(wèn)題內(nèi)部化，以降低交易成本提升經(jīng)濟(jì)效益。開(kāi)發(fā)區(qū)外部性問(wèn)題勢(shì)必導(dǎo)致其體制的演變，即把外部性內(nèi)部化就需要進(jìn)行體制變動(dòng)[3]。

發(fā)展型國(guó)家視角認(rèn)為，我國(guó)在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本路線確定之后，不管是中央還是地方政府，都把經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為核心任務(wù)，具有明顯的發(fā)展型政府的特點(diǎn)。作為改革開(kāi)放的突破口，開(kāi)發(fā)區(qū)作為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的試驗(yàn)田，也是市場(chǎng)化程度低和開(kāi)放程度低(“雙低時(shí)代”)背景下的歷史抉擇[4]。在開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展過(guò)程中，展現(xiàn)出強(qiáng)烈的發(fā)展型政府角色痕跡。地方政府深度行政干預(yù)，聚集大量資源，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在財(cái)政分權(quán)制和人事晉升激勵(lì)下，地方政府具有強(qiáng)烈的需求和愿望發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)[5]。以開(kāi)發(fā)區(qū)為代表的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，就成為地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要抓手。在發(fā)展型政府體制下，有著內(nèi)在一致性目標(biāo)的開(kāi)發(fā)區(qū)，開(kāi)始產(chǎn)生了與行政區(qū)融合發(fā)展的潛在需求。但是過(guò)度分權(quán)也導(dǎo)致重復(fù)開(kāi)發(fā)建設(shè)，發(fā)展主義理念在中后期暴露了諸多問(wèn)題，導(dǎo)致國(guó)家推動(dòng)戰(zhàn)略性調(diào)整：一是整體性收緊政策激勵(lì)，二是收縮分權(quán)范圍[6]。在國(guó)家戰(zhàn)略調(diào)整的情況下，特殊政策普惠化，開(kāi)發(fā)區(qū)逐漸失去自身特色，開(kāi)始向傳統(tǒng)行政管理體制靠攏。

地方法團(tuán)視角認(rèn)為，在財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府擁有強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)機(jī)，使其能夠像企業(yè)家一樣在面臨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力下去經(jīng)營(yíng)區(qū)域企業(yè)。開(kāi)發(fā)區(qū)是一種由政府推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度范式，一般以管委會(huì)和開(kāi)發(fā)公司為主體框架的運(yùn)營(yíng)模式，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)具有區(qū)域開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的政治經(jīng)濟(jì)混合體，是強(qiáng)制性制度變遷下的“地方法團(tuán)主義”，即一種政府經(jīng)營(yíng)區(qū)域模式。開(kāi)發(fā)區(qū)達(dá)到一定規(guī)模之后，所管轄區(qū)域繼續(xù)擴(kuò)容，就會(huì)引起開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)和政治利益矛盾。而開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)的融合發(fā)展則會(huì)有效解決兩者之間的矛盾，有利于行政區(qū)的資源支撐開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展[5]。

縱觀已有的關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)行政化的論述可以看出，無(wú)論是在研究對(duì)象的聚焦，還是理論闡述的深入上，開(kāi)發(fā)區(qū)行政化作為一種趨勢(shì)，已受到學(xué)術(shù)界的強(qiáng)烈關(guān)注。在有關(guān)開(kāi)發(fā)區(qū)行政化的相關(guān)文獻(xiàn)中，可以看出，不管采取哪一種研究視角，都能從不同側(cè)面探究開(kāi)發(fā)區(qū)行政化的推動(dòng)因素，都能對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)行政化問(wèn)題的動(dòng)因做出獨(dú)到分析。但是他們對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)行政化動(dòng)因的考察都局限在開(kāi)發(fā)區(qū)所受到的外部推動(dòng)力。任何事物都具有兩面性，開(kāi)發(fā)區(qū)行政化問(wèn)題也是如此。學(xué)界目前還沒(méi)有深入研究開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部要求行政化的劇烈沖動(dòng)。因此，如果要對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)行政化動(dòng)因做出全面解釋，我們必須在已有研究文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，提出開(kāi)發(fā)區(qū)行政化的路徑，并以開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部視角來(lái)透視開(kāi)發(fā)區(qū)行政化的動(dòng)因，探析開(kāi)發(fā)區(qū)行政化的內(nèi)在邏輯。

三、開(kāi)發(fā)區(qū)的表征及行政化的表現(xiàn)

(一)開(kāi)發(fā)區(qū)的表征

開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立之后，以其獨(dú)特的體制，創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)成就。在其發(fā)展過(guò)程中，開(kāi)發(fā)區(qū)逐漸形成了自己獨(dú)特的特點(diǎn)，并呈現(xiàn)出明顯的特征。

首先是開(kāi)發(fā)區(qū)功能相對(duì)單一。在設(shè)立之初，各級(jí)政府就明確了開(kāi)發(fā)區(qū)的主要職責(zé)和使命就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域開(kāi)發(fā)。早期開(kāi)發(fā)區(qū)一般選址在遠(yuǎn)離城市核心區(qū)的偏遠(yuǎn)地區(qū)，人口稀少，開(kāi)發(fā)區(qū)可以專注發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，不必承擔(dān)社會(huì)公共服務(wù)職能。開(kāi)發(fā)區(qū)都是將自身的主要精力集中在區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題上。在創(chuàng)造了快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)奇跡之后，開(kāi)發(fā)區(qū)更是凸顯了最本質(zhì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能。

其次是精簡(jiǎn)高效的管理體制。開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立之初，為了避免傳統(tǒng)管理體制的困擾和影響，各級(jí)地方政府以政府派出機(jī)構(gòu)的形式——管委會(huì)作為其管理機(jī)構(gòu)。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置較為精簡(jiǎn)，僅保留了傳統(tǒng)政府體系中承擔(dān)經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理的部門。開(kāi)發(fā)區(qū)管理層級(jí)扁平化，直接服務(wù)于入?yún)^(qū)企業(yè)，服務(wù)效率更高。開(kāi)發(fā)區(qū)管委具有超自主性的特點(diǎn)、管理權(quán)限的超高授權(quán)和管理人員的超級(jí)別配備[7]。管理機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)和權(quán)力的超自主性，提升了開(kāi)發(fā)區(qū)的工作效率，促進(jìn)了開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

再者是開(kāi)發(fā)區(qū)不具有法定的地位。與經(jīng)濟(jì)特區(qū)的最大差異在于開(kāi)發(fā)區(qū)不是一級(jí)地方政府，沒(méi)有自己的法定地位，因此，其本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。在國(guó)家行政管理的法律體系中，沒(méi)有明確設(shè)定開(kāi)發(fā)區(qū)的法律體制，其在法律的空間中是模糊的。開(kāi)發(fā)區(qū)也沒(méi)有行政區(qū)的法定區(qū)劃，由于行政區(qū)劃的法定性和約束性，國(guó)家法律體系沒(méi)有賦予其行政區(qū)劃，而是以行政托管的形式，代替派出政府管理地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)事務(wù)。開(kāi)發(fā)區(qū)缺少了法定約束，提升了行為的自由度，為改革創(chuàng)新提供了足夠的空間。

在長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中，開(kāi)發(fā)區(qū)逐漸表現(xiàn)出與傳統(tǒng)地方政府有差異的一系列特征，社會(huì)大眾也形成了關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)的獨(dú)特認(rèn)知和理解。

(二)開(kāi)發(fā)區(qū)行政化的表現(xiàn)

開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)了產(chǎn)業(yè)集聚和大量人口的流入。區(qū)域內(nèi)人口的增加就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公共服務(wù)職能的強(qiáng)烈需求。開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)公共服務(wù)功能的增加，引發(fā)了開(kāi)發(fā)區(qū)的很多問(wèn)題。這些問(wèn)題中最主要和最集中的就是開(kāi)發(fā)區(qū)的行政化。開(kāi)發(fā)區(qū)行政化主要表現(xiàn)為開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制向傳統(tǒng)行政區(qū)政府體制的靠攏，即是開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)體制的相似性，也就是兩者的同質(zhì)化。開(kāi)發(fā)區(qū)行政化主要表現(xiàn)為以下3個(gè)方面。

首先是兩者管理體制上的趨同。開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)建之初，中央政府就明確了開(kāi)發(fā)區(qū)是以發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)為目的。在設(shè)計(jì)管理體制之時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)避免了照搬行政區(qū)的管理體制，而以精簡(jiǎn)高效為特征。一般而言，開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立由地方政府派出的管委會(huì)作為管理機(jī)構(gòu)。在得到地方政府的授權(quán)后，管委會(huì)相對(duì)獨(dú)立地管理和決策開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部事務(wù)。開(kāi)發(fā)區(qū)行政化主要表現(xiàn)在其與行政區(qū)管理體制的趨同性。開(kāi)發(fā)區(qū)行政化以后，逐漸呈現(xiàn)出了傳統(tǒng)行政區(qū)的政府體系要素，開(kāi)始設(shè)立人大、政府、政協(xié)、法院和檢察院等，這些傳統(tǒng)政府體系的架構(gòu)。

其次是兩者機(jī)構(gòu)設(shè)置的趨同。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)內(nèi)部以“大部制”為樣板，一般只保留與經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能相關(guān)的部門。開(kāi)發(fā)區(qū)行政化的主要表現(xiàn)就是管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的大量增加，機(jī)構(gòu)膨脹，人員增加。除了既有的與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的部門，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)開(kāi)始設(shè)立社會(huì)事務(wù)管理部門。為了應(yīng)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的增加，以及與上級(jí)政府對(duì)接交流的需要，參照上級(jí)地方政府的部門組成，開(kāi)始增加相應(yīng)的機(jī)構(gòu)或加掛牌子擴(kuò)充人員。

再者是兩者管理行為的趨同。為了更好地解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)事務(wù)，開(kāi)發(fā)區(qū)一般會(huì)模仿行政區(qū)政府的行為。開(kāi)發(fā)區(qū)的管理者本就來(lái)自傳統(tǒng)政府體系，其行為不可避免地帶有傳統(tǒng)政府官員的行為特點(diǎn)，尤其是在面臨相同情況的時(shí)候，就會(huì)按照傳統(tǒng)政府行為處理相同的問(wèn)題。管理者行為的模仿就導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理行為的趨同。

開(kāi)發(fā)區(qū)行政化導(dǎo)致其向傳統(tǒng)政府體制靠攏，逐漸失去了開(kāi)發(fā)區(qū)獨(dú)有的特征，影響到了其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的效率，也降低了作為改革開(kāi)放先行者的表率作用。

四、開(kāi)發(fā)區(qū)行政化的路徑

在面臨內(nèi)外環(huán)境壓力的情況下，開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)始尋求向傳統(tǒng)行政體制靠攏，開(kāi)啟了行政化的道路。在現(xiàn)實(shí)發(fā)展中，開(kāi)發(fā)區(qū)行政化主要表現(xiàn)為開(kāi)發(fā)區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)合二為一，或者是開(kāi)發(fā)區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)的有機(jī)重合。目前，縱觀開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展的歷史進(jìn)程，開(kāi)發(fā)區(qū)行政化路徑主要采取了3種典型的方式：行政托管、政區(qū)合一和建制設(shè)區(qū)。

(一)行政托管

從開(kāi)發(fā)區(qū)的創(chuàng)建和發(fā)展過(guò)程來(lái)看，在開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立之初，為了避免傳統(tǒng)體制的困擾和影響，大多選址于城市中相對(duì)偏遠(yuǎn)的地域。盡管開(kāi)發(fā)區(qū)遠(yuǎn)離成熟的城市中心，但其設(shè)立終究需要一定地理區(qū)域承接。由于開(kāi)發(fā)區(qū)在地方政府體系中沒(méi)有法定位置，也就是說(shuō)開(kāi)發(fā)區(qū)并沒(méi)有像行政區(qū)那樣的區(qū)劃范圍。從實(shí)際發(fā)展歷程來(lái)看，開(kāi)發(fā)區(qū)在設(shè)立之初都是從托管城市偏遠(yuǎn)的傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域開(kāi)始的。在行政區(qū)劃調(diào)整難以實(shí)現(xiàn)的情況下，開(kāi)發(fā)區(qū)托管區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就成為不得已的選擇[8]。行政托管就是地方政府在現(xiàn)行政策和法律剛性制約下發(fā)揮自主性，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的體制與地理空間調(diào)整的變通方式。目的就是為了適應(yīng)開(kāi)發(fā)區(qū)在管理體制和地理空間兩個(gè)方面的需求[9]。

行政托管作為地方政府授予開(kāi)發(fā)區(qū)權(quán)限的非正式制度安排，實(shí)現(xiàn)了行政體制的“所有權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的適度分離[10]，通過(guò)地方政府授權(quán)，開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)原有的行政區(qū)隸屬關(guān)系劃轉(zhuǎn)給開(kāi)發(fā)區(qū)統(tǒng)一管理，為開(kāi)發(fā)區(qū)初期發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)和空間基礎(chǔ)。這種非正式制度安排，一方面減少了地方政府設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)的阻力和現(xiàn)實(shí)成本，另一方面也為開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展提供了較為寬松的發(fā)展空間。對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)而言，通過(guò)行政托管利用體制優(yōu)勢(shì)聚集大量資源和特殊政策，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。開(kāi)發(fā)區(qū)行政托管最明顯的作用就在于土地資源集聚和有效利用。

不管是早期中央政府批復(fù)的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，還是后期地方政府設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)，開(kāi)發(fā)區(qū)行政一般托管的都是縣級(jí)以下的區(qū)域，這些區(qū)域行政級(jí)別相對(duì)較低，地方政府有較大的自主空間，實(shí)施難度較小，可操作性較強(qiáng)。開(kāi)發(fā)區(qū)托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體形式有兩種，一是部分托管，開(kāi)發(fā)區(qū)僅負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)管理事務(wù)由原屬區(qū)縣負(fù)責(zé)管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源和規(guī)劃由開(kāi)發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)。人事隸屬關(guān)系由區(qū)縣負(fù)責(zé)，容易造成原有區(qū)縣和開(kāi)發(fā)區(qū)相互扯皮，不利于統(tǒng)一行使職權(quán)，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)發(fā)效率較低。二是完全托管，開(kāi)發(fā)區(qū)不僅負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，同時(shí)，也負(fù)責(zé)原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)管理事務(wù)。由于完全托管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的權(quán)限和人事都隸屬開(kāi)發(fā)區(qū)，開(kāi)發(fā)區(qū)可以對(duì)托管區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃和調(diào)整，極大地提高了開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)速度。比如，蘭州新區(qū)和西咸新區(qū)對(duì)區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)托管的程度不同導(dǎo)致開(kāi)發(fā)建設(shè)效率存在明顯差異。

從開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)建和發(fā)展歷史來(lái)看，開(kāi)發(fā)區(qū)托管行政區(qū)是開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和歷史起點(diǎn)，并貫穿開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的整個(gè)歷史進(jìn)程，也是解決開(kāi)發(fā)區(qū)區(qū)域空間發(fā)展困境的主要手段。同時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)托管行政區(qū)也是開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)關(guān)系的核心和主流形式，行政托管也成為開(kāi)發(fā)區(qū)行政化最為根本的路徑。

(二)政區(qū)合一

政區(qū)合一是指開(kāi)發(fā)區(qū)和行政區(qū)合二為一，經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與行政區(qū)邊界和權(quán)限的完全重合。政區(qū)合一型開(kāi)發(fā)區(qū)的特征主要體現(xiàn)在，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，采取“一套班子、兩塊牌子”的機(jī)構(gòu)設(shè)置。與行政區(qū)政府體系完全同構(gòu)，開(kāi)發(fā)區(qū)既有區(qū)一級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，是具有一套完整行政體系和行政能力的行政區(qū)域，同時(shí)又有管委會(huì)的機(jī)構(gòu)配置，負(fù)責(zé)對(duì)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理。從人事組織安排上看，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)組成大多是由區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)以兼職的方式實(shí)現(xiàn)，從而達(dá)到精簡(jiǎn)人員的目的。從體制功能角度上看，政區(qū)合一型開(kāi)發(fā)區(qū)隨著區(qū)域擴(kuò)展，已然變成城市建制行政區(qū)的有機(jī)組成部分，開(kāi)發(fā)區(qū)也不再是單純的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)域。開(kāi)發(fā)區(qū)既要負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，又要承擔(dān)區(qū)政府行政管理和社會(huì)事務(wù)管理職能。這一管理架構(gòu)本質(zhì)上就是行政區(qū)政府與開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)合署辦公，一般采取黨政聯(lián)席會(huì)議的形式進(jìn)行協(xié)調(diào)。除了管委會(huì)內(nèi)設(shè)特色的投資促進(jìn)中心、經(jīng)濟(jì)合作部門外，常規(guī)的建設(shè)、發(fā)改、財(cái)政等必備機(jī)構(gòu)，不僅歸于開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，而且也歸于區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)，這些機(jī)構(gòu)的職責(zé)人員和編制與傳統(tǒng)政府沒(méi)有明顯區(qū)別[11]。開(kāi)發(fā)區(qū)黨工委、管委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)由區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)兼任的方式實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。從實(shí)際運(yùn)作情況來(lái)看，政區(qū)合一型開(kāi)發(fā)區(qū)體制既實(shí)現(xiàn)了人員的精簡(jiǎn)，又達(dá)到了有效的管理。

政區(qū)合一型開(kāi)發(fā)區(qū)是開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度出現(xiàn)的方式，主要存在于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與所在行政區(qū)相對(duì)發(fā)達(dá)或者相當(dāng)?shù)膮^(qū)域。比如，武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)與武漢市漢南區(qū)政府、北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)與北京大興區(qū)政府、寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)與北侖區(qū)政府、廣州南沙區(qū)與南沙新區(qū)都是“兩塊牌子，一套班子成員”。

在發(fā)展到一定階段之后，開(kāi)發(fā)區(qū)為了利用行政區(qū)既有資源，突破發(fā)展瓶頸，促進(jìn)自身發(fā)展，存在著與行政區(qū)合并的強(qiáng)烈意愿。對(duì)于行政區(qū)而言，作為傳統(tǒng)行政體制，其自身體制存在效率不高、創(chuàng)新不足等問(wèn)題，嚴(yán)重影響其發(fā)展的步伐，也亟須利用開(kāi)發(fā)區(qū)體制的靈活性和特殊政策。加之，開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度之后，其經(jīng)濟(jì)體量對(duì)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有利的支撐。開(kāi)發(fā)區(qū)作為上級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果隸屬于上級(jí)政府，開(kāi)發(fā)區(qū)區(qū)域內(nèi)原有的行政區(qū)貢獻(xiàn)了地域資源，而沒(méi)有獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的益處。如果行政區(qū)吸納開(kāi)發(fā)區(qū)，將對(duì)行政區(qū)發(fā)展和官員升遷有很大助益。開(kāi)發(fā)區(qū)和行政區(qū)雙方有意愿，也有相當(dāng)?shù)膶?shí)力走向合并發(fā)展。雙方合并發(fā)展對(duì)于它們共同的上級(jí)政府而言，也是整合區(qū)域資源的重要手段。政區(qū)合一之后，形成了上級(jí)政府、行政區(qū)與開(kāi)發(fā)區(qū)三方共同滿意的局面和結(jié)果。政區(qū)合一也成為開(kāi)發(fā)區(qū)行政化普遍采取的路徑之一。

(三)建制設(shè)區(qū)

建制設(shè)區(qū)主要是指將開(kāi)發(fā)區(qū)直接設(shè)立為一級(jí)行政區(qū)的情況，這種形式主要出現(xiàn)在國(guó)家級(jí)新區(qū)層面。建制設(shè)區(qū)是將開(kāi)發(fā)區(qū)直接設(shè)立為一級(jí)行政區(qū)，開(kāi)發(fā)區(qū)的級(jí)別一般較高，而且承擔(dān)著國(guó)家更高級(jí)的特殊使命。為了擴(kuò)大改革開(kāi)放成果，提升開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)驗(yàn)，中央政府決定擴(kuò)大開(kāi)發(fā)區(qū)域范圍，并提升開(kāi)發(fā)區(qū)層次。在總結(jié)經(jīng)濟(jì)特區(qū)和開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)過(guò)程中形成的良好經(jīng)驗(yàn)和存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，中央政府提出設(shè)立國(guó)家級(jí)新區(qū)。國(guó)家級(jí)新區(qū)是承擔(dān)國(guó)家重要戰(zhàn)略使命的綜合經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，其設(shè)立不僅是為了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革等一系列綜合性的使命[12]。

目前，中央政府將開(kāi)發(fā)區(qū)直接設(shè)立為行政區(qū)的只有上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)。在總結(jié)經(jīng)濟(jì)特區(qū)和沿海開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，20世紀(jì)90年代初，黨中央決定開(kāi)發(fā)建設(shè)上海市浦東區(qū)域，成立浦東新區(qū)。浦東新區(qū)的管理體制，從協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)開(kāi)放辦公室到管委會(huì)建制，再到正式設(shè)立浦東新區(qū)政府。2000年，上海市做出決定，撤銷浦東新區(qū)原有的管委會(huì)體制，正式設(shè)立浦東新區(qū)政府，同時(shí)，設(shè)立包括浦東新區(qū)人大在內(nèi)的四套領(lǐng)導(dǎo)班子。浦東新區(qū)管理體制回到傳統(tǒng)的行政區(qū)劃建制。天津市濱海新區(qū)管理體制，也基本上遵從了上海浦東新區(qū)的建制思路，從開(kāi)發(fā)開(kāi)放辦公室到管委會(huì)體制，再到新區(qū)政府的正式建制。2009年，中央調(diào)整了天津市濱海新區(qū)行政區(qū)劃設(shè)置，撤銷塘沽、漢沽、大港3個(gè)行政區(qū)建制，把濱海新區(qū)管委會(huì)體制調(diào)整為濱海新區(qū)政府的傳統(tǒng)行政建制[13]。在19個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)中，浦東新區(qū)和濱海新區(qū)從設(shè)立時(shí)間到發(fā)展規(guī)模都位于新區(qū)前列，也表明這兩個(gè)新區(qū)在發(fā)展過(guò)程中突出的示范和帶動(dòng)效應(yīng)，為開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展提供了樣板和引領(lǐng)。國(guó)家級(jí)新區(qū)并不是簡(jiǎn)單的擴(kuò)大區(qū)域面積，也不是內(nèi)部的簡(jiǎn)單組合。國(guó)家級(jí)新的區(qū)設(shè)立體現(xiàn)著國(guó)家意志，承載著國(guó)家的重要戰(zhàn)略使命。

建制設(shè)區(qū)是開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，但并不是簡(jiǎn)單的重復(fù)擴(kuò)大，而是在開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展歷史經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的深化和升級(jí)。建制設(shè)區(qū)的國(guó)家級(jí)新區(qū)也是國(guó)家著力解決原有開(kāi)發(fā)區(qū)普遍存在的問(wèn)題基礎(chǔ)上，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展層次的進(jìn)一步提升，其必然承擔(dān)著更高級(jí)的發(fā)展使命。國(guó)家級(jí)新區(qū)反映的是國(guó)家通過(guò)集中的政策供給，強(qiáng)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)力，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，引領(lǐng)深化改革的戰(zhàn)略目的[14]。建制設(shè)區(qū)并不是單個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)逐漸演化的結(jié)果，而是國(guó)家基于開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展成果和歷史經(jīng)驗(yàn)，具有明顯的推動(dòng)地區(qū)資源整合的導(dǎo)向性，因此，建制設(shè)區(qū)也成為開(kāi)發(fā)區(qū)行政化的高級(jí)形式和路徑。

從開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展歷史來(lái)看，行政托管、政區(qū)合一和建制設(shè)區(qū)是隨著開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立和建設(shè)過(guò)程中依次出現(xiàn)的3種路徑(見(jiàn)圖1)。3種路徑具有明顯的歷史發(fā)展和傳承性，行政托管是開(kāi)發(fā)區(qū)行政化的基礎(chǔ)，不管是政區(qū)合一還是建制設(shè)區(qū)，都離不開(kāi)開(kāi)發(fā)區(qū)最初對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的托管。行政托管是開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)初期的主導(dǎo)路徑，隨著開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)實(shí)現(xiàn)政區(qū)合一或者開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立獨(dú)立行政區(qū)建制，行政托管也隨之消失，托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接納入行政區(qū)，回歸到傳統(tǒng)行政管理體制。

圖1 開(kāi)發(fā)區(qū)行政化的3種路徑

五、開(kāi)發(fā)區(qū)行政化內(nèi)部動(dòng)因

理性人假設(shè)是經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)最基本的假設(shè)，也是公共選擇理論大廈的基石。理性人假設(shè)認(rèn)為自利和理性是人的兩個(gè)基本特點(diǎn)。自利表現(xiàn)為：首先，人是自私的，即個(gè)人行為只受個(gè)人利益驅(qū)使；其次，人的目的是追求個(gè)人效用最大化。理性主要體現(xiàn)在：(1)人在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中既追求收益，也關(guān)注成本，人總是期望收益最大化或成本最小化。在采取某項(xiàng)行動(dòng)之前，每個(gè)人都會(huì)在內(nèi)心對(duì)該行動(dòng)的成本與效益進(jìn)行比較分析。(2)理性還可以從這3個(gè)角度進(jìn)行分析，一是人的知識(shí)是完備的，他們具備關(guān)于所處環(huán)境等方面的全面系統(tǒng)的知識(shí)來(lái)幫助其做出正確的行動(dòng)； 二是個(gè)人偏好在一定時(shí)期內(nèi)具有穩(wěn)定、有序的特點(diǎn)；三是個(gè)人具備較強(qiáng)的計(jì)算能力。

根據(jù)理性人假設(shè)，每個(gè)個(gè)體和組織都具有理性人的特征，作為開(kāi)發(fā)區(qū)及其管理者也不例外。開(kāi)發(fā)區(qū)在行政化過(guò)程中，除了外部壓力的存在，也與自身具有的理性人特性緊密相關(guān)。從開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部看，開(kāi)發(fā)區(qū)行政化有利于其應(yīng)對(duì)外部壓力快速發(fā)展，也有利于開(kāi)發(fā)區(qū)管理者擴(kuò)大自身權(quán)限。開(kāi)發(fā)區(qū)及其管理者為實(shí)現(xiàn)自身利益，追求行政化的過(guò)程中主要存在3種動(dòng)因，即行政托管、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)和擴(kuò)張權(quán)限。

通過(guò)梳理開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展歷程，我們可以看出，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，開(kāi)發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)逐漸集聚和人口快速擴(kuò)張，開(kāi)發(fā)區(qū)就需要從單一的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)發(fā)展為多元化的城市功能區(qū)，開(kāi)發(fā)區(qū)的生存面臨著既有行政體制的外在壓力，也面臨著職能多元化的外在挑戰(zhàn)。但是從開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部來(lái)看，為了有效應(yīng)對(duì)外部壓力和挑戰(zhàn)，其自身也萌發(fā)出行政化的內(nèi)在動(dòng)因。開(kāi)發(fā)區(qū)由于行政托管的內(nèi)在基因內(nèi)核，在主動(dòng)應(yīng)對(duì)來(lái)自外部的壓力和挑戰(zhàn)的情況下，不斷擴(kuò)張自身權(quán)限，利用行政區(qū)資源，有意模仿傳統(tǒng)行政體制運(yùn)行規(guī)則。也正是因?yàn)槠鋬?nèi)部存在行政化的沖動(dòng)，在內(nèi)外動(dòng)因共同作用下，開(kāi)發(fā)區(qū)也就不可避免地開(kāi)啟了行政化的道路。

(一)行政托管是開(kāi)發(fā)區(qū)行政化的內(nèi)在基因

行政托管也就是指開(kāi)發(fā)區(qū)托管行政區(qū)。在保持原有行政區(qū)劃現(xiàn)狀的情況下，地方政府將鄰近的一些行政區(qū)的部分區(qū)域劃歸開(kāi)發(fā)區(qū)委托管理，開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在所托管區(qū)域內(nèi)享有一級(jí)政府的管理權(quán)限，并且全面管理所托管區(qū)域的一切事務(wù)[10]。開(kāi)發(fā)區(qū)行政托管實(shí)質(zhì)上就是在得到上級(jí)政府授權(quán)之后，將開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限剝離原有的隸屬體系，交由開(kāi)發(fā)區(qū)委托管理的一種管理體制。之所以產(chǎn)生開(kāi)發(fā)區(qū)的行政托管主要是因?yàn)殚_(kāi)發(fā)區(qū)在不斷快速發(fā)展的同時(shí)，客觀上受到土地空間的限制。開(kāi)發(fā)區(qū)并不屬于我國(guó)法定行政體制，也就是說(shuō)，開(kāi)發(fā)區(qū)沒(méi)有法定的地理空間和行政區(qū)劃，但其存在必須依托一定的地理區(qū)域。由于行政區(qū)劃的審批權(quán)在中央，行政區(qū)劃變更突破難度較大。地方政府為了解決存在的土地空間制約問(wèn)題，不得不充分利用自身的自主權(quán)限，托管就成為解決開(kāi)發(fā)區(qū)土地制約的主導(dǎo)思路和方法[8]。

開(kāi)發(fā)區(qū)因何托管原有行政區(qū)，也與開(kāi)發(fā)區(qū)的管理體制和地理空間發(fā)展具有緊密的關(guān)系。從體制維度來(lái)看，開(kāi)發(fā)區(qū)的產(chǎn)生本身就是為了突破傳統(tǒng)行政管理體制的束縛，承擔(dān)著為行政體制改革做出試點(diǎn)的意義，因此，在實(shí)踐中，普遍存在著一種意識(shí)傾向或者共識(shí)，即地方所有的資源都以開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)為核心，盡可能促使地方政府全方位服務(wù)于開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展，把開(kāi)發(fā)區(qū)的功能發(fā)展到最大化，從而帶動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。從空間維度來(lái)看，一方面，為了擴(kuò)大發(fā)展，開(kāi)發(fā)區(qū)也在尋求自身范圍的不斷拓展。開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)初期劃定的開(kāi)發(fā)邊界很難適應(yīng)開(kāi)發(fā)區(qū)不斷擴(kuò)展的要求。另一方面，地方政府為了滿足開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展需要，試圖經(jīng)常申請(qǐng)調(diào)整規(guī)劃面積，為開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)大范圍提供便利[9]。

行政托管是開(kāi)發(fā)區(qū)地理空間的歷史起點(diǎn)，也貫穿于開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的整個(gè)歷史進(jìn)程。開(kāi)發(fā)區(qū)成立之初，主要以托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主。行政托管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然是級(jí)別較低的傳統(tǒng)行政區(qū)，但其保留著傳統(tǒng)行政體制的核心組成要素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)政府體制的最低一級(jí)，其本身有完整的法定組織形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為地方政府，屬于行政級(jí)別中的“塊”狀機(jī)構(gòu)，其職能包含經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)事務(wù)管理。開(kāi)發(fā)區(qū)以單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能為主，呈現(xiàn)出行政級(jí)別的“條”狀部門形態(tài)[15]。開(kāi)發(fā)區(qū)在開(kāi)發(fā)建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中，不可避免地要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能發(fā)生交叉。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為傳統(tǒng)的行政區(qū)劃的一部分，具有傳統(tǒng)行政體制很大的慣性，必然會(huì)或多或少地影響到開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的運(yùn)作。比如，在蘭州新區(qū)成立之時(shí)，其核心區(qū)就托管著6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的3個(gè)。在蘭州新區(qū)前期土地規(guī)劃和土地征收方面，上下一盤棋，執(zhí)行力更強(qiáng)，土地開(kāi)發(fā)和利用成效非常明顯。相對(duì)比的是西咸新區(qū)由于沒(méi)有托管范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使其在土地規(guī)劃和土地征收方面存在難以協(xié)調(diào)和上下兩張皮的情況，執(zhí)行力就相對(duì)較弱，形不成合力局面。行政托管作為開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展的起點(diǎn)，不僅僅是行政區(qū)劃無(wú)法調(diào)整的結(jié)果，而且也導(dǎo)致了開(kāi)發(fā)區(qū)自身管理能力的明顯差別。因此，行政托管是開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部影響其行為和運(yùn)行的核心因素。

(二)應(yīng)對(duì)壓力是開(kāi)發(fā)區(qū)行政化的內(nèi)在要求

我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)自成立之日起就承擔(dān)著發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的使命。40多年來(lái)，開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就也證明了其能夠擔(dān)當(dāng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的歷史重任。隨著開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的功能一直不斷強(qiáng)化，區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)職能的短板效應(yīng)凸顯，造成了區(qū)域空間布局的失衡、功能失調(diào)。開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展和擴(kuò)張都毫無(wú)疑問(wèn)地要遇到與原有行政區(qū)之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)乃至歸并的問(wèn)題，所以產(chǎn)生開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)之間的體制沖突是不可避免的。這種體制沖突根源于開(kāi)發(fā)區(qū)人口增長(zhǎng)和規(guī)模擴(kuò)張導(dǎo)致的行政管理和社會(huì)事務(wù)管理范圍的重合，從而與原有行政區(qū)之間存在重疊交叉的跨區(qū)域治理難題，進(jìn)而產(chǎn)生有限資源配置上的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系[16]。隨著開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)發(fā)展，企業(yè)大量集聚，帶來(lái)了人口的大量流入。人口流入和聚集就需要開(kāi)發(fā)區(qū)提供相應(yīng)的社會(huì)公共服務(wù)，如學(xué)校教育、醫(yī)療保障、文化娛樂(lè)、商業(yè)服務(wù)等，同時(shí)帶來(lái)的是人口問(wèn)題、衛(wèi)生問(wèn)題、公共管理等傳統(tǒng)社會(huì)事務(wù)管理問(wèn)題。社會(huì)公共事務(wù)管理職能的履行，需要上級(jí)政府的財(cái)政資金撥付。盡管開(kāi)發(fā)區(qū)托管了原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者街道，但是由于其本身沒(méi)有行政區(qū)劃，因此在國(guó)家治理體制內(nèi)沒(méi)有獨(dú)立行政區(qū)劃代碼。國(guó)家的財(cái)政資金撥付一般都需要具有行政區(qū)劃代碼的區(qū)縣一級(jí)政府承接，這就導(dǎo)致上級(jí)政府下?lián)芙o開(kāi)發(fā)區(qū)的財(cái)政資金，都需要通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者街道等原來(lái)所屬的行政區(qū)進(jìn)行劃撥，給開(kāi)發(fā)區(qū)帶來(lái)很多不便和糾紛。

開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立之時(shí)，為了突破傳統(tǒng)行政體制困擾，并著力營(yíng)造相對(duì)封閉的體制環(huán)境，中央政府并沒(méi)有修改憲法體制構(gòu)架，而是利用政策文件的形式，批復(fù)設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)，為的就是減少阻力。因此，在法律上，開(kāi)發(fā)區(qū)一直沒(méi)有明晰的定位，作為地方政府派出機(jī)構(gòu)，一般僅被賦予相對(duì)單一的經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理權(quán)限，而沒(méi)有相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)力。同時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)作為行政級(jí)別中“條”狀部門，承擔(dān)較為單一的經(jīng)濟(jì)管理職能，不具有行政級(jí)別中“塊”狀機(jī)構(gòu)的社會(huì)事務(wù)管理職能。盡管有些開(kāi)發(fā)區(qū)得到授權(quán)，可以行使部分社會(huì)事務(wù)管理權(quán)限，但是與其要行使的社會(huì)事務(wù)管理職能還不相適應(yīng)。開(kāi)發(fā)區(qū)必須依托原有行政區(qū)的行政資源才能解決在社會(huì)事務(wù)管理上權(quán)責(zé)不相統(tǒng)一的矛盾。在行政區(qū)劃的剛性約束下，開(kāi)發(fā)區(qū)要取得完整的行政管理權(quán)限，可選擇的空間就比較小。開(kāi)發(fā)區(qū)爭(zhēng)取與鄰近行政區(qū)合并就成了為數(shù)不多的具有可行性的選擇。

開(kāi)發(fā)區(qū)主動(dòng)尋求與相鄰區(qū)域合并，以便獲得獨(dú)立行政區(qū)劃，取得行政代碼以及相應(yīng)的行政權(quán)力，整合行政區(qū)的行政資源，解決自身難以解決的外在壓力，最終導(dǎo)致以管委會(huì)為主的開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制主動(dòng)向傳統(tǒng)行政管理體制復(fù)歸。

(三)權(quán)力擴(kuò)張是開(kāi)發(fā)區(qū)行政化的內(nèi)在動(dòng)力

在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過(guò)程中，為了應(yīng)對(duì)外部壓力和挑戰(zhàn)，開(kāi)發(fā)區(qū)自身也存在著向傳統(tǒng)體制靠攏，促使開(kāi)發(fā)區(qū)行政化的內(nèi)在沖動(dòng)。中央政府在設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)時(shí)，為了突破原有法律束縛，并沒(méi)有像行政區(qū)政府一樣有明確的法定限制。為了快速推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，開(kāi)發(fā)區(qū)形成了精簡(jiǎn)、靈活的體制。由于沒(méi)有明確的法定規(guī)則，開(kāi)發(fā)區(qū)體系的靈活性為權(quán)力擴(kuò)張留下了很大空間。

開(kāi)發(fā)區(qū)權(quán)力擴(kuò)張主要表現(xiàn)在3個(gè)方面：一是爭(zhēng)取開(kāi)發(fā)區(qū)的人事權(quán)。地方政府在批復(fù)設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)之時(shí)，一般會(huì)限定開(kāi)發(fā)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)和規(guī)模。也就是說(shuō)，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)除了高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)規(guī)模相對(duì)明確固定外，內(nèi)部其他人員規(guī)模在開(kāi)發(fā)區(qū)成立之初并沒(méi)有明確規(guī)定，因此隨著開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)中的傳統(tǒng)官員一直存在著向傳統(tǒng)行政體制靠攏的沖動(dòng)。他們一般先爭(zhēng)取完整的人事任免權(quán)限，除了管委會(huì)層面領(lǐng)導(dǎo)由上級(jí)政府任免外，管委會(huì)內(nèi)部各級(jí)干部都要求在管委會(huì)范圍內(nèi)決策，這就改變了以前所有干部都有上級(jí)政府任免的慣例。與此同時(shí)，由于人員規(guī)模沒(méi)有明確限定，開(kāi)發(fā)區(qū)可以自行決定招錄工作人員，開(kāi)發(fā)區(qū)的人員規(guī)模就會(huì)不斷壯大。二是擴(kuò)大開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及權(quán)限。為了擴(kuò)大自身權(quán)限，便于管理社會(huì)事務(wù)，開(kāi)發(fā)區(qū)主動(dòng)尋求與地方政府機(jī)構(gòu)“對(duì)口”，積極設(shè)立相對(duì)應(yīng)的部門，或者加掛相對(duì)應(yīng)部門的牌子，開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)模相應(yīng)地會(huì)擴(kuò)張。在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)擴(kuò)張后，開(kāi)發(fā)區(qū)會(huì)向上級(jí)政府申請(qǐng)下放相關(guān)權(quán)力，上級(jí)政府在全國(guó)簡(jiǎn)政放權(quán)的背景下，考慮到開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)展工作的便利性，以及開(kāi)發(fā)區(qū)為企業(yè)服務(wù)的及時(shí)性，也會(huì)逐漸將部分或者全部權(quán)力下放至開(kāi)發(fā)區(qū)。開(kāi)發(fā)區(qū)也就逐漸獲得了與行政區(qū)基本一致的權(quán)力。隨著開(kāi)發(fā)區(qū)人口涌入，社區(qū)規(guī)模增加，原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能無(wú)法適應(yīng)人口擴(kuò)張帶來(lái)的影響，開(kāi)發(fā)區(qū)會(huì)設(shè)立街道管理社區(qū)。在已有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上，街道作為開(kāi)發(fā)區(qū)的一部分，應(yīng)運(yùn)而生。三是增加開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部層級(jí)。開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的一般模式是以“管委會(huì)+托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)”為主[17]。囿于管委會(huì)規(guī)模難以撼動(dòng)，開(kāi)發(fā)區(qū)就會(huì)以管理便利為由，增加開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部的管理層級(jí)，尤其是管委會(huì)原有級(jí)別較高的情況下，將開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制由“管委會(huì)+托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)”兩個(gè)層級(jí)逐漸演化為“管委會(huì)+產(chǎn)業(yè)園區(qū)+托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道”的3級(jí)管理體制。當(dāng)管委會(huì)級(jí)別為地市級(jí)時(shí)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)就相當(dāng)于縣級(jí)建制，這樣整個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)的建制就與傳統(tǒng)的地市建制趨于一致。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的主要官員也經(jīng)常自認(rèn)為和傳統(tǒng)地市領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該擁有一樣的權(quán)力和權(quán)威。在上級(jí)政府默認(rèn)的情況下，開(kāi)發(fā)區(qū)逐漸擴(kuò)展出了傳統(tǒng)地市級(jí)政府的完整建制。

行政托管是開(kāi)發(fā)區(qū)行政化的基因，也是其行政化的核心因素，隨著開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展和擴(kuò)張，行政托管帶來(lái)了一系列問(wèn)題。為了解決內(nèi)部存在的問(wèn)題，開(kāi)發(fā)區(qū)一方面主動(dòng)應(yīng)對(duì)外部壓力，尋求行政化，以解決內(nèi)部問(wèn)題，另一方面開(kāi)發(fā)區(qū)在應(yīng)對(duì)外部壓力的過(guò)程中，出現(xiàn)了權(quán)力擴(kuò)張的內(nèi)在沖動(dòng)。開(kāi)發(fā)區(qū)在應(yīng)對(duì)外部壓力和尋求權(quán)力擴(kuò)張的共同作用下，開(kāi)始尋求行政化道路。

圖2 開(kāi)發(fā)區(qū)行政化內(nèi)在動(dòng)力

隨著自身的發(fā)展和擴(kuò)大，開(kāi)發(fā)區(qū)逐漸表現(xiàn)出行政化的趨勢(shì)。開(kāi)發(fā)區(qū)行政化主要表現(xiàn)為管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置的同質(zhì)化。開(kāi)發(fā)區(qū)行政化的路徑主要有行政托管、政區(qū)合一和建制設(shè)區(qū)等。開(kāi)發(fā)區(qū)行政化有很強(qiáng)的內(nèi)在動(dòng)因，開(kāi)發(fā)區(qū)在行政托管的基因內(nèi)核作用下，主動(dòng)應(yīng)對(duì)外部壓力，追求自身權(quán)力擴(kuò)張，不斷向傳統(tǒng)行政體制靠攏。沿著行政化路徑，開(kāi)發(fā)區(qū)逐漸呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)行政體制相趨同的現(xiàn)象。雖然由于開(kāi)發(fā)區(qū)的內(nèi)部動(dòng)因推動(dòng)其行政化進(jìn)程，但是未來(lái)開(kāi)發(fā)區(qū)行政化是否會(huì)不斷增加，取決于開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)外制度環(huán)境之間的博弈。