董宇鳴

《中國（廣西）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》明確提出：中國（廣西）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱“廣西自貿(mào)試驗區(qū)”）要發(fā)揮廣西與東盟國家陸海相鄰的獨特優(yōu)勢，著力建設(shè)我國西南、中南和西北地區(qū)出?？谝约懊嫦驏|盟的國際陸海貿(mào)易新通道，形成21世紀(jì)海上絲綢之路和絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶有機(jī)銜接的重要門戶。2019年，欽州市成功申報設(shè)立廣西自貿(mào)試驗區(qū)欽州港片區(qū)（以下簡稱“欽州港片區(qū)”）。作為廣西境內(nèi)面積最大且唯一臨海的片區(qū)，欽州港片區(qū)在躍居全國對外開放最前沿的同時，基于廣西自貿(mào)試驗區(qū)的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，重點發(fā)展港航物流、國際貿(mào)易、綠色化工、新能源汽車關(guān)鍵零部件、電子信息和生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)，努力建設(shè)國際陸海貿(mào)易新通道門戶港、中國-東盟合作示范區(qū)和向海經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)。本文介紹欽州港片區(qū)建設(shè)發(fā)展概況及成效，分析欽州港片區(qū)在管理體制機(jī)制方面存在的問題，并提出欽州港片區(qū)發(fā)展建議。

1 欽州港片區(qū)建設(shè)發(fā)展概況

欽州港片區(qū)位于欽州市欽南區(qū)，由欽州保稅港區(qū)、中馬欽州產(chǎn)業(yè)園區(qū)和欽州港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等三大功能區(qū)組成，總面積為2，其中：欽州保稅港區(qū)面積為10 km2（含8.81 km2圍網(wǎng)區(qū)域），中馬欽州產(chǎn)業(yè)園區(qū)面積為16.05 km2，欽州港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)面積為32.14 km2。欽州港片區(qū)承擔(dān)的改革試點任務(wù)量占全區(qū)改革試點任務(wù)總量的比例為82.5%。在廣西下達(dá)35項首批改革試點任務(wù)的基礎(chǔ)上，欽州市自我加壓實施57項改革試點任務(wù)，在廣西率先推行“兩步申報”通關(guān)模式，首創(chuàng)中鐵集裝箱“一箱到底”下海出口新模式，落地廣西首筆“單一窗口”在線融資“跨境貸”，新增企業(yè)數(shù)量突破2 000家，新簽約項目總投資達(dá)315億元，形成“凈地交付”、海鐵聯(lián)運“一口價”等7項可復(fù)制、可推廣事項上報自治區(qū)，首批試點任務(wù)和新設(shè)企業(yè)數(shù)量位居廣西自貿(mào)試驗區(qū)三大片區(qū)之首。

2 欽州港片區(qū)建設(shè)發(fā)展成效

（1）針對部分港區(qū)及周邊地區(qū)在開發(fā)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、招商引資等方面步調(diào)不一致等問題，欽州市理順管理機(jī)制，完善配套設(shè)施，主要取得以下成效：實現(xiàn)首單出口退稅低硫船用燃油業(yè)務(wù)以及首單船邊直提、抵港直裝物流業(yè)務(wù)等多項“廣西第一”;共有19項創(chuàng)新事項和案例列入廣西首批制度創(chuàng)新成果清單，占全區(qū)制度創(chuàng)新成果的比例為43.2%，其中海鐵聯(lián)運系統(tǒng)集成改革等4項創(chuàng)新案例擬向全國推廣。

（2）針對欽州港海鐵聯(lián)運和江海聯(lián)運“最后一公里”銜接不暢、場站建設(shè)落后、自動化設(shè)備投入不足、陸路口岸設(shè)施不完善等問題，欽州市強(qiáng)化港口、鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要取得以下成效：西部陸海新通道確立為國家“十四五”時期重大工程，平陸運河項目進(jìn)入國家層面研究推動;啟動建設(shè)我國首個海鐵聯(lián)運自動化集裝箱碼頭，加快改造大欖坪南作業(yè)區(qū)7號和8號自動化集裝箱碼頭，建成運營東航道擴(kuò)建二期工程，使欽州港邁入萬箱級大船時代。

（3）針對欽州港外貿(mào)直航航線少且周期長以及現(xiàn)有集疏運能力跟不上業(yè)務(wù)發(fā)展需求等問題，欽州市完善集疏運體系，統(tǒng)一多式聯(lián)運標(biāo)準(zhǔn)，主要取得以下成效：新開行宜賓至欽州等海鐵聯(lián)運班列線路4條，開通首趟廣西至德國杜伊斯堡的中歐班列;欽州市入選2020年國家物流樞紐建設(shè)名單;欽州港新增3條外貿(mào)集裝箱航線，航線數(shù)量達(dá)到52條，2020年貨物吞吐量和集裝箱吞吐量分別接近1.4億t和400萬TEU，增速保持全國領(lǐng)先水平;2020年開行海鐵聯(lián)運班列3 571列，比上年增長69%;欽州鐵路集裝箱中心站2020年集裝箱辦理量超過28萬TEU，排名全國第五位。

（4）針對物流成本較高、中介服務(wù)不完善等問題，降低物流成本，優(yōu)化中介服務(wù)。欽州市共有32家外貿(mào)進(jìn)出口工業(yè)企業(yè)，其中有22家企業(yè)通過欽州港以外的其他港口進(jìn)出口貨物，主要原因是：欽州港航道和集疏運體系建設(shè)不足，導(dǎo)致物流成本較高。例如：貴陽至欽州港的運輸距離比貴陽至湛江港的運輸距離短120 km，但1個20英尺集裝箱從貴陽至欽州港的運費（3 651.2元）卻比從貴陽至湛江港的運費（3 625.8元）高25.4元。此外，雖然欽州保稅港區(qū)已成立10年，但由于配套設(shè)施建設(shè)落后，園區(qū)內(nèi)排污、排水和燃?xì)獾戎鞴芫W(wǎng)線尚未接通，高昂的排污、給水和用電費用導(dǎo)致工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)成本長期居高不下。對此，欽州市分階段開展口岸提效降費工作：第一階段，欽州港進(jìn)口和出口通關(guān)時間分別壓縮50.2%和48.3%，平均每個集裝箱的港口通行環(huán)節(jié)費用下降1 000元以上，重慶經(jīng)欽州港至新加坡港的海鐵聯(lián)運費用比分段運輸費用下降38%;第二階段，通過開展提效降費優(yōu)服行動，使通關(guān)時間壓縮50%，綜合物流成本降低20%，中介服務(wù)費用下降25%，單箱物流成本低于國內(nèi)先進(jìn)海港。

（5）針對信息化程度較低、管理和作業(yè)流程不協(xié)同、業(yè)務(wù)系統(tǒng)各自獨立以及“單一窗口”系統(tǒng)不穩(wěn)定和不兼容等問題，欽州市深化改革試點，優(yōu)化營商環(huán)境，主要取得以下成效：通過開展優(yōu)化營商環(huán)境“服務(wù)企業(yè)提升年”活動，在全區(qū)率先建成運營政銀企融資信息服務(wù)平臺，并率先推出無差別全科受理、5G手機(jī)掌上辦、告知承諾制審批等政務(wù)服務(wù)，企業(yè)開辦服務(wù)達(dá)到全國一流水平，信貸指標(biāo)排名廣西第一位，重點指標(biāo)百日攻堅排名廣西第二位。

（6）針對重大項目資金缺口大、融資難以及投融資市場不活躍等問題，欽州市拓寬融資渠道，強(qiáng)化區(qū)域合作，主要取得以下成效：舉辦“關(guān)丹日”活動，中國-東盟港口城市合作網(wǎng)絡(luò)新增9家成員;引進(jìn)外資企業(yè)36家，利用外資增長58%，總量排名廣西第二位;主動對接西部陸海新通道沿線省市，與重慶市江津區(qū)、內(nèi)江市等簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議;積極融入粵港澳大灣區(qū)發(fā)展，引進(jìn)粵港澳大灣區(qū)企業(yè)投資項目140個，總投資超過400億元;貫徹落實北欽防一體化發(fā)展規(guī)劃，完成南寧經(jīng)欽州至防城港段高速公路改擴(kuò)建工程，加快推進(jìn)交通、產(chǎn)業(yè)等一體化重大項目。

（7）針對臨港園區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模小且貨物少、腹地支撐能力不足、臨港產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢有待挖掘等問題，欽州市發(fā)展向海經(jīng)濟(jì)和臨港產(chǎn)業(yè)，主要取得以下成效：推動中馬欽州產(chǎn)業(yè)園區(qū)成功進(jìn)口我國首批毛燕，開工建設(shè)川桂國際產(chǎn)能合作產(chǎn)業(yè)園，建成廣西首家飛地科技企業(yè)孵化器;欽州保稅港區(qū)加快向綜合保稅區(qū)整合轉(zhuǎn)型，在華南地區(qū)率先開展澳洲活牛進(jìn)口業(yè)務(wù)，正式運營北部灣國際門戶港航運服務(wù)中心，不斷拓展酒類進(jìn)口、跨境電商等業(yè)務(wù)，螞蟻洋貨連續(xù)2年成為唯一入駐中國國際進(jìn)口博覽會的廣西品牌;欽州市獲批列入跨境電商零售進(jìn)口試點;欽州港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)引進(jìn)超百億元項目4個，合同投資額超過1 000億元。

3 欽州港片區(qū)在管理體制機(jī)制方面存在的問題

2020年，欽州市建立欽州港片區(qū)工管委新體制和新機(jī)制，首創(chuàng)“核心區(qū)+功能區(qū)”管理模式，完成中馬欽州產(chǎn)業(yè)園區(qū)、欽州保稅港區(qū)和欽州港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)三大國家級平臺的功能整合和統(tǒng)一管理，實現(xiàn)政策、產(chǎn)業(yè)、人才等資源集中，形成欽州市產(chǎn)業(yè)發(fā)展新龍頭;但與國內(nèi)外自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的成功經(jīng)驗以及中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)行政管理制度的改革成效相比，欽州港片區(qū)在管理體制機(jī)制方面仍然有許多需要優(yōu)化完善之處。

3.1 功能區(qū)與所在城區(qū)各自為政，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難

欽州港片區(qū)位于欽州市欽南區(qū)，由欽州保稅港區(qū)、中馬欽州產(chǎn)業(yè)園區(qū)和欽州港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等三大功能區(qū)組成。雖然三者同為城市功能區(qū)，但由于分屬自治區(qū)和市級不同派出主體，三大功能區(qū)的行政、經(jīng)濟(jì)和社會管理權(quán)限存在較大差異，在缺乏頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃的情況下，不僅難以形成工作合力，而且導(dǎo)致各功能區(qū)下屬機(jī)構(gòu)規(guī)格和職位設(shè)置不合理。作為正處級單位的欽南區(qū)政府和欽州港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)在協(xié)調(diào)和配合欽州保稅港區(qū)和中馬欽州產(chǎn)業(yè)園區(qū)等正廳級單位的行政管理、社會服務(wù)、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計等工作時，只能依靠市級層面統(tǒng)一協(xié)調(diào)，存在聯(lián)絡(luò)困難、久拖不決、越位管理等問題。此外，欽南區(qū)與各功能區(qū)之間部分規(guī)劃功能定位相近，加之自治區(qū)和市級關(guān)于各功能區(qū)建設(shè)發(fā)展的文件“碎片化”問題突出，缺乏較強(qiáng)的系統(tǒng)性和指導(dǎo)性，導(dǎo)致各區(qū)發(fā)展存在重復(fù)建設(shè)和同質(zhì)化競爭等問題，從而在招商引資過程中引發(fā)“打內(nèi)戰(zhàn)”和“挖墻腳”等現(xiàn)象。

3.2 行政審批和執(zhí)法權(quán)責(zé)不明確，功能區(qū)依法行政體制不順

欽州港片區(qū)不屬于縣區(qū)級政府，不具備行政執(zhí)法的主體資格和獨立的區(qū)域代碼，無法獨立開展行政執(zhí)法活動，而且由于工管委機(jī)關(guān)編制人員力量薄弱，即使市直單位采取授權(quán)或委托形式下放執(zhí)法權(quán)也難以承接。此外，因涉及執(zhí)法主體責(zé)任承擔(dān)及執(zhí)法人員和經(jīng)費投入等問題，欽南區(qū)政府難以按行政區(qū)劃主動承接各功能區(qū)的行政執(zhí)法工作，導(dǎo)致各功能區(qū)的行政執(zhí)法責(zé)任主體無法落實。

3.3 經(jīng)濟(jì)管理授權(quán)不充分，功能區(qū)缺乏發(fā)展自主權(quán)

欽州市原有各功能區(qū)工管委作為地方政府的派出機(jī)構(gòu)或直屬單位，基本不具備市級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。由于環(huán)保、國土和工商等部門實行垂直管理，土地儲備、項目立項、規(guī)劃管理等審批權(quán)仍然保留在市級政府相關(guān)部門，功能區(qū)無法自行直接審批辦理，必須通過各派駐機(jī)構(gòu)或轄區(qū)所在政府協(xié)調(diào)，導(dǎo)致功能區(qū)獨有的事權(quán)一致、精簡高效的優(yōu)勢逐步弱化，在創(chuàng)優(yōu)發(fā)展、提高行政效率等方面受到諸多限制。例如：欽州港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)只能通過欽南區(qū)政府申報農(nóng)林水和扶貧項目以及中央級和競爭性項目，不僅項目申報難度較大，而且即使申報成功，項目資金也必須先下發(fā)到欽南區(qū)，再通過欽南區(qū)劃撥至各功能區(qū)，流程和手續(xù)較為煩瑣，不利于高效推進(jìn)項目建設(shè);欽州保稅港區(qū)和中馬欽州產(chǎn)業(yè)園區(qū)雖然擁有一定的經(jīng)濟(jì)管理自主權(quán)，但規(guī)劃、招商、土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、企業(yè)管理服務(wù)等事項須經(jīng)功能區(qū)管委和市直部門雙重審批，造成時間和資源浪費?？傊?，由于功能區(qū)經(jīng)濟(jì)管理授權(quán)不充分，欽州港片區(qū)保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能受到限制，發(fā)揮的主要作用僅限于幫助企業(yè)協(xié)調(diào)上級有關(guān)業(yè)務(wù)部門。

3.4 承擔(dān)社會事務(wù)過多，難以集中精力搞開發(fā)建設(shè)

隨著欽州市各功能區(qū)開發(fā)建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)張，相關(guān)區(qū)域范圍成倍擴(kuò)大，社區(qū)人口不斷增加，未來欽州港片區(qū)工管委將要面對大量的社會事務(wù)，社區(qū)文化教育、衛(wèi)生計生、勞動就業(yè)、民政福利、公共環(huán)境、社會治安、非公企業(yè)黨建、民兵武裝等社會管理工作占其承擔(dān)職能的比重將逐步上升，從而分散其在土地開發(fā)、招商引資、企業(yè)服務(wù)等經(jīng)濟(jì)管理職能方面的精力。為了參加各類會議活動以及接受各類評比檢查，勢必需要增設(shè)相應(yīng)的對口工作部門，這將導(dǎo)致欽州港片區(qū)的服務(wù)職能延伸、管理鏈條延長、財政負(fù)擔(dān)加大，從而使精干、高效的管理架構(gòu)面臨極大壓力。此外，由于欽州港片區(qū)工管委承擔(dān)事務(wù)多而人員編制少，其內(nèi)部多種編制人員混崗工作現(xiàn)象將長期存在，部分工作需要依托欽州市政府或欽南區(qū)政府協(xié)助開展，從而可能導(dǎo)致推諉扯皮和效率低下等問題。為此，要避免欽州港片區(qū)管理體制繼續(xù)向“政府化”發(fā)展。

4 欽州港片區(qū)發(fā)展建議

4.1 高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)欽州港片區(qū)

按照國際陸海貿(mào)易新通道門戶港、向海經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)、中國-東盟合作示范區(qū)的定位，以面向東盟為重點，開展陸海聯(lián)運、港航物流、國際貿(mào)易、國際產(chǎn)能合作等領(lǐng)域?qū)ν忾_放制度創(chuàng)新，形成一批有特色、可復(fù)制、可推廣的創(chuàng)新成果，輻射帶動北欽防其他重點園區(qū)開放發(fā)展。將中馬“兩國雙園”合作機(jī)制與自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新優(yōu)勢相結(jié)合，創(chuàng)新與東盟國家在燕窩、清真食品、醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)鏈和服務(wù)鏈領(lǐng)域的合作互補形式，探索中馬“兩國雙園”跨國自由貿(mào)易合作示范區(qū)合作和中國-東盟便捷通關(guān)協(xié)作機(jī)制，在金融開放、跨境電商、服務(wù)貿(mào)易、科技教育、信息合作等方面先行先試。

4.2 大力開展貿(mào)易投資合作

引進(jìn)知名貿(mào)易、物流區(qū)域性總部企業(yè)，開展面向東盟及我國西南和中南地區(qū)與東盟之間的進(jìn)出口貿(mào)易，加快建設(shè)北部灣沿海國際貿(mào)易貨物集散中心。推進(jìn)欽州保稅港區(qū)向綜合保稅區(qū)融合轉(zhuǎn)型，加大加工貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易企業(yè)招商力度，打造加工制造、研發(fā)設(shè)計、物流分撥、檢驗維修、銷售服務(wù)中心。全面實施外資準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，建立健全外商投資一站式服務(wù)平臺和投訴平臺，在綠色化工、電子信息等領(lǐng)域加強(qiáng)面向全球招商，提高利用外資水平。支持農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域?qū)ν馔顿Y合作。建立一批駐外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)和招商中心。

4.3 加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)動協(xié)調(diào)發(fā)展

推進(jìn)中國-東盟港口城市合作網(wǎng)絡(luò)升級建設(shè)，定期組織舉辦年度會議，實施一批重點領(lǐng)域標(biāo)志性項目，在港口物流、港航信息、海上搜救、海員培訓(xùn)、旅游等領(lǐng)域取得務(wù)實合作成果，打造形成廣西北部灣沿海與東盟國家深化合作的重要機(jī)制。深化與我國中西部地區(qū)的交通、物流和產(chǎn)業(yè)合作，與西部陸海新通道沿線城市開展戰(zhàn)略合作，加快建設(shè)川桂國際產(chǎn)能合作產(chǎn)業(yè)園，爭取貴州、重慶等省市在欽州港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)設(shè)立臨港產(chǎn)業(yè)園和物流園，共建面向東盟等地區(qū)的國際聯(lián)合采購中心。全面對接粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，與深圳等粵港澳大灣區(qū)重要城市開展精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作，在消費品制造領(lǐng)域打造一批全產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移園區(qū)，加強(qiáng)新一代信息技術(shù)、綠色化工、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)鏈合作，吸引粵港澳大灣區(qū)企業(yè)在欽州建設(shè)“飛地園區(qū)”。主動對接中國（海南）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)，優(yōu)先加強(qiáng)港航、旅游、康養(yǎng)等領(lǐng)域合作，發(fā)展與海南港口的中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)，推進(jìn)建設(shè)宗申水上飛機(jī)運營基地、三娘灣國際旅游休閑度假區(qū)等項目，加快成為北部灣城市群海上旅游線路重要節(jié)點。

4.4 加快建成北部灣千萬箱級吞吐量大港

對標(biāo)國際集裝箱干線港建設(shè)要求，提升港口大型化、智能化、國際化水平。2022年前，爭取建成30萬噸級油碼頭及金鼓江16號和17號碼頭，開工建設(shè)金鼓江19號液化烴碼頭。加快建設(shè)大欖坪9號和10號集裝箱碼頭，完成大欖坪7號和8號集裝箱碼頭改造，推進(jìn)欽州鐵路集裝箱中心站智能化、信息化建設(shè)。確保完成20萬噸級航道疏浚工程，持續(xù)提高港口通航水平。落實與中遠(yuǎn)海運、新加坡國際港務(wù)等國際港航企業(yè)的戰(zhàn)略合作，重點開辟以欽州港為始發(fā)港的歐洲、非洲、美洲等遠(yuǎn)洋航線，發(fā)展與周邊港口的集裝箱中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)，積極開發(fā)港口貨源，構(gòu)建面向全球的航運網(wǎng)絡(luò)，推動北部灣港邁入千萬箱級吞吐量大港行列。

4.5 建設(shè)面向東盟、輻射我國西南和中南地區(qū)的

區(qū)域性國際貿(mào)易物流樞紐

聯(lián)合北海市和防城港市推進(jìn)北部灣港口型國家物流樞紐一體化建設(shè)，培育以集裝箱運輸為特色的貿(mào)易物流運營主體，加快搭建網(wǎng)絡(luò)貨運平臺，建設(shè)專業(yè)化物流運行體系，構(gòu)建陸海聯(lián)動的國際物流網(wǎng)絡(luò)。繼續(xù)建設(shè)完善港口集疏運體系，加強(qiáng)進(jìn)港鐵路、進(jìn)港公路、物流園區(qū)、貨運場站、港口鐵路支線建設(shè)，大力推進(jìn)欽州東至三墩鐵路支線前期工作，2022年前開工建設(shè)欽州港南港大道、欽州港環(huán)北大道、南防鐵路欽州至防城港段增建二線等項目，逐步打造海陸空多式聯(lián)運體系，使疏港交通和海鐵聯(lián)運更加便捷高效。拓展西部陸海新通道海鐵聯(lián)運，加快無水港建設(shè)，推動四川、云南、貴州至欽州港海鐵聯(lián)運班列全部實現(xiàn)雙向“天天班”運行，推動柳州、桂林至欽州港專列全部實現(xiàn)常態(tài)化運行，推動欽州港―香港港、欽州港―新加坡港班輪航線實現(xiàn)“天天班”常態(tài)化運營，推進(jìn)西部陸海新通道班列與中歐班列銜接，建設(shè)多式聯(lián)運綜合信息服務(wù)平臺、海公鐵聯(lián)運物流分撥中心、冷鏈國際結(jié)算中心和國際冷鏈物流基地，打造國際陸海聯(lián)運基地。

（編輯：張敏 收稿日期：2021-05-21）