敖雙紅 段涵 張德峰

引用格式： 敖雙紅，段涵，張德峰.論公共衛(wèi)生法治建設(shè)的基本原則[J].鄭州輕工業(yè)大學學報（社會科學版），2021，22（4）：31-38.

中圖分類號 ：D920.0;D922.16 ??文獻標識碼 ：A

DOI ：10.12186/2021.04.005

文章編號 ：2096-9864（2021）04-0031-08

英文大標題? On the basic principles of the legal construction of public health

關(guān)鍵詞： ?公共衛(wèi)生; 公民健康; 預防為主; 政府主導

摘要： 在我國《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》的頒布與實施和新冠肺炎疫情防控取得階段性成果之后，可以預見，我國的公共衛(wèi)生法治建設(shè)必將會得到更高程度的重視。公共衛(wèi)生法治建設(shè)應遵循保障公民健康、預防為主和政府主導三項基本原則，這些原則能夠為我國公共衛(wèi)生法治建設(shè)提供價值引領(lǐng)、思想指導和行動指南，推動我國公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，最終提高全民整體健康水平。

2019年底，《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》作為我國醫(yī)療衛(wèi)生與健康領(lǐng)域第一部綜合性、基礎(chǔ)性的法律得以通過。該法頒布和施行的重大意義體現(xiàn)在：一是保障醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)公益性的同時保證了醫(yī)療技術(shù)和服務(wù)質(zhì)量;二是推動了醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的改革精簡，在節(jié)約運營成本的同時提高了工作效率;三是明確保護醫(yī)患各方合法權(quán)利和規(guī)定其法定義務(wù)，有利于醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域良好法治氛圍的形成。有學者提出，該法結(jié)束了我國醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域長期以來只有子法、沒有母法的歷史[1]。多數(shù)媒體也將該法視為衛(wèi)生與健康領(lǐng)域的基本法，從各類新聞標題即可見一斑[2]。這樣的定位和期望不可謂不高。而2020年初暴發(fā)與蔓延至今仍未結(jié)束的新冠肺炎疫情也為我們敲響了大力加強公共衛(wèi)生法治建設(shè)的警鐘。自疫情發(fā)生以來，有關(guān)地方政府是否有義務(wù)向公眾公布疫情具體防控情況等問題，以及有關(guān)部門采取防控等處置措施適用法律法規(guī)問題都引起了學術(shù)界與社會大眾的廣泛爭議。

在我國當前的公共衛(wèi)生法治體系內(nèi)，有包括《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》在內(nèi)的十余部單行法律，近五十部行政法規(guī)，以及大量的地方性法規(guī)、行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件。這體現(xiàn)了我國衛(wèi)生法調(diào)整范圍的全面性，其涵蓋醫(yī)事法、公共衛(wèi)生法、健康產(chǎn)品法等多個領(lǐng)域，橫跨包括民法、行政法在內(nèi)的幾乎所有的部門法。但因為衛(wèi)生法本身具有難以形成統(tǒng)一法典、作為交叉學科技術(shù)性突出且穩(wěn)定性不足的特點，我國衛(wèi)生立法的推進、學術(shù)研究的深入和公共衛(wèi)生法治的建設(shè)不可避免地存在許多困難。同時，在實踐中，諸如《傳染病防治法》和《突發(fā)公共事件應對法》發(fā)生沖突時何者效力更高等問題也沒有明確答案。這些都反映出大力推進我國公共衛(wèi)生法治建設(shè)的必要性與重要性。

一、現(xiàn)有研究成果及其不足

現(xiàn)有的對于公共衛(wèi)生法治建設(shè)基本原則的研究雖很少，但也產(chǎn)生了不少研究成果。研究的共識在于，衛(wèi)生法是一門新興的領(lǐng)域法，衛(wèi)生法學亦是成長之中的法律學科，公共衛(wèi)生法治建設(shè)方興未艾?，F(xiàn)有相關(guān)研究的可取之處在于：一是內(nèi)容指向基本正確，達成了一定共識。現(xiàn)有研究雖然對“三原則說”“七原則說”莫衷一是，但都將保障公民健康原則或與其含義相近的原則放在衛(wèi)生法基本原則的首要位置。這是由衛(wèi)生法的名稱和性質(zhì)決定的，“衛(wèi)生”本來的含義就是護衛(wèi)生命，其核心意涵就是保障人的身心健康。二是明確了預防為主的原則，這一原則涉及衛(wèi)生事務(wù)的特性。眾所周知，防止疾病發(fā)生、流行的最有效手段就是做好預防工作，預防工作和診治與后續(xù)康復療養(yǎng)相比，耗費更低，適合我國人民醫(yī)療費用支付能力不強的現(xiàn)實。三是總結(jié)了各學科經(jīng)驗，涵蓋面較廣。衛(wèi)生法學科毫無疑問是一門交叉學科，其專業(yè)性、技術(shù)性的特點十分突出。例如，對于衛(wèi)生法的基本原則，有的學者將公平原則納入其中，這與民法的精神相符合;有的學者將中西醫(yī)協(xié)調(diào)發(fā)展原則列為基本原則之一，這體現(xiàn)了醫(yī)學學科的影響。

然而，現(xiàn)有研究也有許多不足：一是統(tǒng)率力不足。除保障公民健康原則外，其他一些被視作基本原則的原則在涵蓋的范圍上局限較大。例如，患者自主原則，只適用于醫(yī)患法律關(guān)系和醫(yī)事法領(lǐng)域，不能涵蓋全部衛(wèi)生法律關(guān)系的內(nèi)容。二是缺乏公共衛(wèi)生法治的特殊性。如前文提到的公平原則，就有照抄民法基本原則之嫌，且在面對衛(wèi)生行政關(guān)系等屬于不平等主體之間的法律關(guān)系時，這一表述也不夠精確。又如衛(wèi)生法治原則，其含義雖然是在衛(wèi)生法律行為中貫徹法治，但法治原則幾乎適用于所有法律部門，不能體現(xiàn)衛(wèi)生法的特殊性。三是法律屬性缺失。法的基本原則規(guī)定在法律條文中，本身具有法律效力。但是諸如患者自主、中西醫(yī)協(xié)調(diào)發(fā)展等原則，多來源于國家政策或者行政管理方針，忽視了衛(wèi)生法作為“法”的本質(zhì)屬性。衛(wèi)生法是規(guī)范各種與人體健康相關(guān)行為的規(guī)則，其主要為相關(guān)的行為提供規(guī)范。從表現(xiàn)形式來看，衛(wèi)生法首先表現(xiàn)為其是法律規(guī)范，其本質(zhì)是法而不是政策、習慣或其他東西;其次才是與衛(wèi)生有關(guān)的法律規(guī)范，衛(wèi)生只是它的一個表面特征。把衛(wèi)生工作的方針作為衛(wèi)生法的基本原則實際上是忽視了衛(wèi)生法作為法的本質(zhì)屬性，把政策和法律等同起來[3]。

2020年6月1日《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》的實施，是我國公共衛(wèi)生法治史上具有里程碑意義的事件，但該法仍不能等同于醫(yī)療衛(wèi)生健康領(lǐng)域的基本法，其仍是一部促進法。曾有學者提出以“基本醫(yī)療衛(wèi)生法”指稱《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》[4]，但沒有被立法機關(guān)采納;自2014年該法草案列入“十三五”立法規(guī)劃直至最終頒布，其名稱也數(shù)次變更，從此也可窺見一斑。所以，在學術(shù)研究與探討時，要注意這一差異，不能過分拔高該法的地位及作用。鑒于此，本文擬在吸收現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，探討公共衛(wèi)生法治建設(shè)基本原則的內(nèi)涵與特性，梳理總結(jié)公共衛(wèi)生法治建設(shè)的基本原則，為我國公共衛(wèi)生法治建設(shè)提供參考。

二、公共衛(wèi)生法治建設(shè)基本原則的內(nèi)涵及其特性

眾所周知，在法學意義上，法律原則可以規(guī)定在法律文本之中，對具體法律規(guī)范和由此開展的法律活動起統(tǒng)攝作用。法的基本原則可以稱為“原則之原則”，體現(xiàn)立法者根本意圖，是建構(gòu)具體法律法規(guī)乃至宏觀法律體系的最高綱領(lǐng)。照此理解，公共衛(wèi)生法治建設(shè)的基本原則，必須是貫穿于衛(wèi)生法律規(guī)范之中的，為衛(wèi)生法律行為提供指引的原則和準則。 就其功能而言，基本原則反映衛(wèi)生法的指導思想，影響衛(wèi)生法學的發(fā)展方向和衛(wèi)生法治的建設(shè)，在衛(wèi)生法研究和衛(wèi)生法實踐領(lǐng)域處于重要位置。因此，對公共衛(wèi)生法治建設(shè)基本原則的研究和探討理應得到衛(wèi)生法學界乃至整個法學界的關(guān)注。

在法的運行層面，公共衛(wèi)生法治建設(shè)的基本原則統(tǒng)領(lǐng)和指導公共衛(wèi)生的立法、執(zhí)法、司法層面，其具體作用有三個方面：一是為某些未受法律調(diào)整的衛(wèi)生現(xiàn)象、衛(wèi)生事務(wù)提供法律指導; 二是體現(xiàn)衛(wèi)生法的價值取向和價值追求，為衛(wèi)生立法提供科學指引和理論依據(jù);三是引導和規(guī)范衛(wèi)生法律關(guān)系主體行為， 推動衛(wèi)生法治發(fā)展。但是當前理論界和實務(wù)界對于公共衛(wèi)生法治建設(shè)基本原則的研究著墨不多，該研究尚不深入，始終是衛(wèi)生法法律體系和學術(shù)體系發(fā)展中存在的重大缺憾，也是推進公共衛(wèi)生法治建設(shè)過程中必須跨過的難關(guān)[5]。

公共衛(wèi)生法治建設(shè)的基本原則突出體現(xiàn)公共衛(wèi)生法治建設(shè)的價值遵循，是紛繁復雜、門類眾多的衛(wèi)生法律法規(guī)的凝練表達。 毫無疑問，確立公共衛(wèi)生法治建設(shè)基本原則有一套獨有的標準和評價體系。這具體體現(xiàn)在以下三個方面。

其一，法律性。法不同于道德、習慣、政策，其特征在于因國家認可而具有的國家意志性和強制性，以及對象的普遍性等。作為一種特殊的社會規(guī)范，法伴隨人類社會的誕生而誕生，亦隨其發(fā)展而發(fā)展。法的基本原則也當然屬于“法”，只不過在成文法律中區(qū)別于普通條文，往往起著提綱挈領(lǐng)、統(tǒng)領(lǐng)全篇的作用。從法的定義來看，首先，法的基本原則，必須由法律的規(guī)定而產(chǎn)生，不能是習慣、道德等規(guī)范的規(guī)定。其次，法的基本原則一定包含著權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，如刑法中的罪刑法定原則、無罪推定原則，反映的是對被告人權(quán)利的維護;民法中的誠實信用原則，則更多體現(xiàn)為民事活動中民事主體需保持誠實守信的義務(wù)。再次，由國家強制力保證實施在法律適用上體現(xiàn)為當適用法律規(guī)范明顯不合適或者沒有具體法律規(guī)范可供適用時，法院可以依據(jù)法的基本原則或基本原則的精神裁判案件。法治背景下的公共衛(wèi)生法治建設(shè)，其基本原則理所應當滿足法律性的要求。

其二，概括性。推進公共衛(wèi)生法治建設(shè)，并將其落到實處的最有效方式就是以法律規(guī)范的方式規(guī)范相關(guān)主體的行為。 可以預見，在不久的將來，公共衛(wèi)生領(lǐng)域的單行法律法規(guī)或條例規(guī)章會迎來井噴式的增長。此時就需要基本原則來一以貫之指導具體的立法工作。概括性主要體現(xiàn)為抽象性和普適性。所謂抽象性，是指相對于具體法律法規(guī)，基本原則適用的情形更多，囊括的范圍更廣。所謂普適性，是指公共衛(wèi)生法治建設(shè)的基本原則作為公共衛(wèi)生法治體系內(nèi)最高層次的行為準則，構(gòu)成其他法律規(guī)范、法律行為的基礎(chǔ)性和根本性依據(jù)，能夠統(tǒng)領(lǐng)下位原則和具體法律規(guī)范，為公共衛(wèi)生法律行為提供指引。

其三，特殊性。特殊性表現(xiàn)為公共衛(wèi)生法治建設(shè)的基本原則體現(xiàn)在衛(wèi)生法律體系中，不體現(xiàn)在其他部門法、領(lǐng)域法體系之中，這是由衛(wèi)生法獨特的價值追求決定的。“衛(wèi)生”的本來含義是護衛(wèi)生命，衛(wèi)生法所要保護的法益亦是生命法益。因此，不排除公共衛(wèi)生法治建設(shè)的基本原則與其他基本原則有相同、相似之處，這是因為公共衛(wèi)生法治建設(shè)所依托的衛(wèi)生法屬于領(lǐng)域法，不能不包含民法、刑法、行政法等其他部門法的內(nèi)容。但是在公共衛(wèi)生法治建設(shè)中，更要強調(diào)其自身特有的、特殊的基本原則。

三、公共衛(wèi)生法治建設(shè)的基本原則

結(jié)合現(xiàn)實國情和理論研究的已有成果，參照前文提到的評價基本原則的標準，可將公共衛(wèi)生法治建設(shè)的基本原則歸結(jié)為三點：保障公民健康原則、預防為主原則和政府主導原則。

1.保障公民健康原則

保障公民健康原則是公共衛(wèi)生法治建設(shè)首要的、根本性的原則。對“衛(wèi)生”二字作文義解釋即是護衛(wèi)生命，而護衛(wèi)生命又引申出對于人的健康權(quán)利的保護;從公共衛(wèi)生法治建設(shè)的價值追求和最終目的來看，其最終都要落到個體的人本身，其追求和目的就是要保障人的身心健康、促進人的全面發(fā)展。正如習近平總書記在針對新冠肺炎疫情發(fā)表的重要講話中談到的，要堅持依法防控，要始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位。

（1）保障公民健康原則的法理基礎(chǔ)

保障公民健康的實質(zhì)，可以理解為保障公民的健康權(quán)利免受不法侵害。為此，需要明晰健康權(quán)的意涵。“健康權(quán)”一詞在《民法總則》第一百一十條已有明確規(guī)定，其法律意義已經(jīng)十分清楚。關(guān)于健康本身的含義，世界衛(wèi)生組織的定義是“身體上、精神上的完美狀態(tài)，以及良好的適應力”，該定義把健康擴展到了超出疾病的范疇。隨著社會的發(fā)展，健康權(quán)的適用范圍也開始包含了心理健康的內(nèi)容，如《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》中的“健康權(quán)”，已經(jīng)是一個綜合性的概念，指的是實現(xiàn)身體健康和心理健康的權(quán)利和自由[4]。健康之于法律，有三個方面的含義：一是作為法律價值的健康，也就是說人們的健康是法律追求的目標;二是作為法律權(quán)利的健康，即人們的健康權(quán)如何被承認與得到保障;三是健康權(quán)是一種對世權(quán)，也是一種積極權(quán)利，即個體的身心健康不僅關(guān)乎自身，也需要國家和社會關(guān)心關(guān)注、采取有力措施予以保護。

在傳統(tǒng)法律的視角下，健康權(quán)屬于私權(quán)范疇，是自然人人格權(quán)的子權(quán)利。健康權(quán)受到侵害時，權(quán)利人可以依據(jù)《侵權(quán)責任法》等法律法規(guī)，請求侵害人賠償相應的財產(chǎn)損害和精神損害。例如，我國《侵權(quán)責任法》第七章規(guī)定的醫(yī)療損害責任，實質(zhì)上是醫(yī)療機構(gòu)因其過錯（醫(yī)療侵權(quán)）而對患者承擔的民事責任。但是隨著社會權(quán)理念和社會國觀念的興起，健康權(quán)漸漸包含了公法的成分。在此意義上，國家、社會有一定程度上的提供基本醫(yī)療服務(wù)、促進健康事業(yè)建設(shè)和提高國民整體健康水平的義務(wù)。那么，健康權(quán)究竟是一種公權(quán)力主導的積極權(quán)利還是私權(quán)利主導的消極權(quán)利呢？兩種觀點都不乏一定數(shù)量的支持者。一些學者強調(diào)健康權(quán)的公權(quán)力參與特性，指出健康權(quán)是一項基本人權(quán)，公權(quán)力主體有保障國民健康的義務(wù)[6];或者從政府行政權(quán)視角出發(fā)，認為保護公民健康近似于政府行政行為，健康權(quán)法律關(guān)系是行政法律關(guān)系[7]。 與積極權(quán)利說相對，將健康權(quán)視作消極權(quán)利的學者認為，健康權(quán)與生命權(quán)、身體權(quán)相似，應當列入人身權(quán)的范疇，健康權(quán)法律關(guān)系也就是民事法律關(guān)系。 當然，也有將這兩種意見相結(jié)合，從整體性的角度把握健康權(quán)的規(guī)范模式[8]。

從我國現(xiàn)有政策和法律來看，2017年國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃》開宗明義地指出“堅持以人民健康為中心”。我國《憲法》中“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”一章第四十五條確定了健康權(quán)是公民的一項基本權(quán)利。但是由于憲法本身特有的抽象性、概括性，在實踐中它一般不直接作為裁判依據(jù)，憲法關(guān)于公民健康權(quán)的規(guī)定必須由下位法律具體化、明確化，公民的健康權(quán)利才能切實得到保護。因此，除《侵權(quán)責任法》等法律規(guī)定了侵害健康權(quán)的救濟方式外，作為比較接近“醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域基本法”的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》更詳細地規(guī)定了公民健康權(quán)，充分顯示了公共衛(wèi)生法治建設(shè)保障公民健康的基本原則。例如，該法第三條和第四條分別明確規(guī)定了衛(wèi)生健康事業(yè)以人民為中心、人民享有的健康權(quán)不受侵犯等。實際上，《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》第一章總則部分充分地闡述了公民享有健康權(quán)利以及國家、社會有義務(wù)保障和通過何種方式方法保障這一權(quán)利的實現(xiàn)。因此，公共衛(wèi)生法治建設(shè)保障公民健康權(quán)的基本原則有著包括《憲法》在內(nèi)的明確的法理基礎(chǔ)。

（2）保障公民健康原則的實現(xiàn)

健康權(quán)或者說生命健康權(quán)毫無爭議是一項基本人權(quán)，也是其他一切權(quán)利的基礎(chǔ)。正因為如此，衛(wèi)生法注重調(diào)整生命法益，規(guī)范與人的生命健康有聯(lián)系的法律行為，所要達到的目的亦是保護人的生命健康權(quán)益。那么，究竟如何才能更好地保障公民健康權(quán)的實現(xiàn)，就成為了一個迫切需要解決的現(xiàn)實問題。

如果采取消極權(quán)利和積極權(quán)利二分法的做法，健康權(quán)似乎難以被完全劃入某一方。這是因為消極權(quán)利與積極權(quán)利存在復雜的聯(lián)系，將積極權(quán)利與消極權(quán)利截然分開處理的做法不適應現(xiàn)代權(quán)利的復合性質(zhì)。就健康權(quán)而言，其無疑包含私權(quán)利主體和公權(quán)力主體兩方的參與，缺一不可，具有復合權(quán)利的特點。因此，一方面，作為社會成員的個體要認真對待自己的健康權(quán)利，因為生命權(quán)、健康權(quán)的主體畢竟是自然人。生命神圣論指出，人的生命至高無上、神圣不可侵犯。我國古籍經(jīng)典《孝經(jīng)·圣治》寫道：“天地之性，人為貴?！蔽鞣交浇趟菰吹侥ξ魇]也存在“不可殺人”的記載。對于當下中國而言，保障公民個人健康權(quán)不受侵犯以及獲得救濟首先需要個體權(quán)利意識的提高。在此基礎(chǔ)上，醫(yī)療機構(gòu)和公益性組織等主體應積極主動作為，著力穩(wěn)定醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平、提高醫(yī)療衛(wèi)生從業(yè)人員素質(zhì)，重點化解醫(yī)患矛盾突出的嚴峻問題;主管機關(guān)及其他政府部門則應落實“健康中國”各項規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系，對于人民群眾“看病難、買藥貴”的呼聲采取切實有效的措施予以回應。從法律運行的角度看，相關(guān)舉措可以分為三個方面。其一，在衛(wèi)生立法活動中，對公民健康權(quán)的規(guī)定應當進一步明細化，確定侵害公民健康權(quán)應承擔的法律責任。健康權(quán)作為基本人權(quán)的基礎(chǔ)，應確立在健康權(quán)利與其他權(quán)利發(fā)生沖突時，一般以保衛(wèi)生命健康權(quán)為最高原則。其二，在衛(wèi)生行政執(zhí)法活動中，衛(wèi)生行政機關(guān)及其他行政主體需堅持“以人民健康為中心”的理念，把保護公民健康作為根本目標。這包括：在衛(wèi)生行政管理活動中，要遵守法定程序，行使法定職權(quán);行使自由裁量權(quán)不能突破損害公民健康權(quán)利的底線等。其三，在衛(wèi)生服務(wù)活動中，衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)提供者應遵循公益性原則，充分尊重公民健康權(quán)利。對提供的服務(wù)、產(chǎn)品有缺陷、不合格甚至嚴重危害公民健康的，應依法從嚴懲處。

2.預防為主原則

我國在2003年的“非典”防治以及仍在持續(xù)的新冠肺炎疫情防治中所取得的巨大成就，充分說明了提前預防在應對傳染病暴發(fā)等公共衛(wèi)生事件上的必要性與高效性，而預防也是最經(jīng)濟、最有效的健康策略。

（1）以預防為主指導突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對

在我國對新冠肺炎疫情的防控取得階段性成效之后，習近平總書記曾總結(jié)指出，預防是最經(jīng)濟最有效的健康策略[9]。我國現(xiàn)有的《傳染病防治法》等法律法規(guī)也把預防為主原則放到重要位置，其主要是基于如下考慮。其一，預防的便利性。例如，在疫情防控常態(tài)化背景下，提倡勤洗手、常通風、一米線、分餐制、公筷制等衛(wèi)生習慣和生活方式，對于個人來說既容易做到，有利于增強人們的健康意識、提升健康素養(yǎng)，也是對“健康中國”行動相關(guān)要求的最好踐行。其二，預防的高效性。例如，在新冠腫炎疫情暴發(fā)后，防控部門和社會大眾最關(guān)心的一項工作就是溯源工作。這是因為，只有查清病毒源頭，把病毒消滅在源頭，才能徹底終結(jié)疫情的流行與傳播。換言之，當大多數(shù)社會成員遵守了良好的衛(wèi)生習慣和防控要求時，傳染病的傳播途徑就會被阻斷，病毒也就自然無處藏身。其三，預防的經(jīng)濟性。采取預防為主的方針，對于國家和個人兩類主體而言，都具有成本低、耗費少的特點。在國家層面，以宣傳、督導和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主要內(nèi)容開展的預防工作不會消耗過多的人力物力，且醫(yī)院、衛(wèi)生站等公共衛(wèi)生設(shè)施一旦建成，其使用壽命也較長，綜合成本低廉的同時也保證了良好的效益。在個人層面，平時養(yǎng)成科學的衛(wèi)生習慣有利于規(guī)避感染風險，避免因大病、重病產(chǎn)生的高昂支出而“因病返貧”，獲得潛在的經(jīng)濟收益。

（2）預防為主的保障

要保障預防為主原則的實施，需要從兩個方面著手健全我國公共衛(wèi)生法治體系。一方面，應完善傳染病和公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測和預警機制。我國各級疾控中心成立后，其職能更多是為各級政府的有關(guān)決策提供參考意見，缺乏對流行病的監(jiān)控機制。結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)驗，可以由專門部門負責傳染病、公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測和預警，同時運用大數(shù)據(jù)等前沿科技，在中央和地方建立、強化相應的疾控職能部門，出臺應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件、新發(fā)傳染病的具體辦法與應急預案。另一方面，應建立公共衛(wèi)生事件信息披露和公開制度。公開是最好的防疫措施，政府部門不應遮遮掩掩，擔心信息公開損害政府威信、使自己承擔行政責任?！痘踞t(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》中已經(jīng)規(guī)定，報告和處置傳染病信息是政府免費提供的一項基本公共衛(wèi)生服務(wù);《傳染病防治法》第三十八條和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第二十五條也寫明了各級衛(wèi)生行政部門有及時、準確發(fā)布傳染病疫情信息的義務(wù)和職責。 不足的是，相關(guān)信息公布的程序、公布信息不及時不準確的后果尚待進一步明確化?？梢姡灶A防為主的公共衛(wèi)生法治建設(shè)，更能真正地回應群眾關(guān)切，疏導群眾情緒，增強群眾信心，維護社會大局穩(wěn)定。

3.政府主導原則

（1）政府主導原則的理論基礎(chǔ)

醫(yī)療在一開始是作為醫(yī)生對患者的診治行為，往往被視作私人事務(wù)。近代以來，得益于兩大因素的影響，醫(yī)療行為漸漸具有公法性質(zhì)。其一，隨著資本主義的發(fā)展和生產(chǎn)力水平的迅速提高，大量失去土地的農(nóng)民成為在工廠、工作坊等地工作的工人，他們形成了一個新的社會群體，其日益增長的健康保障需求必須得到政府的回應;其二，隨著社會分工的專業(yè)化，人們已經(jīng)無法僅通過私法規(guī)范主張自己的權(quán)利，需要國家的積極作為。19世紀，社會權(quán)思想濫觴，社會保障立法開始盛行。共產(chǎn)主義的先導者馬克思和恩格斯站在無產(chǎn)階級立場，提出無產(chǎn)階級和社會弱勢群體是社會權(quán)的權(quán)利主體，必須通過國家的積極作為去促成其實現(xiàn)。社會主義國家應當既關(guān)注公民的社會經(jīng)濟權(quán)利，又加強對個人自由的保護。以英國1942年《貝弗里奇報告》為轉(zhuǎn)折點，國家開始為公民提供全面福利，其中醫(yī)療保障成為基本保障的重要部分，秩序行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變[10]。之后，以福利國家為代表的社會保障事業(yè)不斷發(fā)展，直至今日已成為各國通行的政策方針;醫(yī)療保障亦是其重要組成部分。

確立政府主導這一基本原則，是《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》的一大特征。該法所包括的有關(guān)政府在建設(shè)醫(yī)療衛(wèi)生和健康事業(yè)中占主導地位、發(fā)揮主要作用的規(guī)定，有學者將其歸納為投資興辦各級公立醫(yī)院、開展醫(yī)學教育、建立醫(yī)療社會保險制度、免費提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、對困難人群提供醫(yī)療救助這五個方面[11]。在此基礎(chǔ)上，政府還要保證財政投入、推動醫(yī)學科學研究和鼓勵醫(yī)學技術(shù)創(chuàng)新、合理規(guī)劃和配置醫(yī)療衛(wèi)生資源、建立健全醫(yī)療衛(wèi)生綜合監(jiān)督管理體系等?？傊?，政府需要充分發(fā)揮其主導作用，在多領(lǐng)域全方面地發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，保障人民健康。

需要說明的是，政府主導不等于政府包辦一切。實際上，政府包辦一切的方式也沒有現(xiàn)實可能性?！痘踞t(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》第十二條、第二十九條也體現(xiàn)了該立場，其核心在于，國家、政府主辦的公益性醫(yī)療機構(gòu)在保障公民能夠獲得基本醫(yī)療服務(wù)的前提下，應允許自然人、法人和其他組織依法參與。這樣的立法安排既能保證每一個人平等享有獲得必要服務(wù)與救助的權(quán)利，又順應了我國醫(yī)療衛(wèi)生與健康事業(yè)發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)實，照顧到了不同人多樣化和個性化的需求。總之，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的公益性原則必須堅守，但是其他非政府主體參與醫(yī)療衛(wèi)生與健康事業(yè)也是必要的和可行的。

（2）政府主導原則的具體內(nèi)容

政府主導原則的內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下三個方面。

其一，提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，免費提供公共衛(wèi)生服務(wù)。基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的本質(zhì)要求是全體社會成員可公平獲得，而不是需要付出不合理的代價才能獲得。在公平性的基礎(chǔ)上，基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)還應具備有效性特征，其所提供的診療、藥品和服務(wù)等能夠切實有利于患者疾病的治療和恢復。一個個體人的生命，在唯物主義視角下必然經(jīng)歷生老病死的生命過程，因而也就有了對于醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)品的需求。具體醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的內(nèi)容在《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》的“分則”部分已經(jīng)有了較全面的規(guī)定，在此不再贅述。值得注意的是，婦幼保健、老年人保健、殘疾預防和殘疾人康復事業(yè)等長期被有意無意忽視的領(lǐng)域，也被納入了立法者考慮的范圍之內(nèi)。

其二，建立健全符合當前我國國情的醫(yī)療服務(wù)體系。在醫(yī)療服務(wù)體系中，醫(yī)療機構(gòu)是醫(yī)療服務(wù)的主要提供者。從地方到中央，從農(nóng)村到城市，各類側(cè)重不同的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)共同組成了我國現(xiàn)有的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。我國的社會主義性質(zhì)決定了公立衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)由各級人民政府舉辦，政府不得舉辦營利性醫(yī)療機構(gòu)，公立衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)必須堅守公益性。面對來勢洶洶的新冠肺炎疫情的沖擊，我國之所以能將損失控制在較小的范圍之內(nèi)，在很大程度上得益于我國公立醫(yī)療機構(gòu)堅守公益性原則和醫(yī)療服務(wù)體系“以人民健康為中心”的導向;也得益于許多民辦和其他主體運營的醫(yī)療機構(gòu)也團結(jié)在抗疫的大旗下，盡己所能地收容病人、開展診治。因此，這一次的偉大抗疫斗爭，既充分體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性，也讓我們更加明白，建立健全我國的醫(yī)療服務(wù)體系，必須立足社會主義根本原則與現(xiàn)實國情。

其三，重視醫(yī)學教育，培養(yǎng)醫(yī)療人才。

當前，我國還存在著醫(yī)學人才數(shù)量不足，而患者需求日益增長、供求矛盾突出的問題，許多基層衛(wèi)生院和醫(yī)院無法招到足夠的醫(yī)生和護理人員;同時，醫(yī)療人才流失問題也十分嚴重。針對這一嚴峻現(xiàn)狀，一方面，

我們要加大醫(yī)學人才的培養(yǎng)力度，大力發(fā)展醫(yī)學教育。而

醫(yī)學教育是高等教育的重要組成部分，其擔負著為社會培養(yǎng)合格醫(yī)務(wù)人才的使命，同其他高等教育相比，其具有學制長、實踐能力要求高、帶教老師多等特點，這些特殊之處必然增加了醫(yī)學教育的成本[12]。因此，政府應加大醫(yī)學教育的投入。另一方面，要嚴格落實《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》提出的“建立規(guī)模適宜、結(jié)構(gòu)合理、分布均衡的醫(yī)療衛(wèi)生隊伍”的總體要求，健全獎懲制度。所謂“獎”，是指要給醫(yī)學生等從業(yè)、培訓提供一定的經(jīng)濟補助和生活保障，免除其后顧之憂;針對我國當前醫(yī)院分級不均衡的現(xiàn)狀，對于自愿前往鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室工作的醫(yī)務(wù)人員， 應進一步提高其待遇和福利保障。所謂“懲”，即對于管培生等醫(yī)學教育主體而言，應明確其從業(yè)義務(wù)和最低年限，杜絕騙取國家補貼現(xiàn)象的發(fā)生。

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