向 楊

習(xí)近平指出：黨的力量來自組織，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨的全部工作要靠黨的堅強(qiáng)組織體系去實現(xiàn)[1]。事實上，黨的組織體系除了縱向上的層級體系(即中央組織、地方組織和基層組織)之外，還包括各級黨組織內(nèi)部的機(jī)構(gòu)體系，即黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能配置。黨的機(jī)構(gòu)是黨組織中開展各項工作的實體結(jié)構(gòu)，是黨組織的“骨骼”，在很大程度上決定著黨組織的職責(zé)履行和功能發(fā)揮。改革開放以來，黨的機(jī)構(gòu)與國家(政府)機(jī)構(gòu)一樣也經(jīng)歷了數(shù)次改革[2]，而2018年啟動的新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革，由于詳細(xì)公布了黨的機(jī)構(gòu)改革方案，且各地改革實踐也頻繁見諸報刊媒體，從而為我們深入認(rèn)識和理解黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置機(jī)理提供了契機(jī)。

當(dāng)前，學(xué)界已存在大量討論政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和改革的文獻(xiàn)，也產(chǎn)生了諸如“職責(zé)同構(gòu)”[3]“職責(zé)異構(gòu)”[4]“職責(zé)序構(gòu)”[5]等不少具有解釋力的概念或框架，但是相比之下，有關(guān)黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置和改革的研究則明顯不足，既有研究更多是以黨政機(jī)構(gòu)為分析對象，而非專門討論黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置或改革。例如，曾峻采用個案研究法，探討了地方黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置與編制管理存在的問題及其治本之策[6]；文宏基于對歷次黨政機(jī)構(gòu)改革核心內(nèi)容的梳理，揭示了2018年黨政機(jī)構(gòu)改革的深層邏輯，即從實驗主義走向整體設(shè)計[7]；梁麗芝和凌佳亨分析了新時代黨和國家機(jī)構(gòu)改革的理論邏輯和鮮明特點[8]。此外，另有少數(shù)研究從歷史變遷的角度，去探究黨的機(jī)構(gòu)的演變特征，如董興杰和才華對黨的宣傳思想工作機(jī)構(gòu)演變的研究[9]，張博對歷次黨中央部門機(jī)構(gòu)改革的研究[10]等。不過，這些研究都立足于黨的機(jī)構(gòu)的“變”，也即黨的機(jī)構(gòu)改革或演變的規(guī)律，而相對忽視了黨的機(jī)構(gòu)的“結(jié)構(gòu)”，比如黨的機(jī)構(gòu)是如何設(shè)置以及為何這樣設(shè)置。

黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置在現(xiàn)實中之所以非常重要，是因為它能夠直接或間接地影響黨的領(lǐng)導(dǎo)的實施和實現(xiàn)。正如《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》對黨的工作機(jī)關(guān)(1)“機(jī)關(guān)”與“機(jī)構(gòu)”是兩個比較難以區(qū)分的概念。為了避免混淆，本文視機(jī)關(guān)為機(jī)構(gòu)的集合，例如，黨的工作機(jī)關(guān)即其工作機(jī)構(gòu)的集合。的定位，即“黨的工作機(jī)關(guān)是黨實施政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)關(guān)，是落實黨中央和地方各級黨委決策部署，實施黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)、推進(jìn)黨的事業(yè)的執(zhí)行機(jī)關(guān)”[11]。因此，對黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況進(jìn)行系統(tǒng)研究具有重要的理論意義和實踐意義。由于比較法是認(rèn)識事物的一種基本方法，而且特別適合于發(fā)現(xiàn)一事物區(qū)別于另一事物的特征包括本質(zhì)特征，誠如有學(xué)者指出“確定一種社會現(xiàn)象的本質(zhì)特征需要不同的方法，而比較一定是不可或缺的”[12]，因此，本文將在比較的視野下，從縱向比較(各級黨組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的比較)、橫向比較(黨委機(jī)構(gòu)設(shè)置與政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的比較)和歷史比較(不同歷史時期黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置的比較)三個維度，來認(rèn)識和理解黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置特征及其邏輯。

一、縱向之維：不同層級黨組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置

根據(jù)2000年中央組織部、中央黨史研究室和中央檔案館共同編撰的《中國共產(chǎn)黨組織史資料》中對黨的機(jī)構(gòu)的分類和列舉，即按照性質(zhì)和地位的不同，將黨的機(jī)構(gòu)劃分為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，“黨的機(jī)構(gòu)”應(yīng)被理解為“黨組織內(nèi)承擔(dān)一定職責(zé)的常設(shè)機(jī)構(gòu)”。這樣，從廣義上來說，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是指由黨代會(黨員大會)或黨委(紀(jì)委)全體會議產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)：對于黨的基層組織，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是支部委員會、總支部委員會或基層委員會(常委會)；對于黨的地方組織，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)包括地方黨委常委會和地方紀(jì)委常委會；對于黨的中央組織，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)包括中央政治局常委會、中央政治局、中央書記處、中央紀(jì)委常委會和中央軍事委員會[13]。但由于各級黨組織內(nèi)部都采用的是一元化的權(quán)力配置模式，因而從狹義上來說，只有黨的委員會(沒有設(shè)常委會的)或常委會才是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其他一切機(jī)構(gòu)都可以看作是它的工作機(jī)構(gòu)。工作機(jī)構(gòu)是指黨組織內(nèi)承擔(dān)某一方面工作的機(jī)構(gòu)，根據(jù)2017年《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》的分類，黨中央和地方黨委的工作機(jī)構(gòu)主要包括：(1)辦公廳(室)，如中央辦公廳、省委辦公廳、市委或縣委辦公室；(2)職能部門，如組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、政法委等；(3)辦事機(jī)構(gòu)(特指黨委議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu))，如黨中央和地方黨委設(shè)立的全面深化改革委員會辦公室、國家安全委員會辦公室等；(4)派出機(jī)關(guān)，如黨的機(jī)關(guān)工作委員會(機(jī)關(guān)工委)。概括起來，不同層級黨組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置具有以下兩方面特征。

第一，黨的中央組織、地方組織與基層組織的差異化機(jī)構(gòu)設(shè)置。與黨的基層組織相比，黨的中央組織和地方組織在機(jī)構(gòu)設(shè)置上的一個重要區(qū)別在于：后兩者均設(shè)有比較完備的工作機(jī)構(gòu)，而前者要么不設(shè)工作機(jī)構(gòu)，要么只設(shè)很少的工作機(jī)構(gòu)。例如，當(dāng)前多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委只配有負(fù)責(zé)組織工作的組織委員，而沒有設(shè)立專門的組織部門。一般來說，黨組織設(shè)置的工作機(jī)構(gòu)數(shù)量越多、越齊全，其能夠承擔(dān)的工作也越多、越重，進(jìn)而能夠發(fā)揮的功能和作用也越大。這使得黨的中央組織和地方組織比基層組織具有更強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)力、整合力和凝聚力，但基層組織所具有的簡單結(jié)構(gòu)，卻有助于其更好地適應(yīng)和嵌入基層社會，從而顯示出更高的靈活性、生命力和戰(zhàn)斗力，正如黨章所指出的，“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)”[14]。

第二，黨的中央組織與地方組織的同質(zhì)化機(jī)構(gòu)設(shè)置。在黨的中央組織和地方組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置上，兩者顯示出高度的一致性，即具有非常明顯的“上下對口，左右對齊”的同構(gòu)性特征。當(dāng)前，地方各級黨委除了沒有像黨中央設(shè)立負(fù)責(zé)日常工作(即中央書記處)、軍事領(lǐng)導(dǎo)(即中央軍事委員會)、對外交往(即中央對外聯(lián)絡(luò)部)等機(jī)構(gòu)外，幾乎設(shè)有與黨中央的機(jī)構(gòu)相對應(yīng)的所有機(jī)構(gòu)。例如，黨中央設(shè)有組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、政法委、辦公廳等機(jī)構(gòu)，地方各級黨委同樣也設(shè)有相應(yīng)的這些機(jī)構(gòu)，甚至連機(jī)構(gòu)的名稱也是一樣的；黨的十八大以來，為加強(qiáng)黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)，黨中央設(shè)立了如全面依法治國委員會、全面深化改革委員會、國家安全委員會、網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會等決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而地方各級黨委也相應(yīng)地設(shè)立了這些機(jī)構(gòu)。

學(xué)者朱光磊和張志紅最早注意到黨組織系統(tǒng)中機(jī)構(gòu)設(shè)置的同構(gòu)現(xiàn)象，并認(rèn)為如果不改變黨組織系統(tǒng)的職責(zé)同構(gòu)狀況，那么將會干擾到市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的職能轉(zhuǎn)變和優(yōu)化[15]。職責(zé)同構(gòu)意味著不同層級的組織都有著統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)設(shè)置，都履行著大致相同的職責(zé)，尤其表現(xiàn)為下級組織模仿上級組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置。它最大的優(yōu)點在于通過機(jī)構(gòu)設(shè)置的“一竿子插到底”，如政府公安系統(tǒng)的“公安部(中央)—公安廳(省)—公安局(市、縣)—公安派出所(鄉(xiāng)鎮(zhèn))”，以起到促進(jìn)政治動員、政令傳遞和信息交流等作用，進(jìn)而為加強(qiáng)中央(上級)對地方(下級)的領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)；但它最大的缺點在于可能會加劇條塊矛盾，即上級同類部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)與同級黨委政府的橫向領(lǐng)導(dǎo)之間的矛盾。

然而，從理論上分析，黨組織系統(tǒng)中的職責(zé)同構(gòu)未必是弊大于利的。首先，職責(zé)同構(gòu)保證了地方各級黨委結(jié)構(gòu)的完整性和功能的完備性，使得它們能夠獨立地承擔(dān)多方面的工作任務(wù)，進(jìn)而在各自范圍內(nèi)發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這實際上也正是黨的地方組織相對于基層組織在執(zhí)行多樣性、復(fù)雜性任務(wù)上具有顯著優(yōu)勢的重要原因。其次，更為重要的是，即使黨組織系統(tǒng)存在比較明顯的職責(zé)同構(gòu)現(xiàn)象，但也未必造成自身內(nèi)部的條塊矛盾如政府系統(tǒng)那般嚴(yán)重。這主要是因為絕大多數(shù)地方黨委設(shè)立的機(jī)構(gòu)都只受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，而不受上級黨委同類部門的領(lǐng)導(dǎo)(但需接受其業(yè)務(wù)指導(dǎo))，即實行的是單一領(lǐng)導(dǎo)體制，唯一的例外是地方各級紀(jì)委，既要受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，也要受上級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，即實行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。這與政府系統(tǒng)中各部門既有只受上級同類部門的單一領(lǐng)導(dǎo)(如海關(guān)部門)，也有只受同級政府的單一領(lǐng)導(dǎo)(如民政部門)，又有受上級同類部門和同級政府雙重領(lǐng)導(dǎo)、且以上級同類部門領(lǐng)導(dǎo)為主(如稅務(wù)部門)，還有受上級同類部門和同級政府雙重領(lǐng)導(dǎo)、且以同級政府領(lǐng)導(dǎo)為主(如公安部門)的多樣化領(lǐng)導(dǎo)體制形成了鮮明對照。

地方各級黨委的工作機(jī)構(gòu)只受同級黨委單一領(lǐng)導(dǎo)的體制(各級紀(jì)委在未由同級黨代會選舉產(chǎn)生之前，也是作為同級黨委的工作機(jī)構(gòu)，也只受同級黨委的單一領(lǐng)導(dǎo))，實際上是黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)原則的體現(xiàn)。而黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)原則最早確立于抗日戰(zhàn)爭時期，如1942年中央政治局通過的《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》就指出：“黨是無產(chǎn)階級的先鋒隊和無產(chǎn)階級組織的最高形式，他應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)一切其他組織，如軍隊、政府與民眾團(tuán)體。根據(jù)地領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一與一元化，應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)在每個根據(jù)地有一個統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)一切的黨的委員會(中央局、分局、區(qū)黨委、地委)?！盵16]“一元化領(lǐng)導(dǎo)”意味著每個特定的區(qū)域都只有一個權(quán)力中心，即該區(qū)域的黨委會及其常委會，并由它領(lǐng)導(dǎo)本區(qū)域內(nèi)的一切其他組織和本黨組織內(nèi)的一切機(jī)構(gòu)。這實際上也就強(qiáng)化了屬地管理(即“塊塊”領(lǐng)導(dǎo))原則，從而最大限度地保證了地方各級黨委結(jié)構(gòu)的完整性和相對獨立性，并有效降低了因條塊分割或條塊沖突帶來的組織內(nèi)耗，充分保障了地方各級黨委在各自范圍內(nèi)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

另外，由于黨組織系統(tǒng)具有突出“塊塊”領(lǐng)導(dǎo)的特征，因而實際上類似于M型組織結(jié)構(gòu)(即由相對獨立的單位組成的結(jié)構(gòu))，其優(yōu)點表現(xiàn)為不僅有助于激發(fā)地方黨組織干事創(chuàng)業(yè)的主動性、積極性和創(chuàng)造性，而且有助于促進(jìn)同一層級的不同黨組織之間和不同層級的黨組織之間的競爭，進(jìn)而提升和優(yōu)化整個黨的領(lǐng)導(dǎo)水平與能力。錢穎一和許成鋼在討論中國經(jīng)濟(jì)改革成功的原因時就指出，相比于蘇聯(lián)政府的U型層級制(即以“條條”為主)，中國政府的M型層級制(即以“塊塊”為主)的優(yōu)勢是：具有更大的自主性，更能經(jīng)受住外部的沖擊，組織協(xié)調(diào)和試錯的成本更低，以及地方政府之間也更容易形成競爭關(guān)系(即強(qiáng)化了M型層級制內(nèi)的市場活動)[17]。

二、橫向之維：黨委與政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置差異

在當(dāng)代中國，中國共產(chǎn)黨是唯一的執(zhí)政黨，執(zhí)政黨與政府是緊密聯(lián)系在一起的，因而直覺上很容易將黨委的機(jī)構(gòu)設(shè)置與政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行比較。相比于政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置，黨委的機(jī)構(gòu)設(shè)置具有以下特征：

首先，黨委設(shè)有的機(jī)構(gòu)數(shù)量較少。由于各層級黨委和政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置都具有同構(gòu)性的特征，因而將任何一個地方的黨委和政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行比較，都能夠反映整體上黨委與政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置差異。表1顯示的是新一輪機(jī)構(gòu)改革后武漢市委和市政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，從中可以發(fā)現(xiàn)，政府的機(jī)構(gòu)數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于黨委的機(jī)構(gòu)數(shù)量。那么，如何來解釋這一現(xiàn)象呢？可能的原因是：一方面，兩者機(jī)構(gòu)數(shù)量的差異反映出黨委和政府的地位差異，就同一層級黨委與政府的關(guān)系而言，兩者是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，黨委處于領(lǐng)導(dǎo)地位，政府處于被領(lǐng)導(dǎo)地位。正因為黨委處于領(lǐng)導(dǎo)地位，其主要職責(zé)在于“把方向、管大局、作決策、保落實”，因而具體執(zhí)行的工作可以交由政府和其他國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，所以自身也就無需設(shè)立過多的機(jī)構(gòu)。另一方面，兩者機(jī)構(gòu)數(shù)量的差異也反映出黨委和政府的內(nèi)部分工差異，政府內(nèi)部的分工顯然要比黨委內(nèi)部的分工更為細(xì)致。對于一個組織來說，在其承擔(dān)的任務(wù)總量不變的情況下，分工越細(xì)意味著該組織內(nèi)每個機(jī)構(gòu)所負(fù)責(zé)的事務(wù)范圍越窄，雖然各機(jī)構(gòu)的專業(yè)化程度一般更高，但對它們進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的難度和成本一般也更大。因此，黨委設(shè)立較少的機(jī)構(gòu)，既能夠避免因分工過細(xì)造成的組織割裂，也能夠防止黨委陷入紛繁復(fù)雜的具體事務(wù)管理之中，從而妨礙其領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮。

當(dāng)然，黨委只設(shè)立少數(shù)機(jī)構(gòu)不僅有助于提高黨委的領(lǐng)導(dǎo)能力，也有助于提高這些機(jī)構(gòu)的統(tǒng)合能力。因為黨委只設(shè)立較少的機(jī)構(gòu)，既使得這些機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的工作不至過于精細(xì)，進(jìn)而能夠?qū)ζ渌麢C(jī)構(gòu)承擔(dān)的同類型或同性質(zhì)的工作進(jìn)行統(tǒng)屬歸并，也使得它們能夠承擔(dān)比較重要的工作(所謂“抓大放小”)，如紀(jì)檢、組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等工作。而承擔(dān)的工作越重要，其相應(yīng)的政治地位也就越高，所產(chǎn)生的政治勢能[18]也就越大，因而統(tǒng)合能力也就越強(qiáng)。此外，黨委直屬機(jī)構(gòu)的統(tǒng)合能力還取決于其負(fù)責(zé)人能否進(jìn)入黨委的核心決策層，如果機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人能夠進(jìn)入黨委常委會(沒有設(shè)常委會的為黨委會)，那也就意味著該機(jī)構(gòu)擁有很強(qiáng)的統(tǒng)合能力。

目前，黨委直屬機(jī)構(gòu)的統(tǒng)合功能主要表現(xiàn)為以下三種機(jī)制：(1)歸口領(lǐng)導(dǎo)，即由某一機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)域、本行業(yè)、本系統(tǒng)所屬的其他機(jī)構(gòu)，它既可以存在于黨委的不同機(jī)構(gòu)之間，如武漢市委老干部局歸口市委組織部管理，也可以存在于黨委與國家機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)之間，如武漢市民族宗教事務(wù)委員會歸口市委統(tǒng)戰(zhàn)部領(lǐng)導(dǎo)。(2)合署辦公，即國家機(jī)構(gòu)與黨的機(jī)構(gòu)合并設(shè)立，也就是常說的“一個機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”，如國家監(jiān)察委員會與中央紀(jì)律檢查委員會合署辦公，武漢市委臺灣工作辦公室與市政府臺灣事務(wù)辦公室合署辦公等。(3)加掛牌子，即在黨的機(jī)構(gòu)中加掛國家機(jī)構(gòu)的牌子?！凹訏炫谱印奔瓤梢允恰耙粋€機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”，如武漢市委統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部對外加掛市人民政府僑務(wù)辦公室的牌子，也可以是“一個機(jī)構(gòu)、多塊牌子”，如武漢市委組織部對外加掛市公務(wù)員局和招才局的牌子。但無論是合署辦公還是加掛牌子，實質(zhì)上都表現(xiàn)為黨的機(jī)構(gòu)在特定的時間和場合下以國家機(jī)構(gòu)的名義行使職權(quán)和承擔(dān)職責(zé)，這不僅是黨的機(jī)構(gòu)統(tǒng)合能力的體現(xiàn)，也是實現(xiàn)以黨領(lǐng)政、黨政交融的一種重要機(jī)制。

其次，黨委只設(shè)有較少的正式機(jī)構(gòu)。與政府相比，黨委設(shè)立的以“部”“廳”“局”等命名的機(jī)構(gòu)較少，而以“委員會”命名的機(jī)構(gòu)較多(如表1所示)。僅從名稱上來看，“委員會”既可以指代正式的職能部門(類似于以“部”“廳”“局”等命名的機(jī)構(gòu))，典型的如各級政府的發(fā)展和改革委員會，黨中央和地方黨委的政法委員會等；也可以指代半正式(僅設(shè)立日常辦事機(jī)構(gòu))的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如黨中央和地方黨委的全面深化改革委員會。而在黨委系統(tǒng)中，作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的委員會顯然要比作為職能部門的委員會多得多。黨委議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不僅其職責(zé)就在于加強(qiáng)跨領(lǐng)域、跨部門事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)，而且其自身的機(jī)構(gòu)設(shè)置也極為簡單、靈活，例如有的黨委議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)立單獨的日常辦事機(jī)構(gòu)，如武漢市委國家安全委員會辦公室；有的黨委議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)將日常辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在黨委其他機(jī)構(gòu)之中，如武漢市委財經(jīng)委員會辦公室設(shè)在市委政策研究室；還有的黨委議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)將日常辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在政府部門之中，如武漢市委審計委員會辦公室設(shè)在市審計局。這些制度設(shè)計不僅有利于加強(qiáng)黨對某些重要工作的領(lǐng)導(dǎo)，而且能夠極大降低因自身機(jī)構(gòu)復(fù)雜化、僵化或膨脹所帶來的妨礙和削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)的風(fēng)險。

再次，黨委的核心決策層吸納了較多直屬機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人為其成員。黨委的機(jī)構(gòu)與政府的機(jī)構(gòu)相比，還有一個值得注意的現(xiàn)象，那就是：在中央和地方層面，黨委和政府都采用的是委員會制的決策模式(即重大問題由委員會集體討論、作出決定)，前者表現(xiàn)為黨委全體會議和常委會，后者表現(xiàn)為政府全體會議和常務(wù)會議，而黨委常委會和政府常務(wù)會議實際上又是各自的決策中樞。不過，從黨委常委會和政府常務(wù)會議的成員擔(dān)任或兼任的職務(wù)來看，兩者之間還是存在著一定的差異。目前，在中央層面，中央政治局常委會成員很少兼任黨中央工作機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人(即主要兼任國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù))，但中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央政法委的負(fù)責(zé)人均由中央政治局委員或中央書記處書記兼任；國務(wù)院常務(wù)會議組成人員(包括總理、副總理、國務(wù)委員和秘書長)中兼任的國務(wù)院部門職務(wù)包括國防部部長、外交部部長、公安部部長、秘書長(領(lǐng)導(dǎo)國務(wù)院辦公廳)。在地方層面，紀(jì)委、組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、政法委、辦公廳(室)等機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人幾乎均由地方黨委常委會成員兼任，而地方政府常務(wù)會議組成人員中兼任的政府部門職務(wù)一般只有公安廳(局)廳長(局長)和秘書長(3)按照《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，省級和市級政府常務(wù)會議的組成人員包括政府正職、政府副職和秘書長，而縣級政府常務(wù)會議的組成人員只包括政府正職和政府副職。(領(lǐng)導(dǎo)政府辦公廳)。

由此可見，無論是中央一級還是地方一級，黨委的核心決策層都比政府的核心決策層涵蓋了更多自身直屬機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。由于黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)實際上都實行的是民主集中制的組織原則和組織制度，且黨委副職(即除黨委書記、擔(dān)任政府正職的黨委副書記以外的其他黨委常委)和政府副職都屬于分管型副職[19]，因而黨委常委兼任黨委主要機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的制度設(shè)計，一方面相應(yīng)地減少了黨委領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)的中間層，即在黨委正職與黨委機(jī)構(gòu)正職之間的層次(參考政府正職—政府副職—政府部門正職與黨委正職—黨委副職即兼任黨委機(jī)構(gòu)正職兩種領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu))，使得黨委與其機(jī)構(gòu)之間的溝通更為順暢；另一方面黨委常委會吸納黨委主要機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人為其成員，不僅有助于黨委機(jī)構(gòu)的局部工作服從且服務(wù)于黨委的全局工作，而且兼任黨委機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的黨委常委也能夠依托這些機(jī)構(gòu)(作為牽頭機(jī)構(gòu)或主管機(jī)構(gòu))更好地實施和加強(qiáng)對本領(lǐng)域、本系統(tǒng)工作的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)。

三、歷史之維：黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置變遷

中國共產(chǎn)黨是一個有著百年歷史的大黨，這也就意味著黨的機(jī)構(gòu)也經(jīng)歷了一個長時期的變遷，比如中央紀(jì)委的歷史最早可以追溯到1927年，中央組織部和中央宣傳部的歷史最早可以追溯到1923年，中央統(tǒng)戰(zhàn)部的歷史最早可以追溯到全面抗日戰(zhàn)爭初期，而即使新中國成立后才設(shè)立的中央對外聯(lián)絡(luò)部和中央政法委，也都有超過半個世紀(jì)的歷史。因此，對黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置作不同時間維度的比較，也是發(fā)現(xiàn)黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置特征及邏輯的重要途徑。

(一)黨的工作機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制

黨章是黨的根本大法，在全黨具有最高的權(quán)威性和約束力，因而歷次黨章成為分析黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置變遷的一個重要線索，如表2所示。1927年五大黨章首次對黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了規(guī)定，明確賦予了各級黨委設(shè)立工作機(jī)構(gòu)的權(quán)力，并確立了各級黨委的工作機(jī)構(gòu)受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)的體制。1928年六大黨章進(jìn)一步規(guī)范了黨委工作機(jī)構(gòu)的兩種形式——部和委員會，而以“委員會”命名的機(jī)構(gòu)一般要比以“部”命名的機(jī)構(gòu)更多地履行綜合協(xié)調(diào)職能。1945年七大黨章又賦予了各級黨委設(shè)立臨時工作機(jī)構(gòu)的權(quán)力，這是此后各級黨委中存在著眾多以“委員會”命名的機(jī)構(gòu)的重要原因。但是其產(chǎn)生的重要意義在于，設(shè)立臨時或半正式的機(jī)構(gòu)能夠有效抑制黨委自身機(jī)構(gòu)的膨脹，這或許也是整體上各級黨委的工作機(jī)構(gòu)數(shù)量始終保持在一個比較適宜水平的重要原因。新中國成立后，各級黨委的工作機(jī)構(gòu)受同級黨委單一領(lǐng)導(dǎo)的體制仍然沒有改變，即使在“文革”時期，也沒有被削弱，反而得到強(qiáng)化(即強(qiáng)調(diào)一元化領(lǐng)導(dǎo))。改革開放后，1982年十二大黨章對有關(guān)黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)定進(jìn)行了重大修改并沿用至今，即以“黨組織須經(jīng)常討論和檢查黨的各項工作”取代了“黨組織應(yīng)設(shè)立各種機(jī)構(gòu)”的表述，這實際上也就進(jìn)一步強(qiáng)化了各級黨委對其直屬機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)。

就黨組織內(nèi)部而言，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)相當(dāng)于它的“大腦”，負(fù)責(zé)全局工作；工作機(jī)構(gòu)相當(dāng)于它的“手”或“腳”，負(fù)責(zé)某一方面的工作，因而后者要服從且服務(wù)于前者的領(lǐng)導(dǎo)。正因為如此，黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置與特定時期黨的中心任務(wù)是緊密相關(guān)的。在民主革命時期，黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置要服從于革命戰(zhàn)爭的需要，因而總體上呈現(xiàn)出明顯的政治動員色彩，如當(dāng)時各級黨委設(shè)立的職工運動委員會、農(nóng)民運動委員會、婦女運動委員會、青年工作委員會等。新中國成立后，一些仍被視為重要的黨的機(jī)構(gòu)得以保留，如組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部等，而為了適應(yīng)全國執(zhí)政時期治國理政的需要，也相應(yīng)設(shè)置了一些新的機(jī)構(gòu)，如政法委員會。不過，在改革開放之前，各級黨委內(nèi)部實際上機(jī)構(gòu)眾多(“文革”期間除外)，甚至一度設(shè)立了承擔(dān)部分經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能的部門，如工業(yè)交通工作部、財政貿(mào)易工作部等。改革開放后，黨政不分、以黨代政的狀況得到一定扭轉(zhuǎn)，黨委中一些與政府對口設(shè)置的機(jī)構(gòu)被撤銷，黨委機(jī)構(gòu)不再包辦本應(yīng)由政府部門負(fù)責(zé)的工作，而將更多的精力放在貫徹落實黨的路線方針政策上。

(二)黨的工作機(jī)構(gòu)的政治性與專業(yè)性

需要指出的是，任何機(jī)構(gòu)一旦設(shè)立，就有追逐自身利益的沖動，而組織內(nèi)部的分工又是不可避免的現(xiàn)象，尤其對于那些需要處理大規(guī)模且復(fù)雜任務(wù)的組織來說更是如此。因此，如何有效防止組織的部門利益妨礙乃至損害整體利益，將是任何一個組織都需要面對的棘手問題。中國共產(chǎn)黨在長期實踐中摸索出的解決這一問題的重要舉措是，將黨的工作機(jī)構(gòu)的政治性置于其專業(yè)性之上，并使專業(yè)性服從且服務(wù)于政治性。所謂“政治性”，簡單說是指承擔(dān)局部工作的黨的工作機(jī)構(gòu)要接受承擔(dān)全局工作的黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，它突出的是整體利益；所謂“專業(yè)性”是指黨的工作機(jī)構(gòu)應(yīng)具備履職盡責(zé)所需的經(jīng)驗、知識和技能，專業(yè)性越強(qiáng)的機(jī)構(gòu)，其壟斷性或不可替代性一般也越高，也就更容易形成和追求部門利益。

表2 歷次黨章中有關(guān)黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)定(4)資料來源：人民網(wǎng)“中國共產(chǎn)黨歷次全國代表大會數(shù)據(jù)庫”。表中只列出歷次黨章中對黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)定不一致的內(nèi)容。

早在1926年黨中央通過的《組織問題決議案》就指出：“黨的機(jī)關(guān)的作用，就在推進(jìn)黨的組織，執(zhí)行黨的政治的與技術(shù)的職任?！盵20]而該文件在談到黨的組織工作時，又指出：“組織工作的意義，絕不止于是技術(shù)的，而是政治的。換言之便是，組織工作，即黨指揮群眾運動的樞紐?！盵21]但當(dāng)時黨的機(jī)構(gòu)在實際工作中仍然存在忽視政治性的問題，即不在黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，如1927年黨中央就發(fā)文指出：“從中央以至縣委甚至于大的區(qū)委，都身分成幾部幾委，各部各委可以獨立派人獨立指導(dǎo)工作，部和委之主任自然而然成為分業(yè)的專門家，黨的組織自然而然分裂成數(shù)多的獨立系統(tǒng)，特別是軍委工部農(nóng)委，簡直成了軍黨工黨農(nóng)黨?！盵22]為此，當(dāng)時的黨中央進(jìn)行了自黨成立以來第一次黨的機(jī)構(gòu)重大調(diào)整，主要做法是：廢除了各級黨委中的設(shè)部制，取消了一些被認(rèn)為不必要的部門，將權(quán)力集中于黨委常委，這樣之前以“部”命名的機(jī)構(gòu)就被降為了純粹的技術(shù)機(jī)關(guān)——科，如組織部變?yōu)榻M織科，宣傳部變?yōu)樾麄骺?，而且科的?fù)責(zé)人也不再由黨委委員兼任。這也就相當(dāng)于完全取消了黨委工作機(jī)構(gòu)的政治性，使得它們淪為了單純的事務(wù)處理機(jī)構(gòu)。后來的實踐證明，這一制度設(shè)計不利于發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，因而在1928年黨的六大后又恢復(fù)了黨委中的設(shè)部制。

除此之外，在改革開放前，中國共產(chǎn)黨開展的另外兩次黨的機(jī)構(gòu)調(diào)整對于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)也具有重要的意義。一次是1943年為應(yīng)對抗日根據(jù)地面臨的嚴(yán)重困難而進(jìn)行的精兵簡政，此次機(jī)構(gòu)調(diào)整在黨中央層面的重要舉措是：在中央政治局及書記處內(nèi)設(shè)立宣傳委員會與組織委員會，并將原有黨中央機(jī)構(gòu)按照性質(zhì)或職能分別劃歸到宣傳委員會與組織委員會進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。另一次是1958年黨中央發(fā)出《關(guān)于成立財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》，決定在黨中央建立財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)和文教等五個小組，這五個小組隸屬于中央政治局和書記處，并直接領(lǐng)導(dǎo)各系統(tǒng)的黨政事務(wù)。這些改革舉措實際上都體現(xiàn)了歸口領(lǐng)導(dǎo)的邏輯，即要么借助于原有的黨的機(jī)構(gòu)對各系統(tǒng)進(jìn)行歸口管理，要么通過新設(shè)立的黨的機(jī)構(gòu)來對各系統(tǒng)進(jìn)行歸口管理，其實質(zhì)是對既有的機(jī)構(gòu)或事務(wù)進(jìn)行整合歸并，因而能夠抑制和弱化部門利益，實現(xiàn)、鞏固和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

改革開放后，尤其是黨的十八大以來，黨的工作機(jī)構(gòu)的政治性被提升到了一個新高度。如2017年的《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》就明確規(guī)定：“黨的工作機(jī)關(guān)是黨實施政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)關(guān)。”[23]而2019年的《關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》又再次強(qiáng)調(diào)：“政治屬性是黨組織的根本屬性，政治功能是黨組織的基本功能……黨的工作機(jī)關(guān)要更好發(fā)揮黨委參謀助手作用，提高履職盡責(zé)的政治性和有效性，力求參當(dāng)其時、謀當(dāng)其用，更好服務(wù)黨委決策、抓好決策落實?！盵24]當(dāng)然，黨的工作機(jī)構(gòu)的政治性并非僅僅停留在黨的政策文件或政治話語中，而是有實實在在的體制機(jī)制作為保障的，比如各級黨委的工作機(jī)構(gòu)受同級黨委單一領(lǐng)導(dǎo)的體制，黨委成員(即黨委委員或常委)兼任黨委重要機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的機(jī)制，黨委重要機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的跨部門流動機(jī)制等等。

四、結(jié)論與討論

通過對黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行縱向、橫向和歷史的比較，可以發(fā)現(xiàn)黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置具有諸多重要特征，主要表現(xiàn)為：首先，在縱向維度上，黨的中央組織和地方組織與基層組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置存在明顯的差異性，前兩者設(shè)有較多數(shù)量且比較齊全的工作機(jī)構(gòu)，而后者只設(shè)有極少或不設(shè)工作機(jī)構(gòu)；而黨的中央組織與地方組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置則具有顯著的同質(zhì)化特征，即地方組織幾乎完全對照中央組織設(shè)置工作機(jī)構(gòu)。其次，在橫向維度上，相比于政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置，黨委只設(shè)有較少數(shù)量的機(jī)構(gòu)，且設(shè)有的具有職能部門性質(zhì)的正式機(jī)構(gòu)數(shù)量更少，另外黨委的核心決策層吸納了更多自身直屬機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人為其成員。最后，在歷史維度上，各級黨委的工作機(jī)構(gòu)一直都實行的是受本級黨委領(lǐng)導(dǎo)的單一領(lǐng)導(dǎo)體制，且它的政治性總是被要求置于其專業(yè)性之上。

如何來理解以上這些黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置具有的特征呢？或者說，黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)出的各種特征背后的邏輯是什么？中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，因而黨的領(lǐng)導(dǎo)原則實際上貫穿于當(dāng)代中國政治的全過程和各環(huán)節(jié)。正基于此，本文認(rèn)為，這些特征實際上可以看作是圍繞黨的機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的一系列制度安排，而這些制度安排則構(gòu)成黨的組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度的微觀部分，并最終服務(wù)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的實施和實現(xiàn)。也可以說，黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置是以堅持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本原則的，因而黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)出的主要特征又可以看作是黨的領(lǐng)導(dǎo)實施和實現(xiàn)的具體機(jī)制，其中比較重要的是地方黨委直屬機(jī)構(gòu)的“塊塊”領(lǐng)導(dǎo)體制(屬地管理體制)，這一領(lǐng)導(dǎo)體制產(chǎn)生于革命戰(zhàn)爭時期，并在新中國成立后得到繼續(xù)鞏固和發(fā)展，它最大限度地保證了地方各級黨委的相對獨立性，并在組織結(jié)構(gòu)上有效抑制了條塊矛盾的加劇或?qū)l塊矛盾控制在可承受的范圍內(nèi)，從而有利于地方各級黨委在本地區(qū)發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這也是學(xué)者們在討論現(xiàn)代中國條塊關(guān)系(央地關(guān)系)時常常忽視的方面，實際上包括政府在內(nèi)的國家機(jī)關(guān)都在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，因而國家機(jī)關(guān)中的條塊關(guān)系都要受到黨組織系統(tǒng)中條塊關(guān)系的制約和影響。

黨的十九大指出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵25]“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”是當(dāng)代國家制度建構(gòu)和運行的基本原理。[26]黨應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)一切并能夠領(lǐng)導(dǎo)一切，必然有相應(yīng)的制度體制機(jī)制作為支撐和保障，這些制度體制機(jī)制既存在于黨與國家、黨與社會的關(guān)系中，也存在于黨組織自身系統(tǒng)之中。然而，既有研究更多還是聚焦于前者，而相對忽視了后者。對此，本文的研究希望能起到拋磚引玉的作用，以引出更多從中觀和微觀視角探討黨的領(lǐng)導(dǎo)乃至全面領(lǐng)導(dǎo)的深度研究。當(dāng)然，有必要說明的是，并不能簡單地認(rèn)為目前黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)出的所有結(jié)構(gòu)性特征或制度安排，都與黨的領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)，都對黨的領(lǐng)導(dǎo)有正向作用。就黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置中某一具體制度結(jié)構(gòu)或制度安排而言，它對黨的領(lǐng)導(dǎo)究竟有沒有起到作用，起到何種作用，以及起到什么程度的作用，仍然不能只停留在理論上的分析，而是需要進(jìn)一步接受實證乃至實踐的檢驗。