張敏慧 朱建一 謝穎

摘? 要：面對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，基層社區(qū)作為應(yīng)急治理的第一道防線，有著舉足輕重的地位和作用。國內(nèi)應(yīng)急治理研究成果豐富，關(guān)于基層社區(qū)治理等方面的研究較多，但就具體的應(yīng)急治理及相關(guān)措施等方面研究的系統(tǒng)化、針對性不足，對一般性規(guī)律和特殊性規(guī)律的研究較少。近年來，雖然基層社區(qū)應(yīng)急治理體系及能力得到長足的發(fā)展，但還存在部門融合度不夠、人員治理精準(zhǔn)度不夠等問題。本文采取實(shí)證研究方法，對寧波市鄞州區(qū)基層社區(qū)應(yīng)急治理體系及能力展開調(diào)研，總結(jié)其中的特色和經(jīng)驗(yàn)，就存在的問題展開針對性研究，提出完善建議和建設(shè)舉措，為基層社區(qū)應(yīng)急治理體系及能力建設(shè)提供相應(yīng)理論和實(shí)踐支撐。

關(guān)鍵詞：基層社區(qū);重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件;應(yīng)急治理

中圖分類號：C939? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：1673-7164（2021）29-0104-03

一、文獻(xiàn)回顧與評述

（一）國外基層社區(qū)應(yīng)急治理模式

國外在應(yīng)急治理方面的研究普遍早于我國，應(yīng)急治理體系較為完善，在社區(qū)應(yīng)急治理層面也頗有成效。本文將以德國和日本為例進(jìn)行簡單介紹。

1. 日本“耐災(zāi)型社區(qū)”

日本地理位置特殊，是自然災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，在長期的抗災(zāi)救災(zāi)過程中，逐漸形成了一套較全面的綜合應(yīng)急治理體系。在日本，基層社區(qū)應(yīng)急治理推廣“耐災(zāi)社區(qū)”，通過“城鎮(zhèn)守望項(xiàng)目”，即當(dāng)?shù)卣賳T、應(yīng)急專家和社區(qū)對緊急狀況進(jìn)行實(shí)地考察和風(fēng)險(xiǎn)辨識，以家庭為單位，將風(fēng)險(xiǎn)層層上報(bào)，繪制了可靠有效的風(fēng)險(xiǎn)地圖，實(shí)現(xiàn)社會力量、社區(qū)力量和政府的互動，發(fā)動個體居民積極參與到社區(qū)應(yīng)急治理的預(yù)防、準(zhǔn)備、處置和恢復(fù)的全部流程。

2. 德國“綜合型社區(qū)”

社會力量的有效運(yùn)用是德國社區(qū)突發(fā)應(yīng)急治理走在前列的重要原因。德國社區(qū)突發(fā)應(yīng)急綜合治理系統(tǒng)由警察、消防、社會志愿公益人員機(jī)構(gòu)組織等單位構(gòu)成。這些社會組織職責(zé)非常多，比如負(fù)責(zé)現(xiàn)場救援、對受害者開展心理輔導(dǎo)、培訓(xùn)社會救援人員等。在各種突發(fā)應(yīng)急救助力量里，志愿公益人員是突發(fā)應(yīng)急救助隊(duì)伍的主力軍，目前已有170萬人。

德國法律規(guī)定，志愿公益人員在任務(wù)、工作期間參與突發(fā)應(yīng)急綜合治理培訓(xùn)教育與救助，其薪酬由國家政府部門負(fù)擔(dān)。國家政府部門志愿人員的任務(wù)工作經(jīng)費(fèi)非常充足，慈善捐贈收入也可以作為志愿者隊(duì)伍的收入來源，充分保障了志愿者隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

綜合國外社區(qū)在應(yīng)急治理措施方面的建設(shè)，不難發(fā)現(xiàn)，都具有明確完整的社區(qū)應(yīng)急治理體系，以政府為引導(dǎo)，充分發(fā)揮民間組織力量強(qiáng)，多元主體權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)，居民應(yīng)急意識和自救能力強(qiáng)等特點(diǎn)，這對國內(nèi)關(guān)于基層社區(qū)應(yīng)急治理模式的思考具有很大借鑒意義。

（二）國內(nèi)基層社區(qū)應(yīng)急治理措施

我國基層社區(qū)應(yīng)急治理措施在經(jīng)歷多次重大突發(fā)事件后，得到了長足發(fā)展?？傮w而言，國內(nèi)對應(yīng)急治理措施的研究分析主要可以分為以下三類：

1. 理論研究分析

此類研究一般通過理論研究分析，就如何增強(qiáng)基層應(yīng)急治理措施提供建議。顏德如等人認(rèn)為基于社會整合與組織化理論，基層黨組織應(yīng)將黨的組織建設(shè)與多元組織的“自組織化”與“被組織化”統(tǒng)一起來，圍繞基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，未來應(yīng)急治理法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)完善風(fēng)險(xiǎn)防范、信息傳導(dǎo)自救互救以及民生服務(wù)保障等方面的規(guī)定。曹海軍等人提出將社區(qū)由應(yīng)急治理的“行政末梢”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫順屑~”，以數(shù)字化技術(shù)為抓手，以社區(qū)網(wǎng)格化治理優(yōu)勢和協(xié)同治理思路為支撐，推動形成以“精明治理”“精確識別”“精準(zhǔn)發(fā)力”“精密治理”“精細(xì)服務(wù)”為核心構(gòu)成和著力點(diǎn)的社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急治理策略體系[1]。

2. 個別案例與實(shí)證分析

此類研究一般通過研究分析某街道、某社區(qū)應(yīng)急治理情況，提出相應(yīng)的策略。高銀寶等人以福建省龍海市N村為例，運(yùn)用參與式調(diào)研和危機(jī)生命周期模型的分析方法，梳理疫情影響下的N村空間治理實(shí)踐[2]，提出了應(yīng)對突發(fā)疫情的空間治理策略，即構(gòu)建“分區(qū)分級分類”的鄉(xiāng)村社區(qū)空間防疫體系，形成“多部門聯(lián)動”的鄉(xiāng)村社區(qū)應(yīng)急組織體系，優(yōu)化鄉(xiāng)村社區(qū)人居環(huán)境，營造社區(qū)健康空間[2]。徐景妍以江西省貴溪市X社區(qū)為例，從基層社會治理的視角出發(fā)，以社區(qū)治理理論和危機(jī)治理理論為指南，對基層社區(qū)日后危機(jī)應(yīng)對的途徑進(jìn)行思考和建議[3]。

3. 創(chuàng)新視角分析

此類研究一般通過不同視角，對社區(qū)應(yīng)急治理制度提出創(chuàng)新性建議。周文婧等人通過調(diào)查和分析F村村民在應(yīng)對新冠肺炎時對社區(qū)抗逆力的認(rèn)知情況，挖掘該社區(qū)疫情應(yīng)急治理的潛力措施，提出加大政府投入、整合村級資源、積極培育農(nóng)村非政府組織、健全農(nóng)村衛(wèi)生應(yīng)急治理體制和完善信息溝通機(jī)制的解決方式。顏德如等人以4R危機(jī)治理理論為視角，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前社區(qū)存在的應(yīng)急信息評估研判失實(shí)、監(jiān)測預(yù)警失靈、共享聯(lián)動遲緩、公開披露形式化等四大癥結(jié)，提出從促進(jìn)社區(qū)應(yīng)急信息治理常態(tài)化、推進(jìn)社區(qū)應(yīng)急信息治理科學(xué)化、實(shí)現(xiàn)社區(qū)應(yīng)急信息治理一體化、落實(shí)社區(qū)應(yīng)急信息治理責(zé)任等方面著力，構(gòu)建全過程的社區(qū)應(yīng)急信息治理體系，提升社區(qū)應(yīng)急信息治理能力的對策。

二、調(diào)研對象與方法

（一）調(diào)研對象

本研究主要面向?qū)幉ㄊ雄粗輩^(qū)各社區(qū)工作者及社區(qū)居民，包括彩虹社區(qū)、海悅社區(qū)、中河街道社區(qū)、鳳凰社區(qū)、宋詔橋社區(qū)、飛虹社區(qū)的居委會、黨群服務(wù)中心負(fù)責(zé)人。

（二）調(diào)研方法

調(diào)研分三條線路（疫情社區(qū)治理工作者、社區(qū)居民、社區(qū)主要負(fù)責(zé)人），分三份問卷：一為社區(qū)疫情防控工作調(diào)研問卷;二為社區(qū)居民滿意度調(diào)查問卷;三為針對社區(qū)主要負(fù)責(zé)人的結(jié)構(gòu)性訪談問卷。如圖1：

三、問題指出

通過問卷，發(fā)現(xiàn)民眾滿意度普遍較高;在結(jié)構(gòu)性訪談中，反映的問題也相對較少，但仍存在一些有待完善之處。

各部門工作融合度不夠。以鄞州區(qū)為例，前期治理階段，鄞州各派出所協(xié)同各社區(qū)居民委員會等開展疫情防控工作，取得了一定的成效。但在工作中也暴露出“警格、網(wǎng)格”融合度不夠、社區(qū)輔警與網(wǎng)格員各行其是，實(shí)際工作中出現(xiàn)人員核查方面社區(qū)輔警與網(wǎng)格員工作重復(fù)，浪費(fèi)人力、物力，降低疫情治理效能的問題。

1. 情報(bào)收集敏感度不高。對轄區(qū)正在發(fā)生的一些不穩(wěn)定因素知曉力不足，有些信息已經(jīng)在街頭巷尾、甚至是網(wǎng)絡(luò)上傳開，而社區(qū)力量還不知情、不掌握，暴露出社區(qū)警務(wù)工作在延伸感知方面的不足，人力情報(bào)、走訪排查、社情掌控等工作機(jī)制上還不完善。

2. 各社區(qū)工作效率不平衡。各個社區(qū)之間的工作效率存在一定的差異。有的社區(qū)尤其是一些新社區(qū)，如宋詔橋社區(qū)，由于社區(qū)新，物業(yè)也相對比較完善，在工作時較為主動，能夠在完成基本工作的情況下，創(chuàng)新各種有效措施去應(yīng)對新冠肺炎疫情。有的社區(qū)則相對較為被動，僅僅是完成基本工作，不能有效發(fā)動基層群防群治的強(qiáng)大力量，高效完成治理工作。還有一些老社區(qū)人口老齡化嚴(yán)重，外來人口多，在宣傳等各方面不能夠及時跟進(jìn)。

3. 專業(yè)指導(dǎo)能力不強(qiáng)。一些社區(qū)缺乏健康衛(wèi)生專業(yè)人員的指導(dǎo)，在實(shí)際治理工作中，仍存在衛(wèi)生專業(yè)能力不足、新冠肺炎疫情防控工作不夠規(guī)范等問題。新冠肺炎疫情使得居民長期待在家中，容易造成心理問題，部分社區(qū)在心理疏導(dǎo)方面工作也沒有做到位。

四、對策與建議

（一）強(qiáng)化指導(dǎo)工作

1. 明確責(zé)任主體，完善運(yùn)轉(zhuǎn)體系

《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會治理，支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)”，街道辦事處的黨工委是基層社區(qū)應(yīng)急治理措施的領(lǐng)導(dǎo)核心[4]。因此，由街道黨組織負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排各社區(qū)的工作方向內(nèi)容，由居委會負(fù)責(zé)具體執(zhí)行落實(shí)，各項(xiàng)工作層級分配至個人，使得個人目標(biāo)與集體目標(biāo)相一致，從而提高基層工作人員工作積極性，提升整體工作效率。

2. 完善宣傳機(jī)制，構(gòu)建互動社區(qū)

宣傳工作是發(fā)揮群防群治、聯(lián)防聯(lián)治重大力量的重要舉措，既能加強(qiáng)居民自身意識，又能化解組織與個體之間的矛盾，減少由于信息溝通不及時導(dǎo)致的障礙，提高工作效率。實(shí)際工作中，一方面，社區(qū)工作者應(yīng)積極配合當(dāng)?shù)攸h委政府做好官方宣傳，圍繞上級發(fā)布的通知通告，通過社區(qū)范圍內(nèi)的宣傳欄、宣傳窗、出入大門張貼宣傳標(biāo)語海報(bào)、分發(fā)宣傳手冊等多種方式，宣傳應(yīng)急措施相關(guān)知識，確保人人盡知;另一方面，充分利用業(yè)委會、居委會創(chuàng)建的居民微信群、釘釘群、公眾號等平臺，傳播各地應(yīng)急治理的成效措施，及時發(fā)布重大事件相關(guān)情況和相關(guān)知識，更新所在地區(qū)實(shí)時信息，闡明社區(qū)治理預(yù)案，使居民能夠?qū)崟r了解所在社區(qū)所采取的治理措施的內(nèi)容，贏得群眾的支持和認(rèn)同，形成宣傳戰(zhàn)線上共同奮斗的良好氛圍。

（二）協(xié)調(diào)分工合作

1. 居委會與業(yè)委會分工合作

新冠肺炎疫情防控期間，居委會、業(yè)委會應(yīng)當(dāng)各司其職，充分利用好各自優(yōu)勢。居委會更偏向于政府的行政職能，被政府授予了一定的權(quán)威性，在政策方向上具有領(lǐng)頭作用;業(yè)委會由業(yè)主組成，與業(yè)主自身的需求利益息息相關(guān)，在與居民溝通協(xié)調(diào)上具有優(yōu)勢。兩者在應(yīng)急治理期間，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通，相互配合，雙管齊下，提高應(yīng)急治理工作效率。

2. 各部門及社會組織各司其職

各職權(quán)部門根據(jù)自身特性，負(fù)責(zé)相應(yīng)內(nèi)容的工作。公安機(jī)關(guān)應(yīng)主要負(fù)責(zé)人員治理、社會維穩(wěn)、社會巡防等工作，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)小區(qū)在家隔離人員的健康登記工作。各類社會力量也充分發(fā)揮相應(yīng)的作用，如志愿者負(fù)責(zé)補(bǔ)充社區(qū)工作人員在工作力量上的不足，各類慈善機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供口罩、消毒洗手液等物資的購買等。多方推進(jìn)，多線并進(jìn)，使得應(yīng)急情況在最短的時間內(nèi)得到控制。

（三）增強(qiáng)創(chuàng)新意識

創(chuàng)新應(yīng)急治理措施，提升治理效率。各基層社區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同社區(qū)的不同情況，以提升治理效率為目的，創(chuàng)新應(yīng)急治理措施。如在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好、老年人口占比較少、設(shè)施較為完備的新社區(qū)，充分利用大數(shù)據(jù)、人臉識別等技術(shù)，對居民每日情況和需求進(jìn)行匯總分析;積極發(fā)展在線醫(yī)療就診功能，提高就醫(yī)安全性和效率;完善電子商務(wù)與社區(qū)之間物聯(lián)網(wǎng)購平臺的建立，打通產(chǎn)品與家庭之間的供需鏈。而在老年人占比較大的社區(qū)，建立社區(qū)居民自治機(jī)制，通過街坊鄰里之間相互宣傳、社區(qū)工作人員上門慰問登記等方式，激發(fā)居民積極性，提升社區(qū)應(yīng)急治理能力。

創(chuàng)新應(yīng)急宣傳方式，加強(qiáng)宣傳力度。各基層社區(qū)應(yīng)急宣傳方式，加強(qiáng)宣傳力度[5]，以加快宣傳速度，擴(kuò)大宣傳覆蓋率為目的，根據(jù)小區(qū)的實(shí)際情況，創(chuàng)新應(yīng)急治理的宣傳方式。如一些宣傳設(shè)備比較好、年齡偏年輕化的高檔社區(qū)，就可通過在小區(qū)的顯示屏、小區(qū)的微信群、公眾號等地方進(jìn)行宣傳;在一些主要由老人及流動外來人口居住的小區(qū)，則可通過分發(fā)宣傳手冊，由社區(qū)工作人員上門溝通慰問等方式進(jìn)行宣傳。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 高銀寶，譚少華，曾獻(xiàn)君，等. 突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的鄉(xiāng)村社區(qū)治理與空間治理——基于PPRR模型的案例解析[J]. 規(guī)劃師，2020，36（06）：80-85.

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[4] 王啟軍. 社區(qū)黨建與社區(qū)治理深度融合路徑探究[J]. 理論建設(shè)，2020，36（02）：34-40.

[5] 中國應(yīng)急管理報(bào)新媒體中心輿情組. 大數(shù)據(jù)解讀：應(yīng)急管理輿論場關(guān)注啥？[N]. 中國應(yīng)急管理報(bào)，2019-08-31（07）.

（責(zé)任編輯：鄒宇銘）