王文靜

摘 要：行政處罰作為一種管理社會事務的法律手段，對行政相對人不規(guī)范等行為進行了一定程度的管理和限制，為維護社會公平正義和保障社會公益起到了輔助作用。雖然行政處罰的結(jié)果不能與犯罪刑罰相比較，但是也起到了防微杜漸、給予警示的教育作用。行政機關在做出行政處罰的同時，未能掌握好自由裁量權的尺度，導致直接損害了行政相對人的權益，使得行政處罰的社會效果大打折扣。而比例原則融入行政處罰后，較好地解決了這個問題，使公權力得到規(guī)制，在行政機關達到管理的效果時，也使行政相對人的權利得到平衡，將行政處罰行為規(guī)范化、合理化。

關鍵詞：行政處罰;比例原則;自由裁量權

中圖分類號：D92? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2021）09-0070-03

如何在行政處罰中最大限度地保護公民合法權益不受侵犯，如何利用比例原則規(guī)制自由裁量權規(guī)范使用是當前亟須解決的一大難題。

一、行政處罰與比例原則的界定與解析

（一）行政處罰的界定與解析

1.行政處罰的內(nèi)涵及意義

行政主體對尚未構成犯罪結(jié)果但是已違反行政規(guī)范的行為，按照法律規(guī)定的權限，依法履行程序進行行政處理的具體行政行為，被稱為行政處罰。行政處罰是行政機關有效管理社會事務的手段之一，其中包括了對于人身、財產(chǎn)、行為自由等方面的處罰，同時各個國家也都存在行政處罰的方式，這也說明了行政處罰在國家治理中的重要地位。

2.行政處罰的局限性

在社會現(xiàn)實中發(fā)現(xiàn)，行政處罰具有一定的局限性，與我們理想化的治理社會生活的“著力抓手”相比還是存在一些瑕疵的[1]。行政處罰未必就會產(chǎn)生良好效果，第一，行政處罰不是萬能的，它僅在行政處罰相關法律規(guī)定下進行，當有明顯超出規(guī)定范圍的事件出現(xiàn)時，交由其他國家機關進行處理;第二，行政處罰的威懾力不足，行政相對人對于罰款、警告這類輕程度的制裁不夠重視，不足以增強其守法遵規(guī)意識;第三，行政機關在做出行政處罰的同時，如果未能掌握好自由裁量權的尺度，會導致直接損害了行政相對人的權益，使得行政處罰的社會效果大打折扣。

3.行政處罰制裁性的內(nèi)在價值

行政處罰具有制裁性的功能，單看“制裁”的內(nèi)容，是主要應用于違反相關法律或規(guī)定的行為，對該行為進行剝奪相應的利益價值，給予不利影響或者負面價值，是一種反作用力應用于否定某種行為，或迫使行為人主動放棄行為的手段。對“制裁”一詞理解方式的差別，導致了學說立場的不同。 制裁也有廣義和狹義的區(qū)別：廣義上的制裁，可理解為將違法者置于比違法行為前更為不利的狀態(tài)，不包括剝奪通過違法行為所得的利益;狹義上的制裁，制裁的目的以違反行政上義務為理由，給違反者以不利后果，抑制將來的違法行為，因而將剝奪通過違法行為所得的利益也包含在制裁中。制裁具有以下幾種作用，首先是干涉作用。也就是讓相對人承擔因為其違法行為而產(chǎn)生的額外不利后果;其次是預防作用，因為制裁違法行為所造成的影響力使得其他人產(chǎn)生畏懼心理，或者在做同類違法行為前起到警示的效果，降低了同一違法行為無畏再犯的概率。最后也是最核心的確認作用，當行為人已做出違法行為，按照行政處罰法的要求對其進行懲治行為進行處理?！坝袑W者認為，原則上，無須已有違法有責的行為，行政機關為排除已發(fā)生的危害，或防止危害的發(fā)生或擴大，以行政決定采取不利于當事人的措施，屬于單純的不利行政決定。以已有違法有責的行為為要件，而對當事人以行政決定采取不利措施，則屬于裁罰性不利行政決定?！盵2]

行政處罰的制裁性在作為處罰的判斷標準同時，也產(chǎn)生了具有引領作用的社會效果。利用沒收違法所得這一角度加以分析，它作為行政處罰的一種方式，不同于罰款中制裁的手段僅針對財產(chǎn)而言，還包括了違法物品、工具、孳息等非法所得。那么罰款和沒收違法所得這兩種處罰方式的制裁性在實踐中的適用和社會效果具有一定的異同。“沒收違法所得是指剝奪行為人通過違法經(jīng)營所獲得的利益?！痹趯嵺`中的沒收違法所得，做法除了本身的沒收違法所得財物，還另有罰款措施加以強調(diào)行政處罰的制裁性，沒收違法所得的立法中，并未界定違法所得的清晰情形，但是在對于并處罰款的立法中，對于罰款的種類、方式、數(shù)額有較為充實的細則規(guī)定。無論是僅對違法所得進行沒收，還是另加以罰款進行的行政處罰都具有可行性和社會效果，并無孰是孰非之分，當滿足社會效果的最大化時，行政處罰所表達的目的也就隨之成立，對于行政處罰功能性之一的制裁效果也應運而生。但是在實踐中需要注意遵守行政處罰的比例原則，嚴格掌控對于制裁的自由裁量權的約束，避免發(fā)生行政主體為達到懲治和預防目的的社會效果而過分行使制裁的本末倒置行為?？偠灾?，在適用沒收違法所得時，第一，要收繳違法行為所獲得的利益，不可以讓相對人通過違法的途徑獲得非法利益;第二，按照規(guī)定程序進行制裁，用以實現(xiàn)行政處罰的基本目的;第三，在決定沒收的數(shù)額時，規(guī)范自由裁量權要在符合比例原則和過罰相當原則的基礎上進行，將處罰效果與社會效果和諧統(tǒng)一。

（二）比例原則的界定與解析

為了規(guī)范管理行政機關對自由裁量權的使用，“比例原則”這一概念最早由德國在警察法學中提出。隨著國家權力機關的增設和平衡權益的需求，比例原則開始在行政法學中普及，不斷延伸。陳新民教授認為： “在行政法學中收斂行政主體濫用自由裁量權的最直接手段當屬比例原則，它的效果價值等同于民法中的‘誠實信用原則。所以說用‘帝王條款來形容行政法中的比例原則也不為過”[3]。比例原則存在的意義是使行使公權力的人能夠在自由裁量時，損害最小化地達成行政目的，規(guī)范行為、保障人權。比例原則主要包括以下三個子原則：適當性、必要性和狹義比例原則，它們都有其側(cè)重點。

1.適當性原則

適當性原則是指實施公權力采取行政措施時，在合理尺度中達到目的即可，不應過度消耗公民權利，比如駕駛員有違章停車或是闖紅燈、壓線等違反交通規(guī)則的行為的發(fā)生，那么采取罰款、扣分等行政處罰來抑制和打擊這種違章行為就足矣，符合行政行為達到行政目的導向價值即可。假若行政主體所采用的手段不能達到目的，那么他就脫離了適當性原則。

2.必要性原則

多數(shù)人習慣引用“不能用大炮打小鳥”這句話形容必要性原則，它是指在符合適當性原則的基礎上，選擇一種措施方式，將被行政處罰的相對人受到的權利侵害最小化，以此來保障行政相對人權益的原則。

3.狹義比例原則

狹義比例原則是指“國家達成行政目的而選擇抑制途徑的彈性，不能同行政目的達成所需的強度不匹配，同時這種抑制途徑產(chǎn)生的損害結(jié)果程度不能夠超出其本來想要達到的效果?！盵4]但是，假設行政機關已經(jīng)將相對人損害抑制途徑最小化的情況下，該抑制途徑未能找準侵害的公民利益與國家公益之間的平衡點，那么，這種抑制途徑亦是違反比例原則的內(nèi)在要求[5]。

二、行政處罰中比例原則的可行性與必要性

比例原則是行使公權力的機關或執(zhí)行者為達到行政目的所實施的手段，它在行政法學尤其是在行政處罰中占有一席之地。在社會實踐中，比例原則通過調(diào)節(jié)公權力與私權利，使得公益與私益相協(xié)調(diào)，在追求公平正義中保障人身財產(chǎn)權自由權利?！按_立比例原則有利于更好保障公民的人權?！盵6]比例原則立意清晰，為行政生活提供標尺，符合社會的發(fā)展需求，因此在行政處罰中適用比例原則，更具備了必要性與可行性。

（一）行政處罰中適用比例原則的必要性

依法治國在我國社會法治理念中占據(jù)核心地位，我國社會主義法治發(fā)展需要多方共同推進，法治政府是其中不可或缺的一環(huán)。我國法治社會不斷發(fā)展，經(jīng)濟、政治和法治思維不斷進步，新的社會現(xiàn)象層出不窮。雖然現(xiàn)有法律不斷地完善，可由于法律中不可避免的滯后性和局限性，不可能一一規(guī)定對哪些違法行為給予哪些具體性質(zhì)和強度的處罰。具有公法性質(zhì)的行政法，主要使命是通過法律法規(guī)來制約權力，隨著法治社會依法治國的推進，行政機關的職權不斷擴張，可管理的公共事務范圍擴大，行政機關面對的行為越多，擔負的壓力和責任也就越大。行政機關規(guī)制違法行為時，總是運用行政處罰來維護管理秩序，常常適用行政處罰權，為了避免機械地應用法律，更好地推動依法治國、依法執(zhí)政、依法行政目標實現(xiàn)，自由裁量權可平衡其中的利益關系、保障錯罰相當和人權。

但是隨著權力運行，自由裁量權的使用如果不加控制，不能平衡好主體和利益之間的關系，就會出現(xiàn)濫用、亂用、超出權力范圍內(nèi)的規(guī)制手段。因此，如何控制自由裁量權的濫用成為行政處罰中迫在眉睫的問題，而比例原則的引用為限制自由裁量權行使做出突出貢獻，同時比例原則憑借自身優(yōu)勢，彌補法律的這種局限性，促使行政機關根據(jù)案件具體情況具體分析，在規(guī)定的范圍和程度上做出合適的具體行政行為[7]。另外，比例原則對于行政處罰中的立法、執(zhí)法方面都存在指導意義，因此將比例原則引入行政處罰中具有必要性。

比例原則在行政處罰中的適用研究問題，在一定程度上有助于指導行政處罰方面立法、執(zhí)法和司法工作，推動政治生活有序開展，協(xié)調(diào)好社會多方利益，做到統(tǒng)籌全局、掌握制度，真真切切把控住行政機關的職權，加以引導和規(guī)范，在我國法治建設中貫徹落實社會主義法治理論的運行。

（二）行政處罰中適用比例原則的可行性

首先，行政處罰中的比例原則講究手段和目的之間的匹配，既不能用本可合適卻過當?shù)氖侄蝸磉_成目的，亦不能達成的目的矯枉過正[8]。所以在我國行政處罰中適用比例原則是不與社會價值相沖突，而是有思想基礎和支持的。

其次，如何在公益與私益中尋求平衡點，不僅是行政法領域的追求目標，更是社會法治發(fā)展中不斷需要解決的問題。行政處罰作為行政法領域的一大板塊，比例原則更是少不了對于如何平衡、約束上述關系的研究與適用。比例原則促使行政機關應兼顧職責的履行完成時和行政相對人的利益保障，并且其影響力貫穿始終，比例原則有效規(guī)制從自由裁量行為到整個處罰動作發(fā)生的始終，是規(guī)制行政自由裁量權的有效手段。

最后，比例原則的適用是司法體制進步的象征。憲法中明晰了依法治國的理念，在國家層面推進社會主義法治的建設;在行政法領域使比例原則播種在良好氛圍的土壤中，并提供了理論支撐的營養(yǎng)肥料，為自由裁量權有質(zhì)效發(fā)展推波助瀾[9]。比例原則的出現(xiàn)，解決了部分自由裁量權使用不當?shù)默F(xiàn)象，在行政案件日漸增多的今天，比例原則處理好了這類問題，提供了理論支撐，對于法治政府建設提供了源源動力，同時也提高了政府公信力，增強內(nèi)部對行政處罰的責任感與外部對行政處罰的信任感，因此，比例原則的適用是切實可行的。

三、比例原則在行政處罰領域的具體適用

（一）比例原則在行政處罰中的表現(xiàn)形式

行政處罰作為一種管理社會事務的法律手段，對行政相對人不規(guī)范等行為進行了一定程度的管理和限制，為維護社會公平正義和保障社會公益起到了輔助作用。雖然行政處罰的結(jié)果不能與犯罪刑罰相比較，但是也起到了防微杜漸、給予警示的教育作用。

實際應用中，為切實保障相對人權益，比例原則在行政處罰前對客觀因素進行考量。比如行使財產(chǎn)處罰時，會將行政相對人的經(jīng)濟條件和財產(chǎn)狀況作為一個參考標準，在合理范圍內(nèi)進行罰款、沒收等處罰;再比如對同一違法行為所保護的兩個價值進行衡量，在正當緊急情況下，不違反期待可能性的違反規(guī)定行為，應適用比例原則的，做出正確的判斷。

（二）行政處罰中適用比例原則的案例分析

“在德國，比例原則并不是成文法明文規(guī)定的一個法律原則，而是聯(lián)邦憲法法院在處理實際案件中通過判例發(fā)展起來而逐步廣泛承認的一個基本原則。”[5]正如許多學者提到過的《城市規(guī)劃法》第四十條之規(guī)定，闡釋了比例原則中最小侵害原理的實際應用，該條法律規(guī)定用不同的處罰手段來懲治違反城市規(guī)劃的兩種程度行為。具體分為兩個檔次：一是嚴重影響城市規(guī)劃;二是影響城市規(guī)劃的修正辦法。由此可見，比例原則在行政立法中也被廣泛應用。

某公司私自加建兩層樓，C市規(guī)劃局做出了行政處罰決定，以某公司加建部分遮擋周邊名勝古跡為由，要求某公司拆除加建部分。某公司訴至法院后，判決變更為拆除遮擋部分違建，對于違法私建部分處相應罰款的決定。規(guī)劃局最初的行政處罰顯然違背了必要性和均衡性原則，某公司拆除全部加建部分建筑的損失已明顯超過規(guī)劃局想要保護名聲古跡觀光性的價值，在權衡兩者利益中，拆除遮擋部分是最優(yōu)選，既對私建行為做出財產(chǎn)性行政處罰，最大化平衡各方權益，減小損失。

在陳某與H市S區(qū)道路交通運輸管理站一案中，充分體現(xiàn)了行政處罰中比例原則的適用。陳某在未持有道路運輸證和網(wǎng)絡客運證等合法證件的情況下利用網(wǎng)絡約車平臺拉乘消費者，被S區(qū)運管站做出了罰款1萬元、責令停止違法運營的行政處罰。給予陳某的行政處罰決定書中稱三個月內(nèi)其可向S區(qū)法院提起行政訴訟，而按照法律明確規(guī)定期限應為六個月。法院終審判決中，撤銷了該決定書。在該案件中，首先法院站在比例原則的角度考慮，行政處罰應做到罰過相當，處罰結(jié)果應該與違法行為的具體情節(jié)情況、社會危害程度相匹配。而H市S區(qū)運管站做出的行政處罰明顯不當，處罰金額幅度明顯偏頗，違背比例原則的指導精神，也未達到行政目的的初衷。行政處罰的目的不是為了罰懲，是為了規(guī)制和引導，必要的最小損害程度處罰才能得到預防違法行為的效果。

四、結(jié)語

行政處罰過程中自由裁量權貫穿始終，當比例原則融合在行政處罰中后，較好地解決了行政機關在做出行政處罰未能掌握好自由裁量權的尺度的問題，使公權力得到規(guī)制，在行政機關達到管理的效果時，促使行政處罰更為規(guī)范地管理社會事務。合理適度地運行自由裁量權，杜絕權力濫用，秉承比例原則要義，找準行政主體和相對人權益平衡點，才能更好地推動可持續(xù)法治社會發(fā)展。

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