布和礎(chǔ)魯，陳 玲

(清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100084)

0 引言

隨著中國近年產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的現(xiàn)實需求以及數(shù)字經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，以5G、數(shù)據(jù)中心、高鐵等為代表的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的重要引擎。面對突然暴發(fā)的新冠疫情，遠程醫(yī)療、線上辦公、疫情防控等應(yīng)用場景的爆發(fā)式需求也加速了通信網(wǎng)絡(luò)、云計算中心等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。同時，面對全球疫情沖擊下的經(jīng)濟下行態(tài)勢，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅能夠起到投資拉動經(jīng)濟的作用，更是由于其數(shù)字賦能的特性帶動其他行業(yè)的發(fā)展。

根據(jù)官方定義，新型基礎(chǔ)設(shè)施包括以下三方面：一是信息基礎(chǔ)設(shè)施。主要是指以5G、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)為代表的通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，以人工智能、云計算、區(qū)塊鏈等為代表的新技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施，以數(shù)據(jù)中心、智能計算中心為代表的算力基礎(chǔ)設(shè)施等。二是融合基礎(chǔ)設(shè)施。主要是指深度應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，支撐傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)型升級，進而形成的融合基礎(chǔ)設(shè)施，比如，智能交通基礎(chǔ)設(shè)施、智慧能源基礎(chǔ)設(shè)施等。由于特高壓、高鐵、智能充電樁等產(chǎn)業(yè)在交通和能源等領(lǐng)域中居于最為核心的位置，因此也屬于新基建的范疇。三是創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施。主要是指支撐科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)、產(chǎn)品研制的具有公益屬性的基礎(chǔ)設(shè)施，比如，重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、科教基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施等[1]。

新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的三個基本面分別對應(yīng)著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，以及基礎(chǔ)科學(xué)和共性技術(shù)的研發(fā)。數(shù)字時代與信息時代、工業(yè)時代最大的區(qū)別在于，數(shù)據(jù)要素化和數(shù)字技術(shù)賦能的屬性使得傳統(tǒng)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)邊界被突破，數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)和創(chuàng)新要素將研發(fā)、制造、服務(wù)、監(jiān)管等多個系統(tǒng)的治理對象統(tǒng)一在數(shù)據(jù)層面。因此，數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展也必須要從基礎(chǔ)科學(xué)理論、數(shù)字技術(shù)的研發(fā)和場景應(yīng)用的落地三個層面來構(gòu)建新型基礎(chǔ)設(shè)施。

數(shù)字經(jīng)濟到底需要什么樣的產(chǎn)業(yè)政策？本文在回顧產(chǎn)業(yè)政策理論的基礎(chǔ)上，詳細考察了新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀、政策體系和制度安排，指出數(shù)字經(jīng)濟和新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特殊性，并提出相應(yīng)的政策建議。

1 新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)業(yè)政策的理論基礎(chǔ)

數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展背景下的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策提出挑戰(zhàn)。中國產(chǎn)業(yè)政策體系脫胎于新中國成立初期的計劃經(jīng)濟體制，帶有深刻的強政府干預(yù)特征。20世紀80年代初期，中國借鑒日本的產(chǎn)業(yè)政策做法，探索市場經(jīng)濟條件下政府引導(dǎo)和干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策工具[2]。經(jīng)歷了改革開放以來四十余年的發(fā)展，中國產(chǎn)業(yè)政策形成了由產(chǎn)業(yè)選擇、市場準(zhǔn)入、項目審批、財政補貼、優(yōu)惠稅收等一系列措施組成的選擇性產(chǎn)業(yè)政策體系[3]?；A(chǔ)工業(yè)、集成電路、汽車產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域都是中國選擇性產(chǎn)業(yè)政策關(guān)注的重點。這些產(chǎn)業(yè)政策在技術(shù)追趕階段發(fā)揮了不可或缺的作用，在快速擴大市場規(guī)模的同時，也極大提高了中國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的國際競爭力[4]。十八大以來，中國的產(chǎn)業(yè)政策更加重視功能性產(chǎn)業(yè)政策與創(chuàng)新政策的運用，注重發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)性作用，但仍保留了大量直接干預(yù)市場的措施[5]。

與趕超階段面臨的確定性目標(biāo)和技術(shù)路徑不同，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大規(guī)模采用新興數(shù)字技術(shù)，其服務(wù)對象也是以數(shù)字技術(shù)為基礎(chǔ)的數(shù)字經(jīng)濟，在技術(shù)創(chuàng)新和市場選擇過程中面臨較高的不確定性。不確定性下的產(chǎn)業(yè)政策制定應(yīng)尋求新的思路和框架[6]，數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)有著本質(zhì)區(qū)別，因此政府制定和實施的產(chǎn)業(yè)政策也應(yīng)當(dāng)有所改變。

數(shù)字經(jīng)濟的核心是數(shù)字技術(shù)的發(fā)展及其應(yīng)用兩個層面上的創(chuàng)新。研究表明，數(shù)字創(chuàng)新不確定性主要來自兩個方面，即數(shù)字經(jīng)濟的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，以及數(shù)據(jù)作為要素資源的規(guī)模效應(yīng)[7]。一方面，如社交媒體、網(wǎng)約車平臺等應(yīng)用在消費市場中形成強大的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)進一步累積和放大，形成強者愈強的馬太效應(yīng)，引發(fā)新興產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)間的沖突[8]。另一方面，數(shù)據(jù)成為新型創(chuàng)新和生產(chǎn)要素[9]，使得數(shù)據(jù)的歸屬權(quán)、使用權(quán)、消費者的隱私等問題成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展中不可忽視的問題[10]。這意味著我們需要從更加復(fù)雜多維的生態(tài)系統(tǒng)視角來考察數(shù)字創(chuàng)新及其政策體系。

數(shù)字創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)是以數(shù)據(jù)作為主要創(chuàng)新要素，以數(shù)字賦能為核心創(chuàng)新機制的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。數(shù)字創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)包括數(shù)字技術(shù)研發(fā)與數(shù)字技術(shù)應(yīng)用兩個組成部分。數(shù)字技術(shù)以賦能的形式應(yīng)用于不同行業(yè)，應(yīng)用過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)以創(chuàng)新要素的形式進一步推動數(shù)字技術(shù)和應(yīng)用研發(fā)。數(shù)字創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)賴以運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)是由數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建起的網(wǎng)絡(luò)。無論是在工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)還是消費互聯(lián)網(wǎng)中，數(shù)據(jù)都充當(dāng)著新的生產(chǎn)要素和創(chuàng)新要素的角色。在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的平臺上，以數(shù)據(jù)作為創(chuàng)新要素、由數(shù)字技術(shù)賦能到應(yīng)用領(lǐng)域是數(shù)字創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的核心創(chuàng)新機制，決定著這一創(chuàng)新機制的關(guān)鍵是數(shù)據(jù)的可移植性與可挖掘性[11]。終端設(shè)備與通信網(wǎng)絡(luò)從物理世界中提取和傳輸數(shù)據(jù)；人工智能、大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)通過對數(shù)據(jù)進行深度處理而獲取新的價值。因此數(shù)據(jù)成為新的創(chuàng)新要素，數(shù)字技術(shù)對物理世界的賦能不斷創(chuàng)造了新的價值。

數(shù)字創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)不同于傳統(tǒng)基于技術(shù)、產(chǎn)業(yè)或地理邊界的創(chuàng)新系統(tǒng)，因此政府在創(chuàng)新系統(tǒng)中的作用和邊界也有所不同?，F(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)[12]、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)[13]、國家創(chuàng)新系統(tǒng)[14]等理論都是在一個特定的技術(shù)、產(chǎn)業(yè)或者區(qū)域的邊界下考察創(chuàng)新過程和政策工具。在數(shù)字創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中，原有的技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和地理邊界不斷被打破，政府應(yīng)采取更為開放、多元和動態(tài)的方式來設(shè)計產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新政策。

總之，數(shù)字時代的產(chǎn)業(yè)政策與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策面臨不同的約束條件和創(chuàng)新系統(tǒng)，政府作用模式及其政策工具也迥異(見表1)。當(dāng)前中國新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各個領(lǐng)域已經(jīng)全面鋪開，實踐和政策交織推進，某種程度上恰恰體現(xiàn)了數(shù)字時代產(chǎn)業(yè)政策的基本特征，即開放合作的創(chuàng)新治理、包容審慎的動態(tài)監(jiān)管。與此同時，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政策實踐中也存在一些需要改進的地方，本文試圖在梳理產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和政策實踐的基礎(chǔ)上進行探討。

表1 傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策與數(shù)字產(chǎn)業(yè)政策的差異

2 中國新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀

與傳統(tǒng)的以“鐵公基”為代表的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不同，新基建特別注重數(shù)字經(jīng)濟運行的特殊規(guī)律和科技創(chuàng)新在經(jīng)濟發(fā)展中的重要性。尤其是在數(shù)字技術(shù)的研發(fā)、數(shù)字生態(tài)的構(gòu)建以及相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)體系的建立和產(chǎn)權(quán)明晰等方面，中央和地方政府都在積極地進行探索。另外，重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施以公共基礎(chǔ)設(shè)施的形式為中國科技創(chuàng)新特別是數(shù)字創(chuàng)新提供支撐。

2.1 信息基礎(chǔ)設(shè)施

信息基礎(chǔ)設(shè)施包括以5G為代表的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、以人工智能為代表的技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施和以數(shù)據(jù)中心為代表的算力基礎(chǔ)設(shè)施，是數(shù)字經(jīng)濟時代下經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的主要驅(qū)動力。

(1)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施。中國5G技術(shù)研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用在全球處于領(lǐng)先地位。在2018年凍結(jié)的全球5G技術(shù)R15標(biāo)準(zhǔn)必要專利中,中國企業(yè)與研究院所占比最高，華為則以1975個標(biāo)準(zhǔn)必要專利的數(shù)量排名全球第一，中興排名第三[15]。2018年12月華為以通過率100%完成了由IMT-2020(5G)推進組組織的中國5G技術(shù)核心網(wǎng)安全技術(shù)測試[16]。2019年6月，工信部向中國電信、中國移動、中國聯(lián)通和中國廣播電視網(wǎng)絡(luò)有限公司頒發(fā)了基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證[17]。第五代移動通信技術(shù)的發(fā)展是中國產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、智能化的關(guān)鍵。與前四代移動通信技術(shù)的單一終端應(yīng)用不同，第五代移動通信技術(shù)包括增強移動寬帶(eMBB)、低時延高可靠(uRLLC)和海量大連接(mMTC)三大應(yīng)用場景，分別對應(yīng)手機終端、車聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)等，進而賦能于醫(yī)療、安防、教育等多個具體行業(yè)。

(2)技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施。人工智能是數(shù)字經(jīng)濟時代最為核心的應(yīng)用技術(shù)之一，其核心特點是能夠基于大量數(shù)據(jù)通過相應(yīng)的算法針對特定目標(biāo)群體形成更為準(zhǔn)確的解決方案，如無人駕駛、病情診斷等。目前，中國人工智能技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用已逐步接近全球領(lǐng)先水平。中國人工智能領(lǐng)域論文的全球占比從1997年的4.26%增長至2017年的27.68%，遙遙領(lǐng)先于其他國家。2017年，中國發(fā)表了15199篇人工智能領(lǐng)域論文，歐盟14776篇、美國10287篇[18]，中國發(fā)表論文的加權(quán)引文影響指數(shù)(FWCI)也從1998年的0.59增長至2017年的0.94。美國和歐盟2017年的FWCI指數(shù)分別為1.82和0.94，這意味著雖然中國AI論文發(fā)表數(shù)量處于全球領(lǐng)先地位，但是論文質(zhì)量方面相比歐美還有一定差距。在人工智能產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用方面，2019年中國人工智能企業(yè)數(shù)量超過4000家,位列全球第二[19]。同時中國科大訊飛、阿里巴巴、?？低?、百度等企業(yè)在具體人工智能場景應(yīng)用方面取得了顯著進展。如科大訊飛有深度全序列卷積神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)語音識別框架，語音輸入法的準(zhǔn)確率可達98%[20]。同時百度、蔚來等企業(yè)在智能制造和車聯(lián)網(wǎng)等應(yīng)用領(lǐng)域逐步形成較大優(yōu)勢。

(3)算力基礎(chǔ)設(shè)施。數(shù)據(jù)中心是指按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，具備計算能力、存儲能力、信息交互能力的為IT應(yīng)用系統(tǒng)提供穩(wěn)定、可靠運行環(huán)境的場所。近些年數(shù)據(jù)中心的服務(wù)對象主要是移動通信、互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)公司。隨著5G、人工智能、云計算等技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)中心在物聯(lián)網(wǎng)、VR/AR、云服務(wù)等新興應(yīng)用場景中的基礎(chǔ)性作用更加凸顯。尤其是阿里、騰訊、京東等互聯(lián)網(wǎng)頭部企業(yè)也紛紛構(gòu)建起基于自身商業(yè)生態(tài)的云計算平臺。據(jù)工信部直屬中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院統(tǒng)計，2019年中國數(shù)據(jù)中心數(shù)量約7.4萬個，機架數(shù)量為227萬個。從全國范圍來看，北京、上海、廣州、深圳等一線城市數(shù)據(jù)中心資源最為集中，其上架率達到60%～70%[21]。從數(shù)據(jù)中心全球比較來看，美國占據(jù)了全球45%數(shù)據(jù)中心份額，中國和日本位居其次，分別占有8%和7%。美國市場的第三方數(shù)據(jù)運營商占據(jù)主導(dǎo)地位，而在中國電信運營商具備資源壟斷優(yōu)勢，其市場規(guī)模約占整個數(shù)據(jù)中心服務(wù)市場的三分之二，第三方數(shù)據(jù)中心服務(wù)商發(fā)展受到限制。在發(fā)展模式上美國進入了圍繞大型數(shù)據(jù)中心的資源整合階段，而中國仍處于爆發(fā)式增長的新建階段[22]。

2.2 融合基礎(chǔ)設(shè)施

融合基礎(chǔ)設(shè)施主要是指基于新型數(shù)字技術(shù)轉(zhuǎn)型升級的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，智能電網(wǎng)、智慧交通等領(lǐng)域都屬于融合基礎(chǔ)設(shè)施范疇。傳統(tǒng)交通、能源基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化與智能化轉(zhuǎn)型需要以完備的數(shù)字技術(shù)和設(shè)備作為支撐。傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的轉(zhuǎn)型升級不僅是數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用產(chǎn)物，更是推動經(jīng)濟社會向前發(fā)展所必須的歷程。

(1)智能電網(wǎng)。智能電網(wǎng)是新型數(shù)字技術(shù)在電網(wǎng)領(lǐng)域中的應(yīng)用，隨著人工智能、5G通信、大數(shù)據(jù)等技術(shù)在電網(wǎng)中得到廣泛深入的應(yīng)用，并與傳統(tǒng)電力技術(shù)有機融合，智能電網(wǎng)向安全化、智能化、科技化方向發(fā)展。智能電網(wǎng)主要是通過分布式配電自動化終端、集中器、電表、無人機、巡檢機器人、高清攝像頭等不同終端設(shè)備，通過5G網(wǎng)絡(luò)切片技術(shù)將實時數(shù)據(jù)傳送至業(yè)務(wù)云平臺，結(jié)合人工智能等決策算法為業(yè)務(wù)管理提供高效、便捷、安全的服務(wù)。作為中國對外名片之一的特高壓技術(shù)，雖然自2014年以來特高壓的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用取得了巨大成就，但是在數(shù)字技術(shù)對電網(wǎng)的轉(zhuǎn)型升級方面相較于美國還處于初步嘗試階段。根據(jù)國家電網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2019年6月，特高壓建成“九交十直”、核準(zhǔn)在建“三交一直”工程，已投運特高壓工程累計線路長度27570公里、累計變電(換流)容量29620萬千伏安(千瓦)。而特高壓技術(shù)的智能化升級既是行業(yè)發(fā)展的必然趨勢，也是中國新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的重點內(nèi)容。

(2)智能交通。智能交通是多種交通基礎(chǔ)設(shè)施基于數(shù)字技術(shù)的升級與融合。傳統(tǒng)道路交通基礎(chǔ)設(shè)施包括市政交通、公路交通、軌道交通、海運交通、航運交通等涉及的車輛、道路、樞紐站、能源系統(tǒng)、通信系統(tǒng)和運營管理系統(tǒng)等方面。新基建中的智能交通基礎(chǔ)設(shè)施包括兩個方面：①高鐵、無人駕駛、智能充電樁等交通運輸相關(guān)設(shè)施的建設(shè)；②基于大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等數(shù)字技術(shù)的智能化運營管理系統(tǒng)的建設(shè)。在數(shù)字技術(shù)的賦能下無人駕駛、智能網(wǎng)聯(lián)車等新型交通運行工具逐漸成熟的同時，道路、航道、港口、民航、郵政等領(lǐng)域的調(diào)度和運輸指揮也逐步形成了基于數(shù)據(jù)采集、分析、決策的智能化管理模式。智能交通作為融合性基礎(chǔ)設(shè)施涉及到地理信息系統(tǒng)、衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)、通信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、能源傳輸系統(tǒng)等多部門業(yè)務(wù)基于數(shù)字技術(shù)的融合。在上海、杭州等地建設(shè)的城市大腦服務(wù)平臺中城市道路交通的智慧化管理應(yīng)用是智能交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的典型案例?；趯崟r城市交通的大數(shù)據(jù)分析，可通過算法匹配完成紅綠燈智能化管理和救護車、滅火車等應(yīng)急事件的高效應(yīng)對。

2.3 創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施

創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施主要是指針對中國科技發(fā)展過程中面臨的重大技術(shù)攻關(guān)搭建的大型研發(fā)平臺，包括重大技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施、科教基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施等。如果說信息基礎(chǔ)設(shè)施和融合基礎(chǔ)設(shè)施是新基建中的技術(shù)支撐和應(yīng)用場景標(biāo)的，那么創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施是推動中國科技進步和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的底座。

(1)重大技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施。重大科技基礎(chǔ)設(shè)施包括大科學(xué)裝置、大型通用研究設(shè)施和科技條件公共平臺等。在《國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期規(guī)劃(2012—2030年)》中，將能源、生命、地球系統(tǒng)與環(huán)境、材料、粒子物理和核物理、空間和天文、工程技術(shù)7個科學(xué)領(lǐng)域列為重點[23]。從《國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施列表》中可以發(fā)現(xiàn)，中國重大基礎(chǔ)設(shè)施主要是依托高校、科研院所等由政府資金投入為主的主體而構(gòu)建。中國建成有大天區(qū)面積多目標(biāo)光纖光譜天文望遠鏡(LAMOST)、全超導(dǎo)托卡馬克實驗裝置(EAST)、自主水下航行器研究平臺等若干具有國際一流水平的基礎(chǔ)研究設(shè)施[24]。但是在生物醫(yī)學(xué)、芯片研發(fā)、航天材料等多個學(xué)科領(lǐng)域，仍然需要進一步推進創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。截至2020年4月，中國再度布局55個重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目[25]。

(2)科教基礎(chǔ)設(shè)施?？平袒A(chǔ)設(shè)施相對于重大科技基礎(chǔ)設(shè)施而言，更多地側(cè)重于成果轉(zhuǎn)化、人才培養(yǎng)與教學(xué)研究。2019年11月，教育部印發(fā)《高等學(xué)校國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理辦法(暫行)》的通知，促進高校牽頭建設(shè)能夠提供開放共享服務(wù)的大型復(fù)雜科學(xué)研究裝置或系統(tǒng)。如中國科學(xué)院依托國家十三五規(guī)劃建設(shè)的新能源技術(shù)與材料綜合研發(fā)平臺、資源與能源綠色轉(zhuǎn)化技術(shù)創(chuàng)新平臺、納米真空互聯(lián)材料制備及分析測試平臺、上?？萍紕?chuàng)新中心協(xié)同創(chuàng)新交叉研究平臺等都是中國重要科技成果研發(fā)和轉(zhuǎn)化的途徑[26]。除了大型科學(xué)研發(fā)平臺和裝置之外，在中小學(xué)課程教學(xué)中也在呈現(xiàn)出多種新型基礎(chǔ)設(shè)施的模式。例如，杭州市余杭區(qū)將人工智能學(xué)科普教方案融入中小學(xué)課程中，通過人工智能技術(shù)使得學(xué)生能夠更加精確掌握薄弱的知識點[27]。

(3)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施。產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施是指在戰(zhàn)略性領(lǐng)域組建服務(wù)關(guān)鍵共性技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)、現(xiàn)代工程技術(shù)、顛覆性技術(shù)的投資孵化平臺。在2018年1月國家發(fā)改委印發(fā)的《國家產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心建設(shè)工作指引(試行)》中提出，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心的建設(shè)應(yīng)當(dāng)以企業(yè)主導(dǎo)、院校協(xié)作、多元投資、成果分享的模式推進。其特點是結(jié)合國家戰(zhàn)略性創(chuàng)新發(fā)展的方針，結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需求，引導(dǎo)和支持社會力量參與組建若干產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心的過程，并給予一定的政府資金支持。同時地方經(jīng)濟管理部門和中央管理企業(yè)是產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心的牽頭單位，在本地區(qū)和本企業(yè)內(nèi)落實建設(shè)條件和支持政策。

總體而言，中國信息基礎(chǔ)設(shè)施和融合基礎(chǔ)設(shè)施處在國際前沿或相對前沿的位置，三類新型基礎(chǔ)設(shè)施都處于投資建設(shè)的爆發(fā)期且擁有廣闊的應(yīng)用前景。由于基礎(chǔ)建設(shè)投資的資產(chǎn)專用性和沉沒性，加上數(shù)字技術(shù)所帶來的不確定的社會影響，因此需要政府合理的規(guī)范和引導(dǎo)。政府一方面要鼓勵和促進新興技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一方面對新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)和新經(jīng)濟的發(fā)展進行包容審慎的監(jiān)管和治理。

3 新基建的產(chǎn)業(yè)政策與互補性制度

3.1 新基建的提出

在2018年12月舉行的中央經(jīng)濟工作會議上，中央首次提出新基建的概念。會議部署2019年重點工作任務(wù)時提出，加強人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[28]。在2020年1月3日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強總理再次提出“要大力發(fā)展先進制造業(yè)，出臺信息網(wǎng)絡(luò)等新型基礎(chǔ)設(shè)施投資支持政策，推進智能、綠色制造。鼓勵企業(yè)加大技術(shù)改造投入，推動重大創(chuàng)新技術(shù)和產(chǎn)品應(yīng)用、工業(yè)基礎(chǔ)能力提升、新動能成長，提高勞動生產(chǎn)率?！痹?020年2月14日中央全面深化改革委員會第十二次會議上，習(xí)近平總書記結(jié)合新冠疫情中健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的現(xiàn)實需求指出，“基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐，要以整體優(yōu)化、協(xié)同融合為導(dǎo)向，統(tǒng)籌存量和增量、傳統(tǒng)和新型基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，打造集約高效、經(jīng)濟適用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系。”并審議通過了《關(guān)于推動基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展的意見》。2020年3月4日，中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議，強調(diào)“要加大公共衛(wèi)生服務(wù)、應(yīng)急物資保障領(lǐng)域投入，加快5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進度?！?/p>

2020年4月20日，國家發(fā)改委在新聞發(fā)布會上首次明確了新型基礎(chǔ)設(shè)施的范圍，包括信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施[29]。這三個方面實際上涵蓋了新興數(shù)字技術(shù)的發(fā)展、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和重大科學(xué)技術(shù)的攻關(guān)。目前來看，中國數(shù)字技術(shù)的研發(fā)和市場化應(yīng)用趨于國際前沿水平，數(shù)字經(jīng)濟的市場規(guī)模更是全球最大。由于數(shù)字技術(shù)廣泛的賦能性，也為傳統(tǒng)能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型提供了強大的技術(shù)保障和進一步融合的可能。除了數(shù)字技術(shù)以外，生命科學(xué)、材料科學(xué)等多個基礎(chǔ)性學(xué)科的綜合發(fā)展共同推動第四次工業(yè)革命，整體上為提升中國綜合國力提供強大動力。重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、科教基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)對中國前沿基礎(chǔ)科學(xué)的進步、成果轉(zhuǎn)化和人才培養(yǎng)具有至關(guān)重要的作用。

3.2 新基建的產(chǎn)業(yè)政策

新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項融合性的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。在中國多年對于移動通信、電網(wǎng)、重大科技基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)領(lǐng)域的建設(shè)基礎(chǔ)上，數(shù)字技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，以及重大技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的完善三者形成相互融合的體系。以往獨立的產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施方式需要向系統(tǒng)性、生態(tài)化的視角轉(zhuǎn)變。2015年國務(wù)院發(fā)布《中國制造2025》，強調(diào)要加快新一代信息技術(shù)與制造業(yè)深度融合為主線，以推進智能制造為主攻方向，在移動通信、人工智能、云計算等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，各個中央部委和地方政府相繼出臺了多個促進新興數(shù)字技術(shù)發(fā)展和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的政策文件。

(1)信息基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政策。信息基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政策針對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的特征，強調(diào)核心技術(shù)的研發(fā)、技術(shù)的應(yīng)用性和數(shù)字生態(tài)的構(gòu)建。政策主要以鼓勵技術(shù)研發(fā)和培育市場環(huán)境的功能性產(chǎn)業(yè)政策為主。5G、人工智能和云計算等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展關(guān)鍵在于構(gòu)建大規(guī)模數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的場景和數(shù)字化的標(biāo)準(zhǔn)體系，場景的構(gòu)建在注重發(fā)揮市場的競爭性作用，達到優(yōu)勝劣汰的目的，同時需要通過完善數(shù)據(jù)安全、隱私保護、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等規(guī)章制度為數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。以5G為例，中國5G技術(shù)商用起始于2019年。此前政府對5G技術(shù)的研發(fā)、規(guī)模組網(wǎng)試驗、國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)體系的建立和5G應(yīng)用生態(tài)建設(shè)等方面出臺了多個政策文件(見表2)。人工智能領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策不僅涉及政府資金的投入，更是結(jié)合了人工智能的應(yīng)用場景、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)和人才培養(yǎng)等方面(見表3)。

表2 5G產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策

表3 人工智能相關(guān)政策

(2)融合基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政策。融合基礎(chǔ)設(shè)施涉及的能源和交通領(lǐng)域的智能化轉(zhuǎn)型主要依托大型國有企業(yè)完成，高鐵、電網(wǎng)等產(chǎn)業(yè)的市場主體是大型國有企業(yè)。在有限競爭條件下的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級不僅需要依靠政府意志，更需要結(jié)合國企在國內(nèi)和國際市場中的雙重身份。交通和能源領(lǐng)域的智能化轉(zhuǎn)型是數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的良好場景，豐富的行業(yè)數(shù)據(jù)不僅能夠促進數(shù)字技術(shù)的成熟應(yīng)用，而且能夠提升整體交通和能源系統(tǒng)的運行管理效率。以智能電網(wǎng)為例，初期的智能電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)政策以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、能源規(guī)劃和制度建設(shè)為主，在5G技術(shù)日漸成熟的背景下5G技術(shù)在智能電網(wǎng)建設(shè)中的應(yīng)用成為政策扶持的重點(見表4)。智能電網(wǎng)的產(chǎn)業(yè)政策體現(xiàn)出融合基礎(chǔ)設(shè)施的特點，即不僅考慮政策對產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)和促進作用，而且還考慮到基礎(chǔ)設(shè)施高度的連通性和制度性。

表4 智能電網(wǎng)相關(guān)政策

(3)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施政策。創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是對原來的國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的拓展和延伸，尤其是在中國面臨一系列“卡脖子”技術(shù)的現(xiàn)狀下，充分發(fā)揮舉國體制的優(yōu)勢，強化基礎(chǔ)科學(xué)和技術(shù)領(lǐng)域的研究是保障中國產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的重要保障。以重大科技基礎(chǔ)設(shè)施為例，重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)屬于科技政策和創(chuàng)新領(lǐng)域范疇，但同時由于重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的主要服務(wù)對象是高?？蒲性核染哂薪逃毮艿难芯繖C構(gòu)，因此重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也涉及教育政策。中國重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)基本由國家財政擔(dān)負建設(shè)費用，因此其實施方式也遵循申請審批的模式。重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)政策以建設(shè)規(guī)劃和管理制度等方面的內(nèi)容為主(見表5)。

表5 重大科技基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)政策

綜上所述，新基建的產(chǎn)業(yè)政策和以產(chǎn)業(yè)目錄為基礎(chǔ)的選擇性產(chǎn)業(yè)政策體系有著非常大的區(qū)別，新基建是多個獨立行業(yè)在數(shù)字經(jīng)濟時代下融合的一種體現(xiàn)。整體而言，新基建的提出和推進是中國產(chǎn)業(yè)政策體系演進的重要體現(xiàn)。從最初的以計劃經(jīng)濟為主、以市場經(jīng)濟為輔的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)向以市場作為主要資源配置手段的轉(zhuǎn)變，再到現(xiàn)在向注重多部門融合發(fā)展、強化基礎(chǔ)科學(xué)研究、引入更多市場主體的功能性產(chǎn)業(yè)政策體系轉(zhuǎn)變過程中，需要更加注重技術(shù)-經(jīng)濟的演進范式。

3.3 新基建產(chǎn)業(yè)政策的制度條件

新基建產(chǎn)業(yè)政策的制定和推進以現(xiàn)有制度環(huán)境為基礎(chǔ)，同時也在不斷探索適配數(shù)字經(jīng)濟規(guī)律的制度條件。改革開放以來，在中國若干次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的過程中，中央政府統(tǒng)籌和制定宏觀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，地方政府具體實施和出臺本地產(chǎn)業(yè)政策。國有企業(yè)作為國家意志的體現(xiàn)是重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體，而民營企業(yè)則是市場多元化和創(chuàng)新發(fā)展的主要動力。新基建也遵循了這一基本邏輯，地方政府建設(shè)本地新基建的過程中具有較大的自由裁量權(quán)。在通信運營、電網(wǎng)、軌道交通等領(lǐng)域大型國有企業(yè)是市場主體，國有企業(yè)在推進新基建的過程中為數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用和迭代升級提供了應(yīng)用場景。整體上政府對數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域具有較大的包容性，允許多元主體的參與和新模式的嘗試。除此之外，數(shù)字安全、數(shù)據(jù)隱私、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)體系等方面也是伴隨新基建的推進需要補充和完善的制度條件。

(1)中央頂層設(shè)計和地方主動創(chuàng)新的制度邏輯。新基建的建設(shè)基本遵循中央制定整體規(guī)劃方針，地方政府結(jié)合本地需求和條件出臺地方政策的邏輯。一方面，中央政府對整體產(chǎn)業(yè)政策的走勢具有決定性作用[30]。在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》《中國制造2025》《國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期規(guī)劃》《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》等綱領(lǐng)性文件中，反復(fù)強調(diào)充分發(fā)揮市場作為資源配置的決定性作用和強化科技創(chuàng)新帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方針戰(zhàn)略。正是這種中央統(tǒng)籌的特征為創(chuàng)造新的市場空間，引入多元的市場主體提供了制度性保障。另一方面，地方政府在具體制定和實施本地產(chǎn)業(yè)政策時具有較強的自主性。這種制度上的多重性在面對市場的不確定性時能夠更加敏捷地做出調(diào)整。伴隨數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展各省市在本地五年規(guī)劃和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展綱要等多個政府文件中，結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展概況，對5G基站、數(shù)據(jù)資源中心建設(shè)以及半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等方面進行了部署。上海、浙江、廣東等數(shù)字產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達的省市通過建設(shè)“城市大腦”項目，將5G、云計算、人工智能等數(shù)字技術(shù)進行了綜合性的應(yīng)用，從而在促進政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的同時也為數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用提供了試驗田。

(2)大型國企先行投入和早期應(yīng)用的制度條件。涉及復(fù)雜新興技術(shù)應(yīng)用的基礎(chǔ)設(shè)施投資具有巨大的沉沒成本和市場風(fēng)險，大型國有企業(yè)在此過程中承擔(dān)了先行投入和早期應(yīng)用的角色。在移動通信、電網(wǎng)等領(lǐng)域，大型國有企業(yè)以特許經(jīng)營的形式掌握著上游企業(yè)招投標(biāo)的權(quán)利。移動通信5G時期的運營商在移動、聯(lián)通和電信三家企業(yè)的基礎(chǔ)上增加了中國廣電，而5G基站的建設(shè)也是由運營商以招投標(biāo)的形式在全國范圍內(nèi)實行。由于5G基站的建設(shè)和運維成本較高，2019年中國聯(lián)通和中國電信簽署《5G網(wǎng)絡(luò)共建共享合作協(xié)議書》，在全國范圍內(nèi)合作共建一張5G接入網(wǎng)絡(luò)，共享頻譜資源，以降低網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和運維成本，提升效益與運營效率。在電網(wǎng)領(lǐng)域，國內(nèi)市場主要為國網(wǎng)和南網(wǎng)集中招標(biāo)采購，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，市場化程度較高。智能電表招標(biāo)首先由各省電力公司上報需求，再由國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)統(tǒng)一招標(biāo)。每年國家電網(wǎng)平均會開展3～4次智能電表招標(biāo)，南方電網(wǎng)也有1～2次。

(3)鼓勵創(chuàng)新、包容審慎的漸進性改革邏輯。秉承漸進性改革的制度邏輯，中國政府對數(shù)字技術(shù)和新興產(chǎn)業(yè)提供了一定的包容性和試錯空間。目前人工智能、云計算等數(shù)字技術(shù)主要的應(yīng)用標(biāo)的在消費互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，如網(wǎng)約車平臺、抖音短視頻等。工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)正在伴隨著5G、數(shù)據(jù)中心等基礎(chǔ)性設(shè)施的完善處于起步階段。依托數(shù)字技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)而迅速發(fā)展的新興產(chǎn)品和服務(wù)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)造成的沖擊以及數(shù)據(jù)歸屬權(quán)、使用權(quán)等問題是市場監(jiān)管者面臨的新的挑戰(zhàn)。中央和各地方政府對數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展整體上秉承著包容審慎的原則，鼓勵數(shù)字技術(shù)應(yīng)用發(fā)展的同時也在不斷完善相關(guān)法規(guī)政策的建設(shè)。

(4)多元主體、市場主導(dǎo)的開放性制度邏輯。新基建的投融資模式依據(jù)項目屬性的不同存在差異性的投融資方式。新基建項目中既有5G、人工智能等新興技術(shù)，也涉及特高壓、高鐵等傳統(tǒng)基建領(lǐng)域。城際高鐵和軌交、特高壓都是帶有新基建屬性的老基建概念。因此，這兩大領(lǐng)域?qū)⒀永m(xù)傳統(tǒng)基建的模式，以債權(quán)融資和政府資金為主，市場化融資為輔。充電樁項目建設(shè)資金以政府資金予以支持、補貼。而大數(shù)據(jù)、5G、人工智能由于自身的高風(fēng)險和高投資回報率，未來收益不確定程度高以市場化的股權(quán)資金為主，以政府補貼為輔。重大科技基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域以財政投入為主，圍繞國有高校、科研院所的研究需求展開。在2014年出臺的《國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施管理辦法》中規(guī)定，高校、科研院所或企業(yè)可作為設(shè)施建設(shè)管理的依托單位，負責(zé)設(shè)施項目申報、建設(shè)和運行管理的具體任務(wù)。由發(fā)改委、科技部、財政部、自然科學(xué)基金委等有關(guān)部門編制設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，報國務(wù)院審批。

綜上所述，新基建產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施依賴于一系列互補性制度條件，包括中央頂層設(shè)計和地方主動創(chuàng)新，大型國企的先行投入和早期應(yīng)用，鼓勵創(chuàng)新和包容審慎的漸進性改革，以及多元主體、市場主導(dǎo)的開放性制度。這些制度條件既是改革開放以來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場建設(shè)的成果，也是未來數(shù)字時代新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展的基礎(chǔ)。

4 結(jié)論和建議

新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是基于中國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的現(xiàn)實訴求而推出的綜合性產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，包括新一代的信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施和科技創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施。改革開放以來的發(fā)展歷程中，選擇性產(chǎn)業(yè)政策在技術(shù)趕超領(lǐng)域發(fā)揮了重要的歷史作用，但新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策提出了挑戰(zhàn)。人工智能、5G、云計算等數(shù)字技術(shù)以及相伴而生的數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域具有獨特的屬性，應(yīng)在新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中予以重點考慮。本文在綜合考量數(shù)字技術(shù)與經(jīng)濟的特征、新基建產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和政策體系以及相應(yīng)的互補性制度條件下，提出以下結(jié)論和政策建議。

數(shù)字時代的產(chǎn)業(yè)政策在技術(shù)目標(biāo)、創(chuàng)新路徑和政策工具等方面與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策具有顯著差異。數(shù)據(jù)要素與數(shù)字技術(shù)為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展路徑帶來多方面的不確定性，使得產(chǎn)業(yè)選擇、市場準(zhǔn)入等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策工具難以適配數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的范式。數(shù)字時代的產(chǎn)業(yè)政策更加注重數(shù)字技術(shù)應(yīng)用與多部門融合。新基建作為整體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，為產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型提供了新思路。同時，數(shù)字時代的產(chǎn)業(yè)政策需要相應(yīng)的制度條件作為基礎(chǔ)。國家頂層規(guī)劃、地方政府自由裁量權(quán)、國有企業(yè)先行投入、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)確立和包容審慎的市場監(jiān)管策略都為數(shù)字經(jīng)濟提供了制度保障。

首先，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)從數(shù)字創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的視角綜合考慮數(shù)字技術(shù)及其應(yīng)用、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級間的耦合關(guān)系。數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的競爭不是單個企業(yè)技術(shù)能力上的競爭，而是所屬數(shù)字生態(tài)之間的競爭。雖然新型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)重點在數(shù)字技術(shù)發(fā)展和相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施的完善上，但其最終的服務(wù)對象是更為廣闊的物聯(lián)網(wǎng)、車聯(lián)網(wǎng)和泛在的數(shù)字應(yīng)用服務(wù)。因此，最大限度發(fā)揮數(shù)字技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施對其他行業(yè)的賦能屬性是建設(shè)數(shù)字生態(tài)的重點。

其次，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是構(gòu)建數(shù)字創(chuàng)新生態(tài)的基準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)是所有應(yīng)用技術(shù)和工程領(lǐng)域中的重點，在數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域，標(biāo)準(zhǔn)的制定更加重要。以移動通信技術(shù)為例，從第一代模擬通信技術(shù)時期全球十余種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開始，逐步實現(xiàn)了2019年全球5G通信技術(shù)R15版本的統(tǒng)一。通信技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一有助于后期物聯(lián)網(wǎng)、車聯(lián)網(wǎng)等大規(guī)模5G技術(shù)的應(yīng)用。然而從中美貿(mào)易戰(zhàn)美國多輪封鎖打壓中國通信企業(yè)的情形來看，雖然旨在限制中國通信企業(yè)的快速成長和技術(shù)進步，但是長期隔閡的市場應(yīng)用會使得處于動態(tài)發(fā)展的技術(shù)路徑走向不同的標(biāo)準(zhǔn)體系，進而阻礙市場間的融合。實際上，中國在數(shù)字技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用方面一直在重視標(biāo)準(zhǔn)體系建立的問題，如《人工智能標(biāo)準(zhǔn)化白皮書(2018版)》《關(guān)于推廣國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新基地(智能電網(wǎng))建設(shè)經(jīng)驗做法的通知》等文件都是在綜合考慮多方意見的情況下形成的。

最后，將更多的創(chuàng)新主體引入新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進程的同時，還應(yīng)著力完善數(shù)據(jù)安全的監(jiān)管體系。目前中國移動通信運營商、電力系統(tǒng)、城際軌道系統(tǒng)等領(lǐng)域仍然以國有大型企業(yè)為建設(shè)主體。未來，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用場景相較于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將會變得更加多元和多變。國有企業(yè)作為國家意志的代表在大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面具有無可替代的作用，但是在人工智能、云計算、5G等具體技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用方面，民營企業(yè)同樣具有較大的靈活性和適應(yīng)能力。因此，在降低對民營企業(yè)行業(yè)準(zhǔn)入門檻的同時，以“包容審慎、守住底線”的方式完善對數(shù)據(jù)歸屬權(quán)、使用權(quán)等法律規(guī)范和治理底線，是政府在新基建過程中應(yīng)重點考慮的內(nèi)容。