文/金鵬偉

一、問題提出 ：從我國住房改革談起

中國的住房改革開始于二十世紀(jì)末，一場席卷全國的改革使中國的房地產(chǎn)市場產(chǎn)生了巨大的變化，老百姓的居住環(huán)境得到了極大的改善，福利分房成為時代的記憶，住房的全面商品化應(yīng)運(yùn)而生。近年來，房地產(chǎn)市場一直是百姓茶余飯后的熱議話題，也是社會普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。一方面，住房與百姓生活關(guān)系密切，關(guān)乎每個家庭的生活質(zhì)量；另一方面，房地產(chǎn)市場已成為我國的支柱產(chǎn)業(yè)，影響力巨大。面對居高不下的房價，國家出臺了一系列的限購、限貸、限價政策，雖取得了一些成效，但也引發(fā)了不少問題。這表明我國房地產(chǎn)市場還不夠成熟和完善，政府監(jiān)管還存在缺位。

近兩年，席卷全球的新冠肺炎疫情對我國經(jīng)濟(jì)增長形成較大阻力，房地產(chǎn)行業(yè)更是處于關(guān)鍵的調(diào)整時期。筆者希望通過本文全面梳理和分析政府市場監(jiān)管權(quán)的行使，從而完善政府監(jiān)管的效果，促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康、有序發(fā)展。

二、問題分析：房地產(chǎn)市場監(jiān)管的不足

明確政府市場監(jiān)管的責(zé)任，需要處理好市場和政府的關(guān)系。凡是市場能解決的問題，都應(yīng)靠市場自身的調(diào)節(jié)來解決，政府不應(yīng)去干涉。面對市場中存在的問題，必須明確政府該管什么、不該管什么，以及怎么去管。這些問題如果不處理好，政府的市場監(jiān)管就會出現(xiàn)偏差。這會導(dǎo)致政府與市場關(guān)系的惡化，甚至?xí)?dǎo)致市場運(yùn)轉(zhuǎn)的全面失靈。在實(shí)踐中，地方政府對于房地產(chǎn)市場的監(jiān)管，通常會出現(xiàn)三方面的問題，分別是監(jiān)管的錯位、越位和缺位。

（一）房地產(chǎn)市場監(jiān)管的錯位

市場監(jiān)管錯位體現(xiàn)為，在監(jiān)管權(quán)行使過程中，部分政府官員為謀求政績，濫用手中權(quán)力。較為常見的形式是政府某些官員尋租以及“地王”現(xiàn)象。

按照房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)時序的不同，可以將我國房地產(chǎn)市場分為一級市場、二級市場、三級市場。作為最核心的市場，一級市場又稱土地市場，是指國家土地管理機(jī)構(gòu)身兼土地所有者與管理者雙重身份，作為市場主體，將土地的使用權(quán)出讓給土地使用者的市場。一級市場最明顯的特征是主體身份的雙重性、資源的計(jì)劃性、市場的壟斷性、產(chǎn)權(quán)變動的單向性。

在整個一級市場中，政府具有絕對的主導(dǎo)地位，土地使用者參與市場競爭的前提是必須受到出讓價格的限制和約束。眾所周知，房地產(chǎn)市場處于土地市場的下游，深受土地市場價格的影響。顯然，地方各級政府也意識到了這一點(diǎn)，始終牢牢管控至關(guān)重要的土地增量供給。

1. 行政權(quán)力尋租影響公信力。政府某些官員尋租，被稱為“看不見的腳”，主要指權(quán)力機(jī)關(guān)的工作人員借助政府保護(hù)實(shí)施轉(zhuǎn)移財(cái)富的活動。政府某些官員尋租行為危害巨大，不僅嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且致使社會長期處于低效運(yùn)行狀態(tài)。有學(xué)者形容政府某些官員尋租行為是典型的 “看不見的腳”踩了“看不見的手”。典型表現(xiàn)為社會資源的極大浪費(fèi)、市場機(jī)制運(yùn)行受阻、社會財(cái)富產(chǎn)出大幅減少、社會道德滑坡現(xiàn)象出現(xiàn)。

當(dāng)前，國土資源系統(tǒng)反腐形勢嚴(yán)峻，紀(jì)委監(jiān)委網(wǎng)信息顯示，2019年全國有5個省和自治區(qū)共8名國土資源系統(tǒng)高官落馬，其中1名正廳級、4名副廳級。這些落馬的官員都與土地尋租有千絲萬縷的聯(lián)系?？梢?，政府某些官員尋租具有極其嚴(yán)重的危害性，而這背后最大的受害者必然是老百姓。權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是依法治國的先鋒與表率，絕對不能是“斂財(cái)機(jī)器”。因此，絕對不能允許這種有損政府公信力的行為存在。

2. “地王”頻現(xiàn)打破發(fā)展布局。各級政府為了在最短時間內(nèi)獲得政績，以達(dá)到本地經(jīng)濟(jì)效益與政治效益雙豐收的目的，通常會突破以往的資源配置方式以及城市規(guī)劃的原有布局，助推某一地段的地價一升再升，其典型表現(xiàn)便是全國各地不斷刷新記錄的“地王”。土地交易與流轉(zhuǎn)，通常采用拍賣、招標(biāo)與掛牌等競爭機(jī)制，但看似公平的機(jī)制背后其實(shí)暗藏玄機(jī)，造成城市貧富差距進(jìn)一步拉大，社會矛盾越發(fā)尖銳。這必然會破壞城市均衡發(fā)展的目標(biāo)，背離國家用宏觀調(diào)控穩(wěn)定房價的初衷。

其一，經(jīng)濟(jì)層面的危害：包括帶動房價惡性上漲、引發(fā)通貨膨脹、觸發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)等。試想，如果中國的房地產(chǎn)市場，如二十世紀(jì)七十、八十年代的日本般，在快速上漲后，出現(xiàn)連續(xù)十年的低迷下跌，必然導(dǎo)致一大批房地產(chǎn)開發(fā)商陷入嚴(yán)重虧損的境地，甚至因此而破產(chǎn)。這會嚴(yán)重影響金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行與經(jīng)營，導(dǎo)致不良資產(chǎn)的激增。銀行資金鏈斷裂，勢必會影響其他行業(yè)資金供應(yīng)，整個社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢也會大受影響。

其二，社會層面的危害：最直接的表現(xiàn)是不利于城市居民住房問題的有效解決。我國的住房保障體系還不夠完善與健全，還有許多已經(jīng)實(shí)施的保障措施觸及不到的地方。許多城市中低收入者依舊是望房興嘆，這一部分人的住房問題如果不能得到解決，將不利于社會的健康與穩(wěn)定。

其三，土地經(jīng)營管理的危害：包括加大土地資產(chǎn)管理難度與加劇市場監(jiān)管的失靈。馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)原理認(rèn)為，土地本身沒有價值，它只不過是自然的產(chǎn)物而已。然而，本文所提到的土地是蘊(yùn)含一定價值的，因?yàn)槠渲幸呀?jīng)包含物化的人類勞動。因此，土地作為一種商品，應(yīng)該遵循價值規(guī)律，其價格應(yīng)當(dāng)圍繞價值上下波動。在實(shí)踐中，各地“地王”價格已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出價格的正常波動范圍，是對價值規(guī)律的一種違背，使原本就較為困難的土地調(diào)控政策實(shí)施變得更加艱難。

在實(shí)踐中，國家的多項(xiàng)調(diào)控措施效果并不明顯，其原因包括三個方面。一是地方政府處于政績或地方私利考慮，不愿意切斷財(cái)源。二是開發(fā)商因通過合法手段支付高額的土地出讓金獲得土地后，為了保證自己利益不受損害，會想方設(shè)法阻止地價下跌。三是房產(chǎn)投資人士為了維護(hù)自身權(quán)益，不接受地價和房價的下跌。由此可見，徹底解決“地王”問題仍有一定的困難。

（二）房地產(chǎn)市場監(jiān)管的越位

在市場經(jīng)濟(jì)中，為了更充分理解政府的職能，必須明確政府與市場的關(guān)系與邊界。北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)家張維迎教授曾提出：“好的市場經(jīng)濟(jì)是指政府的歸政府、市場的歸市場?！边@是迄今為止關(guān)于政府與市場兩者關(guān)系最清晰的表述。

政府在處理與市場的關(guān)系時，要放權(quán)給市場，市場自身能夠解決的事應(yīng)該交由市場解決。如何充分發(fā)揮“無形的手”和“有形的手”的作用，將兩者有機(jī)結(jié)合起來，更好地服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)，這是政府需要解決的難題。然而，在實(shí)踐中，個別地方政府沒有充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)機(jī)制，而是違背市場規(guī)律，對于市場能夠解決的問題仍然加以干涉。對于國家出臺的房地產(chǎn)調(diào)控政策，當(dāng)其有利于地方GDP增長、有利于體現(xiàn)政績時，地方政府大多會積極配合。反之，如果其觸及地方政府的權(quán)益，影響當(dāng)?shù)刎?cái)政收入，則大多會受到地方政府的消極抵制。為了維護(hù)自身的利益，許多地方政府先后出臺多種措施，保證房地產(chǎn)市場的運(yùn)行，如購房落戶、購房送補(bǔ)貼等。

1. 購房落戶干預(yù)市場。為了活躍房地產(chǎn)市場交易，吸引投資者購房，2008年12月，四川省成都市率先推出購房落戶的政策。這一新政一經(jīng)推出，諸多城市紛紛效仿，廣東省更是在全省范圍內(nèi)加以實(shí)施。該政策的好處主要有兩個方面。一方面，該政策能影響和帶動本地房地產(chǎn)市場交易，進(jìn)一步拉升本地區(qū)房價持續(xù)快速增長；另一方面，該政策能強(qiáng)有力地吸引更多的優(yōu)秀人才購房落戶，為城市的發(fā)展注入新的血液。同時也應(yīng)該看到，購房落戶政策有著十分明顯的弊端，它會直接導(dǎo)致房地產(chǎn)價格超過本地區(qū)人民的經(jīng)濟(jì)收入水平，使生活在當(dāng)?shù)氐娜俗夥孔獠黄?，買房買不起。

目前，除一線城市外，全國許多城市仍然實(shí)施購房落戶政策，以此刺激消費(fèi)，吸引購房者購房。例如，蘇州市明確規(guī)定，購買市區(qū)成套商品住房75平方米以上，取得房屋所有權(quán)證3年以上，且被單位合法聘用3年以上，按規(guī)定參加社保3年以上，具有合法穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入的，允許其本人、配偶及其未成年子女整戶落戶。青島市也有類似的規(guī)定：在青島市區(qū)（市南、市北、四方、李滄及嶗山高科園）全款購置滿100平方米新房，且在青島有工作單位繳納社保的，可落戶青島，審批時間約是1-3個月。浙江省嘉興市的力度更大，甚至取消了房屋面積的相關(guān)限制，放寬了城市人才落戶相關(guān)條件，取消了社保繳納滿一年的條件限制，對于高端或頂級人才，還能辦理家屬戶口隨遷。

當(dāng)前，我國房價過高，且與居民收入嚴(yán)重不對稱已經(jīng)是不爭的事實(shí)，房地產(chǎn)市場危機(jī)隱現(xiàn)。地方政府為了維護(hù)各自權(quán)益，在對房地產(chǎn)市場進(jìn)行監(jiān)督與管理的過程中，經(jīng)?！霸轿弧北O(jiān)管，插手本應(yīng)該由市場自身調(diào)節(jié)的方面，違背市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。

各級地方政府出臺的新規(guī)，雖然不會在全國范圍內(nèi)產(chǎn)生巨大的影響，卻會在一定程度上達(dá)到促進(jìn)本地成交與活躍市場的目的。在肯定以上政策積極作用的同時，也要意識到地方政府的“越位”行為本身是在用“看得見的手”干擾和影響“看不見的手”的調(diào)節(jié)功能，會加劇房價進(jìn)一步上漲的勢頭，影響工薪階層購買房產(chǎn)以享受基本居住權(quán)利。同時，這也會造成投機(jī)人士利用房地產(chǎn)市場的火爆而進(jìn)行投機(jī)與投資，影響市場朝著健康、有序的方向發(fā)展。

2.購房退稅刺激樓市。為了鼓勵購房者購房，各地相繼出臺多種政策。2008年底，重慶市啟動“購房退稅”，一石激起千層浪，支持者與反對者都不在少數(shù)。該政策的推出會加速房地產(chǎn)泡沫的膨脹，影響房地產(chǎn)市場自身的調(diào)節(jié)功能，是政府干預(yù)房地產(chǎn)市場的表現(xiàn)，不利于房地產(chǎn)市場健康有序發(fā)展。同時，我國房地產(chǎn)市場體系還不夠完善和健全，市場運(yùn)行離不開政府的監(jiān)管與調(diào)控，但對于個人所得稅，地方各級政府沒有減稅、免稅以及給予優(yōu)惠的權(quán)力。重慶市這一政策的出臺是明顯的越權(quán)行為。2020年受新冠肺炎疫情影響，全國各地房地產(chǎn)市場相對低迷。為了達(dá)到活躍房地產(chǎn)市場、刺激消費(fèi)的目的，部分地方政府重新推出退稅補(bǔ)貼政策。例如，2020年2月，廣西欽州市政府發(fā)布《關(guān)于有效應(yīng)對新冠肺炎疫情促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展政策措施的通知》，對于購房者在相應(yīng)的時間段買房實(shí)施契稅補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為3月份在該市本級購買新建商品房（含住宅、商業(yè)、辦公）的，按已繳契稅為基數(shù)，契稅補(bǔ)貼比例為100%；4月份契稅補(bǔ)貼比例為80%；5、6月份契稅補(bǔ)貼比例為50%；7-12月份在該市本級購買首套新建商品住房的，按已繳契稅為基數(shù)，契稅補(bǔ)貼比例為50%。

不可否認(rèn)，“購房退稅”制定的初衷是好的。一方面，政府讓利給購房者，減輕購房者的經(jīng)濟(jì)壓力；另一方面，政府利用該政策，達(dá)到促進(jìn)交易、活躍市場的目的。然而，該政策制定時，忽視了中低收入群體的利益，而是向高收入群體傾斜，導(dǎo)致該政策在一定程度上擾亂了房地產(chǎn)市場正常秩序，加劇了社會的不公。

（三）房地產(chǎn)市場監(jiān)管的缺位

房地產(chǎn)市場作為特殊的商品市場，是違法行為的多發(fā)地，需要政府以強(qiáng)制性手段予以規(guī)范。同時，房地產(chǎn)市場關(guān)乎國計(jì)民生，對其加以管理是政府公共職能的體現(xiàn)。保證中低收入群體擁有居住的場所是政府長期堅(jiān)持的民生工程。但地方政府在落實(shí)具體政策時，時常與國家法律、法規(guī)、政策性文件相抵觸，這集中體現(xiàn)在政府法定期限內(nèi)的不作為。

監(jiān)管缺位的原因很多，其中最重要的原因主要有兩個。首先，重視程度不夠。政府主管部門工作人員由于自身專業(yè)技能與專業(yè)水平的限制，或者出于自身利益的考慮，對于出現(xiàn)的問題重視程度明顯不足。其次，政出多門現(xiàn)象嚴(yán)重。由于政府主管部門較多，分工不明確，部門間信息共享明顯不足，執(zhí)法過程中經(jīng)常出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象。這些問題都會使辦事效率受到嚴(yán)重的影響。

我們?nèi)找嬲J(rèn)識到，教育不是萬能的，卻影響著人的未來學(xué)習(xí)與職業(yè)發(fā)展。我們作為一線教育工作者，在教育活動，尤其是在課程實(shí)施中，可以做些什么，引導(dǎo)學(xué)生寫作什么，最最需要聚焦在“核心素養(yǎng)”上，最最需要落實(shí)在人的培養(yǎng)上。換句話說，未來社會發(fā)展和國家意志需要什么樣的人，教育就應(yīng)該為此付出努力。

1.囤地與捂盤行為屢禁不止。近年來，盡管國家啟動多輪調(diào)控，仍然無法阻止樓價上漲。開發(fā)商為了保證自身利益的最大化，往往采取各種方式和手段拖延樓盤銷售。這種行為被稱為“捂盤惜售”。開發(fā)商的捂盤行為，通常有以下幾種表現(xiàn)形式：

其一，內(nèi)部虛購，事后退房。部分開發(fā)商在樓盤尚未正式開盤時，讓內(nèi)部員工以遠(yuǎn)低于市場價的價格集中認(rèn)購，從而造成該盤熱賣的假象。例如，嘉興市某個新開的樓盤，在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局的備案價格是12800元/平方米。該樓盤獲得預(yù)售證后，不開盤銷售，而是由內(nèi)部員工以8000元/平方米認(rèn)購，對外宣稱該樓盤已經(jīng)售罄，許多關(guān)注該樓盤的購房者多次前往售樓處詢問銷售情況，都被告知確實(shí)已經(jīng)售罄。兩個月后，該樓盤重啟銷售并發(fā)出公告稱部分購房者因付款能力、征信問題等原因被迫退訂，此時的銷售表單價已經(jīng)達(dá)到14000元/平方米。

其二，拖延辦理與拖延領(lǐng)取。主要形式包括故意拖延辦理預(yù)售證，拖延領(lǐng)取預(yù)售許可證，分批領(lǐng)取預(yù)售許可證。

其三，提供虛假樓盤數(shù)量信息。許多開發(fā)商為了保證自己的利益，明顯擁有大量可售房屋的卻不對外銷售，致使眾多消費(fèi)者無法得知真實(shí)的房源數(shù)量，無法參與新盤的選擇。這么做的目的無非是拖延銷售時間，為后期漲價做準(zhǔn)備。

2.保障性住房政府責(zé)任缺失。其一，政府規(guī)劃職責(zé)落實(shí)不到位。目前，保障性住房的選址與配套設(shè)施還不完善，一般都處于遠(yuǎn)離市區(qū)的地區(qū)，周邊的交通狀況、商業(yè)狀況、醫(yī)療狀況、教育狀況都達(dá)不到應(yīng)有標(biāo)準(zhǔn)，無論是日常出行，還是娛樂購物都不便利，老年人就醫(yī)與子女上學(xué)等問題尤為突出。因此，應(yīng)該優(yōu)化地鐵等公共交通的規(guī)劃，建設(shè)更多的社區(qū)診所，配備一定數(shù)量的健身器材與娛樂設(shè)施，以滿足居民們的不同需求。

其二，政府組織職責(zé)落實(shí)不到位。目前我國保障性住房的管控機(jī)制尚不完善。無論是購買型保障住房還是租賃型保障住房，都存在供應(yīng)量嚴(yán)重不足、申請手續(xù)繁瑣、私下轉(zhuǎn)售轉(zhuǎn)租等問題。這些問題反映出政府組織職責(zé)落實(shí)嚴(yán)重不到位。一方面，真正生活困難、需要保障性住房的家庭難以申請到住房，而不符合條件的主體卻能申請多套住房，進(jìn)而轉(zhuǎn)售、轉(zhuǎn)租，從中獲利；另一方面，部分家庭獲得申購資格，歷經(jīng)千辛萬苦獲得住房，卻要面對公積金貸款困難、審批流程復(fù)雜、獲批額度較低等問題。政府辦事效率較低、流程不規(guī)范、責(zé)任意識不強(qiáng)、組織不力等是不可忽視的原因。

其三，政府監(jiān)管職責(zé)落實(shí)不到位。當(dāng)前，我國各城市的保障性住房普遍存在不同程度的質(zhì)量問題。其中，廉租房住戶反映的問題最多，主要是小區(qū)配套設(shè)置不完善、雨水滲漏、排煙管道阻塞、衛(wèi)生狀況堪憂等物業(yè)問題。造成這一現(xiàn)象的根本原因是政府對于保障房建設(shè)資金的使用監(jiān)管不力，相關(guān)職能部門對保障性住房的設(shè)計(jì)、驗(yàn)收等把關(guān)不嚴(yán)。在實(shí)踐中，不少物業(yè)公司反映，保障性住房的物業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)十余年不變，并沒有隨著物價的上漲而有所調(diào)整。較低的物業(yè)費(fèi)無法滿足現(xiàn)階段物業(yè)管理的需要，必然會影響物業(yè)服務(wù)的質(zhì)量與水準(zhǔn)。可見，地方各級政府在保障性住房監(jiān)管職責(zé)的履行方面存在較為嚴(yán)重的缺失。

三、路徑探尋：政府監(jiān)管對策與路徑選擇

（一）探討二元體系的市場監(jiān)管模式

其一，房地產(chǎn)金融系統(tǒng)完善。與世界其他國家不同，美國的住房信貸援助政策具有鮮明的特點(diǎn)，其形式為：在各州政府的統(tǒng)一支持下，整個美國的房地產(chǎn)金融市場被分為三個等級——一級市場為各種形式多樣的私營金融機(jī)構(gòu)，如商業(yè)銀行、住房抵押銀行、貸款協(xié)會等；二級市場即證券化市場，主要是聯(lián)邦住宅貸款抵押公司、州級住房抵押協(xié)會、聯(lián)邦金融抵押協(xié)會等金融機(jī)構(gòu)，這類市場最大的特征是集中將抵押貸款證券化；三級市場即保險(xiǎn)市場，目前在美國房地產(chǎn)金融體系中，保險(xiǎn)市場的地位逐年上升，發(fā)揮著越來越重要的作用，逐步成為核心成員。

其二，房地產(chǎn)稅收政策靈活多樣。美國的家庭住房信息系統(tǒng)十分完善，覆蓋方方面面，例如家庭成員的姓名、職業(yè)、收入及人均住房情況等，這些信息有助于相關(guān)機(jī)構(gòu)了解不同群體的住房需求，并采取相應(yīng)的改進(jìn)措施，同時也為房地產(chǎn)開發(fā)商選擇房屋結(jié)構(gòu)及房屋類型提供重要參考。在此基礎(chǔ)上，美國各級政府也會根據(jù)不同家庭的情況，采取一系列有針對性的稅收惠民措施，包括延期繳稅、免征稅款、減征稅款等。

其三，房地產(chǎn)供應(yīng)呈現(xiàn)多元化。政府將管轄范圍內(nèi)的居民按照收入劃分為三個階層，即高收入階層、中收入階層和低收入階層。對于不同收入人群，住房供應(yīng)措施差異較大。高收入階層不需要政府提供支持與幫助，完全依靠市場解決住房問題。中收入階層無法僅依靠市場解決住房問題，必須借助政府的力量，依靠貼息貸款等。低收入階層必須借助政府的支持與幫助，如獲得只租不售的廉租房，政府象征性地收取部分租金，類似于我國的保障性住房。上述三類群體同時享有一些優(yōu)惠政策，如貼息貸款、租房補(bǔ)貼等。

其四，民營化市場作用突出。美國擁有全世界最發(fā)達(dá)的民營經(jīng)濟(jì)，這在房地產(chǎn)市場中表現(xiàn)得尤為明顯。在公共服務(wù)與公共管理等領(lǐng)域，民間商會等非營利性組織扮演的角色極其重要。對在房地產(chǎn)市場的運(yùn)行過程中，民營市場主體的作用也越來越重要，政府則更多是向?yàn)槭袌鎏峁┓?wù)與保障。

（二）重新界定政府在市場監(jiān)管中的角色

2003年以來，面對全國各地房價日益高漲的情況，國家先后啟動多輪調(diào)控，出臺了多項(xiàng)措施，對于穩(wěn)定房價、抑制炒房起到了積極作用。然而，這仍然沒有從根本上解決我國房價增長過快、嚴(yán)重超出居民收入增速的問題。探求原因不難發(fā)現(xiàn)，地方政府在市場監(jiān)管中定位不清晰，沒有充分發(fā)揮引領(lǐng)、指導(dǎo)、規(guī)范與服務(wù)的功能。因此，有必要對政府在房地產(chǎn)市場監(jiān)管過程中的地位、角色與職能作清晰的界定。可以借鑒美國的做法，全方位構(gòu)建三位一體的監(jiān)管體系，經(jīng)濟(jì)監(jiān)管、行政監(jiān)管與法律監(jiān)管三者有機(jī)協(xié)調(diào)。具體而言，政府在房地產(chǎn)市場監(jiān)管中要扮演好以下角色：

其一，有效供給者。國家層面與地方層面，在住房供給角度所行使的職能有所差異。一般而言，國家履行的是宏觀調(diào)控職能，地方政府的任務(wù)更多的是政策細(xì)化與微觀指導(dǎo)。

其二，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管者。地方政府既要加強(qiáng)自身管控，切斷與各大地產(chǎn)商的利益鏈條，避免官商勾結(jié)損害人民合法權(quán)益，也要加強(qiáng)自身監(jiān)督管理的職能，對房地產(chǎn)行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)提示與預(yù)警加以規(guī)范，嚴(yán)防房地產(chǎn)泡沫的出現(xiàn)與擴(kuò)大，真正做好房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的管控。

其三，管理執(zhí)行者。政府應(yīng)當(dāng)抓緊推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，將權(quán)力型政府轉(zhuǎn)變成服務(wù)型政府，不斷改進(jìn)工作作風(fēng)，增強(qiáng)服務(wù)意識。一方面，堅(jiān)決執(zhí)行國家有關(guān)規(guī)定，凈化房地產(chǎn)市場環(huán)境，為地產(chǎn)開發(fā)商有序競爭提供保障；另一方面，體現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)宗旨，保障中低收入人群能居有其屋。

其四，體制維護(hù)者。地方政府應(yīng)該堅(jiān)決貫徹國家的調(diào)控政策，結(jié)合地方房地產(chǎn)市場的實(shí)際情況和問題，積極作為，保證住房保障事業(yè)健康有序發(fā)展。

（三）優(yōu)化政府市場監(jiān)管職能的內(nèi)容

為了更好地解決市場監(jiān)管過程中存在的問題，政府應(yīng)當(dāng)著重做好四個方面的工作：構(gòu)建房地產(chǎn)金融監(jiān)管體系，確保土地合理利用與開發(fā)，健全保障性住房監(jiān)管機(jī)制，建立市場監(jiān)管問責(zé)制度。

1.構(gòu)建房地產(chǎn)金融監(jiān)管體系。“房地產(chǎn)問題的本質(zhì)是金融，無論是開發(fā)商建房還是購房者買房，都離不開金融支持”，這已是地方各級金融機(jī)構(gòu)的共識。房地產(chǎn)相關(guān)的貸款包括房地產(chǎn)信貸與個人購房按揭貸款。房地產(chǎn)與金融市場這種互利共生的關(guān)系在一定程度上增加了金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。因此，有必要對金融體系加強(qiáng)監(jiān)督與管理。

其一，建立完善的房地產(chǎn)市場金融體系。構(gòu)建完善的金融體系的通常做法是發(fā)展專業(yè)性住房金融機(jī)構(gòu)。目前，在全世界范圍內(nèi)，住房金融機(jī)構(gòu)體系主要分為三大類：一是以美國、英國為代表的市場主導(dǎo)金融體系。二是以德國、日本為代表的金融中介機(jī)構(gòu)主導(dǎo)金融體系。三是以新加坡為代表的政府主導(dǎo)金融體系。目前，我國采用的是第三種政府主導(dǎo)金融體系。因此，應(yīng)該學(xué)習(xí)美國、英國、德國、日本等國家的做法。一方面，構(gòu)建以市場為主導(dǎo)的專業(yè)金融體系，為不同需求、不同層次的人提供資金的支持與保障；另一方面，完善保險(xiǎn)、信托、評估等中介機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮其在市場運(yùn)行中的重要作用，使輔助型專業(yè)金融機(jī)構(gòu)成為房地產(chǎn)金融體系的重要組成部分。

其二，嚴(yán)格控制銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)。房地產(chǎn)行業(yè)是對資金需求非常大的行業(yè)，其中商業(yè)銀行貸款是其主要資金來源。為了保證房地產(chǎn)行業(yè)健康有序發(fā)展，達(dá)到降低資金風(fēng)險(xiǎn)、抑制投資炒房的目的，必須借助政府的力量，加大對商業(yè)銀行的監(jiān)管力度。通常做法包括建立企業(yè)與個人征信體系、完善信貸法律法規(guī)、加強(qiáng)銀行信貸業(yè)務(wù)監(jiān)管力度。

2.確保土地合理利用開發(fā)。土地資源作為人們生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，已經(jīng)被我國憲法、法律納入保護(hù)范圍。近年來，城市土地需求量越來越大，而可供開發(fā)利用的土地資源卻越來越緊張。為了保障土地資源的充分利用，保證政府土地監(jiān)督與管理職能的充分履行，筆者建議如下：

其一，重新布局城市規(guī)劃。各級政府應(yīng)當(dāng)全面布局城市規(guī)劃，對于不合理的規(guī)劃用地，要嚴(yán)厲打擊與調(diào)整。在摸清供給總量與用地總量的基礎(chǔ)上，全面布局城市規(guī)劃用地。對于北京、上海等一線城市，要采取兩個步驟：一是適當(dāng)增加土地供應(yīng)，尤其是保證住宅用地占比有所提升。二是提高土地利用效率，改變核心城市土地利用率不高的現(xiàn)狀。

其二，確保住房用地的供給。關(guān)于住房用地供給，主要涉及兩類住房。一是保障性住房，對于這一類要優(yōu)先予以保證，相關(guān)部門應(yīng)予以監(jiān)督，確保其落實(shí)到位。二是商品住房，要嚴(yán)格規(guī)范與要求，包括對土地出讓價格、土地合同、競買流程、競買人資質(zhì)等進(jìn)行審查，從而保證土地的招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議交易能夠公平、公正、公開地進(jìn)行。

其三，嚴(yán)格規(guī)范土地使用。對于土地管理，必須嚴(yán)格規(guī)范、嚴(yán)格管理，嚴(yán)肅查處各類違法、違規(guī)使用土地的行為。對于宏觀調(diào)控的“死角”領(lǐng)域，如學(xué)校、軍隊(duì)等，應(yīng)加大監(jiān)督與管理力度。

其四，公開土地供應(yīng)信息。各地方政府應(yīng)當(dāng)公布全年土地供應(yīng)計(jì)劃，開發(fā)商可以根據(jù)具體需要，通過官方指定系統(tǒng)進(jìn)行查詢，按照要求申請用地。這種新型的用地方式被稱為“勾地制”，起源于中國香港，大陸地區(qū)直至2006年才第一次接觸勾地制這一概念，且至今尚未在全國范圍內(nèi)推廣。勾地制的好處在于，其能夠促進(jìn)土地資源的高效利用，能促使土地市場交易公平有序進(jìn)行，有助于相關(guān)方全面了解供地計(jì)劃，可滿足市場的不同需求。勾地制的推廣能在一定程度上遏制土地囤積與“地王”頻出現(xiàn)象。因此，地方各級政府為了保證土地資源可持續(xù)發(fā)展與高效利用，應(yīng)當(dāng)借鑒勾地制的做法，不斷完善我國的土地出讓制度，探索適合國情的規(guī)則體系。

3.健全保障性住房監(jiān)管機(jī)制。近年來，我國保障性住房建設(shè)成效顯著，許多中低收入家庭通過保障機(jī)制受益，實(shí)現(xiàn)住有所居的心愿。當(dāng)然，也有一些問題與挑戰(zhàn)需要面對與解決。

其一，加強(qiáng)保障性住房規(guī)劃。為了更好地實(shí)施保障性住房計(jì)劃，解決實(shí)踐中遇到的各類問題，需要做到以下兩個方面：一方面，明確規(guī)劃配建的引導(dǎo)作用，加強(qiáng)保障性住房規(guī)劃，通過合理的規(guī)劃手段加強(qiáng)保障性住房的合理配建；另一方面，健全規(guī)劃配建機(jī)制，進(jìn)一步明確配建指標(biāo)設(shè)定，避免保障性住宅建成后無法投入使用，造成大量空置浪費(fèi)。

其二，健全多部門協(xié)同的組織保障體系。應(yīng)該學(xué)習(xí)英國、新加坡等國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建健全有效的組織機(jī)構(gòu)，從而保證政府的保障政策能夠得到推進(jìn)與貫徹。具體做法是構(gòu)建從中央到地方的組織保障體系：中央層面由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，人力資源和社會保障部、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國人民銀行等多部門協(xié)調(diào)。在地方設(shè)立住房保障局，落實(shí)中央決定，部署適合本地區(qū)的住房保障措施。

其三，構(gòu)建完善的監(jiān)管機(jī)制。一方面，加大違法違規(guī)行為的監(jiān)管懲罰力度。為了遏制通過轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、弄虛作假、謊報(bào)瞞報(bào)等方式騙取保障性住房資格，保證政府福利真正地惠及百姓，地方政府必須完善供應(yīng)機(jī)制，加大監(jiān)督力度。尤其是針對近年來頻發(fā)的“樓彎彎”、“墻脆脆”等工程事故，必須強(qiáng)有力地去干預(yù)。對于保障性住房，地方政府既要做到有效供給，又要加大監(jiān)管力度，既要為中低收入群體提供生活保障，又要保證民生工程的安全可靠。另一方面，應(yīng)建立公眾與媒體有效參與的監(jiān)督體系。對于住房保障供給中普遍存在的執(zhí)法犯法、執(zhí)法不嚴(yán)等問題，西方國家有較為成熟的經(jīng)驗(yàn)可供參考與學(xué)習(xí)，如引進(jìn)公眾監(jiān)督機(jī)制，通過公眾的參與，構(gòu)建由廣大群眾、新聞媒體、專家學(xué)者參與的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，發(fā)揮其在住房保障政策制定、執(zhí)行與評估過程中的監(jiān)督管理、獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)言作用。對于公眾與媒體提出的意見與建議，應(yīng)采納其中合理的內(nèi)容。同時，應(yīng)充分運(yùn)用法律手段，為公眾監(jiān)督提供實(shí)施保障。此外，還可以構(gòu)建保障性住房政策信息發(fā)布互聯(lián)網(wǎng)共享信息庫，充分利用網(wǎng)絡(luò)高效、快捷、便利、廉價等特點(diǎn)，及時傳遞信息，實(shí)現(xiàn)資源共享。

4.建立市場監(jiān)管問責(zé)制度。當(dāng)前，全國各地居高不下的房價已然成為壓在百姓身上的一塊大石，讓許多年輕人或背負(fù)沉重的房貸壓力，或只能“望房興嘆”，其背后的原因與地方各級政府對樓市的助推有一定關(guān)系。一方面，為了不影響財(cái)政收入，地方政府通常會抬高土地價格，以便在土地招拍掛過程中獲得更多的土地出讓金，這種做法必然導(dǎo)致高地價與高房價的“兩高”境地，使房地產(chǎn)市場始終處于高位運(yùn)行的局面；另一方面，各級政府官員出于政績的需要，一定會加大力度發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，給予各大開發(fā)商更多幫助與支持，包括拿地條件、銀行貸款、稅收政策等多方面的優(yōu)惠與傾斜，以達(dá)到快速推進(jìn)項(xiàng)目、快速拉動當(dāng)?shù)谿DP總量的目的。需要指出的是，伴隨GDP的快速增長，各級政府“先上車、后補(bǔ)票”政策的弊端也十分明顯，各地?zé)o證施工、無證銷售等市場亂象時有發(fā)生。

各級政府常會忽視房地產(chǎn)業(yè)對基礎(chǔ)民生的影響，只關(guān)注房地產(chǎn)業(yè)對GDP的拉動作用。因此，有必要建立和健全市場監(jiān)管問責(zé)機(jī)制，尤其是對各級政府官員進(jìn)行政績考核時，不僅要求經(jīng)濟(jì)總量的增長，更要關(guān)注經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的提升。只有這樣，才能從根本上使各級政府官員明確崗位職責(zé)，增強(qiáng)責(zé)任意識，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)與方式，使房地產(chǎn)行業(yè)能真正惠及百姓，真正服務(wù)民生。

四、余論

解決當(dāng)前房地產(chǎn)市場遇到的問題，必須厘清政府監(jiān)管與市場調(diào)節(jié)的邊界，明確政府的市場監(jiān)管與房地產(chǎn)市場的調(diào)節(jié)能否形成合力。當(dāng)前，我國的特殊國情決定了在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，一方面要充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)功能，鼓勵市場參與主體自由競爭，另一方面又不能離開國家政策調(diào)控，要借助政府力量對市場進(jìn)行必要的干預(yù)。筆者認(rèn)為，市場調(diào)節(jié)與政府干預(yù)各有優(yōu)勢，也都存在一定程度的缺陷與不足。找到兩者最佳的契合點(diǎn)，最大限度地發(fā)揮市場與政府各自的優(yōu)勢，是解決問題的關(guān)鍵所在。一是明確職責(zé)。政府在監(jiān)管房地產(chǎn)市場的過程中，要明確監(jiān)管職責(zé)與監(jiān)管內(nèi)容，盡量避免錯位、越位、缺位的發(fā)生。二是理順關(guān)系。應(yīng)當(dāng)明確政府與市場的關(guān)系，既要充分發(fā)揮政府的調(diào)節(jié)功能，使政府能夠真正服務(wù)于市場，又要管好政府這雙手，減少不必要的干預(yù)，加快政府職能轉(zhuǎn)變。筆者希望通過本文的研究，為我國政府市場監(jiān)管權(quán)的行使提供借鑒，從而為各級政府規(guī)范市場、平抑房價、保障住房提供理論支持與實(shí)踐參考，最終為我國房地產(chǎn)市場的改革提供更大幫助。