顧濤

摘要：PPP項目是2008年金融危機沖擊下，為了保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長，化解地方政府債務過高和公共設施建設投入之間的矛盾，而大力推廣的一種項目運作模式。PPP項目模式作為一種特殊的投融資方式，自創(chuàng)立以來，為推動我國社會經(jīng)濟發(fā)展，特別是對城市基礎設施建設和服務的快速發(fā)展做出了積極貢獻。同時PPP項目在操作上因涉及面廣、投資規(guī)模大、運營形式復雜、運行期間長等不可控因素較多，在當前國際政治經(jīng)濟環(huán)境尚不明朗的背景下，PPP項目投融資市場存在一定的風險和隱患。本文對PPP項目的投融資風險和隱患進行了歸納和分析，并提出了相應的防范應對措施，以期提高整個PPP項目的風險應對能力。

關鍵詞：PPP模式;投資風險;融資風險;風險防范

PPP模式規(guī)范了政府的債務模式，通過市場化融資手段代替了行政性的政府補貼，用法治化的融資機制代替了指令性的項目審批，降低了政府在公共領域投資的債務壓力和人力成本，同時也為社會資本拓展了新的投資渠道，降低了社會資本經(jīng)營風險，實現(xiàn)雙贏或多贏。因此，要積極推動PPP模式，讓PPP模式成為政府重要的投融資選項。但PPP項目在投融資過程中也存在著諸多風險和挑戰(zhàn)，為促進PPP項目健康發(fā)展，完善項目的投融資管理，本文對此展開分析，并提出了有效的應對防范措施。

一、PPP模式概述

（一）PPP模式的概念

PPP（Public-Private Partnership）模式是由政府和社會資本在能源、交通、水利、市政等公共項目和公用事業(yè)領域，以共同投資的方式而產(chǎn)生的一種合作關系，通過簽訂合同開展特許經(jīng)營以保證雙方的權利和義務，確保達到雙方的預期目標，具體投融資模式包括BOT（建設-經(jīng)營-轉讓）、BOO（建設-擁有-經(jīng)營）、TOT（移交-經(jīng)營-移交）、BT（建設-移交）等。

廣義的PPP泛指政府和社會資本通過多種方式合作，提供公共服務或公共基礎設施，包括BOT、BT等投融資模式，也可以理解為項目投融資模式的總稱。狹義的PPP則在此基礎上更強調(diào)的是社會資本參與項目的運營和管理的全過程。

（二）推行PPP模式的意義和作用

第一，推行PPP模式是我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入“新常態(tài)”與供給側結構性改革的需要，作為“新常態(tài)”三大核心，調(diào)整速度、結構優(yōu)化和動能轉換，要求必須推進供給側結構性改革。第二，地方債風險和政府投融資體制轉型要求力推PPP模式，地方政府運營要求改革基礎設施建設投融資模式，而目前地方政府只能通過兩種渠道舉借或化解債務，其中之一就是通過PPP模式剝離政府債務。第三，PPP模式可以有效實現(xiàn)政府和社會資本的“雙贏”或“多贏”，它以合作的理念，運用于公共基礎設施、公共服務機構和國有企業(yè)的私有化改造領域，展現(xiàn)了各參與方之間的伙伴關系，利益共享和風險分擔的原則，同時也拓寬了政府的投融資渠道，提高了專業(yè)化管理水平和效率，通過制度創(chuàng)新激發(fā)了民間投資活力。

二、PPP項目投融資存在的風險

（一）PPP項目投資存在的風險

1.政策變化風險

PPP項目普遍存在著建設運營周期長、投資金額大的特點，因此容易受到國家政策變化因素影響。當國內(nèi)外市場經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生顯著變化時，所引發(fā)的國家宏觀經(jīng)濟政策的調(diào)整，會對PPP項目投資產(chǎn)生巨大的影響。如為了規(guī)范投融資市場秩序，防范和化解局部金融風險，財政部就此專門出臺了相關規(guī)定，嚴禁地方政府平臺利用或變相利用PPP項目進行變相融資行為。嚴禁以任何方式向社會資本方承諾回購資本金，以及資本金保全和支付資本金固定收益，同時對地方政府在PPP項目運作中權力行使提出了限制要求。國資委也出臺文件加強了對央企PPP項目的風險管控。

2.地方政府信用風險

PPP模式是政府和社會資本方在平等條件下，以法律性文件形式確立的一種新型合作模式，這要求合作雙方要以法治精神和良好的道德約束行使各自的權力，承擔各自的法定義務。同時作為項目的發(fā)起人，地方政府在項目運行上起到關鍵性、決定性作用，實踐中也出現(xiàn)過地方政府信用缺失導致項目失敗的案例。例如有的地方政府對PPP項目通過虛假包裝，用于地方平臺的融資工具;有的地方政府為完成招商考核任務，人為設置項目;有的地方政府不按協(xié)議執(zhí)行，越位干預項目運作;或者政府換屆、領導換人而對項目執(zhí)行“不熱心”，出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，導致項目運行出現(xiàn)風險，給項目的失敗埋下了隱患。

3.投資決策與財務風險

目前，很多投資方對PPP項目投資缺乏一套規(guī)范的、科學的運作模式，缺乏對項目實施的可行性研究，對項目的背景調(diào)查不足，對可能存在的投資風險和財務風險評估有誤。出于目標考核和市場競爭需要，很多情況下其自身并不具備項目運作實力，有的其本身僅僅是工程建筑商，對于項目后期運營管理沒有過硬實力，能力和經(jīng)驗的缺失，造成項目實際投入與收益與目標偏離，致使項目后期運作陷入了停頓、半停頓狀態(tài)。另外一些投資方缺乏對政府償還能力考察，盲目參與未納入政府項目庫的項目，甚至不惜違規(guī)操作采取不正當競爭手段，目光短淺缺乏企業(yè)長遠戰(zhàn)略規(guī)劃，破壞了當?shù)厥袌鐾顿Y環(huán)境。

（二）PPP項目融資存在的風險

1.融資期限長，融資成本高

由于PPP項目存在建設運營周期長，資金量大，面臨市場環(huán)境不確定因素較多。PPP項目建設與運營周期通常在20年以上，融資期限長，隨著貨幣政策量化寬松，通脹預期加大，金融市場的利率水平可能會發(fā)生較大波動。若后期市場利率長期高位運行，將造成項目公司的融資成本增加，使得項目的實際投資收益率無法達到預期目標。

2.社會資本資金來源不合規(guī)

PPP項目要求投資方應以自有資金投入項目公司，不能將其債務性資金用于項目投資，但在實踐中存在社會資本一方自有資金不足，自身實力不夠，為了達成項目中標要求，采取與其他金融機構合作的方式，參與PPP項目。盡管在表面上符合了資本投資來源要求，但社會資本私下又與合作金融機構簽訂了保本合同，定期收益、限期退出等協(xié)議，對于項目公司而言，實質就是“明股實債”，這為項目公司后期運作留下了資金風險隱患。

3.項目公司融資困難

在PPP項目中，對外融資時往往是以項目公司為融資載體，政府與社會資本會在自身權益范圍內(nèi)給予相應支持。項目公司在前期融資活動中主要風險來自兩個方面：一是項目本身，由于是新成立的公司，缺乏相應的實物資產(chǎn)作為融資擔保，項目公司融資的還款來源僅為項目的財務支付或消費支付。為確保資金安全，金融機構在放貸前會提出相應的擔保條款，尤其是涉及政府是否同意發(fā)放符合其要求的擔保時。存在不確定因素，將直接影響項目融資的成敗。二是銀行方面，銀行執(zhí)行除了正常的放款審批流程外，還會對PPP項目政府一方的財政實力，財政信用等納入綜合風險評估，這直接影響到對政府支付的認可。而對于采用消費者付費方式，特別是收益波動大的項目，銀行在確認正常收入條件上往往更為謹慎。對于一部分PPP項目來說，政府對其融資需求僅限于指導性的扶持，不會承擔任何風險以及責任，因此依靠項目公司本身很難單獨完成項目融資任務。

4.社會資本融資困難

社會資本主體目前主要由國企和民企兩部分構成，其中國企的性質決定了其在資金、技術、信用度等方面都占據(jù)較大優(yōu)勢，在融資方面也更具優(yōu)勢。出于風險管控考慮，其不愿輕易增加財務風險，不會主動為項目公司提供擔保，還是期望項目公司通過自身來進行融資。這也就大大提升了項目公司融資的難度。而對于民營社會資本來說，往往會受到信用、資金規(guī)模等因素的影響，很難從銀行取得較大規(guī)模的貸款，銀行對于民營社會資本的融資認可度較低。

三、投融資風險防范措施

（一）投資風險防范措施

1.建立PPP項目投資風險管控制度，防范政策變化風險

市場經(jīng)濟是建立在公平、公正、公開原則基礎上的，PPP項目投資同樣也需要建立切實可行的透明市場規(guī)則，否則必然引發(fā)市場混亂，制約市場健康發(fā)展。PPP項目由于其特殊性，更易受到各類政策的影響和制約，在與政府進行項目投資規(guī)劃時，做好各類風險預測準備，根據(jù)PPP項目運行特點，考慮當?shù)厝宋奶卣?，以及區(qū)域發(fā)展的實際情況，加強項目投資全面風險管理，健全項目投資管理制度。投資方應組織各類專家，成立項目風控專項委員會，構建嚴格的風控審批評價體系，做好事前風險預測，期間風險控制與調(diào)整，強化項目過程監(jiān)督，明確投資責任追究制度。

2.依法依規(guī)做好投資決策，防范地方政府信用風險

投資方要時刻關注政府投資導向，目前PPP市場競爭激烈，各類項目魚龍混雜，在做好自身依法依規(guī)投資的同時，投資方要建立PPP項目負面清單制度，進行動態(tài)跟蹤。對一些不具備市場價值，地方政府信用較差、償還能力較低項目做到及時退出，要重點關注進入財政部PPP項目庫的項目的調(diào)研，選擇社會關注度高、政府積極推動的指標性項目，不斷探索出符合自身發(fā)展要求的投資路徑。

3.規(guī)劃投資的資金來源，降低財務風險

社會資本方實力強弱會直接影響PPP項目的投資建設以及運營，一個有實力的社會資本方是項目成功運作的保證，因此在PPP項目社會資本參與方的選擇上，不僅要對其資金實力提供有效查證，確保其有充足的資金。同時要考慮在一定時期內(nèi)其經(jīng)營狀況是否發(fā)生變化，以致其無法提供所需資金投入PPP項目中。此外在PPP項目社會資本招標中，應要求對方提供項目資金來源計劃書，并提交可查證的資金來源法律證明或文件，對以合伙投資方式參與PPP項目的社會資本方，要加強對其資本金的審查，保證其投入的每一筆資本金守法合規(guī)，杜絕存在“名股實債”、資金拆借等債務性虛假資金和虛假出資，確保項目后續(xù)投資資金及時到位，降低PPP項目的財務風險。

（二）融資風險防范措施

1.增強PPP項目自身盈利能力，提升項目收益水平

作為PPP項目共同參與方，政府與社會資本之間要建立密切的協(xié)作伙伴關系，確保項目的建設與運營取得良好經(jīng)濟和社會效益。同時對于項目本身來說，政府需要充分履行其市場監(jiān)管職能，為項目各項成本控制，提高項目盈利能力，降低運營風險創(chuàng)造良好的外部市場環(huán)境，同時也為提升項目投資吸引力，爭取潛在投資者，創(chuàng)新融資方式提供強力支持。

2.強化對社會資本的監(jiān)管

在社會資本的招標文件中，要明確提出對社會資本資金實力和融資能力要求，避免由于社會資本缺乏足夠的資金，或者由于經(jīng)營狀況惡化導致社會資本提供不了足夠資本金。另外，社會資本要有較強的融資能力，在投標文件中應要求出示與融資機構簽署的項目的融資協(xié)議意向書、資信證明、銀行存款證明等融資文件，中標后確保及時支付。引入必要的外部審計單位，加入社會資本資格審查，確保資金來源合法合規(guī)，融資項目符合規(guī)定的資本比例要求，避免以“名股實債”股東借款、資金拆借等方式違規(guī)出資或虛假出資的問題。

3.拓寬投融資渠道，創(chuàng)新融資方式

目前，PPP項目的資金主要來源于銀行貸款。很多項目實踐已經(jīng)證明，單一的融資方式極易導致風險集中，一旦出現(xiàn)融資問題，是投資方與項目企業(yè)難以承擔的重大風險，結果往往導致整個項目停滯和投資失敗。因此需要通過多樣化融資方式可以盡可能化解融資風險，要降低PPP項目的投資風險，可以通過基金、股票、債券、信托等方式拓寬融資渠道。在融資的過程中，還可以考慮將社?；?、保險基金等社會公益性資金統(tǒng)籌納入融資方式范圍內(nèi)。

4.降低融資成本

融資成本是資金所有權與資金使用權相分離的產(chǎn)物，其實質是資金使用者支付給資金所有者的報酬。PPP項目存在建設運營周期長，資金量大，面臨市場環(huán)境不確定因素較多，往往會導致項目融資成本上升，提高了項目融資風險。為此項目公司應根據(jù)項目實際建設運營特點，選擇最優(yōu)融資渠道和融資方式，增加直接融資占比，系統(tǒng)性降低融資成本。一是積極利用資本市場融資，項目公司可以采用項目融資招標方式，創(chuàng)新融資模式，優(yōu)化融資結構，從眾多為其量身定制的融資方案中選擇最優(yōu)合作方，達成降低項目融資成本目標;二是優(yōu)化PPP項目財務基本面預期，提升項目盈利能力，降低項目融資成本;三是把握好項目融資時機，充分利用好經(jīng)濟周期，準確把握融資利率調(diào)整機會，降低項目融資成本。

四、結束語

為確保我國PPP項目投融資管理順利開展，需要加強對項目投融資的有效管理，對項目成本有效管控，合理規(guī)避各類投融資風險，不斷提升對PPP項目的管理水平，促進我國PPP項目不斷向前發(fā)展，行穩(wěn)致遠，為我國經(jīng)濟社會高質量發(fā)展提供有效保障。

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