譚琳琳

摘要：隨著《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）、國家發(fā)改委和財政部《關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)債券服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)能力嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險的通知》（發(fā)改辦財金〔2018〕194號）及財政部《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23號）等一系列文件的出臺，對規(guī)范地方債務(wù)管理提出了更高、更嚴(yán)的要求，地方國有投融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展迫在眉睫。

關(guān)鍵詞：政企分開;存量債務(wù)化解;政策扶持;業(yè)務(wù)拓展;資本注入

20世紀(jì)90年代，為解決地方財稅資金的不足，解決政府經(jīng)濟(jì)投資資金短板，地方投融資平臺公司應(yīng)運(yùn)而生，但隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，借債發(fā)展經(jīng)濟(jì)模式的短板日益凸顯，地方政府的債務(wù)規(guī)模卻越發(fā)龐大，債務(wù)風(fēng)險急劇增加，引發(fā)了一系列系統(tǒng)性、全局性的債務(wù)危機(jī)。且隨著國際風(fēng)云的突變，穩(wěn)定國內(nèi)經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)政府抵御風(fēng)險的能力，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必選項。對此，國家接連出臺了一系列有關(guān)政府性債務(wù)改革的措施，力度之大前所未有，而與之緊密相關(guān)的地方投融資平臺公司如何成功實現(xiàn)轉(zhuǎn)型是迫在眉睫的問題。

一、X縣交投公司的困境

（一）經(jīng)營活動有悖于企業(yè)運(yùn)營的盈利目的

企業(yè)具有三個基本屬性：一是經(jīng)濟(jì)性，經(jīng)濟(jì)性是企業(yè)的首要特征，通過這個特征來實現(xiàn)企業(yè)的價值和商品的使用價值。二是營利性，企業(yè)的一個根本性的標(biāo)志就是營利。三是獨立性，企業(yè)除了要具備經(jīng)濟(jì)性、盈利性之外，還必須要具備一定的獨立性，企業(yè)必須要能夠獨立核算、自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營，并且是一個獨立的法人組織。X縣交投公司主要承擔(dān)X縣交通項目及配套設(shè)施的投、融資及建設(shè)管理工作，但交通項目屬于公益性項目，投資大且不能產(chǎn)生任何收益，故雖然在賬面上積累了大量資產(chǎn)，但無法構(gòu)成有效資產(chǎn)且難以形成現(xiàn)金流。

（二）政企不分、政事不分

雖然X縣交投公司按照《公司法》三會一層的管理要求設(shè)立了董事會、監(jiān)事會，配齊了班子成員，但公司在項目建設(shè)管理、人力資源管理、財務(wù)管理等權(quán)利仍然掌握在地方政府手中，需要請示審批的事項多，基本上在按照政府決議開展工作，并且審批程序完全是走政府流程，造成法人治理架構(gòu)形同虛設(shè)，缺乏自主運(yùn)營的決策和權(quán)利。

（三）注重于眼前的任務(wù)完成

X縣交投公司的成立目的是背靠政府進(jìn)行融資，彌補(bǔ)交通建設(shè)資金不足的短板。地方政府作為公司的出資人，有權(quán)決定公司的各項事宜，但這種決策是站在政府的角度做出來的，更注重于眼前任務(wù)的完成，導(dǎo)致資金使用不當(dāng)，回收不利，缺乏企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略眼光。

（四）公益性資產(chǎn)比重過大

2020年末，公司賬面總資產(chǎn)135885萬元，較2014年初比較總資產(chǎn)增加29012萬元，增幅較大，增長速度過快。流動資產(chǎn)中“其他應(yīng)收款”在資產(chǎn)總額中占比達(dá)到了50%，大部分為政府為交通建設(shè)項目調(diào)走的資金，非流動資產(chǎn)中“在建工程”在資產(chǎn)總額中占比23%，上述兩類資產(chǎn)很難給公司帶來收益。

（五）償債能力嚴(yán)重不足

2020年末，公司總負(fù)債為59016萬元，根據(jù)目前公司的借款（包括以子公司名義的借款）余額及應(yīng)付款項預(yù)測，今后兩年，僅還本付息和支付工程款會分別產(chǎn)生14010萬元和47000萬元的負(fù)債，而公司目前能夠真正用于償還的借款及應(yīng)付款項的資產(chǎn)為15000萬元，沒有自身造血功能，經(jīng)營收入為0。如果公司今后沒有足夠的經(jīng)營和投資現(xiàn)金流入，財政撥款沒有保障，借新還舊受到限制，公司資金鏈很快就會斷裂，容易引發(fā)系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險。

二、原因剖析

（一）投資決策時只考慮政治效益和社會效益

X縣作為X地區(qū)的人口大縣，縣域面積廣，資源豐富，但縣域范圍內(nèi)多山區(qū)，山高坡陡，基礎(chǔ)設(shè)施落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，嚴(yán)重缺乏招商引資的良好環(huán)境，從而導(dǎo)致多年來一直是全國貧困縣，財政收入嚴(yán)重不足。為解決地方財稅資金的不足，解決政府經(jīng)濟(jì)投資資金短板，推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速發(fā)展，X縣地方政府按照行業(yè)不同分別成立各類投融資平臺公司，以政府承諾，平臺公司貸款的模式開展銀行貸款，貸款資金主要用于當(dāng)?shù)毓嫘曰A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。但由于X縣領(lǐng)導(dǎo)往往注重于任期內(nèi)的當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對長遠(yuǎn)期的規(guī)劃不足，沒有深入考慮平臺公司自身產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致借款規(guī)模越來越大，而還本付息的壓力也隨之越來越大，嚴(yán)重影響了公司的持續(xù)健康發(fā)展。

（二）主要業(yè)務(wù)是承擔(dān)公益性建設(shè)項目

由于X縣交投公司的誕生初衷是通過銀行貸款，彌補(bǔ)財政資金在公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的缺口，以創(chuàng)造社會效益為主，對公司在自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展上沒有進(jìn)行深入規(guī)劃，業(yè)務(wù)范圍僅限于滿足當(dāng)?shù)貑我坏幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，且還款來源主要為當(dāng)?shù)卣亩愂帐杖?，公司沒有任何的還款能力和穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源。

（三）高管均由政府任命

X縣交投公司作為當(dāng)?shù)卣膰衅髽I(yè)，目的是為政府融資，為加強(qiáng)企業(yè)的管控力度、方便管理、節(jié)約成本，提升公司融資效率，公司的高級管理人員均為政府委派的政府官員，沒有分工協(xié)作的企業(yè)專業(yè)管理團(tuán)隊，一套人員、兩塊牌子成為了國有平臺公司管理層的“標(biāo)配”，而這些官員對于如何推進(jìn)國有企業(yè)發(fā)展缺乏相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)理念和管理經(jīng)驗，最終導(dǎo)致現(xiàn)有的國有“空殼”平臺公司難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，嚴(yán)重缺乏市場競爭力，只能依靠政府生存。

（四）管理中以行政指令為主

X縣交投公司的股東為當(dāng)?shù)卣?，主要以服?wù)政府為主，且管理層主要為政府官員，按照層級負(fù)責(zé)制的原則，在企業(yè)的政府官員必須遵循上級的指令，管理簡單，以完成政府指令為目標(biāo)，導(dǎo)致公司嚴(yán)重缺乏開拓創(chuàng)新、自主發(fā)展的市場環(huán)境和競爭壓力。

（五）政府缺乏對公司經(jīng)濟(jì)屬性的考量

鑒于X縣交投公司是政策的產(chǎn)物，管理以行政命令為主，公司的運(yùn)轉(zhuǎn)隨政府的需要而適時調(diào)整，管理層的考量主要以政府職能管理為主，對高管層的考核不以國有平臺公司的自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心，對企業(yè)的發(fā)展沒有設(shè)置相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)。

三、對策

（一）剝離X縣交投公司的政府投融資屬性

國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）中明確要劃清政府與企業(yè)的界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借;企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。因此，剝離X縣交投公司的政府投融資屬性是政策明確要求。

（二）劃清企業(yè)存量債務(wù)，明確債務(wù)的主體

全面清查核實X縣交投公司存量債務(wù)，分類甄別、科學(xué)劃分，明確償還主體和債務(wù)劃分的時間節(jié)點：對于公司因承擔(dān)公益性項目建設(shè)而形成的債務(wù)，公司應(yīng)與政府補(bǔ)簽合同，完善相關(guān)手續(xù)，并進(jìn)行剝離，對存量的政府債務(wù)進(jìn)行歸集、處置、化解，在條件成熟時開展不良資產(chǎn)收購與處置等業(yè)務(wù)，由地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑財政預(yù)算管理，實現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一，以此明確公司與政府的債務(wù)權(quán)利與責(zé)任;對于公司因自身發(fā)展經(jīng)營項目建設(shè)而形成的債務(wù)，則由公司承擔(dān)債務(wù)的本息。

（三）實行政企分開，增加企業(yè)自主運(yùn)作權(quán)限

政府與公司除股權(quán)關(guān)系外應(yīng)無直接的上下級關(guān)系，政府不應(yīng)以行政手段干預(yù)公司的日常經(jīng)營活動。公司在遵紀(jì)守法的前提下自行組織生產(chǎn)經(jīng)營活動，自負(fù)盈虧，確保國有資產(chǎn)保值增值;完善公司治理結(jié)構(gòu)，實行專業(yè)管理、現(xiàn)代治理，堅持自主投資、自主融資、自主建設(shè)、自主經(jīng)營、自主決策、自負(fù)盈虧的經(jīng)營理念，嚴(yán)格遵循現(xiàn)代企業(yè)管理制度和市場規(guī)律，堅持效益至上的原則。

（四）給予政策傾斜，為平臺公司轉(zhuǎn)型提供政策支持

1.優(yōu)化服務(wù)，降低成本

全縣各部門要創(chuàng)造條件，支持改制后公司的經(jīng)營發(fā)展。如：積極協(xié)助公司完善相關(guān)資質(zhì)認(rèn)定，辦理好相關(guān)資質(zhì)認(rèn)定手續(xù);放寬建設(shè)項目準(zhǔn)入門檻，拓寬公司經(jīng)營范圍;鼓勵公司開展對外投資;允許公司參與全縣基礎(chǔ)設(shè)施、民生以及商業(yè)化地產(chǎn)開發(fā)等項目的競標(biāo)、建設(shè);財政、稅務(wù)、國土規(guī)劃、住建、房管、環(huán)保等部門對公司改革及建設(shè)、經(jīng)營過程中涉及項目的方案編審、資產(chǎn)評估、掛牌出讓等審批、立項及服務(wù)事項開辟綠色通道，限時辦結(jié);縣自然資源局、房管局、財政局等單位支持公司及時辦理融資抵押;對政府年初下達(dá)的建設(shè)項目，要按項目明確的規(guī)劃審批、征地拆遷、立項報建、預(yù)結(jié)算評審的完成時間節(jié)點，相關(guān)責(zé)任部門簽訂責(zé)任狀，縣交通建設(shè)指揮部按項目建立工作臺賬，年終進(jìn)行考核。

2.實行稅費優(yōu)惠政策

①政府應(yīng)給予公司在建設(shè)項目中的稅收優(yōu)惠，如在3年過渡期內(nèi)免除企業(yè)所得稅，過渡期結(jié)束，列入政府年度投資計劃的項目，屬縣本級收取的行政事業(yè)性收費一律全免，服務(wù)性收費按照最低標(biāo)準(zhǔn)的30%收取。

②公司自主開發(fā)的經(jīng)營性項目，行政事業(yè)性收費實行年度打捆包干，具體額度每年年初由公司申請、縣財政局會同相關(guān)部門共同核定。

③對公司轉(zhuǎn)型改制過程中，涉及的資產(chǎn)注入等交易環(huán)節(jié)的稅收能緩則緩，轉(zhuǎn)型后經(jīng)營過程中涉及和稅收按照實質(zhì)性原則應(yīng)繳盡繳。

（五）注入前期發(fā)展資本，提速平臺轉(zhuǎn)型成效

1.注冊資本金實繳到位

公司完成組建后，注冊資本金全部回流至當(dāng)?shù)刎斦?，縣政府應(yīng)按照公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，將公司注冊資本金充實到位。

2.注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)

結(jié)合所在縣域各類資產(chǎn)、資源分布情況，由國資委牽頭、相關(guān)單位參加，歸集政府優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)：①將道路沿線的一部分優(yōu)質(zhì)土地資源通過“招、拍、掛”程序過戶到公司，享有可經(jīng)營的國有土地二級開發(fā)權(quán);②經(jīng)營性資產(chǎn)資源（所有新建、改擴(kuò)建公路及公路沿線兩側(cè)和客運(yùn)站場、物流園、港口碼頭周邊派生的加油站、加氣站、廣告位及其他公共配套設(shè)施等特許經(jīng)營權(quán)）;③國有公房、國有礦產(chǎn)資源、旅游產(chǎn)業(yè);④公司為政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成公益性資產(chǎn)申請，政府以同等價值的資產(chǎn)予以置換，如現(xiàn)金、土地、房產(chǎn)、股權(quán)、債權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)等。對注入公司各類資產(chǎn)辦理產(chǎn)權(quán)變更手續(xù)需要繳納的費用，在合法范圍內(nèi)進(jìn)行成本交易、減免費用或通過其他途徑補(bǔ)償繳納的費用，確保公司市場化轉(zhuǎn)型低成本運(yùn)行。

（六）拓展平臺公司的業(yè)務(wù)范圍，增設(shè)企業(yè)發(fā)展線路

1.公司管理業(yè)務(wù)

作為項目建設(shè)代表，按照政企合作，市場化運(yùn)作的基本要求，由政府向公司購買相關(guān)業(yè)務(wù)建設(shè)服務(wù)，公司按照縣政府對項目開發(fā)建設(shè)的要求，組織相關(guān)人力、物力、財力開展業(yè)務(wù)的建設(shè)管理工作。對于公司承擔(dān)的政府純公益性或來源部分覆蓋的準(zhǔn)公益性建設(shè)項目，除允許公司通過開發(fā)土地取得的轉(zhuǎn)讓收入來保障政府投資的項目外，其余項目由縣財政按照投資評審核定的投資總額或來源未覆蓋部分上浮12%實行分期回購（含資金成本），回購期以公司項目融資期限為準(zhǔn)，從而實現(xiàn)政府和企業(yè)之間的雙贏。

2.交通領(lǐng)域土地資源開發(fā)業(yè)務(wù)

鼓勵公司參與縣城土地前期開發(fā)與經(jīng)營，通過土地開發(fā)的轉(zhuǎn)讓收入來保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要。根據(jù)縣政府每年的投資及建設(shè)規(guī)劃、國土收儲計劃，將部分政府投資及建設(shè)任務(wù)下達(dá)給公司，并按照投資額劃分一定數(shù)量的國有土地交由公司進(jìn)行前期開發(fā)。公司前期開發(fā)的土地經(jīng)縣國土部門按有關(guān)規(guī)定依法報批后，自行實施開發(fā)整理;具備出讓條件時，按宗地交縣國土部門掛牌出讓，縣財政局按照宗地收入提取20%的基金，其余80%返還給公司（含公司和縣國土資源儲備中心的成本投入），作為公司承擔(dān)政府下達(dá)建設(shè)項目的投資補(bǔ)償。交由公司前期開發(fā)的土地數(shù)量，按基準(zhǔn)地價剔除經(jīng)縣財政局和縣自然資源局估算的征拆成本后的價格計算，總價值由公司承擔(dān)的政府建設(shè)項目的實際投資額（以財政投資評審的投資額為準(zhǔn)）和政府按上述投資額給予公司5%的投資回報兩部分組成。

3.交通相關(guān)特種經(jīng)營權(quán)項目業(yè)務(wù)

將交通建設(shè)派生的加油站、加氣站、充電站、廣告位等資源，由縣人民政府統(tǒng)一歸集交由公司經(jīng)營開發(fā)，自負(fù)盈虧，經(jīng)營收益用于彌補(bǔ)交通建設(shè)資金的不足。

4.物流板塊業(yè)務(wù)

交通物流相關(guān)業(yè)務(wù)，即物流園區(qū)業(yè)務(wù)、生產(chǎn)資料物流、交通運(yùn)輸業(yè)務(wù)、其他物流業(yè)務(wù)等。發(fā)揮公司投融資主平臺、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主載體的功能，一方面擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模、增加投資收益，另一方面增加經(jīng)營收入、獲取穩(wěn)定現(xiàn)金流、大力發(fā)展交通物流相關(guān)業(yè)務(wù)，圍繞物流園區(qū)投資開發(fā)進(jìn)行商業(yè)探索和嘗試，形成較為成熟的商業(yè)模式、開拓生產(chǎn)資料物流市場，穩(wěn)健發(fā)展交通運(yùn)輸業(yè)務(wù)，發(fā)展其他具有市場潛力的物流業(yè)務(wù)，擴(kuò)大物流業(yè)務(wù)規(guī)模、形成物流綜合競爭力。

5.建筑材料生產(chǎn)銷售業(yè)務(wù)

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的建筑原材料，是原材料市場的主要需求者，中間產(chǎn)業(yè)鏈長，利潤規(guī)模巨大，因此，公司開展建筑材料的生產(chǎn)銷售，不僅能有效減少中間成本，同時能實現(xiàn)規(guī)模化、集約化生產(chǎn)，滿足大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的原材料需求。

6.成立交通設(shè)計公司及交通工程建設(shè)公司

公司在交通建設(shè)領(lǐng)域已有多年沉淀，積累了大量的商業(yè)關(guān)系和人脈，隨著十四五規(guī)劃的出臺和鄉(xiāng)村振興的需求，交通建設(shè)領(lǐng)域迎來了新的發(fā)展高潮，公司作為建設(shè)業(yè)主，在項目設(shè)計及工程建設(shè)方面有著天然的優(yōu)勢，成立設(shè)計公司及交通工程建設(shè)公司，不僅能有效提升項目建設(shè)的效率，同時能極大減少投入成本，減輕項目資金的需求壓力。

（七）引入市場競爭機(jī)制，完善平臺公司考核

壓力和動力之間有著必然的聯(lián)系。國有平臺公司轉(zhuǎn)型后，如何發(fā)展，如何抓住機(jī)遇，如何提高管理水平和管理責(zé)任感，如何制定專門的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制考核機(jī)制，是公司發(fā)展所面臨的重要問題。政府每年全面謀劃縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，制定平臺公司數(shù)量、成本、效益、質(zhì)量管理考核辦法，對平臺公司經(jīng)營情況進(jìn)行全面考核監(jiān)督，確保國有資產(chǎn)保值增值。

四、結(jié)束語

當(dāng)前，縣級政府融資平臺作為支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，已經(jīng)到了非轉(zhuǎn)型不可的階段。存量債務(wù)如何化解、城建項目如何完成、市場化業(yè)務(wù)如何開展、現(xiàn)代企業(yè)制度如何建立等，每一項工作都非常艱難。但是，在當(dāng)前平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的新機(jī)遇下，在各級政府領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和推動下，在平臺公司主要操盤者的積極作為下，大家群策群力，相信縣級政府融資平臺會不斷取得新的突破，不斷朝著實質(zhì)化的成功轉(zhuǎn)型邁進(jìn)。

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