□侯日云，蒲曉紅

（1.四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都610064；2.湖北民族大學(xué) 民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，湖北 恩施445000）

一、問題的提出

新中國成立70多年來，我國社會(huì)保障制度建設(shè)取得了巨大成就，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重要體現(xiàn)。但是，“社會(huì)保障”（social security）作為一個(gè)外來詞，在傳播和使用過程中，人們對(duì)它產(chǎn)生了不同的認(rèn)識(shí)，其涵義因時(shí)空?qǐng)鲇虻牟煌霈F(xiàn)較大差異，逐漸使概念本身的能指與所指相偏離，以至于在學(xué)術(shù)界和實(shí)踐領(lǐng)域出現(xiàn)較為紊亂的局面。例如，有的學(xué)者將社會(huì)保障的責(zé)任主體界定為“國家和（或）社會(huì)”，有的僅界定為“社會(huì)”。這里對(duì)社會(huì)保障責(zé)任主體的不同理解，表面上似乎是文字表述或措詞的不同，而實(shí)際上卻反映出人們對(duì)社會(huì)保障本質(zhì)認(rèn)識(shí)的模糊性，或者隱喻了社會(huì)保障制度建設(shè)的不同路徑取向。

對(duì)于社會(huì)保障的外延或范圍，爭(zhēng)論則更多。在構(gòu)建中國社會(huì)保障體系過程中，對(duì)有關(guān)社會(huì)保障項(xiàng)目的構(gòu)成，就出現(xiàn)過“四部分說”“五部分說”和“六部分說”等不同劃分方法[1](p116-117)。當(dāng)前國內(nèi)主流的觀點(diǎn)認(rèn)為，中國的社會(huì)保障體系包括社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置四個(gè)部分。應(yīng)當(dāng)說，按照不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)社會(huì)保障的內(nèi)容作出劃分，有不同的分類方法，這無可厚非。但同時(shí)，又有權(quán)威學(xué)者將家庭保障、慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)等作為補(bǔ)充保障①例如鄭功成教授認(rèn)為，中國社會(huì)保障體系不僅包括社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、軍人保障，還包括慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)在內(nèi)的補(bǔ)充保障。參見鄭功成.中國社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標(biāo)與行動(dòng)方案[M].北京:人民出版社，2008:43.，一并納入社會(huì)保障體系之中，從而大大擴(kuò)展了社會(huì)保障的涵蓋范圍。如此一來，社會(huì)保障涉及的責(zé)任主體和研究?jī)?nèi)容將愈加復(fù)雜，其作為一門學(xué)科與福利社會(huì)學(xué)、金融保險(xiǎn)學(xué)等其他學(xué)科的界限將難以厘定，可能會(huì)給社會(huì)保障的研究帶來困擾。

上述狀況表明，學(xué)術(shù)界對(duì)“社會(huì)保障”概念內(nèi)涵和外延的理解還存在較大的爭(zhēng)議，而這種分歧并沒有引起太多的重視，只有少數(shù)學(xué)者對(duì)“社會(huì)保障”與“社會(huì)福利”兩個(gè)近似的概念進(jìn)行了辨析。或許，社會(huì)科學(xué)本身的主觀建構(gòu)性使人們對(duì)同一個(gè)概念可以有不同的定義，而這種不同的定義似乎也沒有直接影響到他們的日常交流。但是，從學(xué)科規(guī)范化和學(xué)科長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度而言，對(duì)核心概念和范疇的嚴(yán)謹(jǐn)界定是一項(xiàng)基礎(chǔ)性且非常重要的工作。此外，核心概念的不明確與模糊化也制約著社會(huì)保障行政部門的工作開展，使他們的政策制定和部門職責(zé)確立缺乏理論依據(jù)，將影響社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展方向及其格局。因此，我們認(rèn)為有必要對(duì)“社會(huì)保障”概念做全面的考察，從社會(huì)保障歷史變遷的角度來澄清其內(nèi)涵與外延，逐步接近社會(huì)保障的應(yīng)然狀態(tài)，為社會(huì)保障研究的規(guī)范化提供基礎(chǔ)。

二、社會(huì)保障實(shí)踐的歷史演變概略

如果我們將社會(huì)保障界定為“社會(huì)成員因物質(zhì)生活匱乏或經(jīng)濟(jì)脆弱性而采取的預(yù)防和保護(hù)措施”，那么，人類的社會(huì)保障實(shí)踐其實(shí)古已有之。按照20世紀(jì)70年代美國社會(huì)學(xué)家丹尼爾·貝爾的觀點(diǎn)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)形態(tài)的不同，人類歷史可以劃分為前工業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)和后工業(yè)社會(huì)三個(gè)階段[2](p2)。這三個(gè)歷史時(shí)期因生產(chǎn)方式的差異，使得它們?cè)诮?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政治制度和文化意識(shí)形態(tài)等方面存在著本質(zhì)的不同，進(jìn)而全面影響著人們的社會(huì)生活。在此，本文借鑒丹尼爾·貝爾的劃分標(biāo)準(zhǔn)，擬將社會(huì)保障的發(fā)展歷史分為前工業(yè)社會(huì)的傳統(tǒng)社會(huì)保障、工業(yè)社會(huì)的現(xiàn)代社會(huì)保障和后工業(yè)社會(huì)的當(dāng)代社會(huì)保障三個(gè)時(shí)期。

（一）前工業(yè)社會(huì)的傳統(tǒng)社會(huì)保障

18世紀(jì)英國工業(yè)革命前，人類社會(huì)已經(jīng)走過了悠久的古代文明。在這個(gè)漫長(zhǎng)的歷史時(shí)期，人們采用了多種形式的互助機(jī)制和保障措施。傳統(tǒng)社會(huì)保障的實(shí)踐呈現(xiàn)出明顯的初級(jí)性、碎片化和非正式性等特征，其保障的效果非常有限。

1.社會(huì)保障類型較多。

前工業(yè)社會(huì)的社會(huì)保障類型包括原始氏族保障、家庭保障、鄰里互助以及民間團(tuán)體的救助等形式，其性質(zhì)屬于社會(huì)初級(jí)群體自發(fā)的自我保護(hù)機(jī)制。前工業(yè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)上以原始漁獵和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，政治上以階級(jí)對(duì)立的集權(quán)統(tǒng)治為主，人們面臨的自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境惡劣。迫于生計(jì)，社會(huì)成員必須相互幫助，以共同克服生存所面臨的危機(jī)。例如，傳統(tǒng)的家庭和家族是人們生產(chǎn)生活的基本單位，成為每個(gè)社會(huì)成員最重要的安全屏障。《孟子·滕文公章句上》中有云：“死徙無出鄉(xiāng)，鄉(xiāng)田同井，出入相友，守望相助，疾病相扶持，則百姓親睦?！盵3](p128-129)強(qiáng)調(diào)了日常生活中人們的互助互愛行為。而中世紀(jì)的歐洲封建社會(huì)時(shí)期，基督教會(huì)在救濟(jì)貧民方面的職能非常突出，舉辦了眾多的宗教慈善活動(dòng)。

此外，出于維護(hù)國家長(zhǎng)治久安的需要，各國統(tǒng)治者在政府層面零星地采取了一些保護(hù)社會(huì)成員的政策措施。例如，在中國古代，據(jù)《周禮·地官司徒》記載，“以保息六養(yǎng)萬民。一曰慈幼，二曰養(yǎng)老，三曰振窮，四曰恤貧，五曰寬疾，六曰安富”，即西周的“保息六政”[4](p205)。明朝時(shí)期，政府廣設(shè)粥廠、養(yǎng)濟(jì)院、惠民藥局和漏澤園等機(jī)構(gòu)，清代還增設(shè)了常平倉、義倉和社倉，以在災(zāi)荒年間賑濟(jì)災(zāi)民[5](p47-75)。在古希臘的雅典，城邦統(tǒng)治者梭倫建立了士兵遺屬保障制度，規(guī)定殉國者的子女由國家撫養(yǎng)和教育。古羅馬帝國屋大維執(zhí)政時(shí)期，為了防止貧民暴動(dòng)，屋大維政府通過發(fā)放糧食和金錢補(bǔ)貼、舉辦公共工程、提供公共就業(yè)崗位等來安撫他們[6](p38)。

2.社會(huì)保障的水平和穩(wěn)定性不足。

前工業(yè)社會(huì)的生產(chǎn)力水平低下，決定了當(dāng)時(shí)社會(huì)物質(zhì)產(chǎn)品匱乏，能夠用于防范意外風(fēng)險(xiǎn)和救助救濟(jì)的剩余甚少。這直接導(dǎo)致當(dāng)人們?cè)庥鲆馔馐录蛎媾R變故時(shí)能夠獲得外界的物質(zhì)援助非常欠缺，保障的水平較低，難以滿足基本的生活需要。例如，中國古代對(duì)貧民的一次性糧食救濟(jì)，其標(biāo)準(zhǔn)有的是米兩斛（石），有的是谷和粟三斛（石）或者五斛（石），平均是五斛（石），大約是一個(gè)人二十五天至五十天的口糧；對(duì)貧民衣著的救濟(jì)，其標(biāo)準(zhǔn)以二匹布帛居多，可縫制成人棉衣一身、單衣兩身，難以有效地幫助人們抵御嚴(yán)寒[7](p140)。而從提供生活保障的時(shí)間性來看，人們能夠獲得的救助非常不穩(wěn)定，受戰(zhàn)爭(zhēng)、社會(huì)動(dòng)蕩等外在因素影響很大。例如，唐代義倉雖為固定制度，但安史之亂后，義倉糧食多被貪污和挪作他用，其賑濟(jì)功能消失殆盡[7](p166)。

3.社會(huì)保障的理念為恩賜型。

就政府提供的保障而言，其制度和行為直接受政治意識(shí)形態(tài)的引導(dǎo)與約束。前工業(yè)社會(huì)的尊卑思想、等級(jí)制觀念盛行，少數(shù)社會(huì)精英群體處于階層金字塔的頂端，壟斷了國家權(quán)力和社會(huì)資源。非精英群體處于社會(huì)的中下層，缺乏平等的權(quán)利意識(shí)。雖然《荀子·王制》中有言：“庶人安政，然后君子安位。傳曰：‘君者，舟也；庶人者，水也；水則載舟，水則覆舟?！酥^也?！盵8](p118)強(qiáng)調(diào)統(tǒng)治者善待百姓，但是歸根結(jié)底，他們是為了社會(huì)穩(wěn)定，而不是保障人們的生存權(quán)益。類似地，在西方國家的濟(jì)貧實(shí)踐中，也一直將貧困歸結(jié)為個(gè)人道德上的原因，對(duì)接受救濟(jì)的人設(shè)置嚴(yán)厲的懲罰性條件。

（二）工業(yè)社會(huì)的現(xiàn)代社會(huì)保障

從18世紀(jì)中期工業(yè)革命開始，至20世紀(jì)70年代大部分西方國家完成工業(yè)化時(shí)止，是工業(yè)社會(huì)時(shí)期，現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障應(yīng)運(yùn)而生并獲得巨大發(fā)展。這一時(shí)期的社會(huì)保障實(shí)踐出現(xiàn)質(zhì)的飛躍，逐漸進(jìn)入國家的公共政策議程，為人們所廣泛了解與認(rèn)可。

1.社會(huì)保障模式推陳出新。

19世紀(jì)末期，德國俾斯麥政府創(chuàng)造了“雇主、雇員和國家”三方共同承擔(dān)責(zé)任的社會(huì)保險(xiǎn)模式，實(shí)際上宣告了現(xiàn)代社會(huì)保障的誕生。1935年，美國《社會(huì)保障法案》的出臺(tái)，標(biāo)志著“社會(huì)保障”作為公共事務(wù)具備了合法的身份。這部法案的主要內(nèi)容包括建立老年福利制度、對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)作出規(guī)定、增加?jì)D女兒童福利補(bǔ)貼項(xiàng)目和公共健康服務(wù)計(jì)劃等[9](p122-123)。從此，“社會(huì)保障”名正言順地在世界范圍內(nèi)流傳開來。而到二戰(zhàn)結(jié)束時(shí)，英國依據(jù)著名的《貝弗里奇報(bào)告》相繼頒布了眾多社會(huì)保障法律，進(jìn)而宣布建成福利國家。資本主義世界的其他國家也紛紛效仿。

此外，在以蘇聯(lián)為代表的社會(huì)主義國家，則以生產(chǎn)資料的公有制為基礎(chǔ)，實(shí)行“國家保險(xiǎn)型”的社會(huì)保障模式。中國經(jīng)歷了近代民國時(shí)期社會(huì)保障的支離破碎，在1949年后模仿蘇聯(lián)，建立起以城市的國家保障和農(nóng)村的集體保障為主要內(nèi)容的二元化社會(huì)保障制度。

2.社會(huì)保障制度化水平提高。

相較于前工業(yè)社會(huì)時(shí)期社會(huì)保障實(shí)踐分割零散的狀況，工業(yè)社會(huì)的社會(huì)保障實(shí)踐逐步走向系統(tǒng)化和制度化，成為公共政策的重要組成部分。各國政府完善原有的社會(huì)救助政策，使之更加規(guī)范，并且以立法的形式新設(shè)立了許多社會(huì)保險(xiǎn)和津貼項(xiàng)目。例如，德國在1883—1889年，連續(xù)頒布《勞工疾病保險(xiǎn)法》《工業(yè)事故保險(xiǎn)法》和《老年殘疾保險(xiǎn)法》三項(xiàng)法律，為勞動(dòng)者提供了較為全面的保障；英國實(shí)施的家庭補(bǔ)貼制度，使國家開始分擔(dān)兒童撫養(yǎng)的責(zé)任。社會(huì)保障上升為國家政治生活中的大事，對(duì)政黨的執(zhí)政理念和執(zhí)政綱領(lǐng)影響頗大。

3.社會(huì)保障權(quán)利觀念確立。

1949年，英國社會(huì)政策學(xué)家T.H.馬歇爾提出了“公民權(quán)利”的概念，意指在社會(huì)共同體中，一個(gè)人擁有完全成員的身份則代表了一種地位，那么依據(jù)這種地位所授予他的權(quán)利與義務(wù)是平等的[10](p86)。換言之，公民權(quán)利是地位和平等原則的結(jié)合體，是一種共同分享社會(huì)資源和財(cái)富的指向與要求。T.H.馬歇爾將公民權(quán)利分為民事權(quán)、政治權(quán)、社會(huì)權(quán)三種類型，其中社會(huì)權(quán)是指按照社會(huì)通行標(biāo)準(zhǔn)享受文明生活的一系列權(quán)利，并且權(quán)利的享有由相應(yīng)的制度機(jī)構(gòu)來保障。社會(huì)權(quán)利的產(chǎn)生是社會(huì)保障歷史發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折，對(duì)充實(shí)社會(huì)保障的哲理基礎(chǔ)，提升社會(huì)保障的政策地位具有里程碑式的意義。“社會(huì)權(quán)利”對(duì)福利國家而言極其關(guān)鍵，可以被看作是福利國家的起源和本來意義——它是對(duì)公民作為“商品”的一種反動(dòng)、限制或削弱[11](p2)。

（三）后工業(yè)社會(huì)的當(dāng)代社會(huì)保障

20世紀(jì)70年代前后，西方工業(yè)國家開始轉(zhuǎn)向后工業(yè)化時(shí)期，社會(huì)保障制度也進(jìn)入了一個(gè)改革的新階段。這一時(shí)期的社會(huì)保障實(shí)踐受經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)的影響極為突出，人們對(duì)社會(huì)保障的理念與模式產(chǎn)生了諸多爭(zhēng)論，世界各國也在尋求建設(shè)適合自身國情的社會(huì)保障制度。

1.社會(huì)保障責(zé)任得以重構(gòu)。

20世紀(jì)下半葉的經(jīng)濟(jì)滯脹中斷了資本主義發(fā)展的黃金期，使西方國家公共財(cái)政陷入困境。而2008年的世界金融危機(jī)和2010年開始的歐債危機(jī)，使國家財(cái)政收支狀況愈加失衡。為此，一些政黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人由原來信奉凱恩斯主義轉(zhuǎn)向新自由主義（Neo-liberalism），實(shí)行保守主義的政治改革。他們采取了包括緊縮社會(huì)福利開支，提高社會(huì)保障繳費(fèi)率，將政府部門的公共服務(wù)以合同外包、私營化等措施進(jìn)行大幅度改革，試圖重新劃定國家、雇主、個(gè)人和家庭的福利責(zé)任。

由于新自由主義主張回歸古典的個(gè)人主義，倡導(dǎo)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，國家只限于為競(jìng)爭(zhēng)失敗者提供有限的救助，因而個(gè)人與家庭被賦予了更多的自我保障責(zé)任。除了新自由主義思潮外，“第三條道路”希望超越“左”與“右”的沖突，提出了新的社會(huì)政策理念——社會(huì)投資[12](p91)。這一輪福利國家的改革也促使人們反思經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障的復(fù)雜關(guān)系以及政府的適度責(zé)任等深層次問題。

2.社會(huì)保障管理不斷創(chuàng)新。

20世紀(jì)70年代以來的新公共管理理論和治理理論，引發(fā)了世界各國對(duì)政府部門的改革與重塑，社會(huì)保障也深受影響。社會(huì)保障在全球化背景下面臨日漸增多的挑戰(zhàn)，包括社會(huì)保障支出是否會(huì)削弱國家的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，社會(huì)保障繳費(fèi)對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)和就業(yè)可能的負(fù)面影響以及人口快速老齡化所帶來的養(yǎng)老金不足壓力等，都需要政府實(shí)施更加有效的社會(huì)保障管理。

換言之，除了社會(huì)保障的指導(dǎo)思想和基本原則外，我們還需要從社會(huì)保障政策的具體內(nèi)容、經(jīng)辦管理和實(shí)施方式等方面改革創(chuàng)新，借鑒新公共管理和治理理論的思想來優(yōu)化社會(huì)保障的管理實(shí)踐。例如，中國社會(huì)保障的決策開始吸納市場(chǎng)主體、社會(huì)組織和公民個(gè)人的參與，社會(huì)保險(xiǎn)基金被委托給專業(yè)性投資管理公司運(yùn)營以保值增值，社會(huì)救助通過政府購買社會(huì)組織服務(wù)以降低成本、提升效率等。

上述社會(huì)保障實(shí)踐的演變表明，在歷史長(zhǎng)河中，人類為了抵御風(fēng)險(xiǎn)，求得生存，無論是民間性的互助行為，還是政府性的保障措施都是普遍存在的。人們基本生活問題的日益擴(kuò)大化和社會(huì)權(quán)利思想的影響，逐漸使政府在社會(huì)生活中扮演著越來越重要的角色，進(jìn)而主導(dǎo)了社會(huì)保障事務(wù)。雖然社會(huì)保障的項(xiàng)目和內(nèi)容豐富多樣，但都是圍繞“維系人們基本生活”這個(gè)核心命題在展開。

三、社會(huì)保障概念界定的分歧

通過歷史過程分析來把握社會(huì)保障的內(nèi)涵是一種重要的認(rèn)識(shí)方法，因?yàn)槿说恼J(rèn)識(shí)來自實(shí)踐，而歷史就是已經(jīng)發(fā)生了的人類實(shí)踐活動(dòng)。但對(duì)同樣的歷史事件，人們有不同的觀察與思考，以至得出了不同的結(jié)論。

（一）關(guān)于社會(huì)保障涵義表述的分歧

1952年，國際勞工組織102號(hào)建議書對(duì)“社會(huì)保障”定義為：社會(huì)提供給它的成員的一系列公共保護(hù)措施，用來應(yīng)對(duì)由于疾病、生育、工傷、失業(yè)、殘疾、年老和死亡引起的收入大幅度減少或中斷后所造成的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)危機(jī)；也包括提供醫(yī)療照顧以及給有子女的家庭提供津貼[13]。

德國對(duì)“社會(huì)保障”的概念沒有統(tǒng)一的界定，通常認(rèn)為社會(huì)保障即社會(huì)公正和社會(huì)安全，是為因生病、殘疾、年老等原因而喪失勞動(dòng)能力或遭受意外而不能參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者及其家人提供的基本生活保障，其目的是通過保障使之重新獲得參與競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)[14](p2)。

1999年美國的《社會(huì)工作詞典》將“社會(huì)保障”理解為：社會(huì)對(duì)那些遇到了已經(jīng)由法律做出規(guī)定的困難公民，如年老、生病、年幼或失業(yè)的人提供的收入補(bǔ)助[15](p454)。

2005年，《新大不列顛百科全書》把“社會(huì)保障”詞條列在“社會(huì)福利”之下，它對(duì)社會(huì)保障有詳細(xì)解釋：在國際上，社會(huì)保障這個(gè)術(shù)語是指所有通過立法建立起來的集體性措施。當(dāng)個(gè)人或家庭的部分或全部收入來源中斷、終止，或者當(dāng)有額外的沉重負(fù)擔(dān)（例如撫養(yǎng)孩子或者支付醫(yī)療費(fèi)用）發(fā)生時(shí)，它用以維持或提供給個(gè)人或家庭的收入。因此，社會(huì)保障是提供現(xiàn)金資助給那些因患有疾病和殘疾、失業(yè)、農(nóng)作物歉收、喪偶、妊娠以及負(fù)有照顧幼兒責(zé)任或退休的人。社會(huì)保障允許以現(xiàn)金或者某種醫(yī)療照顧、康復(fù)、患病期間的居家支援、法律援助或者喪葬費(fèi)用的形式提供。社會(huì)保障可以根據(jù)法庭命令（如賠償事故受害人），也可以由雇主（有時(shí)指保險(xiǎn)公司）、中央或地方政府部門、或者半公共或自治組織提供[16](p378)。

1990年，中國社會(huì)保障研究專家陳良謹(jǐn)教授認(rèn)為，社會(huì)保障是國家和社會(huì)通過國民收入的分配與再分配，依法對(duì)社會(huì)成員的基本生活權(quán)利予以保障的社會(huì)安全制度[17](p5)。

2000年，中國人民大學(xué)鄭功成教授在考察了世界各國關(guān)于社會(huì)保障的界定之后認(rèn)為，社會(huì)保障是各種具有經(jīng)濟(jì)福利性的、社會(huì)化的國民生活保障系統(tǒng)的統(tǒng)稱[18](p11)。

2002年《中國大百科全書》的定義：社會(huì)保障是國家和社會(huì)依法對(duì)社會(huì)成員的基本生活予以保障的社會(huì)安全制度。勞動(dòng)者在喪失或中斷勞動(dòng)能力，以及遭受各種風(fēng)險(xiǎn)而不能維持最低水平的生活等情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利[19](p1245)。

2019年新出版的“馬克思主義理論研究和建設(shè)工程重點(diǎn)教材”——《社會(huì)保障概論》一書，則并未對(duì)“社會(huì)保障”概念本身專門作出規(guī)定，只有“社會(huì)保障就其本質(zhì)而言是社會(huì)財(cái)富的一種再分配手段，社會(huì)保障制度是一種收入再分配制度”的說法[20](p15)。

從上述中外有關(guān)社會(huì)保障涵義的表述，大體可以看到，國外及國際組織對(duì)“社會(huì)保障”概念的闡述比較詳細(xì)，并列舉了若干具體的場(chǎng)景加以說明，強(qiáng)調(diào)了收入補(bǔ)償是社會(huì)保障的主要形式。而對(duì)社會(huì)保障的主體有的指向“社會(huì)”，有的則不很明確。相較而言，我國學(xué)者的表述則更為概括和原則化，突出了社會(huì)保障的主體和制度屬性，同時(shí)也指明保障的手段為收入（物質(zhì)）援助。這種表述上的差異，一方面與中西方不同的思維和表達(dá)習(xí)慣有關(guān)，另一方面也表明對(duì)社會(huì)保障的認(rèn)識(shí)不同。換言之，國外對(duì)社會(huì)保障的界定是比較明確的，而國內(nèi)對(duì)社會(huì)保障的理解是偏宏觀和抽象的，還留有想象的空間。

在西方國家語境下，社會(huì)保障的含義與社會(huì)保險(xiǎn)更接近，強(qiáng)調(diào)全體社會(huì)成員對(duì)未來不確定性風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)與防范，人們也普遍將社會(huì)保險(xiǎn)的出現(xiàn)作為現(xiàn)代社會(huì)保障的開端。事實(shí)上，社會(huì)保險(xiǎn)也是現(xiàn)代社會(huì)保障體系的主體部分，其構(gòu)成和運(yùn)行機(jī)制極其復(fù)雜，世界各國都有非常不同的運(yùn)作模式，例如籌資模式中的現(xiàn)收現(xiàn)付制、基金制以及部分積累制等。由于社會(huì)保險(xiǎn)面臨責(zé)任分擔(dān)和長(zhǎng)期投資等重大問題，易受政治意識(shí)形態(tài)和經(jīng)濟(jì)周期影響，因而其引發(fā)的爭(zhēng)議也最大。反過來說，雖然社會(huì)救助是現(xiàn)代社會(huì)保障中的兜底部分，其基金額度較小，運(yùn)行機(jī)制相對(duì)單一，但卻最能體現(xiàn)社會(huì)保障的本質(zhì)特征。從前述社會(huì)保障實(shí)踐的歷史發(fā)展中可以看到，人類對(duì)于生活困難群體的救助與幫扶從前工業(yè)社會(huì)就已經(jīng)開始，幾乎貫穿了社會(huì)發(fā)展的始終，其歷史最為久遠(yuǎn)，制度穩(wěn)定性也最強(qiáng)①2020年5月全國“兩會(huì)”期間，“中國還有6億中低收入及以下人群，他們平均每個(gè)月的收入也就1000元左右”引發(fā)了熱議。這從一個(gè)側(cè)面反映出中國現(xiàn)階段的收入分配差距和貧困問題仍然很突出。參見《怎么看“6億人每月收入1000元”》，（2020-06-22）[2021-02-18].新華網(wǎng)http://www.xinhuanet.com/politics/2020-06/22/c_1126144559.htm.。

當(dāng)然，人們對(duì)社會(huì)救助的對(duì)象、范圍和水平應(yīng)該如何設(shè)定持有不同看法。尤其是對(duì)古典自由主義的思想家們而言，“自由競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰”的市場(chǎng)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和社會(huì)公平的最佳方式。他們主張“最小政府”，認(rèn)為政府的職責(zé)僅僅在于維護(hù)市場(chǎng)規(guī)則和社會(huì)秩序，反對(duì)依靠國家權(quán)力對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行再分配來尋求社會(huì)公平，因?yàn)槟菢訒?huì)適得其反。但不可否認(rèn)，社會(huì)救助作為政府的職能之一一直綿延不絕，即使是激進(jìn)的新自由主義者哈耶克，雖然對(duì)福利國家的收入再分配政策進(jìn)行了猛烈的批評(píng)，也沒有完全否定國家的救助職責(zé)。“自由社會(huì)不但是守法的社會(huì)，而且在現(xiàn)代也一直是以救助病弱和受壓迫者為目標(biāo)的一切偉大的人道主義運(yùn)動(dòng)的發(fā)祥地。另一方面，不自由的社會(huì)無一例外地產(chǎn)生對(duì)法律的不敬，對(duì)苦難的冷漠，甚至是對(duì)惡人的同情”[21](p62)。

社會(huì)保險(xiǎn)的籌資一般由國家、雇主和雇員三方分擔(dān)，社會(huì)救助的資金通常只來源于政府財(cái)政撥款，但實(shí)際上政府的財(cái)政資金最終也源于納稅人。在此意義上，社會(huì)救助和社會(huì)保險(xiǎn)具有內(nèi)在的一致性，只是通過國家的收入再分配機(jī)制作用之后，收入分配的均等化程度出現(xiàn)了差異?？梢姡举|(zhì)上社會(huì)保障與社會(huì)救助更為相近，社會(huì)救助是社會(huì)保障的源頭，是對(duì)“貧困”這一人類社會(huì)恒久問題的直接回應(yīng)，更是社會(huì)保障制度正當(dāng)性的集中體現(xiàn)。

此外，社會(huì)保障（social security）的本意是“社會(huì)安全”，也就是社會(huì)系統(tǒng)平穩(wěn)運(yùn)行，沒有出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)亂失序的狀態(tài)。概括而言，社會(huì)安全具有兩層含義：個(gè)體生活得到保障和社會(huì)秩序的穩(wěn)定，其中隱含了不同的出發(fā)點(diǎn)和分析視角。

首先，社會(huì)是由個(gè)體所組成的，社會(huì)的形成以個(gè)體的存在為前提，而個(gè)體的存在首先要滿足基本物質(zhì)生活需要。馬克思指出：“人們?yōu)榱四軌颉畡?chuàng)造歷史’，必須能夠生活，但為了生活，首先需要吃喝住穿以及其他東西?！盵22](p79)如果社會(huì)中眾多個(gè)體的生活無法通過自身勞動(dòng)維持，生存受到威脅，則要么自行消亡，要么向外界索取，甚至可能以暴力掠奪的方式攫取資源。其結(jié)果是社會(huì)動(dòng)亂、解體，人類文明可能中斷。

其次，從社會(huì)階層結(jié)構(gòu)和政治統(tǒng)治來看，眾多個(gè)體的生活保障是構(gòu)成社會(huì)秩序穩(wěn)定的來源。統(tǒng)治者或既得利益集團(tuán)是傾向于保守的，他們會(huì)極力維護(hù)現(xiàn)有的政治體制和社會(huì)利益分配格局，懼怕社會(huì)動(dòng)亂或社會(huì)革命。一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)秩序顯然對(duì)統(tǒng)治者或既得利益集團(tuán)更為有利。為了緩解社會(huì)矛盾，消除社會(huì)不穩(wěn)定因素，他們必須對(duì)利益受損者施以安撫和補(bǔ)償，調(diào)整利益分配，這使政府的收入再分配制度或社會(huì)保障政策成為備選項(xiàng)之一。可見，無論是從個(gè)體保障層面還是從社會(huì)秩序?qū)用婵?，?shí)施社會(huì)保障政策都有某種潛在的必要性。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中最好是將二者整合統(tǒng)一于政策目標(biāo)之中。總之，縱觀歷史，“社會(huì)保障”的首要目的是維護(hù)人的生存，直到今天仍然如此。

（二）關(guān)于社會(huì)保障主體的分歧

根據(jù)保障主體的不同，大體上可以把人類保障的形式做如下（表1）所示的劃分。它包括從微觀的“自我保障”一直到宏觀的“國家保障”①此處的“國家保障”只是單純就保障主體類型而言，與蘇聯(lián)時(shí)期的“國家保障模式”不同。，其中似乎并沒有所謂的“社會(huì)保障”。而從前述工業(yè)社會(huì)時(shí)期現(xiàn)代社會(huì)保障產(chǎn)生的背景來看，其核心即在于現(xiàn)代國家對(duì)人們基本生活問題的深度介入，故而我們將社會(huì)保障內(nèi)含于國家保障之中。換言之，社會(huì)保障體現(xiàn)的是“社會(huì)化”的保障方式，現(xiàn)代國家（政府）作為最重要的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，遂成為社會(huì)化主體的代表，對(duì)社會(huì)成員承擔(dān)福利責(zé)任。

表1從保障主體上對(duì)人類保障形式的劃分

如前所述，國外對(duì)社會(huì)保障主體的表述有的指向“社會(huì)”，有的則忽略了主體問題，著重闡述社會(huì)保障的對(duì)象與保障方式。國內(nèi)對(duì)社會(huì)保障的表述則比較概括，除了強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障是物質(zhì)形式的幫助外，首先將社會(huì)保障的責(zé)任主體凸顯出來，即“國家”或者“國家和社會(huì)”。這表明，中西方以及中國國內(nèi)對(duì)于社會(huì)保障的主體問題存在認(rèn)識(shí)上的差異：西方國家強(qiáng)調(diào)的是服務(wù)對(duì)象的類型和對(duì)他們收入的補(bǔ)償，并沒有將“國家”（政府）作為社會(huì)保障主體對(duì)待，而是以相對(duì)抽象的“社會(huì)”作為責(zé)任者；國內(nèi)學(xué)者則普遍強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障的主體是“國家”或者“國家和社會(huì)”，以突出其權(quán)威性和政策性。當(dāng)然，如果深究起來，“國家”與“國家和社會(huì)”的提法有很大的不同，國家是指政治組織，以政府為代表；而社會(huì)是指什么，則難以迅速確定，但肯定不是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)。如此一來，社會(huì)保障的責(zé)任主體就是不清晰的，或者目前我們還沒有就此達(dá)成共識(shí)。

中外對(duì)于社會(huì)保障主體的認(rèn)定不一，實(shí)際上反映出社會(huì)保障歷史發(fā)展的不同軌跡。一方面，在很長(zhǎng)一段時(shí)期，西方社會(huì)奉行自由主義，具有“反政府”傳統(tǒng)，他們將政府視作人們不得不忍受的“惡”，而政府也較少去插手公民的私人事務(wù)，包括個(gè)人福利。這通過前述英國實(shí)施濟(jì)貧法時(shí)，以“懲罰個(gè)人”為條件可見一斑。在美國出臺(tái)《社會(huì)保障法案》前后，羅斯?？偨y(tǒng)也指出：“我們的基本原則是，不能給文明社會(huì)帶來損害，社會(huì)保障既不意味著減輕人們創(chuàng)造富裕生活的個(gè)人責(zé)任，也不表明要削弱家庭義務(wù)?！盵9](p215)換言之，西方國家政府在對(duì)待公民的社會(huì)保障問題上是很謹(jǐn)慎的，他們并不希望增加自己的負(fù)擔(dān)，也就將社會(huì)保障的責(zé)任推向了“社會(huì)”。

另一方面，在西方國家社會(huì)政策領(lǐng)域，人們用得更多的是“社會(huì)福利”這一概念，“社會(huì)保障”的使用反而比較少。關(guān)于“社會(huì)保障”與“社會(huì)福利”的聯(lián)系與區(qū)別，已有多位學(xué)者對(duì)此作了辨析。他們得出了一致結(jié)論：雖然社會(huì)保障和社會(huì)福利都有廣義和狹義之分，但總體上社會(huì)福利的范疇比社會(huì)保障要大，社會(huì)保障是指社會(huì)福利中，滿足人們基本生存需要的低層次部分[23](p164)[24](p114)[25](p282)。近代以來，西方發(fā)達(dá)國家社會(huì)福利建設(shè)起步早，發(fā)展程度高，“福利國家”現(xiàn)象也通常被我們視為社會(huì)保障發(fā)展歷程中的里程碑。但很明顯，這其實(shí)是對(duì)“社會(huì)保障”與“社會(huì)福利”的混用，因?yàn)楦＠麌业恼邇?nèi)容及其措施已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了社會(huì)保障中“基本生活”的層次。直到20世紀(jì)70年代資本主義世界經(jīng)濟(jì)滯脹發(fā)生后，新自由主義抬頭，政府削減公共支出，社會(huì)保障責(zé)任再次向個(gè)人和家庭轉(zhuǎn)移。西方國家個(gè)人主義的文化傳統(tǒng)強(qiáng)調(diào)個(gè)人權(quán)利的優(yōu)先性，但同時(shí)也預(yù)設(shè)了個(gè)人自我負(fù)責(zé)的前提條件，從而塑造了它們?cè)诟＠Ｕ仙瞎椒置鞯膰遗c社會(huì)關(guān)系。

自20世紀(jì)50年代起，中國的社會(huì)保障制度經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以“勞動(dòng)保險(xiǎn)”“國家保障”和城鄉(xiāng)二元分割為特點(diǎn)的歷史階段。改革開放后，為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，我們對(duì)原有的社會(huì)保障制度進(jìn)行了重構(gòu)，劃分和厘定了國家、企業(yè)和勞動(dòng)者三方的責(zé)任，試圖減輕政府和國有企業(yè)的負(fù)擔(dān)。這是對(duì)以往國家包辦福利的做法和城鄉(xiāng)不平衡現(xiàn)象的反思與矯正。但社會(huì)主義的制度屬性和集體主義的意識(shí)形態(tài)，強(qiáng)調(diào)國家（政府）的責(zé)任和統(tǒng)一管理，故而把“國家”繼續(xù)作為社會(huì)保障的主體對(duì)待，這可視為路徑依賴的結(jié)果。至于“國家和社會(huì)”并列的提法，是改革原有“國家保障模式”的需要，也是“社會(huì)福利社會(huì)化”策略的反映，改革者希望“社會(huì)”來分擔(dān)政府的社會(huì)保障支出責(zé)任。但是，由于“社會(huì)”本身的模糊性，使得其指向不明朗，從而使“社會(huì)”的責(zé)任承擔(dān)及其與國家關(guān)系的協(xié)調(diào)潛藏著某種張力。

（三）關(guān)于社會(huì)保障內(nèi)容的分歧

本文所說的“社會(huì)保障內(nèi)容”是指社會(huì)保障主體設(shè)置什么樣的保障目標(biāo)，又以什么樣的物品供給方式來滿足保障對(duì)象的需要。例如，為防范人們年老喪失勞動(dòng)能力后缺乏收入來源的風(fēng)險(xiǎn)，我們?cè)O(shè)立了各種養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目，在勞動(dòng)者退休之后給付養(yǎng)老金，以維持他們的老年生活。社會(huì)保障內(nèi)容與社會(huì)保障項(xiàng)目、社會(huì)保障支付形式密切相關(guān)，但又不等同于這兩者。從前述社會(huì)保障實(shí)踐的歷史，以及國內(nèi)外關(guān)于社會(huì)保障的界定來看，“社會(huì)保障”的突出特點(diǎn)是，國家以維系人們的基本物質(zhì)生活需要作為出發(fā)點(diǎn)，通過收入再分配，以經(jīng)濟(jì)（收入）補(bǔ)償?shù)姆绞絹砭徑馑麄兊纳钗C(jī)。換言之，社會(huì)保障針對(duì)的是人們物質(zhì)生活匱乏（貧困）的問題，解決問題的方式也是經(jīng)濟(jì)（收入）的。

在當(dāng)前中國社會(huì)保障研究領(lǐng)域，人們對(duì)社會(huì)保障內(nèi)容及其體系構(gòu)成的看法似有擴(kuò)大化趨勢(shì)。例如，1993年黨的十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出，“社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置和社會(huì)互助、個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保障六個(gè)方面”。本文開頭所述鄭功成教授認(rèn)為，中國社會(huì)保障體系不僅包括社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、軍人保障，還包括慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)在內(nèi)的補(bǔ)充保障[26](p43)。近年來，還有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)保障“不僅包括物質(zhì)補(bǔ)償性的經(jīng)濟(jì)保障，也包括生活照護(hù)性的服務(wù)保障和心理慰藉性的精神保障，是一個(gè)層次有序、體系完備的國民生活保障系統(tǒng)”，并將經(jīng)濟(jì)保障理論、服務(wù)保障理論、精神保障理論以及行政保障理論都納入社會(huì)保障理論范疇之中[27](p86)。如此一來，社會(huì)保障的內(nèi)涵與外延得到了極大的豐富和擴(kuò)展，幾乎涵蓋人們生活需要的所有方面，與廣義上的社會(huì)福利等同。這意味著社會(huì)保障的研究?jī)?nèi)容和實(shí)務(wù)領(lǐng)域?qū)⒆兊脴O其廣泛，學(xué)科界限將難以確定。目前跨學(xué)科研究備受推崇，綜合性研究越來越多，但學(xué)科分工和獨(dú)立是跨學(xué)科研究的前提。如果核心概念不明晰，那么將阻礙學(xué)科獨(dú)立和科學(xué)研究的開展。

學(xué)術(shù)界之所以對(duì)社會(huì)保障應(yīng)涵蓋的內(nèi)容存在分歧，或者社會(huì)保障的外延之所以不斷擴(kuò)張，是受到了國際學(xué)術(shù)界話語體系的潛在影響和中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)影響。如前所述，西方國家社會(huì)福利（含社會(huì)保障）制度非常健全，各種福利項(xiàng)目繁多，人們享有的福利水平很高，有關(guān)社會(huì)政策、社會(huì)福利的研究也很繁榮，其學(xué)術(shù)觀點(diǎn)和學(xué)術(shù)話語已全面滲透中國的學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，對(duì)中國學(xué)者產(chǎn)生了潛移默化的影響。例如，中國古代的社會(huì)保障實(shí)踐是極其豐富的，歷朝歷代的君王都將社會(huì)救助作為政府的一項(xiàng)職責(zé)。但我們對(duì)這些歷史遺產(chǎn)卻相對(duì)忽視，以至于只是簡(jiǎn)單地將西方資本主義國家的社會(huì)保障事件作為劃分社會(huì)保障歷史階段的標(biāo)準(zhǔn)。西方福利國家的光環(huán)吸引了我們的注意力，使我們潛意識(shí)中希望能夠擁有他們的福利保障。

此外，21世紀(jì)以來中國經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期的高速增長(zhǎng)，為中國社會(huì)保障和民生事業(yè)的發(fā)展奠定了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，人們的生活水平得到極大提高，心理預(yù)期也悄然發(fā)生變化。例如，公眾在解決溫飽問題后，更加注重精神層面的享受和生活質(zhì)量的改善；公共輿論對(duì)社會(huì)公平更加關(guān)注，也更加敏感了，他們希望經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果能夠共享，政府的公共服務(wù)更加均衡，生活更加美好。由此，人們自然而然會(huì)期待社會(huì)保障制度更加完善，保障水平更高，進(jìn)而邁向令人向往的福利社會(huì)[26](p112)。

四、社會(huì)保障概念的規(guī)范化

關(guān)于社會(huì)保障概念理解的分歧客觀存在，這也是社會(huì)保障實(shí)踐發(fā)展的動(dòng)態(tài)反映。但是從學(xué)科規(guī)范的角度而言，我們應(yīng)盡可能在基本原則上形成共識(shí)。

（一）明確社會(huì)保障責(zé)任主體為國家，保障方式以經(jīng)濟(jì)援助為主

有關(guān)現(xiàn)代社會(huì)保障產(chǎn)生和演變的歷史以及福利國家改革的不同取向等表明，我們是將社會(huì)保障作為一項(xiàng)公共政策與福利制度在進(jìn)行建構(gòu)，是現(xiàn)代國家履行公共管理職能，保障公民生存權(quán)利的重要體現(xiàn)。這種國家責(zé)任主要包括國家對(duì)社會(huì)保障的立法和為社會(huì)保障籌資供款兩個(gè)方面：立法是社會(huì)保障的制度前提，而供款是社會(huì)保障的財(cái)力支撐。由于社會(huì)保障覆蓋面廣、涉及主體眾多、利益關(guān)系復(fù)雜，為了確保政策的有效執(zhí)行，需要以國家強(qiáng)制力為后盾來組織實(shí)施。立法使得社會(huì)保障能夠規(guī)范管理，常態(tài)化運(yùn)行，從而為社會(huì)成員提供穩(wěn)定的心理預(yù)期。

同樣，為社會(huì)保障籌資供款是國家責(zé)任的另一大要素。即將社會(huì)保障基金納入政府公共財(cái)政管理體系中，通過財(cái)政投入彌補(bǔ)社會(huì)保障基金缺口，充實(shí)社會(huì)保障的物質(zhì)基礎(chǔ)。由于社會(huì)成員個(gè)體差異的存在，收入和資源分配的不平等，使得國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活成為必然。社會(huì)保障基金的來源除了雇主和雇員的繳費(fèi)外，還有一個(gè)重要部分就是國家財(cái)政的支持。國家通過大范圍和長(zhǎng)時(shí)期的收入轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源分配的宏觀調(diào)節(jié)，有利于促進(jìn)社會(huì)公平。這些關(guān)于社會(huì)保障立法和社會(huì)保障籌資的責(zé)任，是其他組織或個(gè)人所無法承擔(dān)的。因而可將社會(huì)保障的責(zé)任主體限定為國家，保障的方式限定為經(jīng)濟(jì)援助，這是社會(huì)保障內(nèi)涵的本質(zhì)特征。

從中外社會(huì)保障發(fā)展的不同路徑來看，中國古代的統(tǒng)治者（政府）比西方國家政府更早地介入社會(huì)保障事務(wù)。中國的社會(huì)保障政策與實(shí)踐自商朝始，至今已綿延達(dá)三千年之久，積累了豐富的社會(huì)保障經(jīng)驗(yàn)。例如救災(zāi)備荒的倉儲(chǔ)后備制度，孝親敬老的王杖制度，扶貧助弱的機(jī)構(gòu)居養(yǎng)制度等，統(tǒng)治階級(jí)都有比較完善的組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制來落實(shí)，為維護(hù)底層百姓的生命安全發(fā)揮了較大的作用[28](p6)。從中國傳統(tǒng)的政治和社會(huì)結(jié)構(gòu)來看，先是從家庭擴(kuò)展成家族，再由家族擴(kuò)大為國家，最后以家國一體的形式存在，官員則扮演著“父母官”的角色，給予百姓以“父愛主義”的照顧，人們對(duì)政府則寄予了很高的期望——直到現(xiàn)在大體仍是如此。以國家為主導(dǎo)推動(dòng)社會(huì)保障制度建設(shè)效率較高，社會(huì)成員更容易接受，因而由國家負(fù)責(zé)順理成章。當(dāng)然，由國家作為責(zé)任主體并不等于國家包攬一切或排斥其他保障主體發(fā)揮作用，也不是要繼續(xù)強(qiáng)化政府在社會(huì)成員心目中的權(quán)威，而是要走向現(xiàn)代的“有限政府”和“責(zé)任政府”。

至于將社會(huì)保障的方式限定為經(jīng)濟(jì)援助，也是遵循歷史與關(guān)照現(xiàn)實(shí)的結(jié)果。如前所述，社會(huì)保障是為化解個(gè)體的生存風(fēng)險(xiǎn)，從滿足人的基本生存需要出發(fā)，給予困境者經(jīng)濟(jì)（收入）支持的集體應(yīng)對(duì)機(jī)制。此外，就國家（政府）的形態(tài)而言，它難以直接為社會(huì)成員提供非物質(zhì)形態(tài)的服務(wù)支持，即使提供了也會(huì)因效率低下而難以為繼。20世紀(jì)后期，受新公共管理思潮影響而興起的合同外包、政府購買服務(wù)等公共服務(wù)提供方式，其本質(zhì)仍然是政府以經(jīng)濟(jì)援助的形式實(shí)施。換言之，政府更適合承擔(dān)宏觀管理的職責(zé)，而不適宜提供直接服務(wù)。

（二）妥善處理社會(huì)保障與其他類型保障的關(guān)系

在社會(huì)政策研究領(lǐng)域，出現(xiàn)過許多與“社會(huì)保障”聯(lián)系緊密而又容易混淆的概念。例如，社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、商業(yè)保險(xiǎn)、慈善事業(yè)、社會(huì)服務(wù)以及近年來國際勞工組織倡導(dǎo)的“社會(huì)保護(hù)”。由于對(duì)社會(huì)保障與前三者的關(guān)系已經(jīng)有了相關(guān)結(jié)論，本文擬對(duì)社會(huì)保障與慈善事業(yè)、社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保護(hù)的異同做一辨析。

慈善事業(yè)是以人們對(duì)同類的憐憫惻隱之心為基礎(chǔ)，為弘揚(yáng)博愛、人道主義精神而志愿舉辦的各種捐贈(zèng)捐助活動(dòng)及其服務(wù)設(shè)施的總和。慈善事業(yè)根植于人內(nèi)心深處的仁慈和善念，是利他本能的反應(yīng)，始終伴隨著人類社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程。很多宗教教義也宣揚(yáng)博愛、慈悲的理念，一方面濟(jì)世助人，另一方面求得心靈上的慰藉，因而歷史上宗教組織舉辦過規(guī)模龐大的慈善事業(yè)。在具有基督宗教傳統(tǒng)的西方國家，宗教的慈善事業(yè)在救助社會(huì)弱勢(shì)群體，保障底層社會(huì)人們的生活上發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。歐洲中世紀(jì)的民間救助以及后來英國的濟(jì)貧法，事實(shí)上都是基督教會(huì)在組織實(shí)施和運(yùn)作。直至現(xiàn)代社會(huì)，宗教慈善事業(yè)仍然在西方國家的社會(huì)福利服務(wù)中占有一席之地。中國古代也有零散的宗教慈善事業(yè)，到現(xiàn)代則轉(zhuǎn)為世俗的慈善事業(yè)，對(duì)維護(hù)部分社會(huì)成員的生存權(quán)利起到了積極作用。在此意義上，慈善事業(yè)與社會(huì)保障是有共同點(diǎn)的。但它們的區(qū)別也很明顯，即慈善事業(yè)是以民間力量為主導(dǎo)的，其運(yùn)行是一種志愿機(jī)制，而社會(huì)保障不然，它主要是國家行為。

慈善事業(yè)是社會(huì)事業(yè)的有機(jī)組成部分。在經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期數(shù)十年的“總體性社會(huì)”擠壓之后，當(dāng)代中國的慈善事業(yè)又逐漸進(jìn)入公眾的視野，慈善組織和慈善活動(dòng)越來越多，慈善氛圍越來越濃厚。尤其是2016年《中華人民共和國慈善事業(yè)促進(jìn)法》頒布之后，標(biāo)志著我國慈善事業(yè)進(jìn)入了一個(gè)全新的發(fā)展時(shí)期。該法規(guī)定，慈善組織可以基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的形式登記注冊(cè)。但在實(shí)踐中，還有許多官方背景的慈善組織，它們也在從事慈善公益活動(dòng)，容易使人混淆社會(huì)保障和慈善事業(yè)之間的關(guān)系。這需要政府明確自身角色，逐漸規(guī)范行政行為，讓渡和給予民間慈善事業(yè)更大的發(fā)展空間。

“社會(huì)服務(wù)”是一個(gè)常見而含義不易確定的詞。按照學(xué)者的歸納，社會(huì)服務(wù)從狹義上理解，是針對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體提供的、滿足特定需要的支持和援助；從廣義上理解，是針對(duì)全體社會(huì)成員，以提升他們福祉的舉措，包括養(yǎng)老服務(wù)、災(zāi)害救援服務(wù)、教育服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、文體服務(wù)和就業(yè)服務(wù)等[29](p1-3)。實(shí)際上，境外使用社會(huì)服務(wù)更為頻繁，他們通常將社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)相并列。例如，中國香港地區(qū)即將社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)統(tǒng)一于社會(huì)福利之中。

近年來，由于國家大力推動(dòng)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)，使得作為專業(yè)服務(wù)的社會(huì)工作開始介入包括社會(huì)保障在內(nèi)的社會(huì)事業(yè)，社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)也因此聯(lián)系得更加緊密。例如，社會(huì)工作者依托專業(yè)優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用科學(xué)的方法和技巧協(xié)助社會(huì)救助、社會(huì)福利服務(wù)的開展，一定程度上改善了社會(huì)保障的實(shí)施效果。在傳統(tǒng)的社會(huì)救助和社會(huì)福利領(lǐng)域，政府設(shè)立濟(jì)貧院、福利院等機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所來收養(yǎng)“三無”人員，為他們提供衣食、醫(yī)藥、教育等照顧性服務(wù)。因此，許多人認(rèn)為社會(huì)保障包含社會(huì)服務(wù)。如果從寬泛意義上理解，社會(huì)保障與社會(huì)服務(wù)確有交叉重合。但就“服務(wù)”的本質(zhì)而言，它是以行為（行動(dòng)）支持的方式呈現(xiàn)的非物質(zhì)資源，與經(jīng)濟(jì)援助有根本的區(qū)別。如果說經(jīng)濟(jì)援助或物質(zhì)保障滿足的是人們的基本生存需求，那么服務(wù)性資源滿足的就是人們的高層次需求，例如醫(yī)療、教育等。社會(huì)保障一般并不直接提供社會(huì)服務(wù)，而是通過制度化方式對(duì)社會(huì)服務(wù)提供間接的資金支持，它更多是國家的收入再分配政策。

“社會(huì)保護(hù)”是近年來國際社會(huì)政策和社會(huì)保障研究學(xué)界所關(guān)注的一個(gè)重要議題。國際勞工組織認(rèn)為：社會(huì)保護(hù)是指通過政府行動(dòng)和社會(huì)對(duì)話而實(shí)施的一系列政策措施，其目的是確保所有的男人和女人都能享有盡可能安全的工作環(huán)境，獲得充分的社會(huì)服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)；并且在因疾病、失業(yè)、生育、傷殘、喪失家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力或年老而造成收入喪失或減少時(shí)，能夠得到足以維持生計(jì)的保障待遇[30](p57)。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織將社會(huì)保護(hù)劃分為9個(gè)類型:老年保護(hù)、遺屬保護(hù)、喪失勞動(dòng)能力保護(hù)、家庭保護(hù)、健康保護(hù)、失業(yè)保護(hù)、勞動(dòng)力市場(chǎng)項(xiàng)目、住房保護(hù)、其他社會(huì)政策領(lǐng)域[31](p24-26)?？梢?，社會(huì)保護(hù)的突出特點(diǎn)是涵蓋范圍的廣泛性和保護(hù)內(nèi)容的多樣性。

“社會(huì)保護(hù)”概念的提出，其實(shí)是對(duì)“社會(huì)保障”擴(kuò)張的結(jié)果，它反映了人們對(duì)人類需要多樣性和社會(huì)保障制度建設(shè)復(fù)雜性的思考。由于個(gè)人和家庭面臨著諸多現(xiàn)實(shí)不可預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)因素，加上對(duì)事前預(yù)防的重新審視，因而原有社會(huì)保障的常規(guī)項(xiàng)目——社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)津貼，已經(jīng)無法適應(yīng)新的形勢(shì)要求，促使了“社會(huì)保護(hù)”的產(chǎn)生。顯然，社會(huì)保護(hù)涵蓋社會(huì)保障，但社會(huì)保障仍然是社會(huì)保護(hù)的核心內(nèi)容。

（三）以民生保障統(tǒng)領(lǐng)社會(huì)保障發(fā)展

黨的十九屆四中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出：堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。有學(xué)者按照保障水平的高低，將民生保障劃分為托底型、基本型、改善型和富裕型四種類型[32](p107)。而按照黨中央的精神，完善民生保障制度，必須健全幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面的國家基本公共服務(wù)制度。這意味著要達(dá)成保障民生的目標(biāo)，就需要通過公共服務(wù)的供給去實(shí)現(xiàn)，其中，社會(huì)保障就是公共服務(wù)的重要組成部分（如表2）。

表2：民生保障與社會(huì)保障的關(guān)系

由此可見，民生保障的范圍極廣，囊括社會(huì)保障在內(nèi)，其與上述的“社會(huì)保護(hù)”異曲同工?！懊裆Ｕ稀逼鋵?shí)就是保障民生，同時(shí)“民生”也可以是社會(huì)保護(hù)的對(duì)象。但是，“民生保障”相較于社會(huì)保護(hù)而言，其本土特色鮮明，更加具有中國傳統(tǒng)文化的色彩。中國古代有“民本”思想，有“民生疾苦”“國計(jì)民生”等提法。而“社會(huì)保護(hù)”在中文里帶有一定的價(jià)值判斷，即假定了保護(hù)的潛在對(duì)象是不能自我保護(hù)的弱者，所以需要外在“社會(huì)”力量的干預(yù)。因而，民生保障更加契合中國社會(huì)的思維方式和話語習(xí)慣，能夠形象地表達(dá)其維護(hù)人們基本生活權(quán)利的意旨，更易于被公眾接受。實(shí)際上，“民生”就是民眾的生活，其不僅包括物質(zhì)生活，還包括精神生活；不僅包括生存性需要，還涉及發(fā)展性需要。從這個(gè)意義上說，民生保障是對(duì)原有社會(huì)保障的提檔升級(jí)，是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的必然反映。

為了解決新時(shí)代人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，必須推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，以全方位保障民生。我們?cè)诩訌?qiáng)社會(huì)保障制度建設(shè)時(shí)，需要以民生保障為統(tǒng)領(lǐng)，明確其基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性的功能定位，同時(shí)協(xié)調(diào)兼顧其他類型公共服務(wù)，以凸顯社會(huì)保障應(yīng)有的作用。

五、結(jié)語

社會(huì)保障概念的界定和學(xué)科研究的內(nèi)容會(huì)隨時(shí)代的發(fā)展而變化調(diào)整，在很大程度上是社會(huì)建構(gòu)的結(jié)果。社會(huì)保障本身是一門應(yīng)用性很強(qiáng)的綜合性學(xué)科，對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需求變化極其敏感，以至于經(jīng)常引發(fā)不同觀點(diǎn)的爭(zhēng)鳴。例如，1990年代對(duì)智利養(yǎng)老金私營化管理模式就產(chǎn)生了巨大爭(zhēng)議，作為頗具影響力的國際組織——世界銀行、國際貨幣基金組織的態(tài)度，與國際勞工組織完全相反。在實(shí)踐中，慈善事業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)等也越來越引起了社會(huì)保障學(xué)界的關(guān)注。這是學(xué)科發(fā)展過程中的正?，F(xiàn)象，并不會(huì)從根本上動(dòng)搖社會(huì)保障的合法地位。按照北京大學(xué)楊立華教授的觀點(diǎn)，學(xué)科邊界不僅有內(nèi)外不同層次，還有問題、體系和學(xué)者等不同類型之分，學(xué)科的獨(dú)立性是由其明確穩(wěn)定的內(nèi)邊界所決定的[33](p74)。當(dāng)前，世界各國關(guān)于社會(huì)保障概念的內(nèi)涵與外延不可能實(shí)現(xiàn)完全統(tǒng)一，但是對(duì)其核心要義或者內(nèi)邊界，我們應(yīng)當(dāng)達(dá)成基本共識(shí)。即社會(huì)保障是以國家為責(zé)任主體，以提供經(jīng)濟(jì)援助為基本方式，以維系基本生活為核心的民生保障制度。