秦利 王青松

摘要 英國(guó)通過(guò)鼓勵(lì)食品安全領(lǐng)域公私部門密切合作，形成了以風(fēng)險(xiǎn)理念、多元協(xié)作和社會(huì)共治原則為基礎(chǔ)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制，取得了較高的治理績(jī)效。通過(guò)對(duì)英國(guó)食品安全社會(huì)共治的動(dòng)因及主要做法的分析，總結(jié)了英國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治對(duì)我國(guó)的啟示，為我國(guó)新時(shí)代新型食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制的構(gòu)建提供參考。

關(guān)鍵詞 食品安全;社會(huì)共治;多元治理

中圖分類號(hào) F203 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 0517-6611（2021）17-0263-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.17.066

Abstract In the practice of food safety governance，the UK has established a food safety governance mechanism based on the concept of risk，multi-cooperation and co-governance by encouraging public institutions to work closely with food companies or industries.The mechanism achieved high governance performance.This article analyzed the motivation practices of the UKs food safety co-governance，and summarized the main practices and enlightenment of UK food safety risk social co-governance to China.We hope our study could provide reference for the construction of new food safety governance mechanism in China.

Key words Food safety;Co-governance;Multi-agent governance

近年來(lái)，隨著食品市場(chǎng)化程度的提高，供應(yīng)鏈的不斷延長(zhǎng)，食品安全責(zé)任的劃分和相應(yīng)的治理也日益復(fù)雜化。隨著食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的全球化發(fā)展，新型生產(chǎn)技術(shù)的層出不窮，食品安全風(fēng)險(xiǎn)因素也日益復(fù)雜，其有效治理越來(lái)越依賴政府、企業(yè)、社會(huì)組織等主體的合作。越來(lái)越多的西方學(xué)者主張通過(guò)多元行為主體的協(xié)同治理來(lái)控制食品的安全風(fēng)險(xiǎn)[1-3]。因?yàn)榕c傳統(tǒng)單一政府監(jiān)管相比，共同治理能“通過(guò)有效的機(jī)制，讓社會(huì)組織、企業(yè)、媒體和公眾等非政府行為體參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理”[4]。在實(shí)踐中，食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理影響因素的復(fù)雜性，促使西方發(fā)達(dá)國(guó)家以風(fēng)險(xiǎn)理念、多元協(xié)作和社會(huì)共治原則為基礎(chǔ)，構(gòu)建了多元主體合作治理食品安全的機(jī)制，取得了明顯的治理績(jī)效。

英國(guó)是較早實(shí)行公私部門合作治理食品安全的典型國(guó)家，也是目前世界上食品安全程度較高的國(guó)家之一。英國(guó)在歷史上也出現(xiàn)過(guò)嚴(yán)重的食品安全問(wèn)題。比如，18—19世紀(jì)，英國(guó)食品市場(chǎng)上摻假、制偽、摻毒的現(xiàn)象已相當(dāng)普遍。因此，英國(guó)開展了大規(guī)模的食品反摻假運(yùn)動(dòng)，并成為“近代以來(lái)最早頒布食品立法的國(guó)家之一”[5]。20世紀(jì)中后期，英國(guó)發(fā)生了以瘋牛病事件為代表的一系列嚴(yán)重食品安全事件，暴露了監(jiān)管部門為了生產(chǎn)商的利益而忽略社會(huì)公眾利益的弊端，這使人們認(rèn)識(shí)到，僅靠政府單一主體已難以實(shí)現(xiàn)有效治理食品安全的目標(biāo)。英國(guó)對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體制進(jìn)行了深入改革，建立了新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——食品標(biāo)準(zhǔn)局（FSA），“企業(yè)與監(jiān)管部門之間形成了較為緊密的關(guān)系[6]”，同時(shí)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理政策得到非政府組織和公眾的進(jìn)一步支持，逐步實(shí)現(xiàn)了向多層級(jí)治理和社會(huì)共治的轉(zhuǎn)變，極大地提升了食品安全治理能力。根據(jù)《2018年全球食品安全指數(shù)報(bào)告》，英國(guó)綜合食品安全程度居世界第3位。在我國(guó)，盡管學(xué)者們已認(rèn)識(shí)到單純依靠政府自上而下的封閉型管理，會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管成本高、效率低下[7]，主張運(yùn)用國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)的合力來(lái)進(jìn)行社會(huì)共治[8]，并指出從單一的政府監(jiān)管走向社會(huì)共治是我國(guó)食品安全監(jiān)管體制改革的必然選擇[9]，但從總體而言，我國(guó)對(duì)“食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治重大理論問(wèn)題的研究處于起步階段”[10]，對(duì)典型發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全社會(huì)共治主要做法進(jìn)行總結(jié)的文獻(xiàn)也相對(duì)較少。因而，分析英國(guó)的食品安全社會(huì)共治實(shí)踐的主要特點(diǎn)，有助于為新時(shí)代我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治機(jī)制的完善提供參考和借鑒。

1 英國(guó)推動(dòng)食品安全領(lǐng)域公私部門合作治理的動(dòng)因

英國(guó)的食品安全治理取得了良好的效果，得益于其社會(huì)共治的策略，實(shí)現(xiàn)了公私部門在食品安全領(lǐng)域的合作。在英國(guó)，除了政府部門，參與食品安全合作治理的主體還包括國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)組織（ISO）、英國(guó)認(rèn)證服務(wù)（UKAS）、英國(guó)零售聯(lián)盟（BRC）、零售商、批發(fā)商、制造商、供應(yīng)商和物流供應(yīng)商等。這些主體之間的合作主要出于以下原因。

1.1 降低監(jiān)管成本 在英國(guó)，中小食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者占比較大。英國(guó)的食品和飲料行業(yè)中大約有6 600家經(jīng)營(yíng)者屬于中型、小型和微型企業(yè)（SMEs），占整個(gè)食品行業(yè)的96%。小企業(yè)通常對(duì)監(jiān)管法規(guī)和監(jiān)管體制的了解程度較低 [11-12]。與大型企業(yè)相比，中小微企業(yè)違反食品安全規(guī)則的可能性更大。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，盡管可以通過(guò)設(shè)定行業(yè)遵守的最低食品安全標(biāo)準(zhǔn)來(lái)保護(hù)消費(fèi)者健康不受市場(chǎng)中不安全食品的損害，但在實(shí)踐中，面對(duì)數(shù)量眾多的中小微食品企業(yè)，政府的監(jiān)管成本非常大。因此，英國(guó)公共機(jī)構(gòu)常與私人部門合作治理食品安全，這有效“提高了治理方式的靈活性、增加了政策的適用程度，節(jié)省了公共成本” [11]。例如，在英國(guó)目前推行的私人農(nóng)場(chǎng)保險(xiǎn)計(jì)劃中，監(jiān)管部門分別對(duì)參保農(nóng)場(chǎng)和非參保農(nóng)場(chǎng)按不同比例進(jìn)行執(zhí)法檢查，這種基于公共部門、農(nóng)場(chǎng)、保險(xiǎn)公司合作為基礎(chǔ)的監(jiān)管方式，顯著地降低了監(jiān)管成本，“參與私人農(nóng)場(chǎng)保險(xiǎn)計(jì)劃的農(nóng)場(chǎng)每年共減少成本57.1萬(wàn)英鎊，地方政府每年減少成本200萬(wàn)英鎊”[13]。

1.2 改進(jìn)監(jiān)管部門效率 食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治“強(qiáng)調(diào)非正式解決和監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的共識(shí)”[14]，這有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)采取基于聲譽(yù)的激勵(lì)措施來(lái)監(jiān)管整體的食品安全，從而使監(jiān)管更具效率。比如，監(jiān)管部門在制定政策時(shí)，可以參考食品企業(yè)或行業(yè)制定的標(biāo)準(zhǔn)并將其作為政策目標(biāo)的一部分。由于這些標(biāo)準(zhǔn)是基于企業(yè)或行業(yè)實(shí)際制定的，因此，可以相對(duì)容易地應(yīng)用于食品行業(yè)[15]。

食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治框架下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度大小對(duì)食品企業(yè)進(jìn)行不同頻率的監(jiān)管，從而改善監(jiān)管效率。按照英國(guó)食品衛(wèi)生干預(yù)評(píng)級(jí)政策（food hygiene intervention rating，F(xiàn)HIR）的要求，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)食品企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)性程度在0～197分進(jìn)行評(píng)分，并根據(jù)分值從高到低分為5個(gè)等級(jí)（A～E）。企業(yè)評(píng)分越高，說(shuō)明食品安全風(fēng)險(xiǎn)性越高，其被相關(guān)機(jī)構(gòu)監(jiān)管的頻率就越高。根據(jù)表1，如果食品企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)分大于或等于92分，則屬于食品安全A類風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)，監(jiān)管頻率為每半年至少一次。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)分較小的D或E類企業(yè)，監(jiān)管間隔則長(zhǎng)得多。

2 英國(guó)食品安全社會(huì)共治的實(shí)踐

2.1 推動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的國(guó)際合作

目前，食品的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)已超越國(guó)界，任何一個(gè)國(guó)家和市場(chǎng)主體都難以靠自身力量有效管控食品安全。為加強(qiáng)國(guó)際合作，英國(guó)在2008年6月的羅馬食品峰會(huì)上就積極倡導(dǎo)建立“全球農(nóng)業(yè)與食品合作伙伴關(guān)系”，主張國(guó)際組織、發(fā)展中國(guó)家政府、私營(yíng)部門、民間團(tuán)體和各類慈善捐助團(tuán)體之間在全球農(nóng)業(yè)與食品領(lǐng)域合作，旨在建立一個(gè)全球食品與農(nóng)業(yè)專家網(wǎng)絡(luò)，為各國(guó)提供科學(xué)分析和決策參考。

除此之外，英國(guó)還與歐盟合作，致力于通過(guò)厭氧化發(fā)展可更新能源生產(chǎn)，努力消除生物燃料產(chǎn)業(yè)對(duì)食品安全的不利影響。與歐盟及其他國(guó)際機(jī)構(gòu)的合作，主要體現(xiàn)在加入歐盟食品和飼料快速警報(bào)系統(tǒng)（RASFF）或國(guó)際食品安全機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)（INFOSAN）等。英國(guó)的監(jiān)管部門通過(guò)這些機(jī)構(gòu)或網(wǎng)絡(luò)及時(shí)獲取國(guó)際層面的最新食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息。對(duì)于跨境食品安全問(wèn)題，英國(guó)與歐盟和其他國(guó)家合作建立風(fēng)險(xiǎn)信息共享機(jī)制，并加強(qiáng)了與聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）和世界衛(wèi)生組織（WHO）等相關(guān)機(jī)構(gòu)的合作。

2.2 以英國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)局為核心的協(xié)作機(jī)制

食品標(biāo)準(zhǔn)局（以下簡(jiǎn)稱FSA）是英國(guó)目前最重要的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。FSA的食品安全監(jiān)管目標(biāo)實(shí)際上是通過(guò)多主體之間的合作實(shí)現(xiàn)的。一是FSA內(nèi)部決策機(jī)構(gòu)組成成員多元化。董事會(huì)是FSA的最高決策機(jī)構(gòu)，但是其成員并不代表任一具體部門或行業(yè)的利益，只代表公共利益。董事會(huì)的決策信息由內(nèi)部8個(gè)獨(dú)立的科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)提供。這些顧問(wèn)委員來(lái)自化學(xué)、生物、醫(yī)學(xué)等領(lǐng)域的科學(xué)家組成。董事會(huì)成員不能參與任何科學(xué)咨詢委員會(huì)的工作，董事會(huì)相關(guān)決策、會(huì)議議程和會(huì)議記錄在FSA網(wǎng)站上公開，公眾可自由查閱。二是建立FSA與食品行業(yè)之間的信息溝通機(jī)制。在食源性疾病監(jiān)控領(lǐng)域，F(xiàn)SA與食品行業(yè)和檢測(cè)機(jī)構(gòu)保持密切合作，及時(shí)將檢測(cè)結(jié)果公開發(fā)布。對(duì)于大型食品企業(yè)，主要鼓勵(lì)行業(yè)自律治理，并設(shè)定安全值，一旦超過(guò)，F(xiàn)SA將及時(shí)采取行動(dòng)。三是建立FSA與公眾或消費(fèi)者的合作機(jī)制。FSA完善了與消費(fèi)者或公眾之間的合作平臺(tái)。消費(fèi)者可以直接通過(guò)FSA設(shè)立的服務(wù)熱線電話或電子郵件反映食品安全問(wèn)題。FSA還與消費(fèi)者參與咨詢委員會(huì)（ACCE）和消費(fèi)者顧問(wèn)小組（Consumer Advisory Pane）密切合作，暢通了消費(fèi)者與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的溝通渠道。當(dāng)FSA認(rèn)為食品安全風(fēng)險(xiǎn)較大或者原因不明時(shí)，會(huì)主動(dòng)在媒體上發(fā)布相關(guān)信息，及時(shí)與公眾建立溝通渠道，同時(shí)與其他機(jī)構(gòu)開展聯(lián)合調(diào)查。目前，英國(guó)已經(jīng)脫歐，F(xiàn)SA及時(shí)調(diào)整了監(jiān)管體制，建立了學(xué)術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界和政府及其他部門合作為基礎(chǔ)的食品安全共治機(jī)制。這種新機(jī)制能使FSA從全球和國(guó)家層面獲取信息，對(duì)新出現(xiàn)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行長(zhǎng)期觀察和重點(diǎn)預(yù)測(cè)，并及時(shí)做出反應(yīng)。

2.3 食品安全事件報(bào)告主體的多元化

多元化的食品安全報(bào)告主體，能及時(shí)將食品安全事件相關(guān)信息傳遞給處置部門快速應(yīng)對(duì)。一是食品行業(yè)、食品企業(yè)以及其他利益主體可以直接向英格蘭、威爾士和北愛爾蘭的食品安全處置小組報(bào)告，該小組對(duì)食品安全事件進(jìn)行全天候響應(yīng)。二是在政府機(jī)構(gòu)中，食品安全事件報(bào)告責(zé)任也是多部門共擔(dān)。除了FSA之外， DAERA（農(nóng)業(yè)、環(huán)境和農(nóng)村事務(wù)部）、APHA（動(dòng)物和植物健康局）、HMRC（英國(guó)稅務(wù)海關(guān)總署）、DEFR（英國(guó)環(huán)境食品和農(nóng)村事務(wù)部）均為食品安全事件報(bào)告的主要主體。其中，DAERA報(bào)告的食品安全事件數(shù)量最多。其他部門，比如PHE（英格蘭公共衛(wèi)生局）、VMD（獸藥局）、EA（環(huán)境局）、DH（衛(wèi)生部）、MCA（海事和海岸警衛(wèi)局）等也承擔(dān)了相應(yīng)的食品安全事件報(bào)告責(zé)任。值得注意的是，地方政府是諸多食品安全事件報(bào)告主體中最重要的主體，負(fù)有向FSA通報(bào)本轄區(qū)發(fā)生食品安全事件的責(zé)任。近年來(lái)，地方政府報(bào)告的食品安全事件數(shù)量均居于首位（表2）。

2.4 面向供應(yīng)鏈的食品企業(yè)之間的合作

在英國(guó)，供應(yīng)鏈中的下游進(jìn)貨方必須采取一切合理步驟以確保其從上游供應(yīng)商那里得到的食品是安全的;而上游公司需要向其下游客戶證明他們正確處理了食品。法律要求供應(yīng)鏈中的下游企業(yè)通過(guò)建立嚴(yán)格的質(zhì)量保證體系，來(lái)確保其銷售的食品是安全的;上游企業(yè)必須遵守下游企業(yè)制定的詳細(xì)行為規(guī)范和供貨質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者意識(shí)到供應(yīng)鏈各主體之間建立合作伙伴關(guān)系的重要性。比如，在牛肉產(chǎn)業(yè)中，英國(guó)零售商 Marks and Spencer （M&S）與農(nóng)民供應(yīng)商建立了直接聯(lián)系，其銷售的牛肉制品的質(zhì)量安全均具有可追溯性。技術(shù)專家可以向供應(yīng)商建議改變飼養(yǎng)方式以提高品質(zhì)。農(nóng)場(chǎng)會(huì)受到隨機(jī)檢查，必須證明只使用了經(jīng)批準(zhǔn)的飼料，并提供各種飼料原料的清單。面向供應(yīng)鏈的食品安全合作治理機(jī)制，能迅速對(duì)消費(fèi)者改善食品安全的需求做出反應(yīng)。

2.5 行業(yè)協(xié)會(huì)參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理 在英國(guó)，行業(yè)協(xié)會(huì)在行業(yè)準(zhǔn)入、制定食品標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)培訓(xùn)、行業(yè)自律等方面扮演了重要角色。比如，英國(guó)大部分超市的食品可溯性追蹤信息系統(tǒng)都是由行業(yè)協(xié)會(huì)推動(dòng)建立的，并規(guī)定了非協(xié)會(huì)會(huì)員生產(chǎn)商的食品不準(zhǔn)進(jìn)入超市銷售。食品質(zhì)量認(rèn)證中，著名的BRC食品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和獅子認(rèn)證都是由行業(yè)協(xié)會(huì)推動(dòng)建立的。BRC食品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)由英國(guó)零售商協(xié)會(huì)（簡(jiǎn)稱BRC）制定，用以評(píng)估零售商自有品牌食品的質(zhì)量安全性。每個(gè)零售商都要根據(jù)BRC標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其供應(yīng)商進(jìn)行監(jiān)督，有利于推動(dòng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者增加對(duì)食品質(zhì)量的投入。目前BRC標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)成為全球食品工業(yè)中權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)之一。獅子認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)則由英國(guó)雞蛋工業(yè)委員會(huì)（BEIC）制定。該認(rèn)證的目的是防止蛋雞感染沙門氏菌群，為消費(fèi)者提供最安全的雞蛋，其質(zhì)量監(jiān)控涉及生產(chǎn)、包裝到銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)，要求每一個(gè)蛋都能從餐桌追溯到產(chǎn)蛋農(nóng)場(chǎng)。獅子質(zhì)量認(rèn)證在食品安全、標(biāo)簽和動(dòng)物福利等方面對(duì)認(rèn)證雞蛋質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，均高于英國(guó)和歐盟法律要求。幾乎所有大型食品零售商都指定經(jīng)獅子質(zhì)量認(rèn)證的雞蛋進(jìn)入其銷售場(chǎng)所。

3 主要啟示

共同治理已成為實(shí)現(xiàn)食品安全有效治理的重要手段。從英國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)共治實(shí)踐中，可以得出以下啟示。

3.1 完善公私部門協(xié)作機(jī)制 該機(jī)制有助于協(xié)調(diào)公共部門和私人部門在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中的關(guān)系，能以更低的成本有效分配稀缺監(jiān)管資源，從而改善治理績(jī)效。另外，完善食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度，將促使商業(yè)保險(xiǎn)公司參與食品企業(yè)的生產(chǎn)過(guò)程全程跟蹤，強(qiáng)化產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，從而建立起政府、食品企業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)公司、消費(fèi)者在內(nèi)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)共治機(jī)制。

3.2 建立跨地區(qū)、跨部門行政協(xié)作機(jī)制 經(jīng)濟(jì)全球化背景下，食品的生產(chǎn)地、流通地、消費(fèi)地往往并不一致，由此衍生的食品安全問(wèn)題突破了傳統(tǒng)自然地理界限和原有行政區(qū)劃范圍，涉及多個(gè)區(qū)域、部門和主體。2018年3月的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，原國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局并入了國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局。應(yīng)進(jìn)一步明確市場(chǎng)監(jiān)管部門的食品安全監(jiān)管職責(zé)，健全以該部門為核心的食品安全跨地區(qū)、跨部門行政協(xié)作機(jī)制。

3.3 完善食品安全國(guó)際合作機(jī)制 隨著食品生產(chǎn)和貿(mào)易的國(guó)際化，食品安全風(fēng)險(xiǎn)因素日益復(fù)雜化。食品安全治理既要從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，又要符合當(dāng)前國(guó)際通行規(guī)則。因此，政府應(yīng)鼓勵(lì)食品行業(yè)積極參與標(biāo)準(zhǔn)制定、企業(yè)自律、監(jiān)管體系建設(shè)等領(lǐng)域的國(guó)際合作，健全食品安全國(guó)際合作信息交流機(jī)制。這有利于互相通報(bào)食品安全領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)隱患以及相關(guān)法律或技術(shù)法規(guī)，促進(jìn)食品安全領(lǐng)域國(guó)際合作共治的發(fā)展，進(jìn)而有利于從整體上提高我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效。

3.4 構(gòu)建面向食品供應(yīng)鏈的合作機(jī)制 現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，食品供應(yīng)鏈日益加長(zhǎng)，食品安全治理離不開各行為主體的相互合作。應(yīng)整合供應(yīng)鏈上下游企業(yè)資源，明確上游供應(yīng)商的食品安全責(zé)任，鼓勵(lì)下游企業(yè)加強(qiáng)食品質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)建設(shè)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的溝通優(yōu)勢(shì)。通過(guò)聯(lián)系上下游企業(yè)的生產(chǎn)，促進(jìn)供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)的溝通順暢，交易行為內(nèi)化，從而降低產(chǎn)品質(zhì)量機(jī)會(huì)主義行為風(fēng)險(xiǎn)。

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