唐子琪 夏琳琳 高思遠(yuǎn)

摘要：本研究站在中國(guó)式分權(quán)的視角下，提出假說(shuō)：在經(jīng)濟(jì)水平不斷發(fā)展的過(guò)程中，隨著財(cái)政分權(quán)、政績(jī)考核指標(biāo)的變化，地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)環(huán)境規(guī)制的影響是變化的，最后得出結(jié)論：整體看來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)環(huán)境規(guī)制呈現(xiàn)倒“N”型影響，與此同時(shí)，地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)環(huán)境規(guī)制的影響也是不同的。本文根據(jù)現(xiàn)階段我國(guó)的環(huán)境污染以及規(guī)制現(xiàn)狀，分別分析了財(cái)政分權(quán)，地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)環(huán)境規(guī)制影響的變化，評(píng)價(jià)了政績(jī)考核指標(biāo)在環(huán)境規(guī)制水平變化過(guò)程中發(fā)揮的作用，對(duì)我國(guó)如何提高環(huán)境規(guī)制水平具有一定的啟發(fā)性。

關(guān)鍵詞：地方政府競(jìng)爭(zhēng);環(huán)境規(guī)制;財(cái)權(quán)事權(quán)

一.引言

黨的十九大提出，“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，把堅(jiān)持人與自然和諧共生作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略的重要內(nèi)容，把建設(shè)美麗中國(guó)作為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的重大目標(biāo)，把生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提升到前所未有的戰(zhàn)略高度”，集中體現(xiàn)了習(xí)近平總書(shū)記生態(tài)文明建設(shè)重要戰(zhàn)略思想。

從1982年起，我國(guó)環(huán)境規(guī)制經(jīng)歷從無(wú)到有、從初設(shè)到完善 、從附屬到獨(dú)立，但是，中國(guó)之前的環(huán)境規(guī)制并非完全的切實(shí)有效，相比英美等發(fā)達(dá)國(guó)家高效成熟的環(huán)境規(guī)制，我國(guó)環(huán)境規(guī)制依舊在一個(gè)不成熟的狀態(tài)。所以怎樣平衡經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境效益成為了一個(gè)重要的議題。放眼中國(guó)實(shí)際情況，地方政府是環(huán)境治理責(zé)任的直接承擔(dān)者，不言而喻，地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)環(huán)境治理起著至關(guān)重要的作用。與此同時(shí)，中國(guó)式分權(quán)這一體制為地方政府競(jìng)爭(zhēng)提供了競(jìng)爭(zhēng)條件（財(cái)政分權(quán)）和競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)（政績(jī)考核指標(biāo)），財(cái)政分權(quán)為地方政府競(jìng)爭(zhēng)提供了事權(quán)和財(cái)權(quán)兩個(gè)重要條件，政績(jī)考核指標(biāo)為地方政府提供了目標(biāo)，這在一定程度上會(huì)影響我國(guó)的環(huán)境規(guī)制，而在經(jīng)濟(jì)水平提高過(guò)程中，財(cái)政分權(quán)、政績(jī)考核指標(biāo)也在發(fā)生變化，地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)環(huán)境規(guī)制的影響也隨之發(fā)生變化。

在此之前已有大量的論文以中國(guó)式分權(quán)為基礎(chǔ)，來(lái)分析地方間競(jìng)爭(zhēng)對(duì)環(huán)境規(guī)規(guī)制的影響。楊瑞龍等（2007）從理論上提出在中國(guó)式分權(quán)的背景下，地方間政府競(jìng)爭(zhēng)不利于環(huán)境保護(hù)。陶然等（2009）從理論層面提出一個(gè)分析框架，才去考察環(huán)境規(guī)制各主體之間的關(guān)系，從而得出在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)下地方政府競(jìng)爭(zhēng)影響環(huán)境規(guī)制的結(jié)論。朱平芳和張征宇（2010）、朱平芳等 （2011）、趙霄偉（2014）等學(xué)者通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，地方政府在環(huán)境規(guī)制下存在“逐底競(jìng)爭(zhēng)”現(xiàn)象。后來(lái)，部分學(xué)者開(kāi)始分析競(jìng)爭(zhēng)條件（事權(quán)和財(cái)權(quán)）、競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)（政績(jī)考核指標(biāo)）對(duì)環(huán)境保護(hù)與治理的影響。陳寶東和鄧曉蘭（2015）認(rèn)為地方政府過(guò)多的事權(quán)和財(cái)權(quán)都是導(dǎo)致疏于環(huán)境規(guī)制進(jìn)而加劇環(huán)境污染的原因。張彩云（2018）就財(cái)權(quán)和事權(quán)對(duì)各個(gè)地區(qū)進(jìn)行實(shí)證分析，得出在不同階段地方間政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)環(huán)境規(guī)制影響不同的結(jié)論。

二.我國(guó)環(huán)境規(guī)制及其研究現(xiàn)狀

我國(guó)是以能源生產(chǎn)與消費(fèi)為主的大國(guó)，環(huán)境問(wèn)題因而受到更多的重視，環(huán)境規(guī)制的也漸漸變?yōu)楫?dāng)下的一大熱點(diǎn)，如何制定與實(shí)施環(huán)境規(guī)制越來(lái)越重要。在其中，地方政府競(jìng)爭(zhēng)更是一個(gè)不可忽略的因素。

地方政府競(jìng)爭(zhēng)一直被眾多學(xué)者看作是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期持續(xù)高速增長(zhǎng)的重要原因。在新時(shí)代背景下， 中國(guó)的發(fā)展目標(biāo)已從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展， 通過(guò)改革和完善競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制， 地方政府競(jìng)爭(zhēng)仍將是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿Α５堑胤秸g的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致了地區(qū)間環(huán)境規(guī)制的“逐底效應(yīng)”， 為了贏得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)競(jìng)賽， 促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)， 地方政府往往會(huì)減弱環(huán)境規(guī)制的力度。而環(huán)境規(guī)制對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有雙重影響， 一方面是抑制效應(yīng)， 環(huán)境規(guī)制會(huì)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)， 抑制經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)， 另一方面是促進(jìn)效應(yīng)，環(huán)境規(guī)制會(huì)減少污染物的排放， 提高資源利用率， 促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善。中國(guó)近些年來(lái)對(duì)如何正確處理經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)之間關(guān)系進(jìn)行了一系列實(shí)踐， 但是生態(tài)環(huán)境問(wèn)題仍比較嚴(yán)重。

綜合來(lái)說(shuō)，目前已有研究關(guān)于地方政府競(jìng)爭(zhēng)與環(huán)境治理之間的關(guān)系形成了三種觀點(diǎn)。其一是競(jìng)爭(zhēng)到頂?shù)挠^點(diǎn)，這部分學(xué)者認(rèn)為地方政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)促進(jìn)政府提高環(huán)境規(guī)制（張文彬2010）等;二是競(jìng)爭(zhēng)到底的觀點(diǎn)，認(rèn)為地方競(jìng)爭(zhēng)使得政府會(huì)降低環(huán)境規(guī)制門(mén)檻，認(rèn)為環(huán)境支出存在顯著的策略互動(dòng)行為。第三種觀點(diǎn)則認(rèn)為地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)環(huán)境規(guī)制無(wú)顯著影響，如Damania（2001）等人的研究均支持此觀點(diǎn)。

地方政府競(jìng)爭(zhēng)、環(huán)境規(guī)制對(duì)污染排放的作用機(jī)理主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是，地方政府傾向于只重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽略環(huán)境治理。我國(guó)污染排放的增加主要是由于缺乏相應(yīng)的環(huán)保投入，即地方政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，形成投入資金的擠出效應(yīng)。二是，為了吸引資金、技術(shù)、人才等，地方政府降低環(huán)境規(guī)制力度，加劇了地區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞狀況。

如果與我國(guó)的國(guó)情以及相關(guān)政策相結(jié)合，會(huì)發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)在制定過(guò)程中存在上級(jí)政府至下級(jí)政府的“層層加碼”現(xiàn)象，同時(shí)地方政府同級(jí)之間普遍存在競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，且競(jìng)爭(zhēng)程度越來(lái)越激烈，導(dǎo)致地方政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的制定時(shí)會(huì)存在某些策略性動(dòng)機(jī)，對(duì)地方資源配置決策產(chǎn)生影響。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)約束的作用下，地方政府之間會(huì)展開(kāi)策略性競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)傳導(dǎo)機(jī)制影響該地區(qū)以及周邊的環(huán)境治理強(qiáng)度。再者，由于當(dāng)前我國(guó)政治集權(quán)與財(cái)政分權(quán)的特色治理模式，地方環(huán)保部門(mén)受到上級(jí)環(huán)保部門(mén)和本級(jí)地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，在人、財(cái)、物上依賴于地方政府，缺乏環(huán)保管理的獨(dú)立性，影響了地方環(huán)保部門(mén)環(huán)保職能的有效發(fā)揮。合理的地方政府競(jìng)爭(zhēng)可以促進(jìn)本地區(qū)與發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)達(dá)地區(qū)之間先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等要素流動(dòng)，從而有利于本地區(qū)技術(shù)水平和創(chuàng)新水平的提高，減少對(duì)環(huán)境的污染，促進(jìn)綠色發(fā)展。而在中國(guó)式分權(quán)下，地方政府競(jìng)爭(zhēng)往往超過(guò)合理水平。地方政府各項(xiàng)政策的制定與執(zhí)行會(huì)受到官員政績(jī)表現(xiàn)、官員晉升機(jī)制等因素的影響，地方政府為了更快地體現(xiàn)政績(jī)，在“官員晉升錦標(biāo)賽”中獲勝，往往為“政績(jī)”展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，放松環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，引進(jìn)從發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)達(dá)地區(qū)遷移出去的高污染企業(yè)，爭(zhēng)取凸顯政績(jī)的大型項(xiàng)目，重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施投資，輕環(huán)境、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)投資。

三.環(huán)境規(guī)制的動(dòng)態(tài)變化

事實(shí)上，地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于環(huán)境規(guī)制的影響是適“時(shí)”而變的（韓超等，2016），在經(jīng)濟(jì)水平較低的時(shí)候，各界對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的要求更為迫切，盡管建立了完善的環(huán)境規(guī)制體系，但是實(shí)施起來(lái)也是相當(dāng)困難的。因?yàn)闉榱税l(fā)展經(jīng)濟(jì)，更多的事權(quán)將使地方政府的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)環(huán)境規(guī)制的負(fù)向影響較大，由于財(cái)政收入少，地方政府從發(fā)展經(jīng)濟(jì)中得到的受益較少，這樣“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)”對(duì)環(huán)境的負(fù)向影響可能較小。同時(shí)，政績(jī)考核指標(biāo)也更應(yīng)重視經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)環(huán)境規(guī)制正向影響較小，或者負(fù)向影響較大。;經(jīng)濟(jì)水平提高之后，規(guī)制實(shí)施的效果將會(huì)發(fā)生非常大的變化，地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)都在增加，中央政府制定的政績(jī)考核指標(biāo)也在變化，對(duì)環(huán)境質(zhì)量要求提高，因此，地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)環(huán)境規(guī)制的正向影響變強(qiáng)，負(fù)向影響變?nèi)酢?/p>

四.財(cái)政分權(quán)對(duì)于環(huán)境規(guī)制的影響

如上文所言，由于當(dāng)前我國(guó)政治集權(quán)與財(cái)政分權(quán)的特色治理模式，地方環(huán)保部門(mén)受到上級(jí)環(huán)保部門(mén)和本級(jí)地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，在人、財(cái)、物上依賴于地方政府，缺乏環(huán)保管理的獨(dú)立性，影響了地方環(huán)保部門(mén)環(huán)保職能的有效發(fā)揮。合理的地方政府競(jìng)爭(zhēng)可以促進(jìn)本地區(qū)與發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)達(dá)地區(qū)之間先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等要素流動(dòng)，從而有利于本地區(qū)技術(shù)水平和創(chuàng)新水平的提高，減少對(duì)環(huán)境的污染，促進(jìn)綠色發(fā)展。而在中國(guó)式分權(quán)下，地方政府競(jìng)爭(zhēng)往往超過(guò)合理水平。地方政府各項(xiàng)政策的制定與執(zhí)行會(huì)受到官員政績(jī)表現(xiàn)、官員晉升機(jī)制等因素的影響，地方政府為了更快地體現(xiàn)政績(jī)，在“官員晉升錦標(biāo)賽”中獲勝，往往為“政績(jī)”展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，放松環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，引進(jìn)從發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)達(dá)地區(qū)遷移出去的高污染企業(yè)，爭(zhēng)取凸顯政績(jī)的大型項(xiàng)目，重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施投資，輕環(huán)境、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)投資。

而在以重經(jīng)濟(jì)績(jī)效輕公共服務(wù)為特點(diǎn)的目標(biāo)之下，地方政府原本就具有以放松環(huán)境規(guī)制為手段來(lái)爭(zhēng)取流動(dòng)性要素的動(dòng)機(jī)。當(dāng)這一爭(zhēng)奪過(guò)程再與國(guó)內(nèi)地方分權(quán)的體制聯(lián)系在一起時(shí)，爭(zhēng)奪的激烈程度與對(duì)資源配置的扭曲作用更加明顯：地方分權(quán)給予地方官員通過(guò)快速發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)而讓自身在地區(qū)間政治與財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出的極大激勵(lì);環(huán)境政策作為博弈工具在地方招商引資中的作用被不斷放大;由此引發(fā)的盲目攀比和惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致資源的極大浪費(fèi)與不合理配置。更為嚴(yán)重的是， 這將使得國(guó)內(nèi)部分地區(qū)本來(lái)就很不協(xié)調(diào)的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系雪上加霜。

中國(guó)的財(cái)政分權(quán)體制會(huì)扭曲地方政府實(shí)施環(huán)境規(guī)制的努力程度，財(cái)政分權(quán)引致的財(cái)政壓力和晉升激勵(lì)會(huì)使地方官員更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽視環(huán)境保護(hù)。環(huán)境政策的執(zhí)行者大多是地方政府，財(cái)政分權(quán)的存在會(huì)引發(fā)中央與地方政府、地方政府間的環(huán)境規(guī)制政策博弈，使環(huán)境規(guī)制的治污效應(yīng)依賴于不同省份的財(cái)政分權(quán)程度，這使其可能呈現(xiàn)某些非線性特征。另外，財(cái)政分權(quán)會(huì)在許多方面影響地方政府競(jìng)爭(zhēng)。

五.啟示及改善意見(jiàn)

1.改善以財(cái)政收支為主的環(huán)境規(guī)制策略：加大對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政投入力度，穩(wěn)定增加環(huán)保支出數(shù)額，充分發(fā)揮出財(cái)政支出的治污效應(yīng)。

2.健全政府間環(huán)境治理的激勵(lì)相容機(jī)制：將環(huán)境治理和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型有機(jī)結(jié)合起來(lái);不同級(jí)次政府間財(cái)政收支責(zé)任與能力及財(cái)政分權(quán)與環(huán)境分權(quán)程度應(yīng)當(dāng)匹配，減少財(cái)政壓力或晉升激勵(lì)對(duì)環(huán)保事業(yè)造成的扭曲效應(yīng)。從而減少民眾與中央政府間多重委托代理鏈條過(guò)長(zhǎng)帶來(lái)的效率損失。

3.中央政府有效地監(jiān)督規(guī)范地方政府的競(jìng)爭(zhēng)行為，：加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督;建立全方位的財(cái)政監(jiān)督體系。加強(qiáng)地方政府間合作與協(xié)調(diào)， 促進(jìn)區(qū)域互利共贏：各地區(qū)擁有不同的比較優(yōu)勢(shì)以及相互依存的關(guān)系， 也有著共同的利益包括共同的社會(huì)利益和生態(tài)利益。加強(qiáng)地方政府間合作與協(xié)調(diào)， 并不是要消除財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)， 實(shí)際上這也是不現(xiàn)實(shí)和不可能的。但我們可以最大限度地釋放財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)正外部性， 使之進(jìn)一步調(diào)動(dòng)各地方政府積極性。進(jìn)而使各地方政府加強(qiáng)財(cái)政合作， 對(duì)地方政府間財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)加以約束和規(guī)范， 最終達(dá)到雙贏乃至共贏。

4.制定適合區(qū)情的環(huán)境規(guī)制政策，確保綠色技術(shù)創(chuàng)新績(jī)效：綠色技術(shù)創(chuàng)新是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要引擎，為提高綠色技術(shù)創(chuàng)新效率，根據(jù)綠色技術(shù)創(chuàng)新存在顯著的空間聚集性的研究結(jié)論，以及環(huán)境規(guī)制政策區(qū)域性差異的鄰近效應(yīng)存在，政府可針對(duì)產(chǎn)業(yè)具體情況分類別、分區(qū)域制定差異化環(huán)境規(guī)制政策，以促進(jìn)綠色技術(shù)創(chuàng)新的空間聚集與績(jī)效提升。

5. 合理引導(dǎo)地方政府融資， 建立并規(guī)范地方政府的融資渠道：地方政府的收入比較缺乏的彈性， 而財(cái)政支出中充滿各種各樣不確定性的因素，導(dǎo)致財(cái)政收支不相抵，收入小于支出亦時(shí)常發(fā)生，因此地方政府必然會(huì)去尋找其他融資途徑。因此，中央可以擴(kuò)大地方政府發(fā)行債券的權(quán)限， 嚴(yán)格通過(guò)法律規(guī)定地方政府債券的種類、額度、控制指標(biāo)、償還方式等， 以防范可能出現(xiàn)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外， 加大整頓地方政府投融資平臺(tái)的力度， 地方政府可以采取政府采購(gòu)招標(biāo)的方式， 以授權(quán)代理的方式確定合適的單位來(lái)承擔(dān)地方政府投融資平臺(tái)的職能。

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作者簡(jiǎn)介：

唐子琪，女，生于2000年5月，漢族，重慶人，江蘇大學(xué)，會(huì)計(jì)學(xué)方向

夏琳琳，女，生于2000年8月，漢族，江蘇常州人，江蘇大學(xué)，能源經(jīng)濟(jì)方向

高思遠(yuǎn)，男，生于1999年11月，漢族，江蘇蘇州人，江蘇大學(xué)，金融學(xué)方向

基金項(xiàng)目：

本文系江蘇大學(xué)2020年度財(cái)經(jīng)學(xué)院第19批大學(xué)生科研課題擬立項(xiàng)資助項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：19C056