張鴻燕

摘要：隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，宅基地財產(chǎn)性屬性越來越強，對于農(nóng)民而言，除承包地之外，宅基地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，如何分配宅基地權益是宅基地制度改革亟需處理的關鍵問題。以“農(nóng)地資源綜合價值”理論作為宅基地權益分配基礎，對宅基地價值構成和權屬體系進行梳理，能夠真正實現(xiàn)宅基地的價值，豐富宅基地權益的內(nèi)容，切實增加宅基地相關權利人的收益。

關鍵詞：宅基地;農(nóng)地資源綜合價值;權益分配;宅基地所有權

一、相關概述

（一）“農(nóng)地資源綜合價值”理論

農(nóng)地是人類生產(chǎn)生活的載體，具有重要的效用，科學測算農(nóng)地資源價值是合理配置農(nóng)地資源的基礎。隨著學界“土地發(fā)展權”和“生態(tài)服務功能價值”等理論的發(fā)展，目前普遍認為農(nóng)地資源價值不僅包括可表現(xiàn)為市場價格的部分（市場價值），還應包括目前無法通過市場價格實現(xiàn)的外溢部分（非市場價值）。其中市場價值部分由農(nóng)地經(jīng)濟價值、農(nóng)地發(fā)展權價值和市地發(fā)展權價值構成;非市場價值主要包括農(nóng)地社會保障價值、農(nóng)地糧食安全價值和農(nóng)地生態(tài)價值。“農(nóng)地資源綜合價值”理論豐富了農(nóng)地資源的價值內(nèi)涵，有助于更加客觀全面科學地測算農(nóng)地資源的價值，從而合理配置農(nóng)地資源，提高農(nóng)地資源利用效率，增加農(nóng)民財產(chǎn)收入。

（二）“綜合價值”視角下宅基地權益內(nèi)涵分析

宅基地是指家庭戶用作住宅基地而占有的土地，主要指農(nóng)村宅基地，農(nóng)村宅基地的所有權屬于農(nóng)村農(nóng)民集體成員所有。宅基地是一種兼具人身權與財產(chǎn)權的特殊物權的客體，是集生產(chǎn)功能、財產(chǎn)功能、社會保障功能和生態(tài)功能于一體的統(tǒng)一體。但是宅基地與耕地等不同主要功能在于提供居住建房用地，而非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，所以宅基地不具有糧食安全保障價值。由此，在綜合價值視角下，宅基地綜合價值應包括兩部分——包括宅基地經(jīng)濟價值、發(fā)展權價值以資產(chǎn)所實現(xiàn)的市場價值部分和包括宅基地社會保障價值、宅基地生態(tài)價值體現(xiàn)生態(tài)服務功能和保障性質(zhì)的非市場價值部分。

二、宅基地權益分配制度存在的問題

（一）分配主體定位偏差

在分配主體上的問題主要集中在政府主導分配和農(nóng)民集體缺位兩方面。首先，在實踐中，通常由政府主導安排宅基地的權益分配，在這過程中農(nóng)民集體的宅基地權益可能會受損。從公共行政與管理角度來看，政府在宅基地權益分配中一人飾演多角，不僅是項目運營過程的管理者、最終驗收的審批者，還是宅基地退出后形成的新增建設用地指標的受益者和最終收益分配的執(zhí)行者與監(jiān)督者。但是由于政府內(nèi)部成員的趨利性，可能會使其利用信息優(yōu)勢從而謀求個體成員自身效用最大化，而不是社會整體效用最大化，從而損害農(nóng)民的根本權益。其次，農(nóng)民集體長期處于缺位狀態(tài)。在實踐中農(nóng)民由于信息不對稱和談判能力低下等不能直接參與到政府的決策中，其中涉及到自身利益的某些決策時，農(nóng)民也難以充分表達自己的意見，缺乏民主性。在宅基地退出過程中，農(nóng)民通常被排除在決策之外，知情權、參與權和話語權都受到嚴重忽視，只能被動接受，事實上的自愿退出可能只是形式上的“自愿”。

（二）分配客體范圍狹窄

在分配客體上的問題主要集中在宅基地價值被低估和農(nóng)民權力缺失兩方面。首先，宅基地是一個由自然、生態(tài)和社會構成的復合體，是人類賴以生存的源泉，宅基地具有生產(chǎn)資源和生存資產(chǎn)雙重屬性，但是長期以來，人們對它的價值構成存在嚴重的認識不足，極大地阻礙了宅基地的流轉。人們往往重視宅基地的社會保障功能，而忽略了其它方面的功能，導致宅基地價值不能完全體現(xiàn)出來，嚴重低估了宅基地的價值，農(nóng)民的利益受到損害。其次，宅基地作為土地使用類型的一種，自然擁有土地權益的內(nèi)容，但實踐中，土地產(chǎn)權的界定至今不明晰，使得集體土地可能會陷入“公地困境”，農(nóng)民的權益受到損害。

（三）分配方式形式單一

我國農(nóng)民群體有一部分是已經(jīng)在城市生活定居，并擁有固定的工資等收入來源的農(nóng)民，卻沒有失去集體成員資格，依然占有宅基地;而對于那些只能依靠土地獲得收入以維持家庭支出的農(nóng)民而言，土地不僅僅是承載著提供生產(chǎn)要素的功能，還是農(nóng)民最后的生存保障，既承擔了養(yǎng)老保障功能，也承擔了就業(yè)保障的功能。目前在權益分配形式上，宅基地收益分配的形式過于單一化，農(nóng)民集體通過提留一部分歸集體，農(nóng)民個人的相關收益一次性分配，基于集體所有權而活的收益的經(jīng)濟形式未能充分得到實現(xiàn)，宅基地上承載的社會保障功能也未充分考慮，分配中特別缺乏為那些對土地高度依賴的失地農(nóng)民提供基本生活和社會保障相應的保障性措施。

（四）分配比例嚴重失衡

宅基地“三權分置”中明確將宅基地所有權主體確定為農(nóng)民集體，但實踐中，農(nóng)民集體的宅基地所有權卻成為“空中樓閣”，農(nóng)民集體對于宅基地所享有的所有權長期處于被忽視狀態(tài)，除了不能隨意買賣，農(nóng)民的宅基地使用權內(nèi)容幾乎囊括了宅基地所有權的內(nèi)容。但是即使在這樣的表征下，農(nóng)民也無法享有基于宅基地使用權所應有的收益，實踐中農(nóng)民得到的只是房屋補償價值，農(nóng)民無法分享宅基地退出、整理或征收后的增值部分。

三、“綜合價值”視角下宅基地權益分配制度完善建議

（一）厘定參與主體地位：厘清政府權力邊界

國家進行城市建設或基礎設施建設這一行為是國家履行公共職責的表現(xiàn)，另外在宅基地退出過程中，地方政府支付了一定的成本和投資，理應參與分配，但是在權益的分配過程中，應逐漸采取市場化方式來進行分配，轉變政府主導觀念，政府在分配中應主要承擔服務者的角色，政府通過利用土地規(guī)劃權和土地用途管制等合法手段來管理和監(jiān)督宅基地的使用和分配，在權益分配過程中應約束政府的權力，通過加強社會監(jiān)督避免政府權力過大導致權力恣意等腐敗行為，通過建立有限責任政府，并完善權力清單制度，以厘清政府的權力邊界，逐漸將收益分配的主導權交于市場決定，只有在市場出現(xiàn)失靈狀況，政府再介入其中。

（二）明確分配客體范圍：宅基地綜合價值權益歸屬

在綜合價值視角下，宅基地價值既包括市場價值又包括非市場價值，由此帶來的宅基地權益自然也包括市場價值部分的權益與非市場價值部分的權益。宅基地市場價值部分的權益由宅基地經(jīng)濟價值權益與發(fā)展權價值權益兩部分組成，宅基地非市場價值部分的權益由宅基地社會保障價值權益和宅基地生態(tài)價值權益兩部分組成。本文認為，宅基地經(jīng)濟價值權益應由農(nóng)民享有，宅基地發(fā)展權價值權益應由政府和農(nóng)民共同享有，宅基地社會保障價值權益應由農(nóng)民享有，宅基地生態(tài)價值權益應由農(nóng)民享有。

（三）實行以社會保障為主的多元分配形式

首先，在參與分配過程中應充分尊重農(nóng)民的意愿，分配過程中與農(nóng)民和農(nóng)民集體共同協(xié)商確定分配方式。若農(nóng)民并未退出宅基地，而是通過租賃、抵押等方式實現(xiàn)宅基地權益，在此過程中產(chǎn)生的宅基地權益，農(nóng)民可以以租金等貨幣補償方式獲得收益。在宅基地退出后，可以將貨幣補償、實物補償、建設性補償三種主要補償形式結合起來，切實保障農(nóng)民的利益;其次，切實維護農(nóng)戶權益、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟依賴于農(nóng)民集體，在分配過程中既要充分考慮農(nóng)民集體的需要，也要考慮農(nóng)民個人財產(chǎn)收入的增加。農(nóng)民集體在參與分配后應將相關收益返還給集體成員，具體分配形式分配標準和分配比例等應由本集體成員共同協(xié)商。

（四）合理界定主體間分配比例

主體間分配比例問題一方面是農(nóng)民與農(nóng)民集體之間的分配比例，另一方面是政府、農(nóng)民和農(nóng)民集體之間的分配比例。在農(nóng)民和農(nóng)民集體之間的分配比例方面，綜合價值視角下分配比例約為4.2：1，農(nóng)民集體在獲得收益后，農(nóng)民有權依其集體成員權共享集體所得收益。農(nóng)民集體內(nèi)部的分配比例，應當依據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、人口狀況、風俗習慣等實際情況，采取村民自治和民主協(xié)商的方式，由本集體農(nóng)民共同討論決定。在政府、農(nóng)民和農(nóng)民集體之間的分配比例方面，在分配中可以適當向農(nóng)民傾斜。

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