許晨 廖信林

摘要：由于受到退耕還林政策的影響，政府對(duì)退耕還林農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)助，這些政策補(bǔ)助在一定程度上影響了農(nóng)民收入，本文從農(nóng)民增收的視角對(duì)政府退耕還林政策補(bǔ)助的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。實(shí)證方法采用雙重差分法（DID），將調(diào)查對(duì)象分為退耕戶和非退耕戶兩組，建立差分回歸模型。通過實(shí)證分析，得出了如下結(jié)果：退耕還林政策補(bǔ)助會(huì)顯著促進(jìn)農(nóng)民增收，享受退耕還林政策補(bǔ)助的退耕戶收入上升了3700元左右。為實(shí)現(xiàn)退耕還林政策補(bǔ)助的績(jī)效，建議從建立和完善退耕還林政策補(bǔ)償機(jī)制、加強(qiáng)農(nóng)戶對(duì)退耕還林政策補(bǔ)助的重新認(rèn)識(shí)、完善退耕還林政策補(bǔ)助的有效途徑等方面來加以改善，保證農(nóng)民退耕積極性的提升。

關(guān)鍵詞：退耕還林;政策補(bǔ)助;DID評(píng)估方法

1.緒論

1.1研究背景及意義

我國(guó)為了改善水土流失嚴(yán)重這種局面，實(shí)施了退耕還林工程。為了保障退耕還林工程的實(shí)施，我國(guó)制定了一系列的退耕還林政策，但退耕后很多農(nóng)民的基本生活得不到保障，為了改善農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)情況，激發(fā)農(nóng)民退耕的積極性，我國(guó)陸續(xù)制定了一系列退耕還林的補(bǔ)助政策。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見》（國(guó)發(fā)﹝2002﹞10號(hào)）等文件在2002年頒布，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)江流域及南部為230元/畝/年，黃河流域及北部為160元/畝/年。除少數(shù)民族地區(qū)外，我國(guó)其他地區(qū)遵循統(tǒng)一的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，雖然這有利于政策的操作，但由于各地的經(jīng)濟(jì)水平、土地質(zhì)量、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等存在差異，這樣的補(bǔ)助難以保障農(nóng)民的基礎(chǔ)生活，部分地區(qū)的農(nóng)民利益嚴(yán)重受損。雖然國(guó)家鼓勵(lì)將產(chǎn)出較低的陡坡耕地作為退耕的重點(diǎn)土地，但依舊存在部分退耕地的土地質(zhì)量較好，實(shí)際產(chǎn)出較高，如果在這些地區(qū)實(shí)行退耕，會(huì)使農(nóng)戶的收入產(chǎn)生一定程度的損失，進(jìn)而打擊了部分農(nóng)戶參與退耕的積極性。對(duì)部分土地質(zhì)量較差的退耕地，農(nóng)民退耕的積極性較高，但這些土地不太利于林木的生長(zhǎng)，需要投入更多的時(shí)間和金錢來開發(fā)和管理這些土地。部分以畜牧業(yè)、林業(yè)、貿(mào)易等為主要收入的家庭，更愿意將僅有的種植地用來退耕，并從中獲得國(guó)家補(bǔ)貼。國(guó)家在2007年頒布了相關(guān)的政策決定，在糧食和生活費(fèi)補(bǔ)貼期滿后，中央財(cái)政撥款將繼續(xù)向退耕還林農(nóng)民提供適當(dāng)?shù)默F(xiàn)金補(bǔ)貼。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)江流域和南部地區(qū)為105元/畝/年，黃河流域和北部地區(qū)為70元/畝/年。生態(tài)林補(bǔ)貼期限為8年，經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)貼期限為5年，草地補(bǔ)貼期限為2年。與管護(hù)任務(wù)相關(guān)聯(lián)，直接補(bǔ)助給退耕農(nóng)戶，按照原每畝退耕地每年20元生活補(bǔ)助。同時(shí)，中央財(cái)政機(jī)制，用于鞏固可耕地和恢復(fù)森林的專項(xiàng)資金，用于基本糧食領(lǐng)域的建設(shè)，農(nóng)村能源建設(shè)、生態(tài)移民、隨后的工業(yè)發(fā)展和恢復(fù)等。為進(jìn)一步加強(qiáng)退耕還林建設(shè)，國(guó)務(wù)院明確指出，把符合條件的退耕還林歸入中央和地方生態(tài)效益補(bǔ)償之內(nèi)。

鑒于目前學(xué)術(shù)界關(guān)于退耕還林政策的研究較多，但是大部分研究多是關(guān)于該政策的問題，缺少對(duì)這些政策的績(jī)效評(píng)價(jià)，從農(nóng)民增收的視角進(jìn)行研究的也顯現(xiàn)不足。本文從農(nóng)民增收的角度出發(fā)，對(duì)退耕還林政策補(bǔ)貼績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，有助于豐富我國(guó)退耕還林政策補(bǔ)貼的理論研究。同時(shí)，有助于為我國(guó)的決策制定者提供制定合理的退耕還林政策補(bǔ)助的參考指導(dǎo)對(duì)策，從而促進(jìn)農(nóng)民的增收，使得退耕還林工程可以更好地實(shí)施。

1.2文獻(xiàn)綜述

目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于退耕還林政策的研究較多，但大部分是關(guān)于政策的實(shí)施和制定，缺乏對(duì)退耕還林政策績(jī)效的評(píng)價(jià)研究，以退耕還林政策補(bǔ)助為對(duì)象的研究更是少之又少，與本文研究具有相關(guān)性的研究成果如下：

王欠分析了耕地轉(zhuǎn)林地政策對(duì)川西地區(qū)耕地密集區(qū)農(nóng)民收入的影響。研究發(fā)現(xiàn)，退耕還林面積對(duì)農(nóng)民收入的影響大于退耕還林援助。退耕還林政策會(huì)極大地影響到農(nóng)民的收入，這在阿壩州、甘孜州等表現(xiàn)較為明顯，一般來說，農(nóng)民收入與退耕還林面積的關(guān)系呈U型曲線。也就是說，農(nóng)民收入會(huì)隨著退耕還林面積的增加出現(xiàn)先下降后上升的趨勢(shì)。朱長(zhǎng)寧、王樹進(jìn)對(duì)陜南地區(qū)進(jìn)行了調(diào)查，并在建立雙重差分模型的基礎(chǔ)上研究了退耕還林工程實(shí)施對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶收入的影響，研究發(fā)現(xiàn)，退耕還林工程的實(shí)施，使得農(nóng)戶家庭總收入和非農(nóng)收入得到顯著提升，但沒有顯著促進(jìn)農(nóng)業(yè)收入的增加。

關(guān)于退耕還林政策的績(jī)效評(píng)價(jià)方面，李金珊、徐越從農(nóng)民增收視角出發(fā)，研究了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的效率損失問題，建立了“投入—產(chǎn)出”模型，來進(jìn)一步分析補(bǔ)貼資金的發(fā)放對(duì)技術(shù)效率的影響，發(fā)現(xiàn)二者的相關(guān)性并不強(qiáng)，說明當(dāng)前浙江省的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金的發(fā)放沒有起到應(yīng)有的效果，要想促進(jìn)政策效果的提升，就需要優(yōu)化補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)、類型和設(shè)計(jì)內(nèi)容等。樊勝月等人構(gòu)建了基于ahp法的退耕還林還草政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在給各指標(biāo)賦權(quán)的基礎(chǔ)上，分析了其對(duì)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)行為的影響，結(jié)果顯示，這一評(píng)價(jià)方法具備較強(qiáng)的可行性，采取這種方法來評(píng)價(jià)退耕還林政策的績(jī)效，可以彌補(bǔ)生態(tài)治理政策績(jī)效評(píng)價(jià)的不足。

綜上所述，當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)于退耕還林政策補(bǔ)助的研究還有待進(jìn)一步深入，已有關(guān)于退耕還林政策績(jī)效的評(píng)價(jià)的研究較少，從農(nóng)民增收的視角來評(píng)價(jià)政策績(jī)效的研究存在著不足，研究角度需要進(jìn)一步創(chuàng)新。

2.相關(guān)理論概述

2.1退耕還林的內(nèi)涵

退耕還林是指對(duì)易造成水土流失的坡耕地進(jìn)行規(guī)劃，逐步停止耕作。因地制宜種樹，按照適宜土壤、適樹的原則恢復(fù)森林植被，為了保護(hù)和改善環(huán)境，退耕還林工程建設(shè)包括退耕還林工程與宜林山區(qū)荒地綠化工程。

2.2基本理論

2.2.1可持續(xù)發(fā)展論

20世紀(jì)50年代年以來，人類逐漸意識(shí)到資源合理利用與保護(hù)環(huán)境的重要性，開始尋找新的發(fā)展方式。1987年，聯(lián)合國(guó)全球發(fā)展和環(huán)境委員會(huì)在其題為“我們共同的未來”的報(bào)告中提出了可持續(xù)發(fā)展的概念，將其定義為“在不損害子孫后代需要的情況下滿足當(dāng)代人需要的發(fā)展方式”。在1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議上編寫的一系列文件中，如《21世紀(jì)議程》，對(duì)“可持續(xù)發(fā)展”的概念做出了類似的規(guī)定，認(rèn)為可持續(xù)發(fā)展是保證后世人類可以通過對(duì)環(huán)境的保護(hù)和公平性，獲得與現(xiàn)代社會(huì)同樣良好的生活條件，要求現(xiàn)代社會(huì)在發(fā)展的過程中，要充分尊重自然規(guī)律，節(jié)約正在使用且不可再生或難以再生的資源?？沙掷m(xù)發(fā)展要求在發(fā)展的過程中能夠維持住良好的生態(tài)環(huán)境，保證生物多樣性的延續(xù)。

2.2.2環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論

環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究對(duì)象是客觀存在的環(huán)境系統(tǒng)。認(rèn)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)過程與自然環(huán)境密不可分。自然為人類生產(chǎn)活動(dòng)提供資源。人類通過勞動(dòng)將自然資源轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)資料和生活資料，并在此過程中將生產(chǎn)資料和生活垃圾排放到自然環(huán)境中。經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)決定著自然再生產(chǎn)的過程，彼此間互相關(guān)聯(lián)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，不能超過自然的承受限度，否則環(huán)境就會(huì)遭到破壞，失去協(xié)調(diào)性。在利用環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)研究問題的過程中，需要對(duì)環(huán)境價(jià)值加以評(píng)估。我國(guó)重點(diǎn)開展的退耕還林工程，保護(hù)了我國(guó)的現(xiàn)有的流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境，防止了流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的惡化，此項(xiàng)工程所帶來不僅僅是生態(tài)效益，也為我國(guó)創(chuàng)造了相當(dāng)大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。而面對(duì)退耕還林這樣一種外部性極強(qiáng)的公共產(chǎn)品，環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)則提出了生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償理論。該理論認(rèn)為政府可以通過建立合理且完備的補(bǔ)償機(jī)制，使退耕還林所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益內(nèi)部化。

2.2.3政策周期理論

經(jīng)濟(jì)學(xué)的各個(gè)流派對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行研究往往是為了提出自己的政策主張以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。劉麗霞在研究了利益集團(tuán)對(duì)公洞政策決定的影響與作用，認(rèn)為公共政策的運(yùn)行存周期性，政府政策的制定必然經(jīng)過制定——執(zhí)行——評(píng)估——監(jiān)控——終結(jié)的過程，并依據(jù)當(dāng)前形勢(shì)優(yōu)化新政策的產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)新舊政策的交替循環(huán)。在政策的執(zhí)行中對(duì)政策的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，可以讓政策制定者了解當(dāng)前政策有無實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)、是否符合當(dāng)下實(shí)際情況，以便于及時(shí)調(diào)整、優(yōu)化政策，保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。退耕還林政策是我國(guó)的重要政策之一，其補(bǔ)助政策關(guān)乎退耕戶的民生問題，對(duì)其進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)是政策制定過程中最后的階段，這對(duì)制度的完善具有非常重要的指導(dǎo)意義。

3.實(shí)證分析

3.1數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)來自于對(duì)霍山縣的實(shí)地調(diào)研，以及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在2008～2018年間對(duì)安徽省霍山縣的農(nóng)村住戶追蹤調(diào)查，最終確定獲得有效調(diào)查農(nóng)戶為416戶，其中退耕戶為212戶，非退耕戶為204戶。數(shù)據(jù)如表3.1。由調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，退耕戶的各項(xiàng)數(shù)據(jù)指標(biāo)的波動(dòng)幅度較大，各類指標(biāo)的穩(wěn)定性不強(qiáng)。其中，退耕戶的家庭人口數(shù)，耕地面積以及物質(zhì)資本相對(duì)較多，但非退耕戶在家庭受教育水平及勞動(dòng)力比例方面高于退耕戶。

3.2模型構(gòu)建

3.2.1 DID評(píng)估方法

運(yùn)用DID（Difference in Difference）分析方法，該方法可以在DID方法給定其他因素的條件下，將是否參與退耕還林的農(nóng)戶加以區(qū)別，退耕戶分為處置組，而非退耕分為控制組，進(jìn)而評(píng)估退耕還林政策補(bǔ)助的績(jī)效。

3.2.2面板模型構(gòu)建

本文研究的主要問題是基于農(nóng)戶參與退耕還林政策的績(jī)效。將退耕戶設(shè)定為處理組，非退耕戶設(shè)定為對(duì)照組，采用DID方法說明退耕還林政策補(bǔ)助實(shí)施前后對(duì)農(nóng)戶收入的影響，構(gòu)建面板數(shù)據(jù)計(jì)量模型。面板數(shù)據(jù)模型構(gòu)建如下：

其中，Yi，t表示樣本個(gè)體，包括處理組和對(duì)照組。Ti，t用于區(qū)分處置組與控制組，取值為1時(shí)表示處理組，取值為0時(shí)表示對(duì)照組。Ai，t用于區(qū)分時(shí)間，取值為1時(shí)表示表示樣本個(gè)體處于退耕還林政策補(bǔ)助實(shí)施后，取值為0時(shí)表示樣本個(gè)體處于退耕還林政策補(bǔ)助實(shí)施前。待估參數(shù)β0，β1，β2，β3，β3度量了處置效應(yīng)。

3.3實(shí)證結(jié)果分析

基于安徽省霍山縣部分農(nóng)戶數(shù)據(jù)信息集，本文對(duì)數(shù)據(jù)采用DID模型進(jìn)行分析，輸出結(jié)果如表3.2所示，固定效應(yīng)模型中是3541.7，隨機(jī)效應(yīng)模型中β3為3721.6，表明退耕還林政策補(bǔ)助存在明顯的處置效應(yīng)，可以使退耕農(nóng)戶的收入增加3700元左右。Hausman檢驗(yàn)結(jié)果是0.5873，在10%的顯著性水平上不拒絕原假設(shè)。研究結(jié)果表明，退耕還林政策補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)戶收入增長(zhǎng)有顯著的正向影響。

為進(jìn)一步闡述上述結(jié)果的是否具有穩(wěn)定性，本文采用一階差分模型，將總體樣本以時(shí)間為單位劃分為2008～2013年和2008～2018年兩個(gè)時(shí)間段，分別研究退耕還林政策補(bǔ)助對(duì)農(nóng)戶增收造成的的短期和長(zhǎng)期影響。本文引入虛擬變量proi以便于對(duì)政策補(bǔ)助的績(jī)效進(jìn)行比較，以此構(gòu)建一階差分模型，模型表達(dá)如下：

其中，Yi，0、Yi，t表示退耕還林政策補(bǔ)助實(shí)施前后農(nóng)戶的收入。proi是虛擬變量，取值1、0分別表示處理組、對(duì)照組。xki表示相應(yīng)的控制變量，包括家庭人數(shù)、教育程度、勞動(dòng)力比例、耕地面積、物質(zhì)資本。

表3.3的估計(jì)結(jié)果表明退耕還林政策補(bǔ)助在短期內(nèi)對(duì)退耕還林農(nóng)戶的增收沒有產(chǎn)生積極的影響，這與前文中進(jìn)行的DID模型分析的結(jié)果產(chǎn)生矛盾。這意味著由于短期內(nèi)各種外在因素的影響，退耕還林政策補(bǔ)助產(chǎn)生影響的過程較為緩慢，政策補(bǔ)助未能達(dá)到使農(nóng)戶增收的目的。

為進(jìn)一步說明政策補(bǔ)助對(duì)退耕農(nóng)戶增收作用的時(shí)效性，本文將數(shù)據(jù)樣本延長(zhǎng)至2018年，輸出結(jié)果如表3.4。數(shù)據(jù)結(jié)果中的參數(shù)的估計(jì)值顯著為正，這說明在長(zhǎng)期退耕還林政策補(bǔ)助對(duì)農(nóng)戶收入產(chǎn)生了明顯的積極影響。與表3.3不同，長(zhǎng)期中勞動(dòng)力比例、受教育水平在長(zhǎng)期內(nèi)也會(huì)農(nóng)戶收入產(chǎn)生積極影響。這一估計(jì)結(jié)果與表3.2中的分析結(jié)果一致。

本文認(rèn)為造成上述結(jié)果的原因在于短期中退耕還林政策補(bǔ)助機(jī)制缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整且前期的補(bǔ)貼金額較低，在長(zhǎng)期的發(fā)展中，政策補(bǔ)助機(jī)制完善，且補(bǔ)貼金額有了一定程度的上漲。具體表現(xiàn)為，政府的退耕還林政策補(bǔ)助前期只有每畝百元左右，在退耕還林政策開展以來，農(nóng)民可耕地正與收入也在同步降低，通貨膨脹、價(jià)格上漲和單一的收入來源也在影響著農(nóng)民，金額較低的退耕還林政策補(bǔ)助并不能彌補(bǔ)為農(nóng)戶的實(shí)際收入，導(dǎo)致農(nóng)戶的名義收入高于往年，但實(shí)際收入?yún)s下降了的情況出現(xiàn)。而在政策執(zhí)行的后期，霍山縣政府不斷完善退耕還林政策補(bǔ)償機(jī)制，根據(jù)通貨膨脹、消費(fèi)物價(jià)指數(shù)等指數(shù)及時(shí)調(diào)整了政策補(bǔ)貼數(shù)額。提高補(bǔ)貼金額最高可達(dá)每畝1500元，同時(shí)也加強(qiáng)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及農(nóng)村教育培訓(xùn)，使得長(zhǎng)期來看，退耕還林的補(bǔ)助切實(shí)地增加了農(nóng)戶的收入，達(dá)到了增收的目的。

4.結(jié)論與建議

4.1結(jié)論

本文通過研究發(fā)現(xiàn)，退耕還林政策補(bǔ)助的實(shí)施對(duì)農(nóng)民的增收有一定的促進(jìn)作用。在研究的過程中，利用經(jīng)典DID計(jì)量評(píng)估方法，建立了面板數(shù)據(jù)模型，研究結(jié)果顯示：安徽省霍山縣的退耕還林政策補(bǔ)助有著明顯的處置效應(yīng)，對(duì)退耕戶的收入增加有一定的積極影響，平均每位退耕還林的退耕戶家庭收入增加了3700元左右;這一影響受到農(nóng)戶家庭人口規(guī)模、文化素質(zhì)高低等多種因素的影響，在短期表現(xiàn)并不顯著，但從長(zhǎng)期來看，這一政策補(bǔ)助的實(shí)施可以促進(jìn)農(nóng)民收入的增加。為了讓更多的退耕戶可以從退耕還林政策補(bǔ)助中獲得增收的好處，本文對(duì)霍山縣政府實(shí)施的政策進(jìn)行分析，建議政府應(yīng)建立和完善退耕還林政策補(bǔ)償機(jī)制、加強(qiáng)農(nóng)戶對(duì)退耕還林政策補(bǔ)助的重新認(rèn)識(shí)、完善退耕還林政策補(bǔ)助的有效途徑。希望本文的研究可以為更多地區(qū)的政府制定合理的退耕還林政策補(bǔ)助提供一定的參考指導(dǎo)對(duì)策，充分激發(fā)農(nóng)戶退耕的積極性。

4.2建議

4.2.1建立和完善退耕還林政策補(bǔ)償機(jī)制

為了實(shí)現(xiàn)退耕還林的既定目標(biāo)，必須健全退耕還林政策補(bǔ)償機(jī)制，保障退耕還林政策補(bǔ)助的有效落實(shí)，從根本上保障農(nóng)民的利益，促進(jìn)農(nóng)民增收。在完善退耕還林政策補(bǔ)償機(jī)制方面上，我國(guó)可以采取以下兩個(gè)措施：（1）建立多層次的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，根據(jù)每個(gè)地區(qū)生態(tài)環(huán)境的實(shí)際需求與實(shí)際狀況，由國(guó)家財(cái)政劃撥建立補(bǔ)償專項(xiàng)資金，為了保障資金的充足供應(yīng)，還可以引入銀行貸款、發(fā)行國(guó)債等方式，充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，籌集社會(huì)的閑散資金以用來作為生態(tài)建設(shè)的基金。（2）多元化后續(xù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。政府可以采取諸如產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償、生態(tài)移民補(bǔ)償?shù)妊a(bǔ)償措施，使針對(duì)退耕還林農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償達(dá)到多元化。其中產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償表現(xiàn)為補(bǔ)償農(nóng)戶在退耕地上的木林、草場(chǎng)的使用權(quán)，以及依法獲得林業(yè)、草場(chǎng)收益的權(quán)利。生態(tài)移民補(bǔ)償由中央政府和地方政府統(tǒng)一規(guī)劃實(shí)施的，具體措施包括在退耕地區(qū)建設(shè)生態(tài)保護(hù)區(qū)、加強(qiáng)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加大政府財(cái)政支持力度等，保障并提升農(nóng)戶的生活水平。

4.2.2加強(qiáng)農(nóng)戶對(duì)退耕還林政策補(bǔ)助的重新認(rèn)識(shí)

對(duì)于退耕還林政策的補(bǔ)助，農(nóng)戶需要對(duì)該政策補(bǔ)助進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)，具體包括三方面：（1）了解退耕還林政策補(bǔ)助的實(shí)質(zhì)。退耕還林政策補(bǔ)助是政府通過對(duì)退耕農(nóng)戶實(shí)施經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞絹碣x予植被生態(tài)建設(shè)以價(jià)格的行為。政府的這一行為可以促進(jìn)退耕還林的生態(tài)效應(yīng)的發(fā)生，但這種效應(yīng)是公益性的，其消費(fèi)不具備排他性。可以說，政府的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償換來了生態(tài)效應(yīng)的增加，這種市場(chǎng)交換行為也符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律。在這方面，林戶要認(rèn)識(shí)到，政府會(huì)根據(jù)生態(tài)產(chǎn)品的效用大小來決定補(bǔ)助的力度，從而制定相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。部分學(xué)者認(rèn)為，政府主要根據(jù)生態(tài)損失來制定政策補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，這種生態(tài)損失主要發(fā)生在退耕還林的生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)者和管理者，以及在經(jīng)營(yíng)過程中的效用損失和結(jié)構(gòu)調(diào)整損失。因?yàn)樗麄冊(cè)诮?jīng)營(yíng)和管理的過程中會(huì)投入一定的成本，而消費(fèi)的非排他性使得生態(tài)產(chǎn)品的部分成本得不到有效收回。不管是哪一方面，都可以看出政府制定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)因?yàn)樯鷳B(tài)產(chǎn)品的定價(jià)和損失等情況而定，這是政府對(duì)林戶等生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)者或者管理者的一種補(bǔ)償方式，可以很充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民退耕的積極性和主動(dòng)性，使得農(nóng)民在退耕后不因?yàn)檫@一情況時(shí)導(dǎo)致基本口糧和現(xiàn)金需求得不到有效滿足。這是對(duì)國(guó)家生態(tài)環(huán)境建設(shè)的一種投資，短期可以緩解國(guó)家與農(nóng)民參與的激勵(lì)相容問題，為農(nóng)戶退耕提供更多的保障，長(zhǎng)期可以保障生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)性，通過在其他領(lǐng)域發(fā)展謀生技能，提高農(nóng)民的收入，同時(shí)改善環(huán)境。（2）確定退耕還林政策補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。退耕還林補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的確定，政府采取如下三種方法：一是利用經(jīng)濟(jì)學(xué)中商品定價(jià)的方式，即確定退耕還林生態(tài)效益的實(shí)際經(jīng)濟(jì)價(jià)值，確定政府購買這些生態(tài)效益的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。。然而，通過對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的評(píng)價(jià)，很難準(zhǔn)確地確定生態(tài)效益的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，這種方法不太實(shí)用，但具有一定的參考價(jià)值。。其次，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和方法對(duì)退耕還林效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。由于退耕還林的外溢效用受到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然、有形經(jīng)濟(jì)實(shí)體等多方面因素的影響，確定起來存在一定難度，實(shí)用性不強(qiáng)。第三，估算退耕還林還草過程中農(nóng)民直接承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)損失，建立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這種方法的使用，只需要對(duì)當(dāng)?shù)氐淖匀缓蜕鐣?huì)人文條件、農(nóng)民的收入等情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)查即可，但是很難將農(nóng)民的所有損失包含在內(nèi)，但這種方法相對(duì)前兩者來說，難度更小，但具備較強(qiáng)的可行性，也成了目前政府制定退耕還林補(bǔ)助政策的主要方法。但這一方法的使用使得目前的退耕還林補(bǔ)償政策的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)過低，無法保障農(nóng)民的基本生活需求，因此，實(shí)行足額補(bǔ)償顯得較為迫切，但這也會(huì)增加政府的補(bǔ)助成本。

4.2.3完善退耕還林政策補(bǔ)助的有效途徑

在完善退耕還林政策補(bǔ)助方面，我國(guó)政府需要采取如下措施：首先，深化對(duì)補(bǔ)貼目標(biāo)和補(bǔ)貼本質(zhì)的認(rèn)識(shí)。退耕還林政策補(bǔ)助目標(biāo)是為了優(yōu)化和改善我國(guó)的生態(tài)環(huán)境，但退耕還林畢竟是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，其生態(tài)效應(yīng)目的一般在幾年甚至幾十年后才能實(shí)現(xiàn)，在這期間，退耕多種因素的影響，導(dǎo)致國(guó)家預(yù)期生態(tài)效益難以估計(jì)。正因?yàn)檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，使得很多農(nóng)民將政策補(bǔ)助當(dāng)成了扶貧款，沒有將其與生態(tài)環(huán)境的改善目標(biāo)結(jié)合起來，使得政策補(bǔ)助的效果不夠明顯。其次，對(duì)退耕還林經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償中存在的問題進(jìn)行了探討。關(guān)于制定退耕還林政策補(bǔ)貼，需要明確補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)、期限、費(fèi)用的計(jì)算方法、費(fèi)用的支付方法等，對(duì)此，政策補(bǔ)助的制定者需要加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的研究，將多種因素考慮進(jìn)去，從而優(yōu)化這些內(nèi)容，使得補(bǔ)助更加公平合理。第三，根據(jù)退耕還林的規(guī)模和時(shí)間安排，制定退耕還林政策補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的高低會(huì)直接影響到農(nóng)民退耕的積極性以及政府的財(cái)政壓力大小，為了保障退耕目的的實(shí)現(xiàn)，需要對(duì)這兩者進(jìn)行有效權(quán)衡。生態(tài)環(huán)境的惡化是長(zhǎng)期積累的結(jié)果，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境需要較長(zhǎng)的時(shí)間，退耕還林不應(yīng)過于追求短期效應(yīng)，應(yīng)控制退耕的規(guī)模，采取循序漸進(jìn)的方式，逐步增加退耕的面積，讓農(nóng)戶也樂于接受。如果政府的支出成本沒有獲得預(yù)期的生態(tài)效應(yīng)，那么會(huì)面臨巨大的經(jīng)濟(jì)損失。因此，在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的制定上，不宜過高，但也要考慮到農(nóng)民的收入情況，可以采取其他方式來促進(jìn)農(nóng)民的增收，如加強(qiáng)農(nóng)田建設(shè)、引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和適合的林木品種等，進(jìn)一步改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，優(yōu)化農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，保障生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)性。

參考文獻(xiàn)：

[1]國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見[J].中國(guó)林業(yè)，2002（13）：3-6.

[2]國(guó)務(wù)院關(guān)于完善退耕還林政策的通知[J].時(shí)政文獻(xiàn)輯覽，2008（00）：548-550.

[3]國(guó)家林業(yè)和草原局.“關(guān)于對(duì)第一輪退耕還林工程進(jìn)行長(zhǎng)期補(bǔ)助的建議”復(fù)文（2018年第2978號(hào)）[EB/OL].http：//www.forestry.gov.cn/main/4861/20180913/155723580297712.html，2018-09-13.

[4]王欠，方一平.川西地區(qū)退耕還林政策對(duì)農(nóng)民收入的影響[J].山地學(xué)報(bào)，2013，31（05）：565-572.

[5]朱長(zhǎng)寧，王樹進(jìn).退耕還林對(duì)西部地區(qū)農(nóng)戶收入的影響分析[J].農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2014（10）：58-66.

[6]李金珊，徐越.從農(nóng)民增收視角探究農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的效率損失[J].統(tǒng)計(jì)研究，2015，32（07）：57-63.

[7]樊勝岳[1]，韋環(huán)偉[1]，碌婧[1].沙漠化地區(qū)基于農(nóng)戶的退耕還林政策績(jī)效評(píng)價(jià)研究[J].干旱區(qū)資源與環(huán)境， 2009，23（10）：8-13.

[8]劉麗霞.中國(guó)利益集團(tuán)在公共政策過程中作用與影響研究[D].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，2011.

作者簡(jiǎn)介：

許晨（1999.6-），男，籍貫：安徽，研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)。

廖信林，男，籍貫：安徽，職稱：教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)。