潘艷艷

〔摘要〕老舊小區(qū)無主管樓院作為無主管單位、無物業(yè)、無專人管理的居民樓院，具有產(chǎn)權(quán)背景復(fù)雜、居住環(huán)境較差、人口構(gòu)成弱勢化、社區(qū)文化異質(zhì)性高等特征，是老舊小區(qū)改造的重點和難點，也是社區(qū)治理的薄弱環(huán)節(jié)。近年來，鄭州市全力開展老舊小區(qū)無主管樓院的整治提升行動，在完善政策設(shè)計、加強(qiáng)黨建引領(lǐng)、引導(dǎo)居民自治、創(chuàng)新治理機(jī)制等方面開展積極探索并取得了顯著成效，但也面臨長期失管問題積重難返、矛盾沖突協(xié)調(diào)難度大、物業(yè)管理入駐困難、社區(qū)自治水平有待提升等困境。因此，著力破解老舊小區(qū)無主管樓院的治理難題，一是加強(qiáng)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，鞏固深化整治效果；二是整合社會資源，建立資金共擔(dān)長效機(jī)制；三是創(chuàng)新服務(wù)方式，探索物業(yè)管理差異化模式；四是加強(qiáng)居民自治，提升樓院管理服務(wù)水平。

〔關(guān)鍵詞〕老舊小區(qū)；無主管樓院；物業(yè)差異化管理；居民自治

〔中圖分類號〕D669.3〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）03-0067-06

無主管樓院是老舊小區(qū)的重要組成部分，顧名思義，指的是無主管單位、無物業(yè)、無專人負(fù)責(zé)管理的居民樓院。長期以來，無主管樓院因為建筑設(shè)施陳舊老化、社區(qū)秩序混亂、人居環(huán)境“臟、亂、差”等問題而備受詬病，不僅是老舊小區(qū)治理的薄弱環(huán)節(jié)，也對城市整體形象造成了消極影響。2019年起，河南省全面啟動老舊小區(qū)改造工作，計劃用3年左右的時間，基本完成2000年以前建成的1萬個城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造提質(zhì)，這是一項惠民利民的重大工程〔1〕?？偨Y(jié)當(dāng)前無主管樓院治理現(xiàn)狀和存在問題，探索無主管樓院治理難題的破解之策，對于加強(qiáng)和創(chuàng)新基層治理，增強(qiáng)城市治理能力，提高人民群眾的生活滿意度和幸福感有重要的現(xiàn)實意義。

一、老舊小區(qū)無主管樓院的共性特征

城市老舊小區(qū)無主管樓院數(shù)量眾多、各具特色，但是在形成背景、居住環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)、文化氛圍方面也有一定的共性特征，具體表現(xiàn)在以下幾方面。

（一）產(chǎn)權(quán)背景復(fù)雜

老舊小區(qū)無主管樓院大多建于二十世紀(jì)八九十年代，是在單位職工福利分房以及社會福利分房基礎(chǔ)上形成的，多是隸屬于某些國有企業(yè)或單位的職工家屬院。之所以變成“無主管樓院”，其原因主要有以下兩種情況：一是有主管單位但單位無人出面管理，這些家屬院因為主管單位經(jīng)濟(jì)效益不佳或者礙于家屬院管理難度大而不愿承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，逐漸成為無主管樓院。二是已無主管單位負(fù)責(zé)管理，這類家屬院由于企業(yè)改制和住房政策改革，原主管單位破產(chǎn)解體或合并后已經(jīng)不存在而變成了無人管理的樓院。

（二）居住環(huán)境較差

無主管樓院大多是開放式或半開放式老舊小區(qū)，位于人口密集、交通便利的中心城區(qū)，小區(qū)內(nèi)房齡約為30年左右。受當(dāng)時建筑條件與建筑技術(shù)的限制，小區(qū)房屋建筑質(zhì)量不高，基礎(chǔ)設(shè)施不完備。經(jīng)過二三十年時間的洗禮，小區(qū)普遍面臨著屋頂滲漏、圍墻失修、道路破損、綠化缺損、居民活動場地缺乏等問題；還有部分老舊小區(qū)樓院背街離巷、地理位置偏僻、占地面積較小，因為長期無物業(yè)無人管理導(dǎo)致院內(nèi)衛(wèi)生情況較差，治安消防隱患較高，居民生活環(huán)境令人堪憂。

（三）人口構(gòu)成弱勢化

因為建筑年代久遠(yuǎn)、人居環(huán)境不良，原老舊小區(qū)內(nèi)住戶有條件的多已經(jīng)搬離小區(qū)，人戶分離現(xiàn)象比較普遍。與其他新型商品房小區(qū)、一般單位制小區(qū)相比，在老舊小區(qū)的人口結(jié)構(gòu)中，老年人、殘疾人、外來人口所占比例非常高。此外，老舊小區(qū)人口構(gòu)成最顯著的特點是弱勢群體較多，多為企業(yè)離退休人員、下崗失業(yè)工人、低收入家庭，不少外來流動人口出于租金廉價或交通便利等原因也租住于此。

（四）社區(qū)文化異質(zhì)性高

生活在老舊小區(qū)無主管樓院內(nèi)的居民多為同一單位的職工，有共同的生活背景、相近的價值觀以及互相重疊的社會網(wǎng)絡(luò)?！皹I(yè)緣性”疊加“地緣性”使得老舊小區(qū)近似于鄉(xiāng)村的“熟人社會”，居民之間的熟識度較高、歸屬感較強(qiáng)，群體之間存在一定的凝聚力，社區(qū)文化同質(zhì)性較強(qiáng)。近年來，大量外來流動人口租住老舊小區(qū)，帶來了不同的生活習(xí)慣和文化風(fēng)俗，導(dǎo)致老舊小區(qū)原有的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)遭受一定程度的破壞，社區(qū)文化的異質(zhì)性逐漸增強(qiáng)，社區(qū)認(rèn)同感和融合度不斷降低。本地文化與外來文化在社區(qū)內(nèi)交融、碰撞，給新時期的社區(qū)治理工作帶來了新挑戰(zhàn)。

二、老舊小區(qū)無主管樓院整治的鄭州實踐

2020年以來，面對新冠疫情期間暴露出的老舊小區(qū)無主管樓院治理短板，鄭州市審時度勢，以深入開展老舊小區(qū)改造為契機(jī)，以無主管樓院治理為重點，在全市大力開展老舊小區(qū)無主管樓院的整治提升行動，推動老舊小區(qū)人居環(huán)境實現(xiàn)“蝶變”，治理水平明顯提升。

（一）堅持政策先行，奠定整治工作制度基礎(chǔ)

為貫徹落實好鄭州市委“三項工程、一項管理”（城市道路綜合改造工程、老舊小區(qū)綜合改造工程、城鄉(xiāng)接合部改造工程和城市精細(xì)化管理）的工作部署，鄭州市將無主管樓院整治提升作為加強(qiáng)城市更新，創(chuàng)新基層治理的重要舉措，先后出臺了《關(guān)于建立“一核多元融合共治”工作機(jī)制提升無主管樓院治理水平的指導(dǎo)意見》《鄭州市無主管樓院整治提升行動計劃（2020—2021年）》等文件，計劃用兩年時間，采取建立樓院組織、清潔樓院衛(wèi)生、美化樓院環(huán)境、規(guī)范樓院秩序、維護(hù)樓院安全、提升樓院文明等六項措施，根本上改善無主管樓院的人居環(huán)境。在政策導(dǎo)向下，各區(qū)積極響應(yīng)，根據(jù)各地實際制定了不同實施方案或配套政策，如金水區(qū)出臺了《加強(qiáng)老舊住宅小區(qū)物業(yè)管理工作指導(dǎo)意見（試行）》，對無主管樓院入駐物業(yè)實施專項獎補(bǔ)政策；二七區(qū)印發(fā)了《關(guān)于在全區(qū)無主管樓院開展“服務(wù)社區(qū)，我當(dāng)先鋒”活動的實施方案》，廣泛開展無主管樓院整治主題活動，這些文件為鄭州市各地深入開展無主管樓院治理提升工作提供了重要的制度遵循。

（二）強(qiáng)化基層黨建，引領(lǐng)整治工作有序開展

無人員或單位負(fù)責(zé)管理，組織結(jié)構(gòu)不健全是老舊小區(qū)無主管樓院的最突出問題。圍繞解決無主管樓院“如何有效管”這個難題，鄭州市以加強(qiáng)基層黨建為抓手，不斷強(qiáng)化黨組織在無主管樓院整治提升中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，推動黨建觸角向基層延伸、向樓院延伸、向居民群眾延伸。一是健全基層黨組織體系。鄭州市堅持“黨委工作推進(jìn)到哪里，黨組織就要組建在哪里”的原則，構(gòu)建起“街道（黨）工委—社區(qū)黨組織—樓院（片區(qū)）黨支部—樓棟黨小組”四級組織架構(gòu)，基本實現(xiàn)了樓院黨組織在無主管樓院的全覆蓋。二是實行機(jī)關(guān)黨支部聯(lián)建。建立機(jī)關(guān)黨支部與無主管樓院的常態(tài)化結(jié)對聯(lián)系機(jī)制和干部分包機(jī)制，充分發(fā)揮機(jī)關(guān)資源與人才優(yōu)勢，推動自治共建、活動聯(lián)建、資源共享三項任務(wù)落到實處。三是完善黨建網(wǎng)格建設(shè)。實行“雙報到”機(jī)制，依托社區(qū)網(wǎng)格化管理平臺，將分包干部和黨員“編進(jìn)網(wǎng)格”“定崗定責(zé)定獎懲”，并對樓院黨組織、居民自治組織、黨員進(jìn)行公示，自覺接受群眾監(jiān)督，促進(jìn)了無主管樓院管理的有序化、規(guī)范化。

（三）引導(dǎo)居民自治，激發(fā)樓院自治動力

在老舊小區(qū)無主管樓院整治工作中，基層黨組織是“領(lǐng)頭雁”，居民群眾是主力軍。鄭州市在加強(qiáng)基層黨建、夯實組織基礎(chǔ)的同時，注重調(diào)動社區(qū)居民參與的積極性和主動性，充分激發(fā)無主管樓院治理的內(nèi)生動力。一是引導(dǎo)建立居民自治組織。充分發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用和黨員的先鋒模范作用，指導(dǎo)和幫助老舊小區(qū)無主管樓院成立業(yè)主委員會或樓院自管會，議定居民公約、完善議事規(guī)則、實行事務(wù)公開，讓群眾自己“管起來”。如上街區(qū)、中原區(qū)等地成立“紅色議事會”“小馬扎懇談會”“微議事”等自治載體，加強(qiáng)居民群眾在無主管樓院整治方面的有效參與。二是大力培育社區(qū)社會組織。挖掘熱心社區(qū)事務(wù)、責(zé)任心強(qiáng)的社區(qū)能人，組織成立黨員志愿者服務(wù)隊或居民志愿者服務(wù)隊，在社區(qū)內(nèi)開展環(huán)境維護(hù)、安全督導(dǎo)、矛盾糾紛調(diào)解等各類志愿活動，推動無主管樓院居民自我管理、自我服務(wù)，共同締造“美麗樓院”。通過以黨建為引領(lǐng)、以居民自治為基礎(chǔ)、以社區(qū)社會組織為補(bǔ)充，逐步形成共駐共建的社區(qū)治理格局，推動樓院由“無主管”向“群眾主導(dǎo)、管理有序”的自管模式轉(zhuǎn)變。

（四）創(chuàng)新治理機(jī)制，助推樓院治理效能提升

自無主管樓院整治行動開展以來，鄭州市以推行“一核多元融合共治”工作機(jī)制為契機(jī)，強(qiáng)調(diào)以黨建引領(lǐng)為核心，突出共治共享、共駐共建，著力破解無主管樓院小區(qū)的治理難題。各區(qū)根據(jù)轄區(qū)樓院發(fā)展實際，不斷創(chuàng)新無主管樓院治理機(jī)制，形成了一系列特色鮮明的治理實踐成果。例如，在加強(qiáng)黨建引領(lǐng)方面，新密市借鑒駐村“第一書記”模式，選派市直機(jī)關(guān)年輕干部到老舊小區(qū)擔(dān)任“無主管樓院第一書記”，圍繞健全組織體系、推動管理有序、辦好惠民實事三項任務(wù)推進(jìn)單位共建共治。在引進(jìn)物業(yè)方面，二七區(qū)創(chuàng)建“紅色物業(yè)聯(lián)盟”，暢通企業(yè)參與無主管樓院治理的途徑和渠道，對點鏈接紅色物業(yè)企業(yè)與街道無主管樓院。通過政府補(bǔ)貼、物業(yè)保本、群眾自繳的方式，為無主管樓院提供基礎(chǔ)性、保障性物業(yè)服務(wù)。在資金保障方面，中原區(qū)以培育10個示范社區(qū)為目標(biāo)，舉辦“亮賽比”暨“三項工程、一項管理”專場比學(xué)交流會，區(qū)財政拿出100萬元專項資金，重獎“十佳”村（社區(qū)）黨組織書記，并對年終排名末位的村（社區(qū)）黨組織書記進(jìn)行誡勉談話。

三、老舊小區(qū)無主管樓院整治工作面臨的難題

盡管鄭州老舊小區(qū)改造和無主管樓院整治工作取得了一些成績，但是受政策環(huán)境、社區(qū)基礎(chǔ)條件、資金實力、居民素質(zhì)等因素的影響，鄭州市不同區(qū)域的老舊小區(qū)無主管樓院整治工作推進(jìn)力度不一、治理長效性難以保證，無主管樓院治理仍存在諸多困境和障礙。

（一）長期失管問題積重難返

老舊小區(qū)無主管樓院是我國上世紀(jì)住房制度改革中新舊制度接軌不暢的歷史產(chǎn)物，20世紀(jì)80年代，我國住房制度改革確定了房屋產(chǎn)權(quán)的私有化，但是，由于缺乏房屋管理配套政策，房屋管理責(zé)任仍然歸于原主管單位。隨著時代的變遷和城市的發(fā)展，原主管單位因單位改制、企業(yè)破產(chǎn)、工廠倒閉而退出歷史舞臺，其住宅區(qū)轉(zhuǎn)為街道、社區(qū)代管，并最終成為無主管樓院。在長期無主管單位、無物業(yè)管理的失管狀態(tài)下，小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生不良、私搭亂建嚴(yán)重、車輛停放混亂無序、公共事件應(yīng)急處置能力較低、消防治安問題突出……這些問題給當(dāng)前老舊小區(qū)無主管樓院的整治工作增加了難度。另外，原主管單位失管后，居民在業(yè)緣基礎(chǔ)上建立的社會關(guān)系由緊密變?yōu)樗缮?，小區(qū)從單位制時期的“熟人社會”逐步轉(zhuǎn)向“陌生人社會”，社區(qū)凝聚力和融合度持續(xù)走低，這不僅對老舊小區(qū)無主管樓院整治工作產(chǎn)生了不利影響，也為社區(qū)治理帶來了新的挑戰(zhàn)。

（二）矛盾沖突難以協(xié)調(diào)

老舊小區(qū)無主管樓院整治不單單是指墻體翻新、防水治漏、種植花草這么簡單，與一些小區(qū)新建工程不同，老舊小區(qū)無主管樓院整治工作量大面廣、細(xì)節(jié)繁多，關(guān)系著千萬家庭的切身利益，整治過程中難免出現(xiàn)矛盾沖突：一方面，由于生活習(xí)慣和居住訴求不同，居民在拆除違規(guī)建筑、加裝電梯、停車場改造、物業(yè)公司的選擇等問題上存在利益不一致，意見不統(tǒng)一的問題，導(dǎo)致部分小區(qū)樓院改造整治阻力較大。另一方面，社區(qū)居委會在老舊小區(qū)無主管樓院的治理問題上角色不清、定位不明，與居民群眾之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，部分小區(qū)干群關(guān)系緊張、內(nèi)部矛盾糾紛多，居民對社區(qū)改造和整治工作不支持、不理解、不配合，給整個樓院整治工作的進(jìn)度和效果造成了不利影響。

（三）物業(yè)入駐存在困境

引入物業(yè)開展社區(qū)管理是當(dāng)前鄭州市推進(jìn)無主管樓院整治提升工作的重要舉措，但老舊小區(qū)無主管樓院因其特殊性，各地在引進(jìn)和實施物業(yè)管理過程中存在不少困難，主要表現(xiàn)在以下三方面：一是物業(yè)進(jìn)駐進(jìn)度緩慢。各區(qū)老舊小區(qū)情況差別較大，一些基礎(chǔ)條件較好的樓院引進(jìn)物業(yè)相對順利，但對于許多位置偏僻、樓院規(guī)模小或環(huán)境差基礎(chǔ)設(shè)施落后的樓院，引進(jìn)物業(yè)存在很大障礙。目前，鄭州市內(nèi)列入整治提升計劃的老舊小區(qū)中，已有專業(yè)化物業(yè)公司入駐且在區(qū)房管部門備案過的數(shù)量較少，多數(shù)物業(yè)公司持觀望態(tài)度。二是物業(yè)費(fèi)收繳困難。在部分物業(yè)公司入駐的老舊小區(qū)中，居民對物業(yè)“收費(fèi)服務(wù)”普遍存在抵觸心理，再加上老舊小區(qū)內(nèi)房屋空置或出租較多，業(yè)主難以找尋或不配合工作，物業(yè)費(fèi)收繳難題遲遲未解。三是物業(yè)服務(wù)質(zhì)量和持續(xù)性難以保證。很多進(jìn)駐老舊小區(qū)的物業(yè)企業(yè)規(guī)模相對小，資金實力不足，在物業(yè)費(fèi)收取率低和政府財政補(bǔ)貼不能及時到位的情況下，物業(yè)公司運(yùn)營壓力較大，以致于后續(xù)管理和服務(wù)跟不上，甚至?xí)型就顺?，容易引發(fā)業(yè)主不滿情緒，反過來進(jìn)一步增大物業(yè)費(fèi)收繳難度，從而陷入一種“收費(fèi)難、難服務(wù)”的惡性循環(huán)。

（四）社區(qū)自治水平偏低

老舊社區(qū)無主管樓院因長期無物業(yè)、無專人管理，對居民自治提出了更高的要求。鄭州市的無主管樓院整治提升行動在鼓勵引導(dǎo)無主管樓院建立樓院自管會、業(yè)主委員會等樓院自治組織，調(diào)動樓院居民自治主動性方面也下足力氣，但從目前來看，實施效果并沒有達(dá)到預(yù)期。一是樓院自治組織功能發(fā)揮不足，各區(qū)樓院自管會仍在試點探索階段，并沒有普及，而成立業(yè)主委員會的社區(qū)樓院更是屈指可數(shù)。即便有的小區(qū)成立了業(yè)委會，能發(fā)揮的作用也非常有限，甚至淪為徒有虛名的空架子。二是社區(qū)社會組織發(fā)展不均衡，社區(qū)社會組織數(shù)量增長較快，但在民政部門登記備案率低，自娛自樂的文體類社區(qū)社會組織數(shù)量較多，聚焦居民互助和社區(qū)治理的社區(qū)社會組織數(shù)量較少。同時，多數(shù)社區(qū)社會組織還存在定位管理不規(guī)范、人力和資金保障不足、專業(yè)性偏低等問題，參與社區(qū)治理與服務(wù)方面的能力亟待提升。

四、制約老舊小區(qū)無主管樓院有效治理的因素分析

老舊小區(qū)無主管樓院面臨的治理問題，既有尚未解決的歷史遺留問題，也有不斷產(chǎn)生的現(xiàn)實問題，究其原因，制約老舊小區(qū)無主管樓院有效治理的因素主要包括以下幾方面。

（一）工作機(jī)制不健全

當(dāng)前，老舊小區(qū)改造大潮已經(jīng)全面鋪開，但各地在推進(jìn)過程中基礎(chǔ)不同、訴求各異、標(biāo)準(zhǔn)不一，相關(guān)工作機(jī)制不健全不完善，容易掣肘城市整體規(guī)劃布局和頂層設(shè)計。一是組織機(jī)制不健全，部分政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠，部門協(xié)同聯(lián)動不足，至今尚未形成區(qū)（縣）政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各相關(guān)部門單位責(zé)任分工明確，主動配合，資源有效整合、協(xié)作共建的組織工作機(jī)制〔3〕。二是政策支持不到位，部分基層政府在老舊小區(qū)改造和無主管樓院整治問題上存在“重面子、輕里子”，只管“小修小補(bǔ)”，不管“提質(zhì)增效”的現(xiàn)象，對改造整治后老舊小區(qū)樓院治理中的多元主體責(zé)任定位、物業(yè)服務(wù)監(jiān)管、后續(xù)資金支持等問題缺乏具體政策指導(dǎo)，社區(qū)長效治理機(jī)制不能及時跟上，將會影響老舊小區(qū)無主管樓院的整治效果的持久性和可持續(xù)發(fā)展。

（二）小區(qū)基礎(chǔ)條件先天不足

由于老舊小區(qū)無主管樓院的住房多形成于國家集權(quán)管理的單位制時期，城市規(guī)劃不夠科學(xué)合理，建筑技術(shù)較為落后，住房建筑在安全性、節(jié)能型、便捷性方面已經(jīng)無法滿足時代需要，小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施也在時間和人為的雙重作用下?lián)p耗嚴(yán)重，亟待修繕更新。多年來，大多數(shù)老舊小區(qū)無主管樓院深陷“小區(qū)老、樓院老、房屋老、設(shè)備老、環(huán)境差”的“四老一差”困局，硬件不足是造成小區(qū)治理難題的關(guān)鍵因素。隨著人們對居住環(huán)境和居住質(zhì)量的要求不斷提高，小區(qū)在加裝電梯、無障礙通道建設(shè)、智能家居環(huán)境、社區(qū)文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面需求不斷增大，但受基礎(chǔ)條件的諸多限制，許多小區(qū)樓院改造整治的技術(shù)難度較高、可操作性空間非常小。

（三）資金短缺問題突出

無主管樓院整治工作中，基礎(chǔ)設(shè)施改造升級、環(huán)境衛(wèi)生治理、社區(qū)秩序維護(hù)等都需要大量的經(jīng)費(fèi)支持，然而，目前無主管樓院的整治工作主要由基層政府財政支持，資金來源渠道較為單一，且受新冠肺炎疫情影響，各地政府財政收支矛盾加劇，越往基層，政府財力越顯吃緊。在這種情形下，部分小區(qū)財政補(bǔ)貼資金難以落實，導(dǎo)致部分地區(qū)在推進(jìn)老舊小區(qū)改造和無主管樓院整治方面腳步放緩甚至停滯不前。如何建立政府、社會力量、居民共擔(dān)的資金籌措機(jī)制，如何協(xié)調(diào)各方利益、合理分?jǐn)偢脑斐杀荆蔀橥七M(jìn)老舊小區(qū)無主管樓院整治工作亟待解決的問題。

（四）社區(qū)居民自治意識薄弱

社區(qū)居民自治意識薄弱表現(xiàn)在兩個方面：一是無主管樓院大多曾經(jīng)是國有企業(yè)或機(jī)關(guān)的家屬院，在早期單位“包攬一切”體制下，社區(qū)居民對基層政府形成一定程度的依賴慣性，缺乏“社區(qū)管理”“物業(yè)收費(fèi)服務(wù)”的概念認(rèn)識，他們改造和整治的被動性較強(qiáng)，至今仍然有部分群眾居民認(rèn)為當(dāng)前老舊小區(qū)改造、無主管樓院整治應(yīng)該都是政府的事，治理中存在的問題也應(yīng)該由政府出面解決。二是無主管樓院內(nèi)常駐居民多屬于低收入群體，受文化程度、經(jīng)濟(jì)情況、時間精力等諸多因素的限制，居民主動參與樓院治理的熱情不高，而外來流動人口對租住的社區(qū)樓院普遍缺乏歸屬感和認(rèn)同感，參與社區(qū)治理的積極性更低。

五、破解老舊小區(qū)無主管樓院治理難題的有效對策

老舊小區(qū)無主管樓院整治涉及規(guī)劃、城管、民政等多個部門，是個綜合的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。無主管樓院不能簡單參照一般老舊小區(qū)的治理來推進(jìn)，也不能搞“一刀切”，而是既要“改”又要“治”，既要“有人管”又要“管得好”，要根據(jù)各地實際，選擇適宜不同樓院的多元化治理模式，建立健全無主管樓院治理長效機(jī)制，努力將無主管樓院打造成干凈整潔、安定和諧、管理有序的生活共同體。

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌，鞏固深化整治效果

老舊小區(qū)改造難，難在多個主體協(xié)調(diào)、多方利益平衡、多類問題解決〔3〕。2020年抗擊新冠肺炎疫情期間，面對老舊小區(qū)無主管樓院防控力量薄弱問題，基層黨組織充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，凝聚機(jī)關(guān)下沉人員、居民黨員、志愿者等多方力量，構(gòu)筑起聯(lián)防聯(lián)控、群防群治的堅固防線。當(dāng)前，我國進(jìn)入疫情防控常態(tài)化時期，要將戰(zhàn)時經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為基層治理的長效機(jī)制，繼續(xù)加強(qiáng)黨建引領(lǐng)、政府統(tǒng)籌、部門協(xié)調(diào)，在無主管樓院整治中凝聚各方力量，形成治理合力。一是加強(qiáng)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。市、區(qū)級層面要統(tǒng)籌組織、規(guī)劃、住房保障等職能部門，加強(qiáng)對無主管樓院相關(guān)的政策指導(dǎo)，街道、社區(qū)要落實屬地責(zé)任，建立轄區(qū)無主管樓院工作臺賬，堅持“一樓一策”“分類管理”，針對工作中矛盾沖突較多、問題較大的痛點難點，組織開展集中攻堅行動，深入了解居民訴求、理順矛盾爭端，推動相關(guān)部門協(xié)同解決，循序漸進(jìn)推進(jìn)整治工作。二是強(qiáng)化整治工作落實。健全和完善黨建聯(lián)建制度和干部分包制度，逐級壓實工作責(zé)任，將無主管樓院整治提升工作納入基層黨建和城鄉(xiāng)社區(qū)治理考核事項，定期開展調(diào)研走訪、督導(dǎo)觀摩活動，及時檢驗和評估工作效果，確保整治工作取得實效。

（二）整合社會資源，建立資金共擔(dān)長效機(jī)制

面對當(dāng)前老舊小區(qū)無主管樓院改造整治過程中出現(xiàn)的資金困境，僅僅依靠政府單方面力量無法彌補(bǔ)巨大資金缺口。因此，在政府財政投入基礎(chǔ)上，要最大限度地整合社會資源，建立健全“政府引領(lǐng)、社區(qū)主導(dǎo)、業(yè)主主體、多方支持”的資金共擔(dān)機(jī)制，通過“政府支持一部分、社區(qū)專項經(jīng)費(fèi)獎補(bǔ)一部分、駐區(qū)或業(yè)主單位支持一部分、社會力量贊助一部分、業(yè)主自籌一部分”的方式多渠道籌集資金，確保無主管樓院整治提升工作順利推進(jìn)。一方面，要加強(qiáng)政府財政保障。按照各地制定的無主管樓院整治方案，推動各類財政補(bǔ)貼落實到位，在嚴(yán)格控制基層政府財政預(yù)算總額的基礎(chǔ)上，將社區(qū)服務(wù)專項經(jīng)費(fèi)、社區(qū)黨建經(jīng)費(fèi)重點向無主管樓院或樓院黨支部傾斜，鼓勵各縣區(qū)將樓院負(fù)責(zé)人補(bǔ)貼納入財政預(yù)算，并對樓院負(fù)責(zé)人進(jìn)行物質(zhì)和精神補(bǔ)貼。另一方面，要鼓勵社會資本力量參與。探索政企合作的PPP模式、政府采購服務(wù)模式等途徑，引導(dǎo)愛心企業(yè)和專業(yè)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)參與無主管樓院建設(shè)管理，特別要重視社會資本的資金實力和可持續(xù)運(yùn)營能力，在改造提升后可引入養(yǎng)老、托幼、停車場等有償服務(wù)項目來增加社會資本的收益，從而提高各類社會資本參與無主管樓院治理的動力。

（三）創(chuàng)新服務(wù)方式，探索物業(yè)管理差異化模式

伴隨著市場經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，物業(yè)管理已經(jīng)成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)。鼓勵引導(dǎo)物業(yè)公司進(jìn)駐老舊小區(qū)，開展專業(yè)化管理服務(wù)是加強(qiáng)老舊小區(qū)無主管樓院整治工作的必要手段。因此，要緊緊圍繞居民需求，通過基層政府政策吸引，街道、社區(qū)牽線搭橋，建立物業(yè)公司與社區(qū)居民之間的良性互動關(guān)系，促進(jìn)物業(yè)公司的順利入駐并開展管理服務(wù)。一是要加大政府支持力度。積極落實政府對老舊小區(qū)的物業(yè)費(fèi)補(bǔ)貼制度，并在增加活動場地、減免相關(guān)稅費(fèi)等方面給予物業(yè)公司更多支持，鼓勵入駐老舊小區(qū)的物業(yè)公司增強(qiáng)自身“造血”功能，在常規(guī)收取物業(yè)費(fèi)用之外，開展諸如家政、洗衣、家電維修之類的定制化、個性化服務(wù)來增加營業(yè)收入。二是創(chuàng)新物業(yè)管理服務(wù)模式。根據(jù)小區(qū)樓院實際，探索不同類型的物業(yè)管理模式，如對于居民經(jīng)濟(jì)條件和小區(qū)封閉性較好的老舊小區(qū)可以采取現(xiàn)代物業(yè)管理模式，由街道、社區(qū)指導(dǎo)成立業(yè)主委員會，代表全體居民聘請專業(yè)物業(yè)團(tuán)隊進(jìn)行物業(yè)管理；對于居民經(jīng)濟(jì)條件較差，無法封閉的老舊小區(qū)可以實行“居民自治+物業(yè)托管”模式，由樓院自管會代行基本物業(yè)管理職能，委托保潔公司、保安公司、綠化公司和維修公司等專業(yè)公司對小區(qū)進(jìn)行衛(wèi)生、治安、綠化方面的管理維護(hù)；對于一些規(guī)模較小的小區(qū)樓院可以實行“連片開發(fā)”模式，將位置相鄰、情況相似的小區(qū)進(jìn)行打包合并給一家物業(yè)公司進(jìn)行集中管理，實現(xiàn)小區(qū)在物業(yè)資源方面的共建共享〔4〕。

（四）強(qiáng)化居民自治，提升樓院管理服務(wù)水平

如何加強(qiáng)老舊小區(qū)無主管樓院的綜合治理，居民群眾應(yīng)該最有發(fā)言權(quán)，其關(guān)鍵是要以黨建引領(lǐng)為支點，撬動居民自治的強(qiáng)大力量，讓群眾真正成為樓院治理的“主人翁”，實現(xiàn)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。一是健全群眾性自治組織。進(jìn)一步推進(jìn)樓院自管會、居民議事會等居民自治組織在老舊小區(qū)無主管樓院的全面覆蓋，在條件成熟的小區(qū)樓院引導(dǎo)建立業(yè)主委員會并明確職責(zé)范圍，賦予業(yè)委會依法自治權(quán)力。推行樓院黨組織與自治組織交叉任職，注重挖掘退休黨員干部、居民代表、樓棟長等熱心居民，把有奉獻(xiàn)精神、有一定威望的熱心居民推選為樓院自治組織成員，引導(dǎo)居民自治組織自覺接受社區(qū)、樓院黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。二是完善居民協(xié)商議事機(jī)制。由社區(qū)指導(dǎo)，樓院黨組織牽頭，在居民公約基礎(chǔ)上完善民主協(xié)商制度、樓院事務(wù)公開制度，定期召開聯(lián)席會議、居民議事會議等，召集物業(yè)企業(yè)、駐區(qū)單位、群眾性組織、居民代表共同參與，也可通過拓展業(yè)主微信群、社區(qū)APP、社區(qū)熱線等線上方式，及時收集群眾意見建議，共同商議管理樓院事務(wù)。三是加強(qiáng)樓院文明建設(shè)。繼續(xù)發(fā)揮黨員和社區(qū)能人的帶頭作用，充分利用社區(qū)志愿者資源，引導(dǎo)成立慈善互助、矛盾調(diào)解等類型的社區(qū)內(nèi)生性社會組織，深入開展政策宣傳、文明倡導(dǎo)、扶貧濟(jì)困、法律維權(quán)等公益性活動，督促全體居民成為樓院文明創(chuàng)建、社區(qū)秩序維護(hù)的參與者、推動者，努力實現(xiàn)無主管樓院的規(guī)范化治理。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕河南省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造提質(zhì)的指導(dǎo)意見〔EB/OL〕.http：//www.henan.gov.cn/2020/0 1-13/1245710.html.

〔2〕余曉艷，張勇，趙銀俠.城市老舊小區(qū)綜合治理問題與對策的實證研究〔J〕.長安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2020（03）：68-77.

〔3〕汪廣豐.老舊小區(qū)改造難題怎么破〔J〕.群眾，2020（10）：52-53.

〔4〕沈建新.和諧視角下老舊住宅小區(qū)物業(yè)管理困境及管理服務(wù)模式創(chuàng)新〔J〕.住宅與房地產(chǎn)，2020（18）：262+264.

責(zé)任編輯白慧玲