何志春 馮學智

摘要：國家在懲罰罪犯的同時，也負有保障罪犯權利的義務，必須保障罪犯作為人所共有的基本平等權利。本文分析我國服刑人員基本養(yǎng)老醫(yī)療保險存在的缺陷，并提出完善路徑，以期對我國相關制度的建立有所裨益。

關鍵詞：服刑人員;基本養(yǎng)老醫(yī)療保險;完善路徑

服刑人員雖然是犯罪人員，但仍是一國公民，雖受到法律懲罰，但刑罰權的行使只改變了作為公民的罪犯的權利狀況，其國籍和公民資格并沒有被剝奪，只要他尚未死亡就依然是中華人民共和國公民，依法享有公民權，就應該享有權利和履行義務，并有權受到國家法律的保護。因此，國家在懲罰罪犯的同時，也負有保障罪犯權利的義務。本文對服刑人員基本養(yǎng)老保險權益方面存在的問題進行探討并分析其完善對策。

一、存在的主要問題

（一）服刑人員對基本養(yǎng)老保險權益享有不充分

我國《憲法》專章規(guī)定了公民的基本權利?！稇椃ā返?5條規(guī)定，公民在年老時，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。此條明確了公民依法享有社會保險權利，服刑人員概不例外。另外，《憲法》第33條規(guī)定公民在法律面前一律平等。上述規(guī)定賦予了服刑人員的法律地位和公民權利，也是服刑人員享有人權的根本法律依據。服刑人員雖在監(jiān)獄服刑，但仍是我國公民，服刑人員作為公民，除了被依法剝奪的權利外，可以平等地享有憲法賦予的其他權利，平等地受到憲法和法律的保護，既然養(yǎng)老保險權利是公民的基本權利，那也就是服刑人員的基本權利。

我國刑罰體系中并沒有取消服刑人員養(yǎng)老保險金的具體規(guī)定，在其他社會保障法律中也沒有明確規(guī)定剝奪服刑人員的養(yǎng)老保險權利，雖然有的地方政府規(guī)章中規(guī)定了服刑人員在服刑期間的養(yǎng)老保險權利暫停行使，但是這只是一種限制性規(guī)定，并不是法律意義上的剝奪。但是這種現實的體制使服刑人員的社會保險權事實上被剝奪了，究其原因，是人們對刑罰和監(jiān)獄的固有觀念沒有改變，對服刑人員的法律地位存在誤解，認為一個人一旦成為服刑人員就會失去法律人格和權利主體地位，作為服刑人員理應失去社會保險權利、政治權利，特別是政治權利。但事實上，從法理上來說，服刑人員除了人身自由和其他依法被剝奪了的權利以外，其他權利不受侵犯。服刑人員被人民法院裁判有罪后，國家只對服刑人員處以人身權利、政治權利和財產權利的處罰，被判處有期徒刑的服刑人員只是其公民權利受到國家有期限的部分剝奪。與其他公民相比，服刑人員不能完整地享有憲法和法律所規(guī)定的公民權利，他們的一部分原有權利已依法被剝奪。

服刑人員雖然被剝奪了自由，但仍是中華人民共和國公民，社會保險權利并未明確被剝奪。我國《憲法》規(guī)定，公民在年老、疾病和喪失勞動能力的時候，有從國家和社會獲得物質幫助的權利?！渡鐣ｋU法》第2條規(guī)定：“國家建立基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等社會保險制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質幫助的權利”。本條確立了我國社會保險體系的完整框架和基本養(yǎng)老保險的覆蓋范圍。那么，服刑人員是否具備參保資格和享受待遇的條件。在參保資格方面，《憲法》和《社會保險法》及其他法律、法規(guī)并未對服刑人員的社會保險權利做出禁止性規(guī)定，即第2條同樣適用于監(jiān)獄服刑人員。在享受待遇條件方面，若要剝奪服刑人員領取退休金權利，必須是其喪失了享受社會保險待遇條件?！渡鐣ｋU法》第16條規(guī)定，享受養(yǎng)老保險待遇必須滿足兩個條件：一是必須達到法定退休年齡;二是累計最低繳費滿15年。

根據我國相關法律，參保人員在服刑期間，不繳納基本養(yǎng)老保險費，不計算繳費年限，個人賬戶予以保留繼續(xù)計息;服刑之前繳費年限（含視同繳費年限）予以承認;服刑期間達到享受基本養(yǎng)老保險待遇條件的，期滿后按規(guī)定辦理退休，從期滿后次月起，按月領取基本養(yǎng)老金。享受基本養(yǎng)老金人員服刑期間不發(fā)給基本養(yǎng)老金，不參加待遇調整;期滿后，恢復服刑前所享受的基本養(yǎng)老金待遇，并參加以后基本養(yǎng)老金調整，但不補發(fā)服刑期間基本養(yǎng)老金。那么，服刑人員究竟是否享有完整的社會保險權利呢？既然如此，為什么當服刑人員達到享受基本養(yǎng)老保險待遇條件時，既不參加待遇調整呢？也不發(fā)放基本養(yǎng)老金，為什么在服刑期間不計算繳費年限呢？服刑期滿后不補發(fā)服刑期間的基本養(yǎng)老金呢？實際養(yǎng)老金的多少與繳費年限長短密切相關，多繳一年，多得一個百分點養(yǎng)老金，因此繳費年限對參保人員享受權利至關重要。而且，既然允許保留個人賬戶并準許繼續(xù)計息，也就等于承認了服刑人員個人賬戶權益的財產私有性，那么期滿后不予補發(fā)的養(yǎng)老金中屬于個人賬戶權益的資金又被劃到何處了呢？

盡管監(jiān)獄法等法律規(guī)定了涉及服刑人員權益保護的個別條款，但僅是就其享有的權利作了原則性規(guī)定，至于其他合法權利，只是以“其他未被依法剝奪或者限制的權利”詞句來簡單涵蓋。

（二）服刑人員未納入基本醫(yī)療保險覆蓋范圍

按照我國相關法律規(guī)定，服刑人員不納入基本醫(yī)療保險體系覆蓋對象。服刑人員服刑期間的醫(yī)療保障經費由國家財政下撥的服刑人員醫(yī)療費支出。這樣一來，服刑人員和普通公民適用于兩套不同的醫(yī)保制度體系，也就是雙軌制，兩者之間沒有銜接和對接機制。近年來，全國各個監(jiān)獄大多數服刑人員醫(yī)療經費超支或嚴重超支，甚至在某種程度上擠占了其他服刑人員的醫(yī)療經費和監(jiān)獄行政辦公經費，給監(jiān)獄管理工作帶來沉重負擔。已經有一些地區(qū)監(jiān)獄出于經費不足和人權保護等方面考慮開始試點探索將服刑人員就醫(yī)納入當地醫(yī)療保險范疇。那么，服刑人員參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險有無法律法規(guī)支持？這仍需討論其參保資格和享受醫(yī)保待遇的條件。我們先看參保資格，《中華人民共和國監(jiān)獄法》（下稱監(jiān)獄法）第54條規(guī)定：“服刑人員的醫(yī)療保健列入監(jiān)獄所在地區(qū)的衛(wèi)生、防疫計劃”。此外，《社會保險法》第23條《關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》以及《關于城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參加基本醫(yī)療保險的指導意見》等法律法規(guī)都對城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的參保主體資格做出了原則性規(guī)定。《社會保險法》第24條及《關于建立新型農村合作醫(yī)療制度意見》的覆蓋范圍則是“所有農村居民”。以上法律法規(guī)都沒有對服刑人員參保做出禁止性規(guī)定。司法部《監(jiān)獄罪犯生活衛(wèi)生管理辦法》曾提出要求，“根據實際情況，逐步將罪犯醫(yī)療保障納入當地居民基本醫(yī)療保障體系?！北M管按照全國各地區(qū)關于城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的普遍性規(guī)定，參保范圍和對象暫未把服刑人員列入其中，但也沒有明確規(guī)定服刑人員不能參保。在享受基本醫(yī)保待遇方面，按照《社會保險法》第27條規(guī)定，享受基本醫(yī)療保險待遇必須滿足兩個條件：一是必須達到法定退休年齡;二是累計最低繳費達到國家規(guī)定年限。如果服刑人員滿足這兩個條件就可以享受基本醫(yī)療保險待遇，除非其醫(yī)療待遇超出了《基本醫(yī)療保險藥品目錄》、《關于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險診治項目管理的意見》以及《關于確定城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險醫(yī)療服務設施范圍和支付標準的意見》中的相關規(guī)定或屬于《社會保險法》第30條關于基本醫(yī)療保險基金支付范圍的四個限制性規(guī)定之一。需要強調的是，服刑人員要全面納入基本醫(yī)保在政策層面和操作層面還面臨幾大難題：一是相關政策空白，服刑人員加入基本醫(yī)保缺乏有效依據;二是資金約束，辦理基本醫(yī)保后，需按時足額繳納醫(yī)保費，這筆不小的開支如何解決;三是服刑人員刑滿或保外就醫(yī)，醫(yī)保費要隨人轉移，在具體操作上還有很多問題要突破。

二、服刑人員基本養(yǎng)老醫(yī)療保險權益完善路徑

服刑人員的社會權益保障是個綜合性的工作，需要監(jiān)獄進行系統(tǒng)建設，更需要整個社會對這項工作的認可度和支持度。同時，該項綜合性工作所需經費數目巨大，其經費來源如何保證，如果沒有足夠的經費給予保障，則服刑人員的基本社會權益保障就無從談起。鑒于當前服刑人員社會保障權益現狀及存在的問題，筆者提出如下解決對策：

（一）服刑人員應納入全國統(tǒng)籌的社會養(yǎng)老保險范圍

服刑人員應充分享有基本養(yǎng)老保險權益。服刑人員雖是特殊群體，其法律地位與普通公民相異，但其仍是權利主體，具有法律人格，其合法權益不可被任意剝奪。服刑人員應享有的社會保障權利不應受到社會排斥或剝奪。比如，服刑人員的養(yǎng)老保險金屬于財產所有權范疇，我國相關刑事法律中沒有取消服刑人員養(yǎng)老金的規(guī)定，社保部門沒有刑事處罰的主體資格，更沒有收繳服刑人員養(yǎng)老金的權利。鑒于此，我國更應該完善服刑人員的社會保障機制。

應加強服刑人員的養(yǎng)老權益保障。刑期較長的服刑人員，刑期屆滿被釋放后，已經不具備勞動能力，無法自行解決養(yǎng)老問題。盡管國家在服刑人員養(yǎng)老和醫(yī)療方面做了相關規(guī)定，服刑人員刑滿釋放后可以續(xù)交保險費。但許多服刑人員在入獄前沒有固定工作，沒有繳納過養(yǎng)老保險，更別說刑滿釋放后續(xù)交養(yǎng)老保險和領取養(yǎng)老金了。導致服刑人員刑滿釋放后續(xù)交成為一句空話，這部分服刑人員是缺乏養(yǎng)老保障的。筆者認為，應制定法律法規(guī)允許其使用勞動報酬繳納養(yǎng)老保險或者允許其家屬幫其繳納，使服刑人員老有所養(yǎng)。

由于實際發(fā)放的養(yǎng)老金數額與實際繳費年限長短密切相關，因此繳費年限的長短對參保人員享受養(yǎng)老金權利至關重要。既然允許保留服刑人員的個人賬戶并準許繼續(xù)計息，等于法律承認了服刑人員個人賬戶權益的財產私有性及合法性，則刑期屆滿后應予補發(fā)養(yǎng)老金中屬于個人賬戶權益的資金。在監(jiān)獄期間應允許其本人或其親屬繳納養(yǎng)老保險費，此舉可以最大限度的保障服刑人員期滿后的基本生活，對國家和社會并無不良影響，于公于私都有利。

此外，為了解決我國服刑人員權利保護法律規(guī)定過于原則化、抽象化、不統(tǒng)一等問題，應在《社會保險法》中，設專章規(guī)定服刑人員社會保險權益保障問題，對服刑人員養(yǎng)老保險等權利、待遇應盡量規(guī)定的具體、明確、詳細，增強法律法規(guī)的針對性和可操作性，完善服刑人員社會保險權益保護的具體內容，明確社會保障部門的職權清單與職責清單，建立服刑人員社會保險權益的制度性保障。在專門條款中，一方面要明確規(guī)定服刑人員在監(jiān)獄中享有養(yǎng)老保險繳費權利，允許服刑人員在監(jiān)獄中申請和繳納養(yǎng)老保險等社會保險，以保障服刑人員社保紀錄的連續(xù)性。另一方面要建立服刑人員養(yǎng)老保險的個人儲蓄賬戶，與社會養(yǎng)老保險體制相接軌。養(yǎng)老保險金繳納比例可適當調整，將服刑人員養(yǎng)老保險納入社會養(yǎng)老體系統(tǒng)一管理，刑釋之后其個人賬戶隨本人異動而轉移。養(yǎng)老保險資金來源于：服刑人員勞動報酬和就業(yè)準備金;個人賬戶儲蓄和家庭支援;政府最低生活保障。此外，對于那些出獄后確實沒有經濟來源、生活極度困難的服刑人員，可由國家兜底，將其納入最低生活保障范圍，使其具備基本的生存條件。

（二）服刑人員應納入全國統(tǒng)籌的社會醫(yī)療保險

根據試點地區(qū)的成熟經驗，將服刑人員就醫(yī)納入當地醫(yī)療保險范疇。司法部《監(jiān)獄罪犯生活衛(wèi)生管理辦法》有“根據實際情況，逐步將罪犯醫(yī)療保障納入當地居民基本醫(yī)療保障體系”相關內容，將服刑人員納入全國統(tǒng)籌的醫(yī)療保險范疇，具體可以這樣操作，先地方性立法或以行政法規(guī)、部門規(guī)章形式進行立法，等比較成熟后再進行國家層面的立法。并將這些有關服刑人員社會保障的法律法規(guī)政策編輯成冊、公布下發(fā)至監(jiān)獄服刑人員，保障服刑人員的知情權、健康權、社會保障權等權利。監(jiān)獄需要保障每一名服刑人員的身體健康，每年監(jiān)獄花費在針對服刑人員醫(yī)療方面的經費數目非常巨大，僅依賴現有的政府財政撥款是難以為繼的。依據相關規(guī)定，監(jiān)獄是不能通過服刑人員的勞動而獲取利益的，這就給服刑人員的健康權益保護提出了嚴峻挑戰(zhàn)。應引起監(jiān)獄和政府相關部門的高度重視。首先，監(jiān)獄部門必須依法對政府撥款實行嚴格管理，政府在財力允許的情況下可適當提高對監(jiān)獄的撥款數額，同時還需要調整相應的比例，并且要事先將該部分經費納入財政預算，保障監(jiān)獄經費來源;其次，需要司法部、財政部、民政部等部門聯合牽頭，將相關工作部門調動起來，積極籌措資金，支持監(jiān)獄對服刑人員基本社會權益的保障;最后，將服刑人員納入社會醫(yī)療保險范疇。通過繳納一定的醫(yī)療保險費用，把服刑人員的醫(yī)療風險轉移給社會，從而避免監(jiān)獄經費不足的尷尬現象。

服刑人員就醫(yī)一直是困擾監(jiān)獄的棘手問題。2012年北京市某監(jiān)獄服刑人員就醫(yī)年均每人15.6次，而同期北京市兩千多萬常住人口就醫(yī)年均每人才7次左右。如果從服刑人員的勞動產出中提取一定的比例為服刑人員購買醫(yī)療保險，則上述問題將會有效解決。

保險的性質是“人人為我”“我為人人”，其本身就具備分攤風險的能力，可以由多名身體健康的服刑人員“補貼”某一位需要經常就診的服刑人員。當然，為了保障醫(yī)療問題，服刑人員也可根據自己的健康狀況自主選擇不同檔次的醫(yī)療保險，同時監(jiān)獄民警也可以根據服刑人員過往的病例為其調整醫(yī)療保險檔次，身體狀況差需要經常就診的就選擇較高的醫(yī)療保險標準，身體狀況好的就選擇最低的保險標準。這種差異化和區(qū)別化的做法既保證就醫(yī)者，也不會造成資源浪費。

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作者簡介

何志春（1964—），甘肅景泰人，中共甘肅省委黨校政治和法律教研部教授，主要從事民商法學的教學與研究。

馮學智（1973—）寧夏沙波頭區(qū)人，中共甘肅省委黨校政治和法律教研部教授，主要從事民商法學，行政法學研究。