劉娟

【摘 要】行政約談作為一種柔性的行政管理方式，是對(duì)傳統(tǒng)行政管理的一種補(bǔ)充。目前我國(guó)行政約談制度的法治化、規(guī)范化建設(shè)成果顯著，但是在實(shí)施過(guò)程中仍不可避免的會(huì)存在一些問(wèn)題。文章主要基于行政約談存在的主要問(wèn)題提出相應(yīng)的完善策略，希望能為行政約談管理模式的優(yōu)化提供一定的借鑒作用。

【關(guān)鍵詞】行政約談;適用范圍;問(wèn)題;完善

一、行政約談的適用范圍

首先是即將違法的行為。行政機(jī)關(guān)對(duì)那些尚未構(gòu)成違法的行為人通過(guò)與其溝通及相關(guān)法律政策的宣傳，可以在一定程度上阻止其不當(dāng)行為的繼續(xù)，因?yàn)槿羧纹湫袨榘l(fā)展下去，則極有可能觸犯到國(guó)家的法律法規(guī)，導(dǎo)致違法犯罪行為不能及時(shí)遏止。

其次是輕微違法的行為。行政機(jī)關(guān)對(duì)于情節(jié)輕微的違法行為普遍會(huì)采用行政約談的方式來(lái)引導(dǎo)和阻止行為人停止違法行為，并立即進(jìn)行整改[1]。因此，在當(dāng)前形勢(shì)下，將輕微違法行為納入行政約談適用范圍是完全必要的。對(duì)于行政約談適用的違法行為有必要對(duì)其程度加以適度的限制，執(zhí)法機(jī)關(guān)面對(duì)違法情節(jié)嚴(yán)重的行為仍應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的強(qiáng)制性的懲戒措施。若行為人的行為已經(jīng)明顯觸犯國(guó)家的法律法規(guī)，一旦將其納入約談范圍，則會(huì)在無(wú)形中混淆了行政約談和行政處罰的界限，使行政約談陷入縱容違法的囧境。

二、行政約談存在的主要問(wèn)題

（一）立規(guī)層級(jí)較低且缺乏規(guī)范性

在目前推行行政約談模式的各領(lǐng)域，行政約談尚無(wú)高層級(jí)的行政規(guī)范。能夠?qū)π姓s談進(jìn)行規(guī)定和控制的法規(guī)范或文件層級(jí)不高，一般是國(guó)務(wù)院某個(gè)部委的規(guī)章或規(guī)范性文件、當(dāng)?shù)卣當(dāng)M定的內(nèi)部文件或是工作措施等等，缺少一個(gè)全國(guó)性的關(guān)于行政約談的規(guī)范體系。

（二）相關(guān)機(jī)制有待完善

首先，回避機(jī)制缺失。原則上約談人與約談對(duì)象存在利害關(guān)系情形下應(yīng)當(dāng)回避。但就目前實(shí)踐狀況來(lái)看，僅有極少數(shù)文本對(duì)行政約談中的回避制度予以規(guī)定，并且在這些已提及回避制度的規(guī)定之中，亦沒(méi)有明確表示約談相對(duì)人能否提出回避申請(qǐng)以及提出的方式、時(shí)限等一系類(lèi)相關(guān)內(nèi)容;其次，目前我國(guó)行政約談的公開(kāi)機(jī)制，有待完善。對(duì)行政約談的整個(gè)流程進(jìn)行公開(kāi)化管理，不僅有助于提升行政透明度，增強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的社會(huì)公信力，被約談人也會(huì)因?yàn)樯鐣?huì)輿論壓力而積極整改，避免問(wèn)題再次發(fā)生。公開(kāi)化管理，可提升執(zhí)法效率以及被約談人的整改效率，還可以使整個(gè)約談過(guò)程更加嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，避免剛性執(zhí)法。然而，行政約談目前在行政管理實(shí)踐活動(dòng)中呈現(xiàn)的是“封閉性”態(tài)勢(shì)。從整體來(lái)看，在大部分關(guān)于行政約談的文本規(guī)范中很難見(jiàn)到關(guān)于公開(kāi)的規(guī)定，即便在已有的相關(guān)規(guī)范文本中，也多是含糊其辭，略有提及，缺少詳細(xì)規(guī)定。

（三）行政約談存在過(guò)度以及強(qiáng)制化傾向

約談雙方對(duì)于行政目標(biāo)的重視程度，決定了行政約談的效率。在重視行政目標(biāo)的同時(shí)，也不能夠忽略如何達(dá)到行政目標(biāo)。應(yīng)基于雙方平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，使被約談?wù)咝膼傉\(chéng)服地意識(shí)到自己所犯的錯(cuò)誤，并加以整改，積極的促進(jìn)行政執(zhí)法效率。行政約談在實(shí)際運(yùn)行中表現(xiàn)出的問(wèn)題，在行政機(jī)關(guān)方面主要是：行政約談的過(guò)度采用、有強(qiáng)制化傾向、威懾功能過(guò)于突出[2]。目前學(xué)術(shù)界對(duì)行政約談的靈活性以及便利性給予了高度的肯定，但是行政約談應(yīng)用于現(xiàn)實(shí)行政執(zhí)法方面還暴露出諸多問(wèn)題，嚴(yán)重時(shí)還可能出現(xiàn)向行政命令的異化或處罰的強(qiáng)制傾向。

三、行政約談制度的完善

（一）改善立法供給質(zhì)量

目前與行政約談相關(guān)的管理活動(dòng)的開(kāi)展急需高位階的法規(guī)范的指引，但要想提升立法層級(jí)、明確法律依據(jù)并非一蹴而就，不宜直接躍進(jìn)到法律層面[3]：首先，行政約談適用的行政管理領(lǐng)域十分廣泛，各項(xiàng)約談工作的實(shí)施都是有針對(duì)性地面向各自領(lǐng)域，結(jié)合自身的工作實(shí)際和工作特點(diǎn)，需要制定具有明確的專(zhuān)業(yè)性和高操作性的規(guī)范。其次，對(duì)行政約談的規(guī)定不宜太過(guò)硬性具體?，F(xiàn)階段關(guān)于約談的地方性法規(guī)和規(guī)章數(shù)量龐雜且混亂，當(dāng)制定一部統(tǒng)一的法律的各種條件尚不夠成熟的時(shí)候，先行制定行政法規(guī)來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范不失為一個(gè)好的嘗試。在目前規(guī)范行政約談的相關(guān)文本中，不當(dāng)內(nèi)容主要表現(xiàn)在相對(duì)人必須參與行政約談，否則將對(duì)相對(duì)人直接實(shí)施處罰，或者行政機(jī)關(guān)責(zé)令相對(duì)人必須按照?qǐng)?zhí)法機(jī)關(guān)所提出的方案進(jìn)行整改，否則會(huì)加劇處罰力度的規(guī)定。此類(lèi)規(guī)定使得行政約談這種非強(qiáng)制行政手段附著了強(qiáng)制特性，與行政約談本質(zhì)上是柔性的執(zhí)法方式特點(diǎn)背道而馳，與行政約談的柔性方式差異巨大。對(duì)于類(lèi)似的規(guī)定，應(yīng)該及時(shí)予以刪除，避免因?yàn)樾姓s談制度的扭曲，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)社會(huì)公信力的下降。

（二）完善行政約談程序

由于行政約談在行政執(zhí)法實(shí)踐中缺乏必要的程序法規(guī)制，亦無(wú)法律法規(guī)層級(jí)的制約，在較少的程序規(guī)定中，其內(nèi)容也并不詳盡細(xì)致，因此，應(yīng)對(duì)約談的時(shí)間、地點(diǎn)、實(shí)施步驟、約談備案、評(píng)估、事后救濟(jì)等各個(gè)環(huán)節(jié)加以詳盡規(guī)定。在約談的準(zhǔn)備階段，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為相對(duì)人預(yù)留合理的準(zhǔn)備期限，提前通知相對(duì)人。在行政約談的實(shí)施階段，一般由兩名或兩名以上工作人員進(jìn)行，關(guān)于約談主持人、談話(huà)人和記錄人應(yīng)事先進(jìn)行分工，明確各自職責(zé)。約談結(jié)束后，雙方會(huì)形成約談紀(jì)要，以書(shū)面形式將雙方共識(shí)予以留存，它是雙方合意的產(chǎn)物，表明有關(guān)內(nèi)容不是行政主體的單方選擇。

（三）加強(qiáng)對(duì)行政約談的監(jiān)督

行政約談行為的整個(gè)流程均應(yīng)該有相對(duì)應(yīng)的監(jiān)管部門(mén)參與。在啟動(dòng)約談時(shí)，必須要充分利用監(jiān)管機(jī)構(gòu)的縱向監(jiān)督職能，對(duì)于納入約談范圍的違規(guī)違法問(wèn)題，要衡量其是否應(yīng)該通過(guò)行政約談解決。同時(shí)還要對(duì)行政機(jī)關(guān)是否具備相應(yīng)的管理權(quán)限，約談的實(shí)施程序是否符合法律規(guī)定等進(jìn)行審查，從源頭上規(guī)范約談行為，避免約談越位的發(fā)生。行政約談外部監(jiān)督的形式主要以媒體監(jiān)督和公眾參與為主，發(fā)揮媒體和公眾的監(jiān)督功能需要以約談過(guò)程的信息公開(kāi)為基礎(chǔ)，才能提升行政約談的透明度與公開(kāi)度。信息公開(kāi)制度在擴(kuò)大公眾參與的監(jiān)督范圍的同時(shí)，也起到了預(yù)防腐敗和人情交易的操作空間的作用，這與很多學(xué)者提倡的將公權(quán)力監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督二者相結(jié)合的提議不謀而合。內(nèi)部外部監(jiān)督雙管齊下的監(jiān)督模式，有利于避免約談異化現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）建立事后救濟(jì)機(jī)制

行政約談的初衷是想通過(guò)雙方平等溝通，達(dá)成共識(shí)、獲得認(rèn)同。為了避免行政約談實(shí)施過(guò)程中異化、過(guò)度化等情況的發(fā)生，有必要賦予相對(duì)人尋求救濟(jì)的權(quán)利。在具體的實(shí)施中可通過(guò)一下手段來(lái)實(shí)施：首先是行政復(fù)議、行政訴訟。為了切實(shí)保護(hù)公民的合法權(quán)益不受侵害，使執(zhí)法機(jī)構(gòu)能夠在監(jiān)管下合法行政、合理行政，優(yōu)化執(zhí)法流程，有必要把行政約談行使中的效力異化等情形納入行政訴訟受案范圍。其次是行政賠償。為了進(jìn)一步保護(hù)相對(duì)人的權(quán)利不受行政機(jī)關(guān)侵犯，僅僅將行政約談納入行政復(fù)議、行政訴訟的范圍，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對(duì)于約談行政賠償相關(guān)制度的構(gòu)建是解決此類(lèi)問(wèn)題的重要手段。行政賠償不僅能夠維護(hù)相對(duì)人的基本權(quán)益，還能夠?qū)π姓黧w起到一定的震懾作用，規(guī)范行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力。

四、結(jié)束語(yǔ)

行政約談作為一種新興執(zhí)法方式，獨(dú)具中國(guó)特色，盡管在實(shí)踐中應(yīng)用廣泛，但對(duì)其理論研究尚不成熟。法律作為一種伴有制裁性的理性化工具，要在適用上留有一定的包容空間。一方面，我們不能只看到新興事物的異化風(fēng)險(xiǎn)，就一概呼吁通過(guò)立法來(lái)將其扼制。另一方面，行政約談既已闖入法律的視野內(nèi)，還是要在立法、程序、監(jiān)督、救濟(jì)等方面加以適度的規(guī)制。

【參考文獻(xiàn)】

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[3]皮里陽(yáng)，陳晶.環(huán)保行政約談制度的困境與出路探尋[J].洛陽(yáng)理工學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2020，35（03）：25-29.