歐陽紫君

摘 要：城鄉(xiāng)規(guī)劃法中責(zé)令限期拆除違法建筑的行為到底屬于行政處罰還是行政命令，學(xué)界以及司法實(shí)踐中對(duì)此均持有不同的觀點(diǎn)，進(jìn)而也導(dǎo)致了眾多“同案不同判”的結(jié)果，而行政處罰以及行政命令無論是在作出的程序、對(duì)行政相對(duì)人的影響等方面都有很大的區(qū)別。本文通過分析法律等規(guī)定的變化以及對(duì)比最高人民法院判決中的不同觀點(diǎn)，提出應(yīng)當(dāng)將城鄉(xiāng)規(guī)劃法中的責(zé)令行為人限期拆除違法建筑的行政行為認(rèn)定為行政命令，并建議國(guó)家有關(guān)部門盡快出臺(tái)相應(yīng)的法律或司法解釋對(duì)上述問題予以明確，以更好地推進(jìn)依法治國(guó)。

關(guān)鍵詞：責(zé)令限期拆除;行政處罰;行政命令

城鄉(xiāng)規(guī)劃法中的責(zé)令限期拆除的行為到底屬于行政處罰還是行政命令，學(xué)界以及司法實(shí)踐中對(duì)此均持有不同的觀點(diǎn)，進(jìn)而也導(dǎo)致了“同案不同判”的結(jié)果。本滿心期待新修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》能將這一問題進(jìn)一步明確，不想現(xiàn)責(zé)令限期拆除似乎處于一個(gè)更加尷尬的地位。筆者擬就上述問題著文探討，不當(dāng)之處，敬請(qǐng)批評(píng)指正。

一、現(xiàn)行法律、法規(guī)的“尷尬”現(xiàn)狀

首先，現(xiàn)行有效的2017年修正版《行政處罰法》第八條規(guī)定了行政處罰的七種類型，而責(zé)令限期拆除并沒有被明確列為行政處罰的類型之一。

其次，《國(guó)務(wù)院法制辦公室關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否是行政處罰行為的答復(fù)》（國(guó)法秘函〔2000〕13號(hào)）、《國(guó)務(wù)院法制辦公室秘書行政司對(duì)四川省人民政府法制辦公室<關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否是行政處罰行為的請(qǐng)示>的答復(fù)》（國(guó)法秘函〔2000〕134號(hào)）以及《國(guó)務(wù)院法制辦公室對(duì)陜西省人民政府法制辦公室<關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否屬于行政處罰行為的請(qǐng)示>的復(fù)函》（國(guó)法秘研函〔2012〕665號(hào)）均認(rèn)為不應(yīng)將城鄉(xiāng)規(guī)劃法中的責(zé)令限期拆除違法建筑行為理解為行政處罰行為。

此外，《環(huán)境行政處罰辦法》（環(huán)境保護(hù)部令第8號(hào)）第十二條還明確將責(zé)令限期拆除列為行政命令的具體形式之一，明確行政命令不屬行政處罰，不適用行政處罰程序的規(guī)定。

據(jù)上，在《行政處罰法》修訂前，更多的觀點(diǎn)會(huì)認(rèn)為責(zé)令限期拆除屬于行政命令，而非行政處罰。

但是，在2020年7月的《行政處罰法（修訂草案）》第一次征求意見稿中，第九條關(guān)于行政處罰的種類新增了“責(zé)令停止行為、責(zé)令作出行為”。

無獨(dú)有偶，2020年12月25日頒布的《最高人民法院印發(fā)<關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定>的通知》與之前的《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》相比，其中有兩個(gè)值得關(guān)注的變化，第一，原來的《行政案件案由通知》中二級(jí)案由“行政行為種類”中包含“行政處罰”以及“行政命令”兩個(gè)三級(jí)案由，現(xiàn)行的《行政案件案由規(guī)定》中僅有“行政處罰”二級(jí)案由，不再規(guī)定有“行政命令”。第二，現(xiàn)行的《行政案件案由規(guī)定》將“責(zé)令限期拆除”列為三級(jí)案由并歸在“行政處罰”的二級(jí)案由里面。結(jié)合《中華人民共和國(guó)土地管理法》第八十三條：“…建設(shè)單位或者個(gè)人對(duì)責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的…”的規(guī)定，有觀點(diǎn)認(rèn)為，上述變化似乎都在釋放出一個(gè)信號(hào)，責(zé)令限期拆除屬于行政處罰的類型。

有意思的是，在2020年10月的《行政處罰法（二次審議稿）》以及最終正式通過的《行政處罰法（2021修訂）》中，又把“責(zé)令停止行為、責(zé)令作出行為”從行政處罰的類型中刪除了。

二、司法實(shí)踐中的“尷尬”現(xiàn)狀

即便是在最高人民法院的裁定中也能看到對(duì)責(zé)令限期拆除到底屬于行政處罰還是行政命令的不同觀點(diǎn)。

（2019）最高法行申2037號(hào)行政裁定書中法院認(rèn)為：“青秀區(qū)政府、青秀區(qū)城管局在對(duì)涉案房屋采取強(qiáng)制執(zhí)行措施時(shí)，未按照行政強(qiáng)制法的上述規(guī)定，由規(guī)劃行政部門事先對(duì)滕秀珍、滕寶嬌的違法建設(shè)行為作出限期拆除的行政處罰決定，…強(qiáng)制拆除行為違反法定程序?！保?018）最高法行申6740號(hào)行政裁定書中法院認(rèn)為：“本案中，江南區(qū)城管局于2013年4月22日向莫武忠送達(dá)《限期拆除決定書》，該決定屬于行政處罰決定，而2013年8月22日作出的強(qiáng)制拆除行為，則是屬于為執(zhí)行上述行政處罰決定而實(shí)施的行政強(qiáng)制執(zhí)行行為。”

而（2018）最高法行申4718號(hào)行政裁定書中法院則認(rèn)為：“責(zé)令改正或限期改正違法行為是與行政處罰相不同的一種行政行為，二審法院認(rèn)為其不屬于行政處罰，并無不當(dāng)”。

就此問題，廣東省的司法認(rèn)知似乎較為一致。廣東省高級(jí)人民法院（2020）粵行申829號(hào)行政裁定書認(rèn)為“責(zé)令限期拆除作為行政命令，并非行政處罰，聽證不屬于法定必經(jīng)程序，申請(qǐng)人主張被申請(qǐng)人應(yīng)保證其聽證權(quán)，于法無據(jù)”;廣東省高級(jí)人民法院（2020）粵行申104號(hào)行政裁定書認(rèn)為“違法建筑的限期拆除行為屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行前的行政命令行為，不屬于行政處罰，行政機(jī)關(guān)無組織聽證的程序要求”。

三、筆者觀點(diǎn)

由上可知，無論是現(xiàn)行法律、法規(guī)等規(guī)定抑或是司法實(shí)踐，對(duì)于責(zé)令限期拆除違法建筑的行為到底是行政命令還是行政處罰觀點(diǎn)各異。筆者認(rèn)為，將城鄉(xiāng)規(guī)劃法中的責(zé)令行為人限期拆除違法建筑的行政行為，認(rèn)定為行政命令更為妥當(dāng)。除上文已述觀點(diǎn)外，補(bǔ)充理由如下：

首先，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十三條“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為”的規(guī)定已經(jīng)明確將行政處罰以及責(zé)令改正區(qū)分開來，即責(zé)令限期拆除不屬于行政處罰。

其次，從概念上看，行政處罰是指國(guó)家特定行政機(jī)關(guān)或法定的其他組織依法懲戒違反行政法規(guī)的當(dāng)事人的一種行政制裁措施[1]，是對(duì)違反行政法律規(guī)范尤其是違反行政管理秩序的行政相對(duì)人的人身自由、財(cái)產(chǎn)、名譽(yù)或者其他權(quán)益的限制、剝奪，或者對(duì)其科以新的義務(wù)[2]，包括申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰以及人身罰。而行政法上的行政命令是指行政主體依法要求行政相對(duì)人為或者不為一定行為（作為或者不作為）的意思表示。[3]責(zé)令限期拆除的基本是違章建（構(gòu)）筑物，無法歸入人身自由、財(cái)產(chǎn)、名譽(yù)等任意一項(xiàng)，本就不是行政相對(duì)人的合法權(quán)益，就不存在限制、剝奪一說。

最后，從效果上看，行政處罰與行政命令之間最大的一個(gè)區(qū)別在于行政處罰具有制裁性或者懲戒性，其目的在于使得違法行為人不再違反行政管理秩序，而責(zé)令行政相對(duì)人在限期內(nèi)拆除違章建筑，其功能更多的是補(bǔ)救性的，是命令違法行為人履行既有的法定義務(wù)，停止違法行為、消除不良后果，恢復(fù)原狀，避免更嚴(yán)重的危害后果，并不科以新的義務(wù)，故不具備行政處罰的制裁性。

四、結(jié)束語

責(zé)令限期拆除行為的法律性質(zhì)，到底是行政處罰還是行政命令，不僅對(duì)政府執(zhí)法部門的工作起到重要的指引作用，也有利于維護(hù)社會(huì)公平、正義，維護(hù)法治的統(tǒng)一和權(quán)威，建議國(guó)家有關(guān)部門盡快出臺(tái)相應(yīng)的法律或司法解釋予以明確。我們更希望統(tǒng)一的“行政程序法”早日出臺(tái)，依法治國(guó)、依法行政都需要它！[2008年4月9日湖南省人民政府第4次常務(wù)會(huì)議通過《湖南省行政程序規(guī)定》，時(shí)任省長(zhǎng)周強(qiáng)簽發(fā)湖南省人民政府令（第222號(hào)），自2008年10月1日起施行。該地方性法規(guī)，被學(xué)者譽(yù)為“行政程序法制發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)里程碑”。]

在此之前，由于行政命令與行政處罰在執(zhí)法程序上有較大的不同，建議行政執(zhí)法部門在違法建筑強(qiáng)制拆除的行政活動(dòng)中，盡可能參照“行政處罰”這個(gè)更高的標(biāo)準(zhǔn)和行政程序要求，實(shí)施“責(zé)令限期拆除違法建筑類”的行政行為，以避免該類行政行為被認(rèn)定為程序違法。

注釋：

[1]引自《土地管理法及配套規(guī)定新釋新解（第3版）》（人民法院出版社，作者：唐德華、高圣平）第1706-1710頁

[2]引自《行政法與行政訴訟（第六版）》（北京大學(xué)出版社，作者：姜明安）第265頁

[3]引自《行政法與行政訴訟（第六版）》（北京大學(xué)出版社，作者：姜明安）第259頁

參考文獻(xiàn)：

1、唐德華、高圣平.《土地管理法及配套規(guī)定新釋新解（第3版）》[M].人民法院出版社：第1706-1710頁.

2、姜明安.《行政法與行政訴訟（第六版）》[M].北京大學(xué)出版社：第265頁.