張君儒 佘敦

[摘要]政策跟蹤審計(jì)是黨中央、國(guó)務(wù)院賦予國(guó)有商業(yè)銀行審計(jì)機(jī)構(gòu)的重大政治任務(wù)和職責(zé)，審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)把推動(dòng)黨中央、國(guó)務(wù)院的重大決策部署在本單位的有效落實(shí)作為內(nèi)部審計(jì)的首要職責(zé)。政策跟蹤審計(jì)要緊扣重點(diǎn)政策領(lǐng)域，緊盯重點(diǎn)審計(jì)對(duì)象，探索創(chuàng)新政策跟蹤審計(jì)方法，不斷加強(qiáng)制度和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、堅(jiān)持管理審計(jì)理念、注重大數(shù)據(jù)分析、堅(jiān)持專題引領(lǐng)、充分發(fā)揮非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)作用。

[關(guān)鍵詞]政策跟蹤? ?管理審計(jì)? ?大數(shù)據(jù)

政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)，是指審計(jì)機(jī)構(gòu)在國(guó)家重大政策開始執(zhí)行或執(zhí)行過程中的某個(gè)時(shí)點(diǎn)介入，實(shí)施動(dòng)態(tài)審計(jì)監(jiān)督，以及早揭示和反映妨礙國(guó)家政策順利實(shí)施的困難和問題，督促及時(shí)整改，促進(jìn)完善政策措施，推進(jìn)政策貫徹落實(shí)，提升政策執(zhí)行效果。

一、政策跟蹤審計(jì)要義

著力推動(dòng)宏觀政策落地是審計(jì)機(jī)構(gòu)的重大政治任務(wù)，也是審計(jì)機(jī)構(gòu)做到“兩個(gè)維護(hù)”的具體體現(xiàn)，政策跟蹤審計(jì)是當(dāng)前審計(jì)工作的重中之重。

（一）政策跟蹤審計(jì)是黨中央、國(guó)務(wù)院給予審計(jì)機(jī)構(gòu)的重大政治任務(wù)

2018年中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要加大對(duì)黨中央重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)力度。國(guó)有商業(yè)銀行審計(jì)機(jī)構(gòu)要努力做到黨中央政策措施部署到哪里，審計(jì)監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里，審計(jì)工作要在促進(jìn)政令暢通、保障國(guó)家重大決策部署的貫徹落實(shí)、推動(dòng)平穩(wěn)健康發(fā)展等方面發(fā)揮重要作用。

（二）開展重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)工作是國(guó)家審計(jì)的使命擔(dān)當(dāng)

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》提出，要“加大審計(jì)力度，創(chuàng)新審計(jì)方式，提高審計(jì)效率，對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)等政策措施落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)”。審計(jì)監(jiān)督是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，審計(jì)機(jī)關(guān)作為政治機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)，現(xiàn)階段必須把推動(dòng)重大政策措施落實(shí)作為重要使命，勇于擔(dān)當(dāng)。

（三）推動(dòng)黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署在本單位的有效落實(shí)是國(guó)有商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)部門的首要職責(zé)

2018年修訂發(fā)布的《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》將對(duì)本單位及所屬單位貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策措施情況進(jìn)行審計(jì)作為內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或者履行內(nèi)部審計(jì)職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)中第一項(xiàng)。同年9月召開的全國(guó)內(nèi)部審計(jì)工作座談會(huì)上，審計(jì)署時(shí)任審計(jì)長(zhǎng)胡澤君提出，要堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持將推動(dòng)黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署在本地區(qū)本部門本單位的有效落實(shí)作為首要職責(zé)。金融作為經(jīng)濟(jì)的核心和血液，對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著無(wú)法替代的作用，國(guó)有商業(yè)銀行是黨的銀行、國(guó)家的銀行、人民的銀行，要體現(xiàn)黨的意志、國(guó)有資本的意志、股東和廣大人民群眾的利益，就要主動(dòng)把黨和國(guó)家的重大經(jīng)濟(jì)金融政策跟蹤審計(jì)列為當(dāng)前審計(jì)工作的重中之重，著力查找制約政策落實(shí)中的痛點(diǎn)、堵點(diǎn)問題，要在推進(jìn)落實(shí)黨和國(guó)家決策部署落地見效、提升精細(xì)化管理、預(yù)防制度性腐敗等方面發(fā)揮作用。

二、政策跟蹤審計(jì)重點(diǎn)

（一）緊扣重點(diǎn)政策領(lǐng)域

按照黨中央、國(guó)務(wù)院部署和審計(jì)機(jī)構(gòu)自身定位，現(xiàn)階段必須認(rèn)真貫徹中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、農(nóng)村工作會(huì)議及審計(jì)機(jī)構(gòu)黨建工作會(huì)議精神，緊貼審計(jì)署重點(diǎn)關(guān)注的重大改革推進(jìn)、重大戰(zhàn)略措施、重大任務(wù)落實(shí)等關(guān)鍵事項(xiàng)，將“六穩(wěn)”、“六?！?、服務(wù)“三農(nóng)”、普惠金融、鄉(xiāng)村振興、綠色信貸、防范金融風(fēng)險(xiǎn)等重點(diǎn)領(lǐng)域和項(xiàng)目作為近期國(guó)有商業(yè)銀行重點(diǎn)跟蹤的政策領(lǐng)域。

（二）緊盯重點(diǎn)審計(jì)對(duì)象

要落實(shí)主體責(zé)任，將審計(jì)視角聚焦“關(guān)鍵少數(shù)”，針對(duì)被審計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)人員特別是一把手，對(duì)其管轄范圍內(nèi)貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家經(jīng)濟(jì)方針政策及決策部署，貫徹落實(shí)本單位戰(zhàn)略決策部署的盡職履責(zé)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤。

三、深化審計(jì)轉(zhuǎn)型，探索創(chuàng)新政策跟蹤審計(jì)方法

（一）堅(jiān)持管理審計(jì)理念

政策跟蹤審計(jì)要服務(wù)于領(lǐng)導(dǎo)決策，既要從微觀角度發(fā)現(xiàn)問題，更要運(yùn)用宏觀思維，為如何更有效地推動(dòng)政策實(shí)施提供有價(jià)值的建議。要堅(jiān)持以政策為主線、以問題為導(dǎo)向、以技術(shù)為支撐、以創(chuàng)新為動(dòng)力，全面客觀地評(píng)價(jià)重大政策措施落實(shí)情況，在查證過程中由面牽線、由線查點(diǎn)，點(diǎn)、線、面充分結(jié)合，運(yùn)用對(duì)比分析、結(jié)構(gòu)分析和邏輯分析技巧，著眼宏觀并從細(xì)微入手提煉普遍問題，深度開發(fā)多元化、有特色、高質(zhì)量的審計(jì)成果。

（二）注重大數(shù)據(jù)分析

要樹牢大數(shù)據(jù)審計(jì)理念，從人員、時(shí)間、機(jī)制上確保大數(shù)據(jù)分析貫穿政策跟蹤始終。在資料收集上，注重反映整體思維和審計(jì)思路，重點(diǎn)收集對(duì)審計(jì)評(píng)判有幫助的數(shù)據(jù)。在審計(jì)查證中，堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)先行、按圖索驥、量質(zhì)結(jié)合。要針對(duì)性地開發(fā)新模型，保證大數(shù)據(jù)分析對(duì)政策跟蹤審計(jì)內(nèi)容的全覆蓋，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)審計(jì)在政策跟蹤審計(jì)中的作用。

（三）堅(jiān)持專題引領(lǐng)

政策跟蹤審計(jì)具有點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)等特點(diǎn)，加之時(shí)效性強(qiáng)、專業(yè)要求高、風(fēng)險(xiǎn)隱患大，對(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)而言是一種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。要以專題抓重點(diǎn)，以重點(diǎn)帶全面，確保始終緊盯業(yè)務(wù)管理中的主要矛盾和矛盾的主要方面，爭(zhēng)取最大的審計(jì)成效。在專題選擇上，對(duì)標(biāo)監(jiān)管要求，聚焦區(qū)域特點(diǎn)和稟賦特征。在審計(jì)方法上，首先，聚焦重點(diǎn)、確定專題，避免分散用力;其次，組織業(yè)務(wù)骨干，組成專題小組，對(duì)重點(diǎn)專題組成專班;最后，圍繞審計(jì)專題，帶動(dòng)相關(guān)業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)成果最大化。

（四）發(fā)揮非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)作用

要提高審計(jì)的針對(duì)性、有效性和權(quán)威性。通過機(jī)器人等技術(shù)創(chuàng)新審計(jì)手段，高效采集內(nèi)外部與審計(jì)相關(guān)數(shù)據(jù)，充分利用調(diào)閱電子資料、提取系統(tǒng)數(shù)據(jù)、進(jìn)行電話訪談等多種手段開展非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)。加強(qiáng)項(xiàng)目組織管理，合理把控現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)時(shí)間和人數(shù)，充分發(fā)揮非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)的作用。

四、不斷積極探索，持續(xù)提升審計(jì)工作質(zhì)量

（一）抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)有效突破

1.精準(zhǔn)把握介入時(shí)機(jī)，抓住審計(jì)時(shí)間窗口。把握好政策跟蹤審計(jì)的介入時(shí)機(jī)和節(jié)奏，要做到條件成熟、恰到好處。要遵循循序漸進(jìn)、穩(wěn)中求進(jìn)的原則，既要盡力而為，又要量力而行，把握好前進(jìn)的方向和推進(jìn)的力度，避免泛化和浮于表面。要堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，廣泛開展基層調(diào)研、訪談座談，立足行內(nèi)外實(shí)際，聽取多方意見，做到精準(zhǔn)聚焦、抓住重點(diǎn)，力爭(zhēng)把一個(gè)時(shí)段內(nèi)最重要、最突出、最關(guān)鍵的政策事項(xiàng)審深審?fù)浮?/p>

2.充分解構(gòu)政策要素，實(shí)現(xiàn)跟蹤審計(jì)有效切入。解構(gòu)政策是深入了解政策的方法，也是審計(jì)思路不斷深入的過程。政策是有生命周期的，是動(dòng)態(tài)調(diào)整的過程，有時(shí)甚至?xí)l(fā)生轉(zhuǎn)向，要做好政策跟蹤審計(jì)，首先必須了解政策，掌握政策，吃透政策。認(rèn)識(shí)一項(xiàng)政策要有系統(tǒng)觀念、發(fā)展眼光以及生命周期的概念。要積極尋找中央政策與金融工作的交集，對(duì)政策進(jìn)行解構(gòu)，找準(zhǔn)審計(jì)可以有效切入的有形抓手和著力點(diǎn)。政策本身的組成要素，就是審計(jì)關(guān)注點(diǎn)，影響政策落實(shí)的因素，就是審計(jì)切入點(diǎn)。

3.敏銳感知政策變化，及時(shí)調(diào)整審計(jì)側(cè)重點(diǎn)。政策是動(dòng)態(tài)調(diào)整的過程，不會(huì)一成不變。一項(xiàng)政策在連續(xù)實(shí)施，滿足了對(duì)“量”的要求后，一定會(huì)對(duì)“質(zhì)”提出要求，并更具針對(duì)性，因此審計(jì)要從助推政策執(zhí)行轉(zhuǎn)向關(guān)注政策執(zhí)行效果，緊跟國(guó)家大勢(shì)、全行經(jīng)營(yíng)形勢(shì)變化，不斷調(diào)整跟蹤審計(jì)的側(cè)重點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)，體現(xiàn)變化、做出特色。這是保證政策跟蹤審計(jì)本身的生命力和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

4.堅(jiān)持客觀公正求實(shí)，審慎作出審計(jì)評(píng)價(jià)和結(jié)論。發(fā)現(xiàn)問題，追根溯源，是政策跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)，也是準(zhǔn)確作出評(píng)價(jià)的前提。要與被審計(jì)單位充分溝通，分析問題產(chǎn)生的條件、背景、環(huán)境和原因等。不能主觀臆斷，不能單純追求規(guī)模、速度，要考慮業(yè)務(wù)發(fā)展與資本管理、風(fēng)控能力是否匹配。要與總行業(yè)務(wù)管理部門溝通，了解政策實(shí)施的背景、目標(biāo)和初衷，共同協(xié)商確定政策把握的標(biāo)準(zhǔn)。要把問題置于發(fā)展大局中審視，以發(fā)展和辯證的眼光看待問題，實(shí)事求是地反映問題，審慎拿捏尺度和政策彈性。

5.實(shí)施差異化推動(dòng)措施，促進(jìn)政策跟蹤審計(jì)廣泛應(yīng)用，融合發(fā)展。對(duì)條件相對(duì)成熟的領(lǐng)域，可通過組織專項(xiàng)審計(jì)項(xiàng)目等方式統(tǒng)一開展政策跟蹤審計(jì)。對(duì)條件尚未成熟、審計(jì)經(jīng)驗(yàn)不多的領(lǐng)域，尤其是信貸領(lǐng)域之外的一些新政策、新業(yè)務(wù)，可通過審計(jì)調(diào)查、監(jiān)測(cè)等方式先行摸底，為統(tǒng)一鋪開審計(jì)打基礎(chǔ)、路子。除大型審計(jì)項(xiàng)目外，小項(xiàng)目中也有政策要求的內(nèi)容，也有政策跟蹤審計(jì)的發(fā)揮空間，不能輕視和忽略。要善于以小見大，通過政策跟蹤審計(jì)，捕捉撬動(dòng)經(jīng)營(yíng)管理根本的政策關(guān)注點(diǎn)，反映大問題、發(fā)揮大作用，于細(xì)微處見水平。

（二）及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，勤于思考慧于收獲

1.政策跟蹤審計(jì)是事前審計(jì)而不是事后審計(jì)，是主動(dòng)審計(jì)而不是被動(dòng)審計(jì)，是動(dòng)態(tài)審計(jì)而不是靜態(tài)審計(jì)。政策跟蹤審計(jì)以促進(jìn)政策順利實(shí)施并實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果為主要目標(biāo)，聚焦當(dāng)前中心工作，推動(dòng)政策落實(shí)到位，促進(jìn)政策措施調(diào)整完善。審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)在國(guó)家重大政策開始執(zhí)行或者執(zhí)行過程中的某個(gè)時(shí)點(diǎn)提前介入，實(shí)施動(dòng)態(tài)的審計(jì)監(jiān)督。通過跟蹤審計(jì)，及早發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中偏離預(yù)期目標(biāo)的情況，提出審計(jì)意見和建議，督促及時(shí)整改，糾正不規(guī)范行為，防止或避免不良結(jié)果的出現(xiàn)，促進(jìn)政策順利實(shí)施并達(dá)到預(yù)期效果，進(jìn)而體現(xiàn)審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能。

2.政策跟蹤審計(jì)關(guān)注點(diǎn)是管理和績(jī)效，而不是操作和執(zhí)行。要全面動(dòng)態(tài)跟蹤政策落實(shí)過程和結(jié)果，及時(shí)反映政策執(zhí)行過程中的新情況、新問題、新趨勢(shì)，深入揭示影響政策落地的重大問題及風(fēng)險(xiǎn)隱患，積極推動(dòng)深化改革，促進(jìn)完善相關(guān)體制機(jī)制。不把政策執(zhí)行結(jié)果當(dāng)作審計(jì)結(jié)論，把點(diǎn)上問題當(dāng)作面上問題，把操作執(zhí)行問題當(dāng)作管理決策問題。問題定性需要建立相應(yīng)的邏輯關(guān)系和因果關(guān)系，全面、客觀、辯證地看待審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，嚴(yán)格落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”。

3.加強(qiáng)學(xué)習(xí)，既要政治過硬也要本領(lǐng)高強(qiáng)。當(dāng)前，持續(xù)深化政策跟蹤審計(jì)，既是審計(jì)機(jī)構(gòu)服務(wù)國(guó)家治理和公司治理的重要手段，也是審計(jì)的本質(zhì)要求，是審計(jì)人員的使命和責(zé)任。為保證政策跟蹤審計(jì)工作不跑偏，必須積極適應(yīng)新常態(tài)，迎接新挑戰(zhàn)。一是不斷增強(qiáng)政治意識(shí)和全局觀念，提高對(duì)政策跟蹤的宏觀分析能力，進(jìn)而提升政治判斷力、政治領(lǐng)悟力和政治執(zhí)行力。二是不斷提高業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)，把政治能力和專業(yè)能力有機(jī)結(jié)合起來，切實(shí)履行好審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。

（三）積極應(yīng)對(duì)面臨的新挑戰(zhàn)

1.進(jìn)一步探索審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。目前，政策跟蹤審計(jì)尚未形成一套行之有效的規(guī)范制度，對(duì)于審計(jì)機(jī)構(gòu)來說，對(duì)政策跟蹤審計(jì)方案的編制、證據(jù)的獲取、跟蹤方式、整改落實(shí)等行為，缺乏具體的操作性規(guī)定，審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)尺度難以掌握，因此，需內(nèi)審人員在工作中積累經(jīng)驗(yàn)，探索并形成政策跟蹤審計(jì)工作標(biāo)準(zhǔn)。

2.進(jìn)一步提升政策研究能力。政策跟蹤審計(jì)內(nèi)容點(diǎn)多、面廣、周期長(zhǎng)、涉及文件較多，對(duì)政策解讀能力要求高，審計(jì)人員需要在較短時(shí)間內(nèi)熟悉各項(xiàng)相關(guān)文件，深入理解和把握政策內(nèi)涵，但目前從事政策跟蹤審計(jì)的人員，普遍缺乏系統(tǒng)研究方法和科學(xué)分析技術(shù)，在面對(duì)內(nèi)容新、范圍廣且具有較強(qiáng)時(shí)效性和連續(xù)性的政策跟蹤審計(jì)任務(wù)時(shí)，需及時(shí)補(bǔ)課，提升能力，避免因?qū)φ哒J(rèn)識(shí)和理解不到位而造成審計(jì)判斷出現(xiàn)偏頗。

3.進(jìn)一步完善信息采集分析。目前各部門有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑不一致、不連續(xù)的現(xiàn)象較為明顯，給政策跟蹤審計(jì)的數(shù)據(jù)采集、清洗和分析工作帶來較大困難。此外，在查證過程中，部分機(jī)關(guān)、企業(yè)和個(gè)人不愿接受審計(jì)人員的問詢、函證和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，不能及時(shí)提供相關(guān)資料等情況，也增加了審計(jì)難度。這需要從建立和完善部門協(xié)作制度、統(tǒng)一和規(guī)范數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等入手采取措施，予以改進(jìn)。

（作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行審計(jì)局直屬分局，郵政編碼100005，電子郵箱：shedun@abchina.com）