左小麟 李趕玲

摘要：政策工具是政府治理的主要手段，考察政策工具的使用是理解、評估和改善政府部門管理政務(wù)新媒體行為的重要切入點。本文以15個省級政府發(fā)布的政務(wù)新媒體政策文件為研究對象，從基本政策工具和政策目標價值兩個維度對這些政務(wù)新媒體政策進行了分析。研究表明，我國省級政務(wù)新媒體政策工具使用存在較明顯的不均衡特征，環(huán)境型政策工具使用相對過多，供給型與需求型政策工具運用不足?；诖?，本文就如何進一步完善政務(wù)新媒體政策提出建議。

關(guān)鍵詞：省級政務(wù)新媒體 新媒體政策研究 政策工具 政策目標

隨著移動互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，我國政務(wù)新媒體的形態(tài)愈加豐富。各級政府部門打造的由政務(wù)微博、政務(wù)微信、政務(wù)頭條號、政務(wù)短視頻等一系列政務(wù)新媒體組成的新媒體矩陣，在宣傳有關(guān)政策、發(fā)布相關(guān)信息、提供相關(guān)政務(wù)服務(wù)等方面發(fā)揮了重要而積極的作用，增進了政府部門與公眾的溝通，進一步提升了政府部門的執(zhí)行力和公信力。然而，政務(wù)新媒體的發(fā)展在取得顯著成績的同時，也存在一些不容回避的問題，筆者將對此展開研究，并試圖就如何進一步完善政務(wù)新媒體政策提出建議。

一、研究視角和研究對象界定

為推動政務(wù)新媒體的有序發(fā)展，2018年12月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進政務(wù)新媒體健康有序發(fā)展的意見》，隨后各地紛紛出臺了規(guī)范和推動政務(wù)新媒體發(fā)展的政策文件。本研究選擇從政策工具的視角出發(fā)，對省級政務(wù)新媒體政策文件進行分析，有助于了解各地推動政務(wù)新媒體發(fā)展的理念和行為，為政務(wù)新媒體的進一步發(fā)展提供政策建議。

本研究提到的政策工具是指“在既定的政策環(huán)境下，政策執(zhí)行者為解決政策問題、達成政策目標、實施政策方案等采取的具體手段和方式。”在實踐中，“隨著政策工具被放在公共管理及行政管理學科領(lǐng)域進行研究，政策工具越來越與行政體制改革和具體領(lǐng)域的公共管理密切聯(lián)系在一起，其主題是如何通過政策工具的創(chuàng)新和選擇優(yōu)化來改善公共管理實踐?！蓖ㄟ^對相關(guān)文獻的梳理，筆者發(fā)現(xiàn)，當前學界對政策工具的研究多集中在對政策工具的概念、分類和特征研究，以及政策工具的選擇、組合及其實施效果的評價上，政策工具的分類標準是其中的核心問題。

本研究的對象為政務(wù)新媒體政策，主要是指政府部門為了規(guī)范管理本級和下屬機構(gòu)在政務(wù)新媒體的建設(shè)、使用和具體運行方面的相關(guān)行為，以正式的文本形式印發(fā)的通知、方案、意見等文件。從政策的作用來看，政務(wù)新媒體政策也可以看作是本地區(qū)政務(wù)新媒體建設(shè)和發(fā)展的指導性及綱領(lǐng)性文件。目前，國內(nèi)外已有的對于政務(wù)新媒體政策的研究，主要集中在政策制定的動因、內(nèi)容維度與構(gòu)成元素等方面，也有少數(shù)研究嘗試考察政務(wù)新媒體政策與現(xiàn)行政策的關(guān)系、政策之間的比較和政策有效性評估等具體問題。

二、研究設(shè)計

本研究選取2018年至2019年底在互聯(lián)網(wǎng)上公開發(fā)布的省級政務(wù)新媒體政策文件為研究樣本，采用內(nèi)容分析法，通過構(gòu)建分析框架、內(nèi)容編碼歸類和統(tǒng)計分析等步驟，從基本政策工具和政策目標價值兩個維度對我國政務(wù)新媒體政策進行統(tǒng)計分析。

（一）研究樣本的選擇

研究所需的新媒體政策文件主要借助“北大法寶法律數(shù)據(jù)庫”進行文獻搜索，根據(jù)政策制定主體為省級政府、內(nèi)容須以推動和規(guī)范政務(wù)新媒體發(fā)展或管理為核心的原則，最終納入研究范圍的政策文本共計15份（見表1）。

（二）研究框架的構(gòu)建

政策工具的選擇不僅要考慮理性要素，更要考慮價值要素，要將政策手段與政策目標有機結(jié)合，依據(jù)客觀規(guī)律與目標導向，建立合理的政策工具體系，發(fā)揮理想的政策效果。本研究主要基于基本政策工具和政策目標價值兩個維度，選取相關(guān)要素構(gòu)建政務(wù)新媒體政策的X、Y二維分析框架，使用這一框架對政策文本進行分析統(tǒng)計。

1.X維度：基本政策工具維度。基本政策工具主要包括供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具三個類別。供給型政策工具，主要為了改善政務(wù)新媒體建設(shè)相關(guān)要素的供給，從而推動政務(wù)新媒體的發(fā)展，一般是政府通過對人才、技術(shù)和資金等的直接支持來實現(xiàn)。主要包括：資金投入、技術(shù)支持、組織架構(gòu)、人力資源（招聘、培訓與績效評估）、渠道拓展5種手段。環(huán)境型政策工具，主要是為了通過改善政務(wù)新媒體的發(fā)展環(huán)境，間接地促進政務(wù)新媒體的發(fā)展，一般是依靠部門規(guī)章制度或是依靠法律的約束來實現(xiàn)，主要包括：思想理念、目標規(guī)劃、統(tǒng)籌規(guī)劃、管理機制（管理制度、內(nèi)容管理、賬號管理、政府回應(yīng)、隱私安全管理等）、法規(guī)管制5種手段。需求型政策工具的作用在于減少政務(wù)新媒體發(fā)展的不確定性，增強市場的穩(wěn)定性，進而拉動我國政務(wù)新媒體使用需求，主要包括政府購買、示范工程、公民使用培訓、公民行為管理等4種手段?！肮┙o型政策工具對于政務(wù)新媒體的發(fā)展具有推動作用；需求型政策工具對政務(wù)新媒體有拉動作用；環(huán)境型政策工具對政務(wù)新媒體發(fā)展具有影響作用?！?/p>

2.Y維度：政策目標價值維度?！罢吖ぞ叩姆诸惛嗟氖菍舱呤侄蔚膮^(qū)分和體現(xiàn)，并沒有直接表明公共政策的目的所在，且同一種政策工具可以同時用以服務(wù)多個政策目標?！币蚨?，為了更全面地分析公共政策對推動政務(wù)新媒體發(fā)展的作用和影響，本研究引入了另一個研究維度——政務(wù)新媒體政策的目標價值維度，結(jié)合政務(wù)新媒體政策的內(nèi)容維度對我國省級層面政務(wù)新媒體政策進行分析，可以更加全面地了解省級層面政務(wù)新媒體政策的具體情況。根據(jù)我國政務(wù)新媒體發(fā)展的實際，我們將資源安排、組織保障、運維管理、功能建設(shè)四個方面作為分析框架的目標價值維度。其中，資源安排工具是為了促進政務(wù)新媒體高水平發(fā)展，盡可能創(chuàng)造良好的發(fā)展條件，包括提供的信息支持、技術(shù)支持、資金支持等。組織保障是為了讓政務(wù)新媒體健康發(fā)展，做好其保障工作，包括組織分工、組織領(lǐng)導、人員培訓、績效考核。運維管理是為了確保政務(wù)新媒體有序發(fā)展而需要做好的基礎(chǔ)管理工作，具體包括管理制度、賬號管理、內(nèi)容保障、安全防護、監(jiān)督管理等。功能建設(shè)是為政務(wù)新媒體高質(zhì)量發(fā)展提供目標和方向，包括發(fā)布政務(wù)信息、提供政務(wù)服務(wù)、強化政府回應(yīng)、加強政民互動、堅持輿論引導、創(chuàng)新社會治理等。

三、研究結(jié)果與分析

本研究以納入研究范圍的15個省級政務(wù)新媒體政策中單份政策文本的有關(guān)政策條款作為內(nèi)容分析單元，按照“政策編號—政策名稱—具體條款—編碼—政策工具—政策目標”對其進行編碼，從兩個維度進行統(tǒng)計，并對統(tǒng)計結(jié)果進行了簡要分析。

（一）X維度——基本政策工具運用的結(jié)果分析

對收集到的15個省級新媒體政策文件進行編碼和統(tǒng)計，關(guān)于政務(wù)新媒體發(fā)展的政策工具共有218條。其中，環(huán)境型政策工具有175條，供給型政策工具有40條，需求型政策工具只有3條?？梢娛〖壵?wù)新媒體政策運用最多的為環(huán)境型政策工具，運用最少的為需求型政策工具，僅3個省級新媒體政策文件運用了需求型政策工具。

1.供給型政策工具占比未超過40%。政務(wù)新媒體政策所包含的供給型政策工具，主要是指政府部門為了確保政務(wù)新媒體能夠有序發(fā)展，在政務(wù)新媒體政策中運用“人力資源”“組織架構(gòu)”的政策工具去輔助政務(wù)新媒體的管理，包括“加強組織領(lǐng)導、明晰權(quán)責主體、配備相應(yīng)的運營人才、抓實抓好教育培訓，將政務(wù)新媒體工作納入公務(wù)員教育培訓內(nèi)容、將政務(wù)新媒體工作情況列入年度績效考評”等具體手段。根據(jù)對15個省級政務(wù)新媒體政策文本的逐一分析，供給型政策工具在各省份政策總條文中的占比均未超過40%。

2.環(huán)境型政策工具占比超過50%。根據(jù)對政策文本的具體分析，環(huán)境型政策工具在15個省級政務(wù)新媒體政策的總條文中占比都超過了50%。出現(xiàn)這種情況的很大一部分原因是政務(wù)新媒體的運行主體為政府，這就決定了政務(wù)新媒體政策的適用范圍僅為相關(guān)政府部門，在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”深入發(fā)展的當下，政務(wù)新媒體的運營成為政府常規(guī)化工作的一部分，政務(wù)新媒體政策理所當然成為政府日常工作規(guī)范的一部分，故而具有約束性質(zhì)的環(huán)境型政策工具也就備受重視。

3.需求型政策工具占比未超過10%。需求型政策工具包括“政府購買”“示范工程”“公民使用培訓”及“公民行為管理”等工具。只有個別省份提出要“積極鼓勵通過購買服務(wù)等方式委托相關(guān)機構(gòu)具體承擔政務(wù)新媒體日常運維工作”，大部分省份只是在運用“管理機制”工具時，提到“通過購買服務(wù)須明確權(quán)責，簽訂保密協(xié)議，加強資質(zhì)審查和日常監(jiān)督”等。根據(jù)文本分析和統(tǒng)計，需求型政策工具在15個省級政務(wù)新媒體政策總條文中的占比都未超過10%。在15個省級政務(wù)新媒體發(fā)展政策中，均未采用“公民使用培訓”工具，這說明提高公民媒介素養(yǎng)還未成為相關(guān)政府部門的一項重要工作任務(wù)。在政務(wù)新媒體發(fā)展過程中，公民作為政務(wù)新媒體的享用者，理應(yīng)受到政策制定者的關(guān)注，但在15個政策文件中，只有一個省級政務(wù)新媒體政策涉及“公民行為管理”。

（二）Y維度：政策目標價值的結(jié)果分析

根據(jù)對政策目標價值的文本分析和統(tǒng)計，15個省級政務(wù)新媒體政策目標價值使用按數(shù)量多少排序為：運維管理（28.17%）、功能建設(shè)（27.52%）、組織保障（22.93%）、資源安排（1.48%）?！敖M織保障”和“運維管理”是15個省級政務(wù)新媒體政策都提到的內(nèi)容，可見這些省市都把組織保障擺在重要位置。“組織保障”和“運維管理”之所以重要，是因為體制內(nèi)的媒體管理，管理制度和隊伍建設(shè)是兩大關(guān)鍵?！肮δ芙ㄔO(shè)”包括政務(wù)信息、提供政務(wù)服務(wù)、強化政府回應(yīng)、加強政民互動、堅持輿論引導、創(chuàng)新社會治理，以及政務(wù)新媒體的發(fā)展方向及行動指南?！百Y源安排”是運用最少的內(nèi)容，但不是所研究的政務(wù)新媒體政策沒有提及“信息支持、技術(shù)支持、資金支持”，而主要是沒有單獨作為政策條文羅列出來，只是將其放在運維管理、組織保障的內(nèi)容里。

四、總結(jié)與思考

綜上分析，我國省級政務(wù)新媒體政策具有以下幾個特點：一是從基本政策工具維度來看，我國政務(wù)新媒體管理政策工具使用存在明顯的不均衡特征，環(huán)境型政策工具使用過多，供給型與需求型政策工具的運用相對不足。二是從政策目標價值維度來看，當下政務(wù)新媒體政策主要試圖通過對政務(wù)新媒體的運行管理從而實現(xiàn)政務(wù)新媒體的功能建設(shè)，對資源安排的重視程度還需要提高。三是政務(wù)新媒體政策很少涉及公民層面的管理，缺乏對公民使用培訓和行為管理的政策措施。

針對上述問題，為了順應(yīng)新媒體發(fā)展態(tài)勢，促進政務(wù)新媒體高質(zhì)量發(fā)展，今后的政務(wù)新媒體政策應(yīng)從以下幾方面予以逐步完善：第一，進一步明確供給層面的保障措施，具體包括信息、技術(shù)資源支持、資金投入以及人力資源管理。第二，進一步細化環(huán)境層面的管理規(guī)范，重點明確安全管理、公民隱私管理以及信息資源檔案管理的具體管理制度。第三，進一步拓展需求層面的覆蓋范圍，除了政府購買、示范工程、公民使用培訓、公民行為管理外，可以結(jié)合公眾的具體需要，進一步完善需求層面的政策工具。相信隨著政務(wù)新媒體形態(tài)的進一步豐富和相關(guān)部門管理理念的適應(yīng)性轉(zhuǎn)變，我國各地的政務(wù)新媒體政策將會得到逐漸更新和完善。

作者左小麟系云南大學新聞學院講師

李趕玲系云南大學新聞學院碩士研究生

參考文獻

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【編輯：沈金萍】