邱蓉 耿紅豆

摘? ?要：2020年一場(chǎng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件“新型冠狀病毒”疫情肆虐全球使我們認(rèn)識(shí)到，有必要對(duì)我國(guó)當(dāng)前的基層疾病防控體系和防控能力進(jìn)行調(diào)查研究，補(bǔ)齊漏洞短板，保障當(dāng)前和今后人民群眾的健康安全?；诖?，采用文獻(xiàn)法、訪談法、案例分析法等，通過對(duì)相關(guān)的新聞報(bào)道、期刊文獻(xiàn)、實(shí)地調(diào)研訪談資料等進(jìn)行研究、篩選，并運(yùn)用國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、公共安全等理論，分析基層疾病防控體系和防控能力存在的問題及其原因，并據(jù)此提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理;公共衛(wèi)生事件;基層疾病防控

中圖分類號(hào)：R197? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2021）23-0147-03

2020年，一場(chǎng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件——新型冠狀病毒疫情席卷全國(guó)。透過此次公共衛(wèi)生事件，要重新審視我國(guó)的疾病預(yù)防控制體系，尤其是基層的早期防控，找出并補(bǔ)齊基層疾病防控的漏洞短板，切實(shí)做到早發(fā)現(xiàn)、早隔離、早治療。研究分析疫情爆發(fā)前的疏忽與不足，有助于從前端認(rèn)識(shí)我國(guó)疾病預(yù)防體系存在的問題。

一、理論基礎(chǔ)

2013年11月，在黨的十八屆三中全會(huì)上首次提出全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。而公共安全治理體系和治理能力作為國(guó)家治理體系和治理能力的重要子域，在應(yīng)對(duì)此次新冠疫情時(shí)發(fā)揮了重要作用。公共衛(wèi)生事件是公共安全的重要組成部分。在知網(wǎng)關(guān)鍵詞檢索公共衛(wèi)生類大約8 473篇論文，其中公共衛(wèi)生事件類大約1 225篇論文。在2020年之前每年新增文獻(xiàn)研究在20—60篇之間，而2020年截至10月份已新增509篇文獻(xiàn)研究。在2020年之前的研究主要包括輿情監(jiān)測(cè)及引導(dǎo)、應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)、預(yù)防控制、學(xué)校傳染病預(yù)防等方面;在2020年新冠疫情沖擊下，學(xué)者對(duì)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行了全面細(xì)致的研究，尤其將預(yù)防控制擺在了更加突出的位置。疾病防控是公共衛(wèi)生事件的重要內(nèi)容，是具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性屬性的公共物品。為使分析更具象，下文選擇基層疾病預(yù)防控制體系作為具體研究對(duì)象。

二、疾病預(yù)防控制體系現(xiàn)狀

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了世界矚目的巨大成就。但同時(shí)也要看到，我國(guó)在衛(wèi)生領(lǐng)域特別是疾病防控方面的水平同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不相適應(yīng)，還存在較大發(fā)展空間。

（一）衛(wèi)生投入整體不足，疾病預(yù)防缺口較大

衛(wèi)生投入整體不足，疾病預(yù)防缺口較大。近年來，從衛(wèi)生領(lǐng)域整體供給來看，資金投入不足;從衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)部分配看，疾病預(yù)防資金投入缺口較為突出。由圖1可知，2015年以前我國(guó)衛(wèi)生費(fèi)用占GDP%一直在低位徘徊，在某些年份甚至略有下降，21世紀(jì)前15年，我國(guó)衛(wèi)生費(fèi)用占GDP%僅提升了0.91個(gè)百分點(diǎn)，與同時(shí)期的發(fā)達(dá)國(guó)家相比（見圖2），我國(guó)在衛(wèi)生領(lǐng)域的差距不僅沒有縮小，反而有逐漸拉大的趨勢(shì)。黨十八大以來，中央對(duì)衛(wèi)生發(fā)展的重視與日俱增，資金投入不斷增加，整體不足問題有所緩解。但多數(shù)資金流入了醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，疾病預(yù)防投入缺口仍較為突出。由圖3可知，我國(guó)疾控中心的數(shù)量由2001年的3 813家減少到2018年的3 443家，累計(jì)減少9.7個(gè)百分點(diǎn)，這反映出政府對(duì)疾病預(yù)防的重視程度還有所不足。綜上，近年來衛(wèi)生資源整體供應(yīng)不足問題雖有所緩解，但衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)部發(fā)展不平衡不充分的矛盾還較為突出。

（二）貴陽市XX區(qū)基層疾控調(diào)查研究

首先，XX區(qū)疾控中心人手不足、編制不足、整體年齡偏高。XX區(qū)服務(wù)42萬人口，卻只有42名疾控人員，平均一名疾控人員要負(fù)責(zé)一萬多人。疾控人員平均年齡超過40歲，中青年數(shù)量較少，存在青黃不接的問題。同時(shí)，還有12名臨聘人員沒有編制，難以最大程度激發(fā)其工作積極性。其次，基層疾控機(jī)構(gòu)權(quán)限過小，限制了其主觀能動(dòng)性的發(fā)揮。XX區(qū)疾控中心缺乏人才引進(jìn)自主權(quán)，信息發(fā)布權(quán)限低、渠道少。目前，只有一個(gè)微信公眾號(hào)來作為發(fā)布一些疾病預(yù)防健康教育宣傳的渠道。最后，基層疾病監(jiān)測(cè)預(yù)警能力薄弱。疾控和醫(yī)療機(jī)構(gòu)協(xié)同機(jī)制不健全，醫(yī)療機(jī)構(gòu)不會(huì)直接同疾控機(jī)構(gòu)共享相關(guān)信息。而疾控機(jī)構(gòu)不直接接觸普通病人，缺乏第一手的疾病相關(guān)資料，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和報(bào)告?zhèn)魅静　?/p>

三、基層疾病防控存在的問題

（一）基層疾病防控體系問題

1.疫情信息披露制度及上報(bào)機(jī)制效率較低。我國(guó)法律規(guī)定，只有行政主管部門才有權(quán)發(fā)布及披露疫情相關(guān)信息。疾控中心是衛(wèi)健委下轄的事業(yè)單位，其主要的職能是對(duì)疾病的科學(xué)調(diào)查并提供相應(yīng)的對(duì)策建議。但疾控中心的職能定位面臨兩難處境，作為科研機(jī)構(gòu)，須對(duì)行政主管負(fù)責(zé);作為事業(yè)機(jī)構(gòu)，缺乏獨(dú)立的行政權(quán)限。此次“新冠”疫情中，采用傳統(tǒng)的人工層層上報(bào)方式，而“非典”后建立的傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)卻棄之不用，耽誤了疫情前期寶貴的預(yù)警時(shí)間。

2.疾控機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)信息協(xié)同機(jī)制不完善、不健全。疾控機(jī)構(gòu)不能直接從醫(yī)療機(jī)構(gòu)獲取疾病相關(guān)信息，增加了信息獲取成本。疾控機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)所擔(dān)負(fù)的主要任務(wù)不同，其醫(yī)務(wù)人員對(duì)疾病相關(guān)信息的敏感度也不同。比如，臨床醫(yī)生在接待病患時(shí)主要是對(duì)癥處置，較少會(huì)考慮是否存在傳染病的可能;而疾控機(jī)構(gòu)醫(yī)生則更加關(guān)注在短期內(nèi)出現(xiàn)的一定數(shù)量類似癥狀的患者，研究是否具有傳染病的可能。醫(yī)療機(jī)構(gòu)擁有大量信息但對(duì)傳染病不敏感，疾控機(jī)構(gòu)對(duì)傳染病較敏感但缺乏信息。

（二）基層疾病防控能力問題

基層疾病預(yù)防資金投入較少，防控能力有限。我國(guó)衛(wèi)生基層疾病控防控能力弱化，面對(duì)越來越狡猾善變的新型病毒，基層疾控機(jī)構(gòu)防控能力較為有限。

四、原因分析

（一）疾病防控體系分析

1.疾病上報(bào)法律法規(guī)須更新。目前，我國(guó)法律規(guī)定的疫情報(bào)告機(jī)制在面對(duì)突發(fā)疫情時(shí)，上報(bào)速度同新時(shí)代疾病防控要求不完全適應(yīng)，一定程度上延誤了疫情的前期防控?！吨腥A人民共和國(guó)傳染病防治法》第三十條規(guī)定了疫情報(bào)告屬地管理原則，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的或者國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門規(guī)定的內(nèi)容、程序、方式和時(shí)限報(bào)告?！吨腥A人民共和國(guó)傳染病防治法實(shí)施辦法》第三十五、三十六條中對(duì)疫情上報(bào)的時(shí)限做了非常嚴(yán)格的限制，同時(shí)規(guī)定了嚴(yán)格規(guī)定了疫情上報(bào)機(jī)制。此次疫情爆發(fā)時(shí)，地方采用傳統(tǒng)“上傳下達(dá)”式的報(bào)告機(jī)制，速度較慢，而更快速的“傳染病直報(bào)系統(tǒng)”卻被束之高閣。