張興 王春磊
摘要:隨著規(guī)劃評估工作的日益深入,信息化、大數(shù)據(jù)等新技術手段應用研究亟待順應規(guī)劃實施評估實踐需求。通過規(guī)劃實施評估數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)和平臺的研發(fā),不僅創(chuàng)新規(guī)劃實施評估的技術方法和手段,也能夠對規(guī)劃實施情況動態(tài)監(jiān)測奠定良好的基礎。
關鍵詞:規(guī)劃評估;架構;動態(tài)監(jiān)測
中圖分類號:F293 文獻標識碼:A
文章編號:1001-9138-(2021)08-0057-61 收稿日期:2021-06-15
數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素,在經(jīng)濟社會發(fā)展中正扮演著愈發(fā)重要的作用,數(shù)據(jù)分析平臺的搭建已成為規(guī)劃管理和規(guī)劃評估工作的重要組成部分。規(guī)劃是一項具有綜合性、戰(zhàn)略性和政策性的規(guī)劃工作,近年來隨著規(guī)劃評估工作的日益深入,信息化、大數(shù)據(jù)等新技術手段應用研究亟待順應規(guī)劃實施評估實踐需求,通過規(guī)劃實施評估信息平臺建設,形成可查詢、可衡量、可監(jiān)測的技術框架。數(shù)據(jù)分析作為自然資源信息化體系中的重要組成部分,規(guī)劃實施評估數(shù)據(jù)信息承載著夯實規(guī)劃實施進展,跟蹤、評估及優(yōu)化的數(shù)據(jù)基石和提升評估手段現(xiàn)代化的重任。通過規(guī)劃實施評估數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)和平臺的研發(fā),不僅創(chuàng)新規(guī)劃實施評估的技術方法和手段,也能夠對規(guī)劃實施情況動態(tài)監(jiān)測奠定良好的基礎。
1 規(guī)劃大數(shù)據(jù)信息化建設的新形勢新要求
黨和國家高度重視數(shù)據(jù)信息化工作并作出了一系列部署和要求,2015年,黨的十八屆五中全會提出實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。同年,國務院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》,指出大數(shù)據(jù)是國家基礎性戰(zhàn)略資源,加快建設數(shù)據(jù)強國。2016年7月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》,明確提出“要加快構建陸地、海洋、天空、太空立體覆蓋的國家信息基礎設施,不斷完善普遍服務”“創(chuàng)新資源管理和利用方式。開展國家自然生態(tài)空間統(tǒng)一確權登記。整合自然生態(tài)空間數(shù)據(jù),優(yōu)化資源開發(fā)利用的空間格局和供應時序。完善自然資源監(jiān)管體系,逐步實現(xiàn)全程、全覆蓋動態(tài)監(jiān)管,提高用途管制能力”。2017年5月,國務院辦公廳印發(fā)《關于印發(fā)政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案的通知》,提出了有效推動政務信息系統(tǒng)整合共享,建設“大平臺、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)”。
2020年3月,中共中央、國務院印發(fā)《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》,分類提出了土地、勞動力、資本、技術、數(shù)據(jù)5個要素領域改革的方向,加快培育數(shù)據(jù)要素市場,將數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素納入文件當中。黨的十九屆五中全會《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建設》提出加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設,提升公共服務、社會治理等數(shù)字化智能化水平,進一步明確了數(shù)據(jù)統(tǒng)計事業(yè)改革發(fā)展發(fā)的前進方向,提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量提出了新要求新任務。2020年12月,中央全面深化改革委員會第十七次會議強調,要建立健全政務數(shù)據(jù)共享機制、加快推進數(shù)據(jù)有序共享。新發(fā)展階段需要探索基于大數(shù)據(jù)的規(guī)劃評估驅動機制,探索建立以規(guī)劃評估為中心的數(shù)據(jù)關聯(lián)匯聚體系。第十三屆全國人民代表大會第四次會議審議通過了《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》,這個關乎國家未來發(fā)展的頂層設計,對大數(shù)據(jù)的發(fā)展作出了重要部署,相對于五年前的“十三五”規(guī)劃中專門用一章“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”集中描述大數(shù)據(jù)發(fā)展,“十四五”規(guī)劃中對于大數(shù)據(jù)發(fā)展的著墨已經(jīng)融入到了各篇章之中。2021年6月10日,第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過的《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》明確提出“國家實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略,推進數(shù)據(jù)基礎設施建設,鼓勵和支持數(shù)據(jù)在各行業(yè)、各領域的創(chuàng)新應用。省級以上人民政府應當將數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃,并根據(jù)需要制定數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃”。這些政策和文件充分表明,大數(shù)據(jù)已成為融入經(jīng)濟社會發(fā)展各領域的要素、資源,大數(shù)據(jù)總體從“前沿技術”變?yōu)椤爸匾獞谩?,大?shù)據(jù)無處不在,在各行各業(yè)規(guī)劃管理領域發(fā)揮的價值愈加顯化。
2 近年來自然(國土)資源規(guī)劃管理數(shù)據(jù)信息化建設
規(guī)劃是分階段完成的一項獨特性任務,各個階段放在一起就構成了一個規(guī)劃的生命周期?!笆濉逼陂g,原國土資源部積極推進信息化建設,努力實現(xiàn)信息化與國土資源各項業(yè)務的深度融合。2016年11月,原國土資源部印發(fā)了《國土資源信息化“十三五”規(guī)劃的通知》提出了“加強自然資源管理與有序利用,調整優(yōu)化國土空間結構,需要覆蓋各類自然資源和相關經(jīng)濟社會發(fā)展的國土資源數(shù)據(jù)支撐”。國土資源信息化取得了顯著成效,在土地管理、地質礦產(chǎn)管理、海洋管理、測繪地理信息管理等信息化建設方面,通過實施信息化工程建設,形成了較為完善的信息化體系,在規(guī)劃實施管理中發(fā)揮了重要作用,為履行國土資源管理職責提供了有力的支撐和保障。
2018年3月,根據(jù)黨的十九屆三中全會通過的黨和政府機構改革方案,自然資源部成立,統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責,統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責。2019年5月,《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》要求, 整合各類空間關聯(lián)數(shù)據(jù),建立全國統(tǒng)一的國土空間基礎信息平臺。2019年11月,自然資源部印發(fā)《自然資源部信息化建設總體方案》,明確了“建立安全高效自然資源‘一張網(wǎng)”“建立三維立體自然資源‘一張圖”“建立統(tǒng)一的國土空間基礎信息平臺”“建立自然資源調查監(jiān)測評價應用體系”等要求,提出“完善自然資源數(shù)據(jù)體系,建立自然資源數(shù)據(jù)目錄。全面梳理土地、礦產(chǎn)、海洋、森林、草原、濕地、水等自然資源及人口、經(jīng)濟、社會等與國土空間開發(fā)利用相關的數(shù)據(jù)資源,結合第三次國土調查和年度變更調查、國土空間規(guī)劃、不動產(chǎn)和自然資源確權登記成果,按照統(tǒng)一標準、空間參考和分類體系,建立內容完整、標準權威、動態(tài)更新的自然資源數(shù)據(jù)體系,按照現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、管理信息、社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)進行組織,通過國土空間基礎信息平臺進行統(tǒng)一管理,統(tǒng)一支撐自然資源管理與國土空間開發(fā)利用工作”。2021年2月,《自然資源部辦公廳關于印發(fā)〈自然資源三維立體時空數(shù)據(jù)庫建設總體方案〉的通知》中明確提出“建設自然資源三維立體時空數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)”。
通過以上分析不難看出,適應國家和機構改革的需要,自然資源部門積極深入推進信息化建設,形成“用數(shù)據(jù)審查、用數(shù)據(jù)監(jiān)管、用數(shù)據(jù)決策”的國土空間管控新機制。數(shù)據(jù)的收集整理和分析是公共決策服務的重要組成部分,用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策“優(yōu)位”更是成為了科學規(guī)范化管理的關鍵要素。如何實現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的管理和應用、讓數(shù)據(jù)真正創(chuàng)造價值;建立面向自然資源宏觀數(shù)據(jù)應用處理、信息產(chǎn)品生產(chǎn)與服務技術標準和規(guī)范;建立面向自然資源領域的宏觀數(shù)據(jù)應用技術流程和系統(tǒng)構架;制定適應于自然資源規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)和支撐數(shù)據(jù)庫等,已成為當前和今后自然資源發(fā)展規(guī)劃中面臨的一項重要課題。
3 規(guī)劃實施評估相關數(shù)據(jù)路徑設計
“數(shù)據(jù)”賦能一種新的治理模式,作為組織規(guī)劃實施評估的重要支持工具,不管是規(guī)劃制定者、執(zhí)行者或者所屬組織系統(tǒng)或者專業(yè)系統(tǒng)自己組織實施的內部規(guī)劃評估活動,還是規(guī)劃制定者、執(zhí)行者或者所屬組織系統(tǒng)或者專業(yè)系統(tǒng)之外的第三方、企業(yè)和公眾等社會機構組織實施的外部評估,均需規(guī)劃實施過程數(shù)據(jù)支撐和保障,發(fā)揮數(shù)據(jù)分析問題和處理問題的價值優(yōu)勢。通常規(guī)劃實施評估大體上數(shù)據(jù)分析,可以通過數(shù)據(jù)采集階段(輸入層)、數(shù)據(jù)開發(fā)階段(挖掘層)、數(shù)據(jù)應用階段(輸出層)的“三階(層)”結構模式。
3.1 數(shù)據(jù)采集階段(輸入層)
包括數(shù)據(jù)的概化、分類、聚類、關聯(lián)和預測及其他外部數(shù)據(jù)源等。概化(generalization),依照規(guī)劃特征選擇的數(shù)據(jù)進行簡明的描述和表達,通過對數(shù)據(jù)實例的分析、對比與綜合,總結、歸納評估對象的概化。分類(classification),按照一定的規(guī)則或模式將收集概化的數(shù)據(jù)進行歸類。聚類(clustering),對具有相似特征的、盡可能多的共性數(shù)據(jù)對象聚合成一個類別,形成聚類規(guī)則。關聯(lián)(association),關聯(lián)分析就是發(fā)掘數(shù)據(jù)集中內在的關聯(lián),揭示數(shù)據(jù)的相關性,評估診斷中發(fā)現(xiàn)特有的因果關系。預測(forecasting),通過對以往數(shù)據(jù)的綜合分析,采用趨勢外推(trend extrapolation)、理論假定(theoretical assumption)、有見地的判斷(informed judgment)形式對樣本數(shù)據(jù)的未來變化趨勢和可能的屬性值進行必要的預測評估。
3.2 數(shù)據(jù)開發(fā)階段(挖掘層)
數(shù)據(jù)開采發(fā)掘是一個技術含量非常高的過程,數(shù)據(jù)挖掘釋放分析是將收集的(原始)數(shù)據(jù)轉換成有用信息的過程。運用數(shù)據(jù)庫技術將結構化的數(shù)據(jù)源導入數(shù)據(jù)庫,對輸入層的數(shù)據(jù)進行轉化、梳理和挖掘后,數(shù)據(jù)越來越多地被挖掘出來,進行核驗和有效性處理,根據(jù)實際需求抽取完整的有機數(shù)據(jù)源。致力于系統(tǒng)性的方法來發(fā)現(xiàn)新數(shù)據(jù)并挖掘現(xiàn)有數(shù)據(jù)的新用途,針對評估主體大量個性化數(shù)據(jù)處理需求,尋求數(shù)據(jù)需求的切入點,做到數(shù)據(jù)信息可隨時監(jiān)測、隨時獲取和隨時應用,滿足面向具體化的“服務”處理方式。數(shù)據(jù)系統(tǒng)、精確、連續(xù)性地挖掘既是規(guī)劃評估全流程輔助性工作,也是規(guī)劃評估需要著重考慮的內容。
3.3 數(shù)據(jù)應用階段(輸出層)
收集數(shù)據(jù)是基礎,分析、運用好數(shù)據(jù)是關鍵,需要及時、充分、準確地加工整合數(shù)據(jù),去偽存真,實現(xiàn)數(shù)據(jù)多場景運用,其價值也會越來越高。根據(jù)不同場景化的需求及不同數(shù)據(jù)信息的特征,其所帶來的數(shù)據(jù)使用價值和方式也有著明顯差異。僅就數(shù)據(jù)而言,它們是零散的信息,并不構成體系,通過信息化技術手段和統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)平臺,區(qū)分出有“養(yǎng)分”數(shù)據(jù)要素的有效挖掘、選取,最終評估主體經(jīng)過對各個部分的數(shù)據(jù)作出動態(tài)關系識別、關聯(lián)分析等操作,提煉抽樣信息。通過專項數(shù)據(jù)庫的建設工作,明確規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的服務功能,在功能上確切哪些要素內容需要輸入以及哪些關鍵數(shù)據(jù)集輸出應用作出準備,積極建立具有“專”“精”“優(yōu)”的數(shù)據(jù)體系?!皩!?,專注于資源要素這一主題,實現(xiàn)資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)統(tǒng)計通用功能和特定功能;“精”,通過最簡單最精簡的數(shù)據(jù)源頭的數(shù)據(jù)整合,搭建從傳統(tǒng)的人機交互式數(shù)據(jù)采集方式向智能處理方式轉變,夯實打牢規(guī)劃評估體系的數(shù)據(jù)基座;“優(yōu)”,達到特定領域最優(yōu)化的性能指標。此外,規(guī)劃數(shù)據(jù)庫還需要大量的數(shù)據(jù)過程(虛數(shù)據(jù)),以備需要時可以由原數(shù)據(jù)運算形成,實現(xiàn)規(guī)劃數(shù)據(jù)管理的精細化、智能化,為相關決策提供堅實的數(shù)據(jù)基礎支撐。
4 相關問題的思考
自然資源數(shù)據(jù)是履行“兩統(tǒng)一”職責的重要信息資產(chǎn),也是自然資源管理大數(shù)據(jù)支撐體系的基石。自然資源規(guī)劃數(shù)據(jù)明確地指向自然資源發(fā)展,即根據(jù)自然資源規(guī)劃需求采集并用于促進自然資源發(fā)展全過程的數(shù)據(jù)集合。目前,自然資源規(guī)劃調查監(jiān)測數(shù)據(jù)信息存在的問題主要有以下幾個方面。
一是信息化建設統(tǒng)籌尚待加強。因自然資源數(shù)據(jù)信息的多源、多標準、多尺度等特點,各類自然資源調查標準和數(shù)據(jù)體現(xiàn)在各部門調查的分類標準不同、調查的口徑不同、調查的方法不同,數(shù)據(jù)多源性,造成各部門調查多數(shù)據(jù)格式、多時空數(shù)據(jù)、多精度等,數(shù)據(jù)整合仍有很大的改善空間。
二是統(tǒng)計標準和方法尚待規(guī)范。圍繞自然資源管理的新職能、新業(yè)務,針對工作中的重點、難點問題,在“數(shù)據(jù)共建、統(tǒng)一管理”具體工作開展過程中,還需要創(chuàng)新自然資源信息化的新機制。因統(tǒng)一的自然資源規(guī)劃數(shù)據(jù)信息平臺尚未建立,各地積極探索開發(fā)相應的數(shù)據(jù)信息軟件系統(tǒng),尚待建立便于不同數(shù)據(jù)庫間兼容的數(shù)據(jù)信息應用軟件系統(tǒng),為自然資源大數(shù)據(jù)建設制訂頂層框架。
三是規(guī)劃評估數(shù)據(jù)庫支撐性不足。自然資源系統(tǒng)是一個多層次結構,不同層次功能需要不同層次的信息來揭示,有時因數(shù)據(jù)通過各種方式,在不同地點的采集,對于結構化數(shù)據(jù)、半結構化數(shù)據(jù)、非結構化數(shù)據(jù)難以輔佐循證,規(guī)劃實施全生命周期結構性的基礎數(shù)據(jù)支撐不夠,目前對數(shù)據(jù)的認知和實踐更多體現(xiàn)在“業(yè)務數(shù)據(jù)化”上,在“數(shù)據(jù)業(yè)務化”方面的謀劃和探索仍待增強。
為此,筆者建議如下:
一是架構統(tǒng)籌協(xié)調的組織保障體系。明確工作目標選項,各相關單位依職責推進,完善相關的數(shù)據(jù)、方法體系,包括統(tǒng)籌匯總分解工作任務的指標數(shù)據(jù),定期開展數(shù)據(jù)獲取、計算、分析和更新維護,并對各地上報評估數(shù)據(jù)進行校核,確保構建“能計量、能定制”的數(shù)據(jù)產(chǎn)品。
二是探索規(guī)劃數(shù)據(jù)標準化規(guī)范建設。強化信息數(shù)據(jù)預期管理,明確數(shù)據(jù)共享種類、標準、范圍與流程,構建數(shù)據(jù)信息資源目錄體系,提升數(shù)據(jù)資源整合治理和多源服務融合的能力,同時借助于“互聯(lián)網(wǎng)+”技術,統(tǒng)一規(guī)劃編錄數(shù)據(jù)和信息,實現(xiàn)不同部門間貫通的資源共享和業(yè)務協(xié)同的“網(wǎng)”路。
三是探索數(shù)據(jù)信息化統(tǒng)計指標評價體系。加強統(tǒng)計數(shù)據(jù)信息化采集監(jiān)測和模擬分析,通過各地數(shù)據(jù)信息采集監(jiān)測點,采集相應需求數(shù)據(jù),形成長期可滾動研究的數(shù)據(jù)邏輯體系,搭建“數(shù)據(jù)+規(guī)劃評估”多元數(shù)據(jù)規(guī)劃應用平臺。
四是加強數(shù)據(jù)平臺建設的投入機制。加強大數(shù)據(jù)平臺的基礎設施建設,通過設立規(guī)劃實施數(shù)據(jù)統(tǒng)計經(jīng)常性調查項目,將數(shù)據(jù)資源整合費用納入部門單列預算計劃、單設標準,確保數(shù)據(jù)信息平臺的順暢運行,讓大數(shù)據(jù)信息平臺發(fā)揮更大價值,將數(shù)據(jù)“應時之需”轉化為“常態(tài)之舉”。
五是提升數(shù)據(jù)評估專業(yè)人員的培育。要重視人才保障機制,充實地方和部門統(tǒng)計工作力量,同時也需把持續(xù)推動數(shù)據(jù)統(tǒng)計技能納入規(guī)劃管理部門教育培訓的必修課,進一步加強和提高評估人員的技能水平,為評估業(yè)務專業(yè)化創(chuàng)造有利條件。
作者簡介:張興、王春磊,自然資源部咨詢研究中心。