張興 王春磊

摘要：隨著規(guī)劃評估工作的日益深入，信息化、大數(shù)據(jù)等新技術手段應用研究亟待順應規(guī)劃實施評估實踐需求。通過規(guī)劃實施評估數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)和平臺的研發(fā)，不僅創(chuàng)新規(guī)劃實施評估的技術方法和手段，也能夠對規(guī)劃實施情況動態(tài)監(jiān)測奠定良好的基礎。

關鍵詞：規(guī)劃評估;架構;動態(tài)監(jiān)測

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）08-0057-61 收稿日期：2021-06-15

數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，在經(jīng)濟社會發(fā)展中正扮演著愈發(fā)重要的作用，數(shù)據(jù)分析平臺的搭建已成為規(guī)劃管理和規(guī)劃評估工作的重要組成部分。規(guī)劃是一項具有綜合性、戰(zhàn)略性和政策性的規(guī)劃工作，近年來隨著規(guī)劃評估工作的日益深入，信息化、大數(shù)據(jù)等新技術手段應用研究亟待順應規(guī)劃實施評估實踐需求，通過規(guī)劃實施評估信息平臺建設，形成可查詢、可衡量、可監(jiān)測的技術框架。數(shù)據(jù)分析作為自然資源信息化體系中的重要組成部分，規(guī)劃實施評估數(shù)據(jù)信息承載著夯實規(guī)劃實施進展，跟蹤、評估及優(yōu)化的數(shù)據(jù)基石和提升評估手段現(xiàn)代化的重任。通過規(guī)劃實施評估數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)和平臺的研發(fā)，不僅創(chuàng)新規(guī)劃實施評估的技術方法和手段，也能夠對規(guī)劃實施情況動態(tài)監(jiān)測奠定良好的基礎。

1 規(guī)劃大數(shù)據(jù)信息化建設的新形勢新要求

黨和國家高度重視數(shù)據(jù)信息化工作并作出了一系列部署和要求，2015年，黨的十八屆五中全會提出實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。同年，國務院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，指出大數(shù)據(jù)是國家基礎性戰(zhàn)略資源，加快建設數(shù)據(jù)強國。2016年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，明確提出“要加快構建陸地、海洋、天空、太空立體覆蓋的國家信息基礎設施，不斷完善普遍服務”“創(chuàng)新資源管理和利用方式。開展國家自然生態(tài)空間統(tǒng)一確權登記。整合自然生態(tài)空間數(shù)據(jù)，優(yōu)化資源開發(fā)利用的空間格局和供應時序。完善自然資源監(jiān)管體系，逐步實現(xiàn)全程、全覆蓋動態(tài)監(jiān)管，提高用途管制能力”。2017年5月，國務院辦公廳印發(fā)《關于印發(fā)政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案的通知》，提出了有效推動政務信息系統(tǒng)整合共享，建設“大平臺、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)”。

2020年3月，中共中央、國務院印發(fā)《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，分類提出了土地、勞動力、資本、技術、數(shù)據(jù)5個要素領域改革的方向，加快培育數(shù)據(jù)要素市場，將數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素納入文件當中。黨的十九屆五中全會《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建設》提出加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設，提升公共服務、社會治理等數(shù)字化智能化水平，進一步明確了數(shù)據(jù)統(tǒng)計事業(yè)改革發(fā)展發(fā)的前進方向，提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量提出了新要求新任務。2020年12月，中央全面深化改革委員會第十七次會議強調，要建立健全政務數(shù)據(jù)共享機制、加快推進數(shù)據(jù)有序共享。新發(fā)展階段需要探索基于大數(shù)據(jù)的規(guī)劃評估驅動機制，探索建立以規(guī)劃評估為中心的數(shù)據(jù)關聯(lián)匯聚體系。第十三屆全國人民代表大會第四次會議審議通過了《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，這個關乎國家未來發(fā)展的頂層設計，對大數(shù)據(jù)的發(fā)展作出了重要部署，相對于五年前的“十三五”規(guī)劃中專門用一章“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”集中描述大數(shù)據(jù)發(fā)展，“十四五”規(guī)劃中對于大數(shù)據(jù)發(fā)展的著墨已經(jīng)融入到了各篇章之中。2021年6月10日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過的《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》明確提出“國家實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推進數(shù)據(jù)基礎設施建設，鼓勵和支持數(shù)據(jù)在各行業(yè)、各領域的創(chuàng)新應用。省級以上人民政府應當將數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并根據(jù)需要制定數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃”。這些政策和文件充分表明，大數(shù)據(jù)已成為融入經(jīng)濟社會發(fā)展各領域的要素、資源，大數(shù)據(jù)總體從“前沿技術”變?yōu)椤爸匾獞谩?，大?shù)據(jù)無處不在，在各行各業(yè)規(guī)劃管理領域發(fā)揮的價值愈加顯化。

2 近年來自然（國土）資源規(guī)劃管理數(shù)據(jù)信息化建設

規(guī)劃是分階段完成的一項獨特性任務，各個階段放在一起就構成了一個規(guī)劃的生命周期?！笆濉逼陂g，原國土資源部積極推進信息化建設，努力實現(xiàn)信息化與國土資源各項業(yè)務的深度融合。2016年11月，原國土資源部印發(fā)了《國土資源信息化“十三五”規(guī)劃的通知》提出了“加強自然資源管理與有序利用，調整優(yōu)化國土空間結構，需要覆蓋各類自然資源和相關經(jīng)濟社會發(fā)展的國土資源數(shù)據(jù)支撐”。國土資源信息化取得了顯著成效，在土地管理、地質礦產(chǎn)管理、海洋管理、測繪地理信息管理等信息化建設方面，通過實施信息化工程建設，形成了較為完善的信息化體系，在規(guī)劃實施管理中發(fā)揮了重要作用，為履行國土資源管理職責提供了有力的支撐和保障。

2018年3月，根據(jù)黨的十九屆三中全會通過的黨和政府機構改革方案，自然資源部成立，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責。2019年5月，《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》要求， 整合各類空間關聯(lián)數(shù)據(jù)，建立全國統(tǒng)一的國土空間基礎信息平臺。2019年11月，自然資源部印發(fā)《自然資源部信息化建設總體方案》，明確了“建立安全高效自然資源‘一張網(wǎng)”“建立三維立體自然資源‘一張圖”“建立統(tǒng)一的國土空間基礎信息平臺”“建立自然資源調查監(jiān)測評價應用體系”等要求，提出“完善自然資源數(shù)據(jù)體系，建立自然資源數(shù)據(jù)目錄。全面梳理土地、礦產(chǎn)、海洋、森林、草原、濕地、水等自然資源及人口、經(jīng)濟、社會等與國土空間開發(fā)利用相關的數(shù)據(jù)資源，結合第三次國土調查和年度變更調查、國土空間規(guī)劃、不動產(chǎn)和自然資源確權登記成果，按照統(tǒng)一標準、空間參考和分類體系，建立內容完整、標準權威、動態(tài)更新的自然資源數(shù)據(jù)體系，按照現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、管理信息、社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)進行組織，通過國土空間基礎信息平臺進行統(tǒng)一管理，統(tǒng)一支撐自然資源管理與國土空間開發(fā)利用工作”。2021年2月，《自然資源部辦公廳關于印發(fā)〈自然資源三維立體時空數(shù)據(jù)庫建設總體方案〉的通知》中明確提出“建設自然資源三維立體時空數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)”。

通過以上分析不難看出，適應國家和機構改革的需要，自然資源部門積極深入推進信息化建設，形成“用數(shù)據(jù)審查、用數(shù)據(jù)監(jiān)管、用數(shù)據(jù)決策”的國土空間管控新機制。數(shù)據(jù)的收集整理和分析是公共決策服務的重要組成部分，用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策“優(yōu)位”更是成為了科學規(guī)范化管理的關鍵要素。如何實現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的管理和應用、讓數(shù)據(jù)真正創(chuàng)造價值;建立面向自然資源宏觀數(shù)據(jù)應用處理、信息產(chǎn)品生產(chǎn)與服務技術標準和規(guī)范;建立面向自然資源領域的宏觀數(shù)據(jù)應用技術流程和系統(tǒng)構架;制定適應于自然資源規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)和支撐數(shù)據(jù)庫等，已成為當前和今后自然資源發(fā)展規(guī)劃中面臨的一項重要課題。

3 規(guī)劃實施評估相關數(shù)據(jù)路徑設計

“數(shù)據(jù)”賦能一種新的治理模式，作為組織規(guī)劃實施評估的重要支持工具，不管是規(guī)劃制定者、執(zhí)行者或者所屬組織系統(tǒng)或者專業(yè)系統(tǒng)自己組織實施的內部規(guī)劃評估活動，還是規(guī)劃制定者、執(zhí)行者或者所屬組織系統(tǒng)或者專業(yè)系統(tǒng)之外的第三方、企業(yè)和公眾等社會機構組織實施的外部評估，均需規(guī)劃實施過程數(shù)據(jù)支撐和保障，發(fā)揮數(shù)據(jù)分析問題和處理問題的價值優(yōu)勢。通常規(guī)劃實施評估大體上數(shù)據(jù)分析，可以通過數(shù)據(jù)采集階段（輸入層）、數(shù)據(jù)開發(fā)階段（挖掘層）、數(shù)據(jù)應用階段（輸出層）的“三階（層）”結構模式。

3.1 數(shù)據(jù)采集階段（輸入層）

包括數(shù)據(jù)的概化、分類、聚類、關聯(lián)和預測及其他外部數(shù)據(jù)源等。概化（generalization），依照規(guī)劃特征選擇的數(shù)據(jù)進行簡明的描述和表達，通過對數(shù)據(jù)實例的分析、對比與綜合，總結、歸納評估對象的概化。分類（classification），按照一定的規(guī)則或模式將收集概化的數(shù)據(jù)進行歸類。聚類（clustering），對具有相似特征的、盡可能多的共性數(shù)據(jù)對象聚合成一個類別，形成聚類規(guī)則。關聯(lián)（association），關聯(lián)分析就是發(fā)掘數(shù)據(jù)集中內在的關聯(lián)，揭示數(shù)據(jù)的相關性，評估診斷中發(fā)現(xiàn)特有的因果關系。預測（forecasting），通過對以往數(shù)據(jù)的綜合分析，采用趨勢外推（trend extrapolation）、理論假定（theoretical assumption）、有見地的判斷（informed judgment）形式對樣本數(shù)據(jù)的未來變化趨勢和可能的屬性值進行必要的預測評估。

3.2 數(shù)據(jù)開發(fā)階段（挖掘層）

數(shù)據(jù)開采發(fā)掘是一個技術含量非常高的過程，數(shù)據(jù)挖掘釋放分析是將收集的（原始）數(shù)據(jù)轉換成有用信息的過程。運用數(shù)據(jù)庫技術將結構化的數(shù)據(jù)源導入數(shù)據(jù)庫，對輸入層的數(shù)據(jù)進行轉化、梳理和挖掘后，數(shù)據(jù)越來越多地被挖掘出來，進行核驗和有效性處理，根據(jù)實際需求抽取完整的有機數(shù)據(jù)源。致力于系統(tǒng)性的方法來發(fā)現(xiàn)新數(shù)據(jù)并挖掘現(xiàn)有數(shù)據(jù)的新用途，針對評估主體大量個性化數(shù)據(jù)處理需求，尋求數(shù)據(jù)需求的切入點，做到數(shù)據(jù)信息可隨時監(jiān)測、隨時獲取和隨時應用，滿足面向具體化的“服務”處理方式。數(shù)據(jù)系統(tǒng)、精確、連續(xù)性地挖掘既是規(guī)劃評估全流程輔助性工作，也是規(guī)劃評估需要著重考慮的內容。

3.3 數(shù)據(jù)應用階段（輸出層）

收集數(shù)據(jù)是基礎，分析、運用好數(shù)據(jù)是關鍵，需要及時、充分、準確地加工整合數(shù)據(jù)，去偽存真，實現(xiàn)數(shù)據(jù)多場景運用，其價值也會越來越高。根據(jù)不同場景化的需求及不同數(shù)據(jù)信息的特征，其所帶來的數(shù)據(jù)使用價值和方式也有著明顯差異。僅就數(shù)據(jù)而言，它們是零散的信息，并不構成體系，通過信息化技術手段和統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)平臺，區(qū)分出有“養(yǎng)分”數(shù)據(jù)要素的有效挖掘、選取，最終評估主體經(jīng)過對各個部分的數(shù)據(jù)作出動態(tài)關系識別、關聯(lián)分析等操作，提煉抽樣信息。通過專項數(shù)據(jù)庫的建設工作，明確規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的服務功能，在功能上確切哪些要素內容需要輸入以及哪些關鍵數(shù)據(jù)集輸出應用作出準備，積極建立具有“專”“精”“優(yōu)”的數(shù)據(jù)體系?！皩！?，專注于資源要素這一主題，實現(xiàn)資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)統(tǒng)計通用功能和特定功能;“精”，通過最簡單最精簡的數(shù)據(jù)源頭的數(shù)據(jù)整合，搭建從傳統(tǒng)的人機交互式數(shù)據(jù)采集方式向智能處理方式轉變，夯實打牢規(guī)劃評估體系的數(shù)據(jù)基座;“優(yōu)”，達到特定領域最優(yōu)化的性能指標。此外，規(guī)劃數(shù)據(jù)庫還需要大量的數(shù)據(jù)過程（虛數(shù)據(jù)），以備需要時可以由原數(shù)據(jù)運算形成，實現(xiàn)規(guī)劃數(shù)據(jù)管理的精細化、智能化，為相關決策提供堅實的數(shù)據(jù)基礎支撐。

4 相關問題的思考

自然資源數(shù)據(jù)是履行“兩統(tǒng)一”職責的重要信息資產(chǎn)，也是自然資源管理大數(shù)據(jù)支撐體系的基石。自然資源規(guī)劃數(shù)據(jù)明確地指向自然資源發(fā)展，即根據(jù)自然資源規(guī)劃需求采集并用于促進自然資源發(fā)展全過程的數(shù)據(jù)集合。目前，自然資源規(guī)劃調查監(jiān)測數(shù)據(jù)信息存在的問題主要有以下幾個方面。

一是信息化建設統(tǒng)籌尚待加強。因自然資源數(shù)據(jù)信息的多源、多標準、多尺度等特點，各類自然資源調查標準和數(shù)據(jù)體現(xiàn)在各部門調查的分類標準不同、調查的口徑不同、調查的方法不同，數(shù)據(jù)多源性，造成各部門調查多數(shù)據(jù)格式、多時空數(shù)據(jù)、多精度等，數(shù)據(jù)整合仍有很大的改善空間。

二是統(tǒng)計標準和方法尚待規(guī)范。圍繞自然資源管理的新職能、新業(yè)務，針對工作中的重點、難點問題，在“數(shù)據(jù)共建、統(tǒng)一管理”具體工作開展過程中，還需要創(chuàng)新自然資源信息化的新機制。因統(tǒng)一的自然資源規(guī)劃數(shù)據(jù)信息平臺尚未建立，各地積極探索開發(fā)相應的數(shù)據(jù)信息軟件系統(tǒng)，尚待建立便于不同數(shù)據(jù)庫間兼容的數(shù)據(jù)信息應用軟件系統(tǒng)，為自然資源大數(shù)據(jù)建設制訂頂層框架。

三是規(guī)劃評估數(shù)據(jù)庫支撐性不足。自然資源系統(tǒng)是一個多層次結構，不同層次功能需要不同層次的信息來揭示，有時因數(shù)據(jù)通過各種方式，在不同地點的采集，對于結構化數(shù)據(jù)、半結構化數(shù)據(jù)、非結構化數(shù)據(jù)難以輔佐循證，規(guī)劃實施全生命周期結構性的基礎數(shù)據(jù)支撐不夠，目前對數(shù)據(jù)的認知和實踐更多體現(xiàn)在“業(yè)務數(shù)據(jù)化”上，在“數(shù)據(jù)業(yè)務化”方面的謀劃和探索仍待增強。

為此，筆者建議如下：

一是架構統(tǒng)籌協(xié)調的組織保障體系。明確工作目標選項，各相關單位依職責推進，完善相關的數(shù)據(jù)、方法體系，包括統(tǒng)籌匯總分解工作任務的指標數(shù)據(jù)，定期開展數(shù)據(jù)獲取、計算、分析和更新維護，并對各地上報評估數(shù)據(jù)進行校核，確保構建“能計量、能定制”的數(shù)據(jù)產(chǎn)品。

二是探索規(guī)劃數(shù)據(jù)標準化規(guī)范建設。強化信息數(shù)據(jù)預期管理，明確數(shù)據(jù)共享種類、標準、范圍與流程，構建數(shù)據(jù)信息資源目錄體系，提升數(shù)據(jù)資源整合治理和多源服務融合的能力，同時借助于“互聯(lián)網(wǎng)+”技術，統(tǒng)一規(guī)劃編錄數(shù)據(jù)和信息，實現(xiàn)不同部門間貫通的資源共享和業(yè)務協(xié)同的“網(wǎng)”路。

三是探索數(shù)據(jù)信息化統(tǒng)計指標評價體系。加強統(tǒng)計數(shù)據(jù)信息化采集監(jiān)測和模擬分析，通過各地數(shù)據(jù)信息采集監(jiān)測點，采集相應需求數(shù)據(jù)，形成長期可滾動研究的數(shù)據(jù)邏輯體系，搭建“數(shù)據(jù)+規(guī)劃評估”多元數(shù)據(jù)規(guī)劃應用平臺。

四是加強數(shù)據(jù)平臺建設的投入機制。加強大數(shù)據(jù)平臺的基礎設施建設，通過設立規(guī)劃實施數(shù)據(jù)統(tǒng)計經(jīng)常性調查項目，將數(shù)據(jù)資源整合費用納入部門單列預算計劃、單設標準，確保數(shù)據(jù)信息平臺的順暢運行，讓大數(shù)據(jù)信息平臺發(fā)揮更大價值，將數(shù)據(jù)“應時之需”轉化為“常態(tài)之舉”。

五是提升數(shù)據(jù)評估專業(yè)人員的培育。要重視人才保障機制，充實地方和部門統(tǒng)計工作力量，同時也需把持續(xù)推動數(shù)據(jù)統(tǒng)計技能納入規(guī)劃管理部門教育培訓的必修課，進一步加強和提高評估人員的技能水平，為評估業(yè)務專業(yè)化創(chuàng)造有利條件。

作者簡介：張興、王春磊，自然資源部咨詢研究中心。