胡 羚,鄧少慧,李妃養(yǎng)

(廣東省技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究發(fā)展中心,廣東廣州 510070)

0 引言

美國(guó)科技創(chuàng)新能力全球領(lǐng)先,其制定和實(shí)施的科技創(chuàng)新政策受到世界各國(guó)的廣泛關(guān)注。美國(guó)長(zhǎng)期以來重視科技創(chuàng)新的發(fā)展,但在不同時(shí)期,特別是不同執(zhí)政黨時(shí)期,其科技創(chuàng)新政策的主張和側(cè)重點(diǎn)存在明顯差異。奧巴馬在競(jìng)選期間就提出了一系列科技構(gòu)想,上任后布局政府科技部門,制定《美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略》,組織實(shí)施一系列前沿技術(shù)攻關(guān)計(jì)劃,建設(shè)國(guó)家增材制造創(chuàng)新機(jī)構(gòu)、數(shù)字制造與設(shè)計(jì)創(chuàng)新機(jī)構(gòu)等多個(gè)制造創(chuàng)新機(jī)構(gòu)。與奧巴馬政府不同,特朗普在競(jìng)選期間談及的科技政策不多,直到入住白宮,其團(tuán)隊(duì)也未提出系統(tǒng)的科技規(guī)劃。2017年,特朗普?qǐng)?zhí)政后,精簡(jiǎn)了聯(lián)邦科技部門,主張大幅減少國(guó)立衛(wèi)生研究院、國(guó)家科學(xué)基金會(huì)、能源部科學(xué)辦公室等部門的科研經(jīng)費(fèi),收緊移民政策等,也實(shí)行了一些支持科技創(chuàng)新的措施,如成立美國(guó)創(chuàng)新辦公室、主張大幅增加國(guó)防研發(fā)投入、支持空間探索活動(dòng)等。特朗普政府在宏觀科技戰(zhàn)略、科技部門設(shè)置、聯(lián)邦政府科研經(jīng)費(fèi)投入、激勵(lì)創(chuàng)新的稅收政策和創(chuàng)新人才政策等方面的做法,使美國(guó)科技創(chuàng)新政策呈現(xiàn)出新的變化。本文通過對(duì)比奧巴馬與特朗普兩屆政府科技政策的主要特點(diǎn),分析美國(guó)科技戰(zhàn)略的發(fā)展趨勢(shì),在此基礎(chǔ)上提出我國(guó)加快科技創(chuàng)新發(fā)展的啟示建議。

1 宏觀科技戰(zhàn)略對(duì)比

1.1 奧巴馬政府:強(qiáng)化戰(zhàn)略引領(lǐng),加強(qiáng)創(chuàng)新資源統(tǒng)籌布局

2008-2016年 ,奧巴馬政府高度重視科技創(chuàng)新工作,制定三版《美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略》和系列科技創(chuàng)新政策,充分發(fā)揮政府對(duì)科技創(chuàng)新的導(dǎo)向作用。

1.1.1 強(qiáng)化科技創(chuàng)新戰(zhàn)略引領(lǐng)

奧巴馬政府先后提出三版《美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略》,體現(xiàn)了對(duì)科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的重視。2009年,第一版《美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略:推動(dòng)可持續(xù)增長(zhǎng)和高質(zhì)量就業(yè)》提出將研發(fā)成果轉(zhuǎn)變?yōu)槊绹?guó)長(zhǎng)期繁榮和民眾福利的政策框架,加大政府在基礎(chǔ)科學(xué)、教育和先進(jìn)技術(shù)領(lǐng)域的投資,推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)變革;2011年,第二版《美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略:保障經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和繁榮》在原有框架下更新部分內(nèi)容,強(qiáng)調(diào)先進(jìn)制造技術(shù)的重要性;2015年,第三版《美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)政府的主動(dòng)作為和創(chuàng)新供給,突出大眾創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新生態(tài)培育,并試圖通過建設(shè)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)私營(yíng)部門創(chuàng)新和推動(dòng)國(guó)家優(yōu)先領(lǐng)域的突破促進(jìn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。

1.1.2 加強(qiáng)創(chuàng)新資源統(tǒng)籌布局

一是布局建設(shè)高端創(chuàng)新平臺(tái),通過實(shí)施“制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃”,在全國(guó)布局建設(shè)國(guó)家增材制造創(chuàng)新機(jī)構(gòu)、數(shù)字制造與設(shè)計(jì)創(chuàng)新機(jī)構(gòu)等多個(gè)制造創(chuàng)新機(jī)構(gòu);二是布局優(yōu)先發(fā)展的前沿技術(shù),組織實(shí)施“大腦計(jì)劃”“精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)計(jì)劃”等前沿技術(shù)攻關(guān)計(jì)劃,優(yōu)先領(lǐng)域主要包括精準(zhǔn)醫(yī)療、大腦計(jì)劃、先進(jìn)交通、智慧城市、清潔能源和節(jié)能技術(shù)、太空探索和高性能運(yùn)算等[1]。

1.1.3 增加聯(lián)邦對(duì)基礎(chǔ)研究的科研投入

奧巴馬政府主張?jiān)黾涌蒲薪?jīng)費(fèi),保持較高的基礎(chǔ)研究投入,主張關(guān)鍵基礎(chǔ)研究機(jī)構(gòu)的預(yù)算翻倍。2009年,奧巴馬政府在《美國(guó)復(fù)興和再投資法案》中提出給聯(lián)邦R&D計(jì)劃一次性撥付183億美元,使當(dāng)年聯(lián)邦政府年度研發(fā)資金增幅達(dá)歷史新高[2]。此后,奧巴馬政府每年向國(guó)會(huì)提交的預(yù)算案都把科研經(jīng)費(fèi),特別是基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)放在首要位置。

1.1.4 推動(dòng)高端制造業(yè)發(fā)展

從2009年開始,奧巴馬政府先后頒布《重振美國(guó)制造業(yè)框架》《美國(guó)制造業(yè)促進(jìn)法案》《先進(jìn)制造業(yè)國(guó)家戰(zhàn)略計(jì)劃》,2014年繼續(xù)發(fā)布《振興美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)》報(bào)告,持續(xù)完善制造業(yè)振興的政策體系。此外,奧巴馬政府積極推動(dòng)企業(yè)研究與實(shí)驗(yàn)稅收抵免的政策永久化,鼓勵(lì)企業(yè)等創(chuàng)新主體加大研發(fā)投入,推動(dòng)高端制造業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

1.2 特朗普政府:弱化政府干預(yù),調(diào)整科技發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域

2017年特朗普上任后,科技創(chuàng)新工作未被列入新政府的優(yōu)先議程。特朗普政府沒有明確闡述其科技創(chuàng)新的政策主張,也未對(duì)國(guó)家宏觀科技戰(zhàn)略進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)。特朗普上任后的大幅削減科研預(yù)算、“美國(guó)優(yōu)先”政策、移民禁令等措施,都表明特朗普政府的科技創(chuàng)新政策總體戰(zhàn)略格局趨向收縮[3]。

1.2.1 弱化政府對(duì)科技創(chuàng)新的干預(yù)

第一,特朗普上任后精簡(jiǎn)政府科技部門、減少科技工作人員,新設(shè)立的美國(guó)創(chuàng)新辦公室旨在接受商界建議以及與商業(yè)公司合作推廣已驗(yàn)證的私營(yíng)部門模式,改革政府的管理模式。第二,在向國(guó)會(huì)提交的2018、2019財(cái)年預(yù)算案中,特朗普主張大幅削減聯(lián)邦政府的科研經(jīng)費(fèi)投入,但該主張未在國(guó)會(huì)通過。第三,簡(jiǎn)政放權(quán)放開市場(chǎng)準(zhǔn)入,鼓勵(lì)商業(yè)公司進(jìn)入太空探索和核能領(lǐng)域。2017年,特朗普政府批準(zhǔn)了一項(xiàng)太空探索商業(yè)化的重點(diǎn)計(jì)劃,同年恢復(fù)核試驗(yàn)設(shè)施的運(yùn)行,鼓勵(lì)商業(yè)企業(yè)進(jìn)入核能源行業(yè)。第四,適度向企業(yè)開放國(guó)家實(shí)驗(yàn)室。2017年,能源部宣布授權(quán)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室的承包商使用技術(shù)商業(yè)化協(xié)議(ACT),為企業(yè)和其他實(shí)體參與國(guó)家實(shí)驗(yàn)室的試驗(yàn)消除障礙。

1.2.2 調(diào)整科學(xué)技術(shù)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域

特朗普政府將科技創(chuàng)新重點(diǎn)支持領(lǐng)域從非國(guó)防向國(guó)防轉(zhuǎn)變,從地球科學(xué)向太空探索轉(zhuǎn)變,從清潔能源向核能、傳統(tǒng)能源轉(zhuǎn)變。從特朗普向國(guó)會(huì)提交的2018、2019財(cái)年預(yù)算案來看,除太空探索外的非國(guó)防科研經(jīng)費(fèi)被大幅削減,國(guó)防支出大幅增加。特朗普政府的其他系列行動(dòng)也體現(xiàn)了上述轉(zhuǎn)變,如2017年1月,特朗普簽署《國(guó)家安全總統(tǒng)備忘錄》,要求加強(qiáng)對(duì)國(guó)家導(dǎo)彈防御能力的研發(fā)資助并發(fā)展核威懾力量;同年6月,為確保美國(guó)繼續(xù)處于太空探索的前沿,特朗普政府恢復(fù)了國(guó)家太空委員會(huì)的工作;此外,特朗普主張廢除《清潔能源計(jì)劃》《全球氣候變化計(jì)劃》等多項(xiàng)計(jì)劃,支持油氣、煤炭等傳統(tǒng)能源行業(yè)的發(fā)展。

1.2.3 實(shí)施“美國(guó)優(yōu)先”國(guó)際科技合作策略

特朗普政府把“美國(guó)優(yōu)先”的執(zhí)政理念帶入科技創(chuàng)新工作中,主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面:第一,削弱對(duì)外援助,主張把美國(guó)國(guó)際開發(fā)署的援外資金削減1/3,并把削減資金用于國(guó)防預(yù)算;第二,弱化美國(guó)在全球氣候變化研究領(lǐng)域中的領(lǐng)導(dǎo)地位,對(duì)全球變暖及其破壞性持否定態(tài)度,建議停止資助綠色氣候基金等聯(lián)合國(guó)氣候變化項(xiàng)目,并于2017年6月退出《巴黎協(xié)定》;第三,針對(duì)科技創(chuàng)新產(chǎn)品對(duì)相關(guān)國(guó)家和地區(qū)實(shí)施貿(mào)易打壓,2018年4月美國(guó)政府根據(jù)“301調(diào)查”結(jié)果,擬對(duì)來自中國(guó)的主要涉及信息和通信技術(shù)、航天航空、機(jī)器人和機(jī)械等行業(yè)的約1 300種商品加征25%的關(guān)稅。

1.2.4 重視數(shù)字經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展

在促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展方面,特朗普政府主要推進(jìn)以下工作:一是在白宮舉行了“美國(guó)在新興技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力”峰會(huì),特朗普與商界領(lǐng)袖探討通信技術(shù)的監(jiān)管障礙、5G和互聯(lián)網(wǎng)等方面的重要問題;二是特朗普出席亞太經(jīng)濟(jì)合作組織的領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議時(shí),許諾將促進(jìn)包括電子商務(wù)、數(shù)字貿(mào)易在內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;三是簡(jiǎn)化數(shù)字健康產(chǎn)品監(jiān)管,實(shí)施“數(shù)字健康創(chuàng)新行動(dòng)計(jì)劃”,旨在促進(jìn)和監(jiān)督數(shù)字醫(yī)療設(shè)備的創(chuàng)新;四是要求加快美國(guó)農(nóng)村地區(qū)的寬帶設(shè)施建設(shè),指示開放內(nèi)政部擁有的發(fā)射塔設(shè)施和其他資產(chǎn)支持農(nóng)村寬帶部署。

1.2.5 優(yōu)先考慮新興技術(shù)

2017年12月 ,特朗普簽署的一項(xiàng)國(guó)家安全戰(zhàn)略指出美國(guó)應(yīng)在研究、技術(shù)、發(fā)明和創(chuàng)新等方面保持領(lǐng)先地位。該戰(zhàn)略優(yōu)先考慮的對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和國(guó)家安全至關(guān)重要的新興技術(shù),包括自主技術(shù)、基因編輯、納米技術(shù)、高級(jí)計(jì)算和人工智能等。特朗普政府希望發(fā)展核威懾力量,振興和擴(kuò)大國(guó)內(nèi)核能部門,通過部署新的反應(yīng)堆來恢復(fù)美國(guó)的核研發(fā)和創(chuàng)新能力;該戰(zhàn)略還致力于鼓勵(lì)科學(xué)家開展研發(fā)創(chuàng)新、培育創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì),改善科學(xué)、技術(shù)、工程、數(shù)學(xué)(STEM)發(fā)展和促進(jìn)研發(fā)投資增長(zhǎng)。

1.3 對(duì)比分析

在整體科技戰(zhàn)略層面,奧巴馬政府更重視政府在科技創(chuàng)新戰(zhàn)略和創(chuàng)新資源布局中的導(dǎo)向作用,而特朗普政府未將科技創(chuàng)新置于決策的首要位置,在科技創(chuàng)新的定位、科技部門設(shè)置和人員安排、科研經(jīng)費(fèi)投入等方面的舉措都體現(xiàn)出共和黨的傳統(tǒng)理念和保守主義色彩。例如,特朗普政府精簡(jiǎn)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和人員、減少政府對(duì)私營(yíng)企業(yè)研發(fā)的干涉、削減非國(guó)防領(lǐng)域支出、收緊移民政策等主張都是共和黨“有限政府”理念的體現(xiàn)。雖然在國(guó)會(huì)的制約下,特朗普部分施政主張(特別是聯(lián)邦研發(fā)支出和技術(shù)移民政策)未能實(shí)施,但也體現(xiàn)出特朗普政府在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的政策方向發(fā)生較大變化。

2 政府科技部門對(duì)比

2.1 奧巴馬政府:強(qiáng)化行政科技部門職能

奧巴馬上任后,重視白宮科技政策辦公室(OSTP)的工作,強(qiáng)化總統(tǒng)科技顧問委員會(huì)(PCAST)職能,確保PCAST由獨(dú)立的、沒有意識(shí)形態(tài)傾向的專家組成;在白宮新設(shè)美國(guó)首席技術(shù)官、美國(guó)首席信息官和首席數(shù)據(jù)科學(xué)家3個(gè)高級(jí)別職位;挑選具有科技背景的人員擔(dān)任科技部門的關(guān)鍵管理職位。奧巴馬在正式就職前一個(gè)月,提名物理學(xué)家和環(huán)境保護(hù)論者霍爾德倫(J.P.Holdren)為OSTP主任并擔(dān)任PCAST主席。在霍爾德倫的領(lǐng)導(dǎo)下,OSTP下設(shè)4個(gè)部門,分別為科學(xué)、技術(shù)與創(chuàng)新辦公室,國(guó)家安全與國(guó)際事務(wù)辦公室,能源與環(huán)境辦公室以及美國(guó)首席技術(shù)官辦公室,OSTP成員一度增長(zhǎng)至135位,其中許多成員為從聯(lián)邦其他科學(xué)部門處借調(diào)而來。奧巴馬政府時(shí)期,OSTP科技顧問團(tuán)隊(duì)為能源發(fā)展、國(guó)防安全、空間探索等科技政策提供了大量建議。

2.2 特朗普政府:精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少人員

特朗普上任后,OSTP決策咨詢功能嚴(yán)重弱化、人員銳減,由于科技官員任命滯后、關(guān)鍵崗位人員嚴(yán)重缺位,聯(lián)邦各科技部門的日常工作進(jìn)展緩慢。例如,直到2018年7月,特朗普才宣布任命美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)前副主席開爾文·德羅格梅爾為OSTP主任,使該職位的空缺時(shí)間創(chuàng)下了自1976年OSTP成立以來的最長(zhǎng)紀(jì)錄。特朗普?qǐng)?zhí)政期間,OSTP員工數(shù)量一度減至30余人,盡管特朗普在2017年3月成立美國(guó)創(chuàng)新辦公室來改善政府服務(wù)、推行創(chuàng)新政策和計(jì)劃,但總統(tǒng)科技智囊對(duì)科技創(chuàng)新政策的影響相較于奧巴馬政府時(shí)期弱化不少。

3 科研經(jīng)費(fèi)投入對(duì)比

美國(guó)聯(lián)邦政府長(zhǎng)期持續(xù)的支持對(duì)美國(guó)科技發(fā)展起到至關(guān)重要的作用,雖然奧巴馬和特朗普政府在聯(lián)邦預(yù)算中的主張不同,但并不影響聯(lián)邦政府整體對(duì)研發(fā)投入的重視。

3.1 奧巴馬政府:高度重視基礎(chǔ)研究,增加財(cái)政科研投入

奧巴馬政府在執(zhí)政時(shí)期重視基礎(chǔ)研究、生物醫(yī)藥和氣候變化等方面的研究。奧巴馬在競(jìng)選時(shí)承諾,要將進(jìn)行基礎(chǔ)研究的主要科學(xué)機(jī)構(gòu)的研究預(yù)算在未來10年內(nèi)提升一倍,這些機(jī)構(gòu)包括國(guó)立衛(wèi)生研究院、國(guó)家科學(xué)基金會(huì)和能源部科學(xué)辦公室等,同時(shí)要求基礎(chǔ)研究、物質(zhì)科學(xué)和癌癥研究的預(yù)算大幅增長(zhǎng)。奧巴馬執(zhí)政期間的研發(fā)投入政策主要有以下特點(diǎn):第一,重視基礎(chǔ)研究、生物醫(yī)藥、清潔能源和氣候領(lǐng)域研發(fā)。奧巴馬一上任就通過了《美國(guó)復(fù)興和再投資法案》,批準(zhǔn)1 000億美元的科學(xué)技術(shù)經(jīng)費(fèi),其中一次性對(duì)聯(lián)邦R&D計(jì)劃投入183億美元,首次向由《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法》授權(quán)建立的能源部高級(jí)研究計(jì)劃署(ARPA-E)撥款4億美元,使其得以啟動(dòng)。但在國(guó)會(huì)的控制下,除2009年聯(lián)邦財(cái)政研發(fā)投入有顯著增加外,其他年度并無實(shí)質(zhì)增長(zhǎng)。第二,加強(qiáng)先進(jìn)制造業(yè)的研發(fā)投入。2012通過的《先進(jìn)制造業(yè)國(guó)家戰(zhàn)略計(jì)劃》提出提供1 200萬美元啟動(dòng)“先進(jìn)制造技術(shù)聯(lián)合體計(jì)劃”,推動(dòng)公司合作,提高制造業(yè)研發(fā)投入。第三,加大對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)研究項(xiàng)目的支持。支持在國(guó)立衛(wèi)生研究院的高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)項(xiàng)目研究,增加對(duì)美國(guó)國(guó)防高級(jí)研究計(jì)劃局的資助,優(yōu)先安排美國(guó)航空航天局關(guān)于太空探索技術(shù)的投資等。

3.2 特朗普政府:調(diào)整支出結(jié)構(gòu),增加國(guó)防科研投入

特朗普向國(guó)會(huì)提交的2018、2019財(cái)年預(yù)算案中研發(fā)投資規(guī)模均較上年增加2%以上,但在預(yù)算結(jié)構(gòu)安排上,主張大幅增加國(guó)防科研投入,減少包括基礎(chǔ)研究在內(nèi)的非國(guó)防科研投入。特朗普政府在研發(fā)投入上的主張主要有以下特點(diǎn):第一,從非國(guó)防領(lǐng)域向國(guó)防領(lǐng)域轉(zhuǎn)變[4]。2019財(cái)年預(yù)算案中國(guó)防研發(fā)經(jīng)費(fèi)增加了31%,但其他大部分部門和研發(fā)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)較上年均有大幅度的削減,其中人類與衛(wèi)生服務(wù)部的經(jīng)費(fèi)減少了27%、國(guó)家科學(xué)基金會(huì)的經(jīng)費(fèi)減少了31%[5]。第二,從地球科學(xué)向太空探索轉(zhuǎn)變。2018財(cái)年預(yù)算案中,在其他科研機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)普遍減少的情況下,國(guó)家航天航空局行星科學(xué)研究的預(yù)算增加了4.5%、空間計(jì)劃的預(yù)算增加了8.9%;2019財(cái)年預(yù)算案中,國(guó)家航空航天局的經(jīng)費(fèi)也有所增長(zhǎng)。第三,從清潔能源向核能、傳統(tǒng)能源轉(zhuǎn)變。2018財(cái)年預(yù)算案中,能源部科學(xué)辦公室經(jīng)費(fèi)減少了17%,其中經(jīng)費(fèi)削減最多的是生物和環(huán)境研究部門,而國(guó)家核安全署的經(jīng)費(fèi)增幅約10%、國(guó)際熱核試驗(yàn)反應(yīng)堆計(jì)劃經(jīng)費(fèi)增幅約26%。2019財(cái)年預(yù)算案中,能源部經(jīng)費(fèi)減少了15%,環(huán)保署經(jīng)費(fèi)減少了46%[6]。

但實(shí)際上,最終通過的2018、2019財(cái)年支出法案與特朗普意圖相左,并未減少包括基礎(chǔ)研究投入在內(nèi)的非國(guó)防科研投入,維持大部分從事基礎(chǔ)研究的科研機(jī)構(gòu)研發(fā)預(yù)算不變且大幅提高部分機(jī)構(gòu)的科研經(jīng)費(fèi),聯(lián)邦財(cái)政科研總投入繼續(xù)增加。

3.3 對(duì)比分析

雖然奧巴馬政府主張?jiān)黾涌蒲薪?jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)研究投入,特朗普政府主張削減非國(guó)防科研經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)研究投入,但實(shí)際上從國(guó)會(huì)通過的預(yù)算方案來看,聯(lián)邦政府的科研投入保持相對(duì)穩(wěn)定的增長(zhǎng),盡管2010年后科技投入經(jīng)費(fèi)存在小幅波動(dòng)和輕微下降,但總體上并未因奧巴馬或特朗普的主張而大幅增加或減少,總體投入規(guī)模和強(qiáng)度仍保持全球領(lǐng)先。同時(shí),聯(lián)邦政府高度重視基礎(chǔ)研究,在聯(lián)邦政府的科研經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)中,基礎(chǔ)研究占總經(jīng)費(fèi)比重一般在20%～24%區(qū)間波動(dòng),特別是在2016、2017年分別達(dá)到了27.5%和26.7%,可見美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)基礎(chǔ)研究的重視。

4 激勵(lì)創(chuàng)新的稅收政策對(duì)比

在美國(guó)科技創(chuàng)新激勵(lì)措施中,稅收政策因執(zhí)行成本低、受惠面廣等優(yōu)勢(shì)得以廣泛運(yùn)用,主要包括企業(yè)研發(fā)支出的稅收抵免、縮短設(shè)備折舊年限、調(diào)整資本利得稅等措施。

4.1 奧巴馬政府:降低制造業(yè)企業(yè)稅率,推行小企業(yè)永久性低稅率政策

奧巴馬政府提出重振制造業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略,大力發(fā)展先進(jìn)制造業(yè),重視高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為鼓勵(lì)企業(yè)提高研發(fā)投入,奧巴馬政府的稅收政策主要從降低企業(yè)稅率和稅收抵免兩方面對(duì)企業(yè)研發(fā)進(jìn)行支持。

在降低企業(yè)所得稅方面,2010年奧巴馬簽署的《美國(guó)制造業(yè)促進(jìn)法案》將制造企業(yè)所得稅的最高稅率降至25%,且企業(yè)的境外收入也實(shí)行公平稅收政策,制定小企業(yè)的永久性低稅收政策。

在稅收抵免方面,一是推動(dòng)對(duì)研究和實(shí)驗(yàn)(R&E)的永久稅收抵免。R&E永久稅收抵免最早在2009年提出,但直到2015年國(guó)會(huì)才通過。二是加大新能源行業(yè)的稅收抵免力度。2009年通過的《美國(guó)復(fù)興和再投資法案》規(guī)定,符合要求的新能源項(xiàng)目可按其投資額的30%享受稅收抵免,也可按其生產(chǎn)和銷售電能總量的一定比例進(jìn)行稅收抵扣;2012年通過的《先進(jìn)制造業(yè)國(guó)家戰(zhàn)略計(jì)劃》追加清潔能源制造稅收抵免額度50億美元。三是延長(zhǎng)多項(xiàng)公司稅收抵免優(yōu)惠。2012年,奧巴馬政府出臺(tái)《美國(guó)納稅人減稅法案》,延長(zhǎng)就業(yè)抵免優(yōu)惠、研發(fā)費(fèi)用抵免優(yōu)惠、新能源抵免優(yōu)惠的期限[7],以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān),鼓勵(lì)企業(yè)增加研發(fā)投入。

4.2 特朗普政府:結(jié)構(gòu)性減稅促進(jìn)海外利潤(rùn)、投資和就業(yè)回流

特朗普政府于2017年推出的《減稅與就業(yè)法案》是美國(guó)自20世紀(jì)80年代以來減稅幅度最大的法案,一方面降低稅率以實(shí)現(xiàn)減稅目的,另一方面弱化或廢除部分抵扣項(xiàng)以避免財(cái)政收入大幅下降。該法案對(duì)企業(yè)所得稅的改動(dòng)較大,主要措施包括降低稅率、廢除替代性最低限額稅、限制利息費(fèi)用的稅前扣除、保留對(duì)投資的稅前扣除等,旨在激勵(lì)企業(yè)增加研發(fā)投入和投資。

稅率方面,美國(guó)大企業(yè)所得稅的最高邊際稅率從35%下降到21%,考慮到州和地方稅,所得稅稅率大致為26.5%(歐盟國(guó)家為26.9%);小企業(yè)則按個(gè)人所得稅征收,給予20%的稅前抵扣優(yōu)惠;跨國(guó)企業(yè)海外利潤(rùn)匯回美國(guó)所需繳納的稅率由35%向下調(diào)整為8%～15.5%[8]。稅率下調(diào)在減稅法案通過后立即實(shí)施且為永久性[9]。特朗普政府此次稅改旨在大幅降低企業(yè)所得稅,激勵(lì)企業(yè)增加研發(fā)投入,促進(jìn)海外利潤(rùn)、投資和就業(yè)回流,但對(duì)高校獲捐贈(zèng)收入征稅的新規(guī)定則可能對(duì)部分學(xué)校的獎(jiǎng)學(xué)金及內(nèi)部研發(fā)經(jīng)費(fèi)產(chǎn)生影響[10]。

稅收抵免方面,保留了研發(fā)抵免項(xiàng)目,但從2022年起,特定研發(fā)支出需進(jìn)行資本化處理并在5年內(nèi)攤銷,而在稅改前,企業(yè)對(duì)部分研發(fā)支出可在當(dāng)期進(jìn)行稅前全額扣除。雖然政府一直支持企業(yè)進(jìn)行研發(fā)活動(dòng),但為防止財(cái)政收入大幅下降,2022年起研發(fā)費(fèi)用抵扣力度將減弱。

綜上,無論是奧巴馬政府的企業(yè)減稅措施,還是特朗普政府的《減稅與就業(yè)法案》,都高度重視降低企業(yè)稅率及稅收抵扣在降低企業(yè)負(fù)擔(dān)、促進(jìn)企業(yè)增加研發(fā)投入中的作用。

5 創(chuàng)新人才政策對(duì)比分析

人才培養(yǎng)方面,美國(guó)政府高度重視STEM計(jì)劃,通過提高美國(guó)在科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)等方面的投入提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。奧巴馬政府側(cè)重STEM教育創(chuàng)新計(jì)劃,而特朗普政府更注重職業(yè)技術(shù)教育(CTE),試圖通過學(xué)徒制來實(shí)現(xiàn)“藍(lán)領(lǐng)STEM”。人才引進(jìn)方面,奧巴馬政府對(duì)移民持開放包容態(tài)度,而特朗普政府對(duì)收緊移民政策態(tài)度強(qiáng)硬,兩屆政府移民政策的強(qiáng)大反差使美國(guó)對(duì)外國(guó)高技術(shù)人才的吸引力明顯變化。

5.1 奧巴馬政府:STEM計(jì)劃與寬松移民政策

奧巴馬政府的STEM計(jì)劃主要有以下舉措:第一,擴(kuò)大包括教師和學(xué)生在內(nèi)的STEM群體。加強(qiáng)“K-12”的STEM教師隊(duì)伍建設(shè),2011年奧巴馬在國(guó)情咨文中提出在2021年前增加10萬名優(yōu)秀STEM教師的目標(biāo);擴(kuò)大STEM受教群體,增加少數(shù)族裔學(xué)生、女性等群體學(xué)習(xí)STEM的機(jī)會(huì)。第二,普及計(jì)算機(jī)科學(xué)教育。2016年1月,奧巴馬政府發(fā)布《全民計(jì)算機(jī)科學(xué)計(jì)劃》(Computer Science For A ll),對(duì)各州“K-12”的計(jì)算機(jī)科學(xué)教育提供資助。第三,實(shí)行教育創(chuàng)新活動(dòng)。奧巴馬于2009年11月推出創(chuàng)新教育活動(dòng),充分利用私人部門促進(jìn)STEM教育,共吸引10億美元的私人投資改進(jìn)基礎(chǔ)STEM教育[2]。

奧巴馬政府對(duì)移民政策采取開放包容的態(tài)度,并在2013年的《邊境安全、經(jīng)濟(jì)機(jī)遇及移民現(xiàn)代化法案》中提出一系列吸引高技術(shù)移民和創(chuàng)業(yè)投資者的措施。第一,降低移民簽證配額限制,如取消對(duì)美急需人才移民簽證的配額限制,主要指在科學(xué)、藝術(shù)、教育、商業(yè)或體育上具有特殊才能的人才;增加高級(jí)人才在移民簽證中的比例,把職業(yè)移民簽證中的40%配額分配給在美國(guó)大學(xué)或研究機(jī)構(gòu)獲得STEM相關(guān)專業(yè)碩士學(xué)位以上并在美國(guó)相關(guān)行業(yè)工作的外國(guó)人;大幅提高專業(yè)技能工作簽證(H-1B)的數(shù)量。第二,實(shí)施績(jī)效評(píng)分的移民簽證制度,根據(jù)申請(qǐng)人受教育程度、就業(yè)狀況、在美居住年限以及其他因素進(jìn)行評(píng)分,得分高者優(yōu)先獲得移民簽證。第三,新設(shè)立創(chuàng)業(yè)移民簽證,如申請(qǐng)人在美國(guó)獲得的合法風(fēng)險(xiǎn)投資、創(chuàng)造的就業(yè)崗位數(shù)量和實(shí)現(xiàn)的營(yíng)業(yè)收入在規(guī)定時(shí)間內(nèi)達(dá)到特定數(shù)量,即可申請(qǐng)創(chuàng)業(yè)簽證[11]。

5.2 特朗普政府:關(guān)注職業(yè)技術(shù)教育,收緊移民政策

特朗普政府促進(jìn)STEM發(fā)展的措施包括:第一,把職業(yè)與技術(shù)教育(CTE)作為推進(jìn)STEM教育的主要手段。2018年7月,特朗普簽署的《卡爾·帕金斯職業(yè)與技術(shù)教育法》得到國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的重新授權(quán),并獲批下一財(cái)年對(duì)CTE計(jì)劃增加1.5億美元的投入;為更好地實(shí)施“藍(lán)領(lǐng)STEM”計(jì)劃,特朗普簽署了旨在擴(kuò)大學(xué)徒制的行政令并由勞工部成立工作組專項(xiàng)推進(jìn)學(xué)徒計(jì)劃。第二,優(yōu)先考慮STEM和計(jì)算機(jī)科學(xué)教育。2017年9月,特朗普簽署總統(tǒng)備忘錄指示教育部長(zhǎng),在授予競(jìng)爭(zhēng)性捐贈(zèng)基金時(shí)優(yōu)先考慮高質(zhì)量的STEM和計(jì)算機(jī)科學(xué)教育,每年至少撥款2億美元來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。第三,鼓勵(lì)全國(guó)青年追求STEM事業(yè),舉行包括國(guó)家科學(xué)碗、美國(guó)數(shù)學(xué)奧林匹克和第一屆全球挑戰(zhàn)賽等系列STEM活動(dòng)[12],支持女性參與STEM計(jì)劃。特朗普于2017年2月簽署《激勵(lì)女性法案》,呼吁美國(guó)國(guó)家航空航天局鼓勵(lì)女性接受太空領(lǐng)域的STEM教育和追求相關(guān)事業(yè)。

特朗普政府推行收緊的移民政策,反對(duì)低技術(shù)移民、支持引進(jìn)高端人才。第一,結(jié)束簽證隨機(jī)抽簽制度。在原簽證抽簽制度下,只要取得高中文憑或滿足相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)的人員均可申請(qǐng)抽簽,對(duì)申請(qǐng)者的技能和綜合素質(zhì)要求不高。第二,減少特殊專業(yè)人員臨時(shí)工作簽證(H-1B)的數(shù)量并提高申請(qǐng)條件。要求企業(yè)和員工提供更具體細(xì)致的合法雇傭關(guān)系證據(jù),使得持臨時(shí)工作簽證的外籍雇傭人員處境艱難,也帶來企業(yè)在招收外籍優(yōu)秀人才時(shí)的更多顧慮。第三,2017年1月,特朗普政府發(fā)布禁止穆斯林國(guó)家公民入境、停止接受敘利亞難民的行政命令。第四,延期執(zhí)行“創(chuàng)業(yè)簽證”。“創(chuàng)業(yè)簽證”具有投資額度低和申請(qǐng)門檻低的特點(diǎn),備受國(guó)際創(chuàng)業(yè)者的期待,而奧巴馬時(shí)期通過的《國(guó)際創(chuàng)業(yè)者條例》在距生效時(shí)間不足一周時(shí)被國(guó)土安全部宣布延期執(zhí)行。特朗普政府對(duì)“創(chuàng)業(yè)簽證”的延期削減了國(guó)際創(chuàng)業(yè)者赴美創(chuàng)業(yè)的積極性。

綜上,奧巴馬和特朗普政府在創(chuàng)新人才政策方面都重視STEM教育,但奧巴馬政府側(cè)重于STEM教育的普及,特朗普政府則更注重職業(yè)與技術(shù)教育;兩屆政府在移民政策方面存在明顯差異,奧巴馬政府實(shí)行寬松的移民政策以吸引全球人才,而特朗普政府則致力于收緊移民政策(見表1)。

表1 美國(guó)奧巴馬政府和特朗普政府的人才政策對(duì)比分析

6 政策建議

美國(guó)一貫重視科技和創(chuàng)新工作,但奧巴馬和特朗普兩屆政府的科技創(chuàng)新政策風(fēng)格截然不同,在宏觀科技戰(zhàn)略、政府科技部門設(shè)置、科研投入主張等方面各有側(cè)重(見表2)。

表2 美國(guó)奧巴馬政府與特朗普政府主要科技創(chuàng)新主張對(duì)比

奧巴馬和特朗普兩屆政府科技創(chuàng)新政策側(cè)重點(diǎn)不同的本質(zhì)在于對(duì)市場(chǎng)與政府干預(yù)的看法各異:奧巴馬政府在科技戰(zhàn)略規(guī)劃、重大創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)布局、前沿技術(shù)攻關(guān)等方面都表現(xiàn)出政府強(qiáng)干預(yù);相對(duì)而言,特朗普政府體現(xiàn)的是弱干預(yù),側(cè)重于簡(jiǎn)政放權(quán),縮小和廢除聯(lián)邦政府的科技機(jī)構(gòu),減少非國(guó)防直接科研經(jīng)費(fèi)投入,并且強(qiáng)調(diào)私營(yíng)部門在創(chuàng)新中的主體作用,主張民間力量參與創(chuàng)新活動(dòng)。與此同時(shí),兩屆政府施政也存在共同點(diǎn),例如,都重視基礎(chǔ)研究、STEM教育,都著力降低企業(yè)稅負(fù)成本,都重視制造業(yè)發(fā)展等。借鑒美國(guó)兩屆政府經(jīng)驗(yàn),本文建議我國(guó)進(jìn)一步加大對(duì)基礎(chǔ)研究投入;促進(jìn)前沿技術(shù)研發(fā),培育發(fā)展高端制造業(yè);著力降低企業(yè)稅負(fù)成本,鼓勵(lì)支持企業(yè)開展創(chuàng)新活動(dòng);重視理工科和職業(yè)技術(shù)教育,加強(qiáng)技能型人才引進(jìn)培養(yǎng)。

6.1 持續(xù)穩(wěn)定加大基礎(chǔ)研究投入

美國(guó)世界領(lǐng)先的科技創(chuàng)新能力與聯(lián)邦政府長(zhǎng)期重視基礎(chǔ)研究、持續(xù)加大財(cái)政科研投入有著密不可分的關(guān)系。目前,我國(guó)基礎(chǔ)研究投入規(guī)模和強(qiáng)度與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有較大差距,且大部分經(jīng)費(fèi)來源于國(guó)家財(cái)政投入、渠道相對(duì)單一。建議我國(guó)持續(xù)穩(wěn)定加大基礎(chǔ)研究投入,優(yōu)化投入結(jié)構(gòu),形成持續(xù)穩(wěn)定投入機(jī)制。一是加大國(guó)家財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)研究的投入力度,提高基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)在財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)中的占比,對(duì)基礎(chǔ)研究的重點(diǎn)領(lǐng)域給予更多傾斜;支持地方政府結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要加大對(duì)相關(guān)基礎(chǔ)研究投入;二是優(yōu)化基礎(chǔ)研究投入結(jié)構(gòu),鼓勵(lì)支持有條件的企業(yè)開展基礎(chǔ)研究、加大基礎(chǔ)研究投入,將財(cái)政性基礎(chǔ)研究支持力度與行業(yè)龍頭骨干企業(yè)的基礎(chǔ)前沿技術(shù)攻關(guān)緊密結(jié)合,更好發(fā)揮財(cái)政基礎(chǔ)研究投入對(duì)產(chǎn)業(yè)的支撐扶持作用。

6.2 促進(jìn)前沿技術(shù)研發(fā),培育發(fā)展高端制造業(yè)

制造業(yè)企業(yè)是產(chǎn)業(yè)體系的支柱、是科技創(chuàng)新最重要的主體之一,奧巴馬政府制定系列前沿技術(shù)攻關(guān)計(jì)劃、構(gòu)建制造業(yè)振興政策體系以推動(dòng)高端制造業(yè)回歸;特朗普政府則通過大幅減稅政策來減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、推動(dòng)制造業(yè)的持續(xù)發(fā)展。借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn),我國(guó)要促進(jìn)前沿技術(shù)研發(fā)和高端制造業(yè)發(fā)展,一是加快推動(dòng)新興前沿技術(shù)研發(fā),圍繞量子信息、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等領(lǐng)域主動(dòng)謀劃、前瞻部署,加強(qiáng)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān),構(gòu)建未來競(jìng)爭(zhēng)的新優(yōu)勢(shì);二是支持高端制造業(yè)重大研發(fā)平臺(tái)、共性技術(shù)研發(fā)平臺(tái)建設(shè),布局建設(shè)一批制造業(yè)創(chuàng)新中心,強(qiáng)化關(guān)鍵共性技術(shù)供給,推動(dòng)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展;三是營(yíng)造有利于制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的良好環(huán)境,持續(xù)重視制造業(yè)特別是高端制造業(yè)的發(fā)展,推動(dòng)相關(guān)政策從差異化、選擇性向普惠化、功能性轉(zhuǎn)變,營(yíng)造更有利于制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策環(huán)境。

6.3 降低企業(yè)稅收負(fù)擔(dān),促進(jìn)企業(yè)加大研發(fā)投入

奧巴馬政府和特朗普政府都主張減稅,無論是奧巴馬政府的企業(yè)減稅措施,還是特朗普政府的《減稅與就業(yè)法案》,都高度重視降低企業(yè)稅率及稅收抵扣對(duì)降低企業(yè)負(fù)擔(dān)、促進(jìn)企業(yè)增加研發(fā)投入的作用。目前,我國(guó)企業(yè)所得稅還存在一定下降空間,可降低稅率或增加抵扣。借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn),建議我國(guó)實(shí)施面向科技型中小企業(yè)和高端制造業(yè)企業(yè)的優(yōu)惠所得稅稅率,如統(tǒng)一按15%征收所得稅,降低企業(yè)稅收成本負(fù)擔(dān);將科技型中小企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除比例由當(dāng)前的75%提高到100%,激勵(lì)科技型中小企業(yè)增加研發(fā)投入,進(jìn)一步降低企業(yè)稅收負(fù)擔(dān),培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能。

6.4 重視理工科和職業(yè)技術(shù)教育,加強(qiáng)技能型人才引進(jìn)培養(yǎng)

美國(guó)政府歷來重視STEM計(jì)劃,大力支持科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)等方面的人才培養(yǎng)和發(fā)展,同時(shí)重視職業(yè)技術(shù)教育以培養(yǎng)更多高水平的技能型人才。目前,我國(guó)理工科的教學(xué)內(nèi)容和教育理念滯后于學(xué)科發(fā)展和產(chǎn)業(yè)更迭,部分領(lǐng)域人才緊缺;對(duì)職業(yè)技術(shù)教育的重視程度較低,企業(yè)對(duì)技能型人才的需求得不到滿足。一方面,要進(jìn)一步優(yōu)化人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu),加大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域急需的緊缺人才培養(yǎng),持續(xù)改進(jìn)理工科人才輸送數(shù)量和質(zhì)量;另一方面,要建立高水平技能型人才培養(yǎng)制度,加大校企聯(lián)合培養(yǎng)技能型人才合作深度,探索在高水平大學(xué)專設(shè)技能型人才學(xué)院,通過高水平大學(xué)與制造業(yè)龍頭企業(yè)聯(lián)合培養(yǎng)高層次技能型人才。