張子揚(yáng)

編者按：新《土地管理法》實(shí)施后，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革由試點(diǎn)階段轉(zhuǎn)為推廣階段，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款的制度基礎(chǔ)和市場(chǎng)秩序也進(jìn)入新階段。本文總結(jié)了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款在新階段下適用的監(jiān)管規(guī)定，梳理了改革實(shí)踐中產(chǎn)生的四種典型融資場(chǎng)景，提出了新階段下商業(yè)銀行開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款的業(yè)務(wù)策略和管理建議。

隨著新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）的正式施行，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革由試點(diǎn)階段轉(zhuǎn)為推廣階段，對(duì)于商業(yè)銀行來說，意味著在全國(guó)范圍開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)已具備法律基礎(chǔ)，金融支持鄉(xiāng)村振興有了新的抓手。

集建地使用權(quán)抵押貸款的監(jiān)管規(guī)定

2016年5月，原銀監(jiān)會(huì)、原國(guó)土資源部發(fā)布《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》（銀監(jiān)發(fā)〔2016〕26號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“2016年版辦法”），明確了可作為抵押財(cái)產(chǎn)的集建地使用權(quán)的范圍等重要監(jiān)管要求，后續(xù)又將試點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)大至33個(gè)縣級(jí)地區(qū)，試點(diǎn)期限延長(zhǎng)至2019年底。對(duì)照《民法典》《土地管理法》等現(xiàn)行法律規(guī)定，2016年版辦法中除少部分內(nèi)容不再適用或適用性待定外，其余大部分規(guī)定和操作要求對(duì)商業(yè)銀行仍有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。不再適用的內(nèi)容主要涉及可辦理抵押的范圍及抵押財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓（見表1）。適用性待定的內(nèi)容主要圍繞處置抵押財(cái)產(chǎn)是否可以作為入市途徑。2016年版辦法允許尚未入市但滿足一定條件的集建地使用權(quán)辦理抵押貸款，在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)完成土地入市。新《土地管理法》第六十三條采用了“出讓、出租等方式”的提法，未明確抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)是否可以作為入市途徑，但在表述上預(yù)留了空間，有待后續(xù)的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見等配套制度予以明確。

此外，前期融資實(shí)踐中暴露出一些機(jī)制層面的問題，如交易稀缺地價(jià)評(píng)估缺乏基準(zhǔn)、缺少統(tǒng)一交易市場(chǎng)抵押物難以處置變現(xiàn)、租賃入市集建地法律屬性尚不明確等，對(duì)商業(yè)銀行根據(jù)監(jiān)管規(guī)定開展業(yè)務(wù)造成了一定障礙，也需要各方在制度和實(shí)踐的探索中持續(xù)予以完善。

集建地使用權(quán)抵押貸款的典型業(yè)務(wù)場(chǎng)景分析

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革啟動(dòng)以來，各地商業(yè)銀行在當(dāng)?shù)爻雠_(tái)集建地入市制度基礎(chǔ)上通過實(shí)踐形成了四種典型業(yè)務(wù)場(chǎng)景，包括農(nóng)村土地整治、租賃性住房建設(shè)、一般工商業(yè)企業(yè)，以及前期試點(diǎn)中由廣東省佛山市創(chuàng)新性提出的集建地租金收益權(quán)質(zhì)押貸款（見表2）。

農(nóng)村土地綜合整治

多個(gè)地區(qū)在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法中將“土地綜合整治”列為土地入市途徑之一。土地綜合整治的業(yè)務(wù)場(chǎng)景屬于一級(jí)市場(chǎng)階段，入市過程中實(shí)施主體需在土地入市前開展拆遷騰退、土地平整和熟化，存在較集中的融資需求。集建地通過“土地綜合整治”入市，一般有整治入市和調(diào)整入市兩種。

整治入市是指根據(jù)規(guī)劃對(duì)城市近郊可連片開發(fā)土地進(jìn)行統(tǒng)一整治，調(diào)整宗地劃分和產(chǎn)權(quán)歸屬后再入市。以北京市大興區(qū)某項(xiàng)目為例，各村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地入股方式成立聯(lián)營(yíng)項(xiàng)目公司（土地股份合作社），由當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府管理，項(xiàng)目公司使用項(xiàng)目資本金和銀行貸款資金完成拆遷騰退，再進(jìn)一步完成土地整治入市。項(xiàng)目貸款第一還款來源為項(xiàng)目地塊上市收益，貸款期限為5年。

調(diào)整入市是指將零星分散的存量集建地復(fù)墾為農(nóng)用地，將用地指標(biāo)集中到產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)開展入市。以廣西省北流市某項(xiàng)目為例，各村集體先將土地協(xié)議出讓給當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)，委托該企業(yè)作為入市實(shí)施主體和融資主體，進(jìn)行抵押融資、土地平整、熟化和調(diào)整入市。項(xiàng)目貸款第一還款來源為復(fù)墾費(fèi)、土地入市出讓金返還等，貸款期限為6年。

租賃性住房建設(shè)

2017年8月，原國(guó)土資源部與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)了探索集建地建設(shè)租賃住房的試點(diǎn)方案。2021年3月，“探索利用集體建設(shè)用地和企事業(yè)單位自有閑置土地建設(shè)租賃住房”被正式寫入“十四五”規(guī)劃綱要。2021年6月18日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確， 人口凈流入的大城市可利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房。此外，有部分地區(qū)允許集建地用于建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)房。

集建地的土地綜合整治與租賃性住房建設(shè)往往前后銜接。對(duì)于市場(chǎng)成熟度較高的項(xiàng)目，通常引入社會(huì)資本與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織組成聯(lián)合體作為實(shí)施和融資主體。對(duì)于市場(chǎng)成熟度不足的項(xiàng)目，通常由國(guó)有企業(yè)單獨(dú)或與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織組成聯(lián)合體作為項(xiàng)目實(shí)施和融資主體。部分項(xiàng)目獲得財(cái)政補(bǔ)助作為開發(fā)資金。項(xiàng)目建成后由項(xiàng)目實(shí)施主體直接運(yùn)營(yíng)、委托專業(yè)住房租賃機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)或項(xiàng)目實(shí)施主體和專業(yè)機(jī)構(gòu)共同運(yùn)營(yíng)。目前北京市大興區(qū)、上海市松江區(qū)等地已有多個(gè)項(xiàng)目落地交付。項(xiàng)目貸款第一還款來源為租金收入和租賃社區(qū)增值服務(wù)收益。多數(shù)項(xiàng)目回報(bào)周期不低于20年，部分項(xiàng)目由于融資總金額較大采用了銀團(tuán)貸款方式。

一般工商業(yè)企業(yè)

工商業(yè)企業(yè)是集建地使用權(quán)抵押融資最常見的融資主體，主要針對(duì)取得已入市集建地的企業(yè)和個(gè)人。此業(yè)務(wù)場(chǎng)景適用于就地入市的集建地或通過二級(jí)市場(chǎng)交易的集建地的抵押融資。結(jié)合已掌握的融資案例，融資主體覆蓋大中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶、小微企業(yè)主，行業(yè)覆蓋制造業(yè)（設(shè)備制造、農(nóng)產(chǎn)品加工、電氣機(jī)械、家具、紡織等）、生活性服務(wù)業(yè)（如酒店、停車場(chǎng)、加油站、養(yǎng)老健康等，不含住房租賃）、倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)等各類工商業(yè)經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域。多數(shù)業(yè)務(wù)融資金額在1000萬元以下。試點(diǎn)早期提供融資的金融機(jī)構(gòu)多為本地農(nóng)商行，后續(xù)國(guó)有大型銀行和股份制銀行的融資案例也逐步增多。

租金收益權(quán)質(zhì)押

前期試點(diǎn)中還存在一種較特殊的業(yè)務(wù)模式，即廣東省佛山市南海區(qū)采用的租金收益權(quán)質(zhì)押貸款模式。佛山市存在大量以租賃方式入市的集建地未辦理權(quán)屬證書，土地使用者無法抵押土地使用權(quán)。針對(duì)此類土地使用者的融資需求，佛山市南海區(qū)提出，允許對(duì)以租賃方式入市的集建地地上物業(yè)租金收益權(quán)開展質(zhì)押。根據(jù)廣東省自然資源廳數(shù)據(jù)，截至2020年末，佛山市集建地租金收益權(quán)質(zhì)押貸款余額達(dá)到7.55億元。

商業(yè)銀行開展集建地使用權(quán)抵押貸款的策略建議

商業(yè)銀行在前期探索實(shí)踐中已初步形成四種業(yè)務(wù)模式，但業(yè)務(wù)開展較分散，總體融資金額有限，還存在抵押物價(jià)值評(píng)估難、貸后監(jiān)控難、處置變現(xiàn)難等問題。隨著《土地管理法》的頒布實(shí)施、各地集建地使用權(quán)確權(quán)登記基本完成，各項(xiàng)體制機(jī)制建設(shè)將更加完善，集建地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)推廣和落地的條件也更為成熟，商業(yè)銀行應(yīng)提前布局，推動(dòng)相關(guān)業(yè)務(wù)的開展。

聚焦重點(diǎn)客群和區(qū)域。客戶選擇方面，應(yīng)區(qū)分公司客戶和普惠小微客戶。公司客戶可重點(diǎn)營(yíng)銷調(diào)整入市、整治入市過程中入市主體的融資需求，普惠小微客戶主要開展就地入市集建地的抵押融資。區(qū)域選擇方面，應(yīng)持續(xù)跟進(jìn)前期改革地區(qū)的后續(xù)推進(jìn)情況，優(yōu)先在當(dāng)?shù)匾殉雠_(tái)相關(guān)配套制度、制定集建地基準(zhǔn)地價(jià)、交易案例較豐富的地區(qū)開展業(yè)務(wù)。其中，對(duì)于北京、上海、廣州等人口凈流入城市的周邊，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注整治入市和租賃性住房項(xiàng)目，對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注調(diào)整入市和就地入市項(xiàng)目。

與政府相關(guān)部門加強(qiáng)溝通。鑒于集建地使用權(quán)貸款的政策和操作流程受到地方政府尤其是縣級(jí)政府的影響較大，商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)與政府的溝通，了解集建地配套制度和土地利用規(guī)劃出臺(tái)情況，獲取有融資需求的客戶清單并加快與自然資源部門對(duì)接土地交易系統(tǒng);積極與政府性融資擔(dān)保公司開展銀擔(dān)合作，推動(dòng)普惠小微客戶集建地使用權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)的發(fā)展。同時(shí)，及時(shí)向有關(guān)部門反饋業(yè)務(wù)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問題。

制定并完善管理制度。由于2016年版辦法的部分條款已不再適用，商業(yè)銀行在試點(diǎn)階段制定的管理辦法也須同步修訂。商業(yè)銀行應(yīng)根據(jù)《土地管理法》等現(xiàn)行法律和政策盡快制定或修訂業(yè)務(wù)管理制度，并在制度中考慮區(qū)域差異化因素，給予分支機(jī)構(gòu)“因地施策”的差異化空間（如部分地方政府對(duì)土地用途、抵押物范圍、貸款期限等方面存在屬地化要求），引導(dǎo)分支機(jī)構(gòu)采用合適的業(yè)務(wù)模式，合法合規(guī)支持符合國(guó)家和本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的融資需求。

強(qiáng)化業(yè)務(wù)存續(xù)期管理。一是做好抵押登記。積極推進(jìn)集建地抵押登記流程，與客戶在抵押合同中約定抵押財(cái)產(chǎn)不得轉(zhuǎn)讓，在不動(dòng)產(chǎn)登記簿載明，并爭(zhēng)取對(duì)后續(xù)地上建筑應(yīng)抵盡抵。對(duì)于土地綜合整治場(chǎng)景業(yè)務(wù)，項(xiàng)目初期相關(guān)土地可能尚不滿足辦證條件，抵押登記未辦妥前可采用階段性保證擔(dān)保。二是做好資金監(jiān)控。對(duì)土地綜合整治和租賃性住房等項(xiàng)目，應(yīng)設(shè)立資金監(jiān)管賬戶，實(shí)行項(xiàng)目資金封閉運(yùn)作，確保項(xiàng)目收益全部回籠至本行賬戶，及時(shí)評(píng)估項(xiàng)目進(jìn)度和收益是否與前期計(jì)劃相符。三是做好貸后監(jiān)控。優(yōu)先在銀行分支機(jī)構(gòu)可覆蓋的地區(qū)開展業(yè)務(wù)，便于開展實(shí)地監(jiān)控;持續(xù)關(guān)注融資人經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)情況，項(xiàng)目貸款還應(yīng)持續(xù)關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展，并關(guān)注抵押土地是否被納入國(guó)家土地征收范圍等情況。

（作者單位：交通銀行授信管理部）