□熊明良，陳佩旋，黃曉娜，鐘偉玲，廖嘉林

（惠州學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院 廣東 惠州 516007）

1 問題的提出

在科技時代高速發(fā)展下，現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展越來越受到環(huán)境的影響，環(huán)境對每個國家愈發(fā)重要。十九大報告提出，必須要樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，同時提出要將大灣區(qū)建設(shè)成國際一流灣區(qū)和世界級城市群，走高質(zhì)量發(fā)展道路。

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，要將大灣區(qū)建設(shè)成為宜居、宜游、宜業(yè)的高質(zhì)量城市生活圈，但政策的落實面臨種種阻礙。

首先，第一大阻礙是國家法律的滯后性。環(huán)境治理的實際措施需要國家法律作為支撐，因此相關(guān)法律的出臺與完善要緊跟社會需求。其次，大灣區(qū)作為跨區(qū)的城市群，涉及的部門和組織眾多，對其進行協(xié)調(diào)組織成為重中之重。再次，利益驅(qū)動性是人的本性，也是社會有效治理的重要激勵，因此仍需完善環(huán)境治理補償機制。

惠州市作為大灣區(qū)成員之一，也是廣東省珠三角地區(qū)的主要城市，擁有核心區(qū)東軸線的優(yōu)勢地域，在迎來發(fā)展機遇的同時，也面臨著較大的挑戰(zhàn)，特別是珠三角城市區(qū)的水環(huán)境仍面臨各種各樣的污染問題，環(huán)境污染已制約了大灣區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

惠州市作為擴展發(fā)展空間、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口轉(zhuǎn)移的優(yōu)先選擇城市，必然會受到波及。特別是在大灣區(qū)快速建設(shè)發(fā)展的背景下，體制差異的交融碰撞給惠州市生態(tài)治理的協(xié)作帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。因此，創(chuàng)新協(xié)同治理機制，打破剛性行政區(qū)劃分，是順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求[1]。

2 研究進程

2.1 文獻綜述

2.1.1 關(guān)于區(qū)域生態(tài)多元協(xié)作治理的困境研究

多元協(xié)作治理的實質(zhì)是政府、企業(yè)、公民社會“三位一體”、互相配合，共同打造良好的生態(tài)環(huán)境。生態(tài)文明建設(shè)是各主體的運作和協(xié)調(diào)，但各主體在其具體實施過程中多陷于矛盾與沖突。樂欣瑞（2015）提出，各主體間存在行為主體間的理念差異、行為主體間的利益沖突，以及缺乏制度和執(zhí)行力等問題。許堞和馬麗（2020）指出，大灣區(qū)在環(huán)保產(chǎn)業(yè)合作、環(huán)境科學(xué)技術(shù)合作上的多元化治理仍有待提升。朱振文（2018）在對惠州市生態(tài)文明城市建設(shè)的研究中指出，要保障多元主體的權(quán)利和義務(wù)，包括提升政府工作信息的透明度、喚醒公眾參與意識、鼓勵公眾參與相關(guān)決策與監(jiān)督等。

2.1.2 關(guān)于大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理方面的研究

雖然大灣區(qū)生態(tài)文明建設(shè)在政策層面受到充分重視，但制度的實施與推進仍存在不足。這主要是由于大灣區(qū)涉及“一國兩制”“三大法系”“1+1+9 個城市”的特殊格局。朱宏偉（2019）從產(chǎn)業(yè)協(xié)同、創(chuàng)新協(xié)同、生態(tài)環(huán)境協(xié)同、立法協(xié)同4 個方面，論述了大灣區(qū)協(xié)同機制建設(shè)的現(xiàn)狀、問題和對策。陳龍（2019）指出了大灣區(qū)建設(shè)已上升為國家戰(zhàn)略，區(qū)域的生態(tài)環(huán)境問題已成為制約其可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸，分析了大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境存在的主要問題，并在此基礎(chǔ)上提出了打造大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境共同體的建議。張修玉（2019）從規(guī)劃引領(lǐng)，建設(shè)綠色大灣區(qū)；格局優(yōu)化，建設(shè)生態(tài)大灣區(qū)；創(chuàng)新驅(qū)動，建設(shè)科技大灣區(qū)；保護環(huán)境，建設(shè)健康大灣區(qū)；陸海統(tǒng)籌，建設(shè)宜居大灣區(qū)；依法行政，建設(shè)法治大灣區(qū)；機制融合，建設(shè)共享大灣區(qū)等7 個方面構(gòu)建大灣區(qū)生態(tài)文明建設(shè)框架體系。喻凱（2019）從府際的競合關(guān)系與博弈狀態(tài)入手，對當前大灣區(qū)協(xié)同治理的形成邏輯及發(fā)展困境進行了理論與實踐兩個層面的梳理。談蕭和黃夢慧（2020）提出，目前大灣區(qū)的環(huán)境立法協(xié)同尚未實現(xiàn)，工作機構(gòu)有待完善，保障機制不夠健全。

2.1.3 惠州市生態(tài)環(huán)境治理方面的研究

惠州市重視生態(tài)環(huán)境治理，2012 年提出創(chuàng)建國家森林城市、國家生態(tài)城市的建設(shè)規(guī)劃。郭楚（2019）在《綠色生態(tài)引領(lǐng)惠州跨越式發(fā)展》提出，惠州市把綠色生態(tài)理念貫穿到經(jīng)濟社會發(fā)展、城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、土地利用等規(guī)劃編制中，在全國較早制定實施《惠州市低碳生態(tài)規(guī)劃》，在引進項目過程中嚴格環(huán)保準入，制定實施投資項目負面清單；把綠色發(fā)展納入干部考核評價體系；制定實施主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)紅線區(qū)域保護責任制度。趙璧奎等（2018）提出，惠州市積極踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方針，取得了較大成果?；葜菔形庌k提出，在水污染防治體制改革中仍遇到一些問題，例如相關(guān)職能部門可能出現(xiàn)行業(yè)指導(dǎo)弱化現(xiàn)象和污水、排水方面與改革配套的定法立規(guī)仍不完善等問題[2]。

2.1.4 研究述評

學(xué)者的研究雖然提供了有益借鑒，但在“視角、領(lǐng)域、策略”3 方面仍存在不足。

一是視角方面?，F(xiàn)有研究主要集中于自然科學(xué)領(lǐng)域，較少從人文社科尤其是協(xié)同治理機制視角研究大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境，對惠州市的綜合性、復(fù)雜性、持續(xù)性問題關(guān)注度不夠。

二是領(lǐng)域方面?，F(xiàn)有研究領(lǐng)域是在單一制度下，單一行政區(qū)域內(nèi)，缺乏對不同制度、不同法域、不同行政區(qū)域之間的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理進行研究。

三是策略方面。現(xiàn)有研究側(cè)重對“集聚-污染”關(guān)系進行研究，缺少對惠州市推進生態(tài)環(huán)境治理的具體方式、途徑和策略進行研究。

2.2 實地調(diào)查

團隊采取調(diào)查法、訪談法以及案例分析法等調(diào)查方法對課題《大灣區(qū)背景下惠州市生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)作困境與優(yōu)化路徑研究》進行調(diào)研，并運用SPSS、EXCEL 進行數(shù)據(jù)分析。本次調(diào)查對象為惠州市政府部門相關(guān)管理人員及惠州市居民?；诖舜握{(diào)查結(jié)果，對惠州市生態(tài)環(huán)境治理情況、惠州市居民的生態(tài)環(huán)境治理意識等內(nèi)容進行分析。

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，惠州市居民對惠州市生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀的評價整體上比較滿意，其中認為空氣質(zhì)量和水環(huán)境很好、對土壤環(huán)境質(zhì)量表示滿意及非常滿意的超過了1/2。但居民生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的意識較薄弱，在對“生態(tài)環(huán)境所面臨的挑戰(zhàn)”進行調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，占比最大的是大眾對大灣區(qū)政策認識不足這一問題，調(diào)研結(jié)果如圖1 所示。

通過訪談可知，惠州市生態(tài)環(huán)境局以“綠色化現(xiàn)代山水城市”為目標，以期通過持續(xù)發(fā)展建設(shè)，成為大灣區(qū)“生態(tài)擔當”。但由于大灣區(qū)法律體制和地域等復(fù)雜性，在此背景下，惠州市在完善生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理方面尚存在較大挑戰(zhàn)。

3 大灣區(qū)背景下生態(tài)環(huán)境治理存在的問題

3.1 缺乏多元主體參與生態(tài)環(huán)境治理的制度

根據(jù)調(diào)查結(jié)果可知，大眾對大灣區(qū)政策認識不足是生態(tài)環(huán)境治理的主要問題，也是多元主體參與治理的“絆腳石”。大眾的認識本身是起點，如果對基本制度、相關(guān)政策等都不了解，就更無法參與到具體行動中。多元主體參與生態(tài)環(huán)境治理的制度短缺主要表現(xiàn)為以下幾點。一是社會公眾了解生態(tài)環(huán)境治理的渠道有限，無法了解有關(guān)大灣區(qū)政策對生態(tài)環(huán)境治理的影響。二是多元主體參與的渠道不通暢，大眾缺乏具體的參與制度保障和具體的參與平臺，難以有效表達自己的意見。

3.2 生態(tài)環(huán)境保護補償機制不完備

目前，我國生態(tài)補償機制存在一系列的問題，例如生態(tài)補償范圍偏窄、補償標準偏低、補償資金來源渠道和補償方式單一等，我國尚未針對生態(tài)補償機制制定專門的法律法規(guī)。基于此，各市在生態(tài)補償方面存在諸多差異，一定程度上阻礙了生態(tài)補償機制作用的發(fā)揮。此外，大灣區(qū)的發(fā)展對此提出了更高的要求，若不及時完備相關(guān)機制的建設(shè)，將會使生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)同發(fā)展進一步陷入困境[3]。

3.3 生態(tài)環(huán)境治理立法不完善

健全法律法規(guī)能有效推進跨區(qū)域環(huán)境治理協(xié)作，減少環(huán)境污染問題。目前，我國環(huán)境治理方面的立法大多是依據(jù)國家相關(guān)的法律法規(guī)制定的，創(chuàng)新性和地方適用性不高。因此，地方政府在進行環(huán)境污染治理的過程中存在較大的自由裁量權(quán)。地方政府一般難以達到結(jié)合當?shù)靥厣膱?zhí)行效果，因地制宜的治理結(jié)果。具體到水資源質(zhì)量問題的管理，工業(yè)廢水的超標排放主要表現(xiàn)為失之合理的工業(yè)廢水排放標準，水資源出現(xiàn)的隱患影響惠州市的土壤，企業(yè)廢水、廢渣排放導(dǎo)致惠州市的土壤環(huán)境質(zhì)量下降，不正規(guī)填埋生活垃圾，過度使用化肥和農(nóng)藥，有毒、有害物質(zhì)泄漏也在一定程度上影響了惠州市的土壤環(huán)境質(zhì)量，惡化了生態(tài)環(huán)境，阻礙經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

4 大灣區(qū)背景下惠州市生態(tài)環(huán)境治理優(yōu)化路徑

4.1 建立健全社會多方主體參與機制

在生態(tài)環(huán)境治理建設(shè)中，政府、企業(yè)、個人等都是生態(tài)治理建設(shè)的重要主體，都有履行生態(tài)治理的義務(wù)，生態(tài)治理不能單一地依靠某一主體去解決。政府作為生態(tài)文明城市建設(shè)的主體，應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)籌兼顧的主導(dǎo)性作用，搭建各種平臺，形成良好的管理機制，充分發(fā)揮各參與主體的最大力量。在大灣區(qū)的建設(shè)過程中，惠州市政府應(yīng)負起主導(dǎo)作用，積極引導(dǎo)社會多元主體參與生態(tài)環(huán)境治理建設(shè)，尋求各大主體的支持和配合，進一步擴大生態(tài)環(huán)境治理的多元基礎(chǔ)，形成良性溝通格局[4]。

惠州市政府要進一步簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，通過購買第三方服務(wù)，下放部分生態(tài)管理職能給非政府組織、社會民間團體等主體。加強與社會各方主體的溝通和合作，培養(yǎng)社會各方協(xié)同治理的意識。統(tǒng)籌社會各方力量，協(xié)調(diào)社會各方組織，積極發(fā)揮社會各方主體力量。建立科學(xué)的生態(tài)管理機制，強化社會民間組織的監(jiān)督職能。在信息暢通方面，可以構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理信息公共平臺，喚醒社會公眾生態(tài)環(huán)境治理意識，疏通生態(tài)環(huán)境治理的信息渠道，加強與社會多元群體的溝通，增強信息的透明度。同時，應(yīng)鼓勵公眾積極參與生態(tài)環(huán)境治理決策和生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)督，專注于生態(tài)環(huán)境治理的管理，提高生態(tài)經(jīng)濟環(huán)境治理工作效率，確保生態(tài)環(huán)境治理的落實，提高生態(tài)環(huán)境管理水平[5]。

4.2 完善生態(tài)補償機制

生態(tài)補償機制有利于促進環(huán)境保護工作的推進，有助于資源的可持續(xù)利用，促使不同地區(qū)和不同群體和諧發(fā)展。加強建設(shè)生態(tài)補償支付機制，能有效減少在生態(tài)補償方面產(chǎn)生的尖銳矛盾。目前，我國已在一些領(lǐng)域制定了生態(tài)補償支付機制，但在具體執(zhí)行上仍存在問題，導(dǎo)致出現(xiàn)補償標準和補償資金缺乏等現(xiàn)象，因此建立新型的生態(tài)補償支付機制勢在必行。

首先，應(yīng)完善生態(tài)補償支付相關(guān)的法制法規(guī)，生態(tài)補償支付機制中法律法規(guī)的缺失，造成補償依據(jù)、補償標準的缺失，導(dǎo)致“有法可依”難以實現(xiàn)。因此，加強生態(tài)環(huán)境補償支付管理機制，必須實現(xiàn)全方位的立法，推動法制化建設(shè)。其次，拓寬生態(tài)補償資金來源渠道，盡可能實現(xiàn)多元化，提升資金來源的豐富性。積極使用多種金融工具，可以通過建立生態(tài)補償專項基金或發(fā)放債券等方式，指引社會資本向生態(tài)環(huán)境治理項目流動，引導(dǎo)社會投資者對生態(tài)保護者進行補償，以解決在生態(tài)補償過程中出現(xiàn)的資金不足問題。再次，基于企業(yè)治理能力有限或?qū)е颅h(huán)境污染問題無法解決的情況，成立關(guān)于環(huán)境污染治理的風險基金和保險并進行運作，以便更好地解決環(huán)境污染問題。

4.3 推進生態(tài)環(huán)境合作治理的專門立法

健全的法律法規(guī)體系可以減少行政管理上的沖突，可以盡可能地減少跨區(qū)域合作治理環(huán)境污染所需的合作成本，形成高效率的生態(tài)環(huán)境治理合作機制。因此，跨區(qū)域環(huán)境污染治理的協(xié)作行為需要完善的法律制度支撐[6]。

目前，針對大灣區(qū)政府協(xié)作治理生態(tài)環(huán)境的法律法規(guī)問題，惠州市政府的法律法規(guī)體系建設(shè)可從以下方面進行推進。第一，完善區(qū)域政府間環(huán)境協(xié)作治理的法律法規(guī)體系。通過制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，推動區(qū)域間環(huán)境治理協(xié)作法制化，做到有法可依，以促成區(qū)域政府間環(huán)境治理協(xié)作順利開展的目的。以國家憲法為基礎(chǔ)，結(jié)合環(huán)境保護法，綜合黨最新的戰(zhàn)略方針，打造區(qū)域環(huán)境治理協(xié)作法律體系。第二，綜合考慮大灣區(qū)各城市的實際情況，明晰各城市在生態(tài)環(huán)境治理方面的責任和義務(wù)，建立相關(guān)的追責機制，做到職責分明。第三，結(jié)合目前的發(fā)展情況，制定具有地方特色的生態(tài)法規(guī)，對已經(jīng)頒布的法規(guī)進行梳理和調(diào)整。同時，完善環(huán)境績效考核體系、激勵獎賞機制和懲罰機制，對作出重大貢獻、參與合作積極的主體予以獎勵，對污染環(huán)境的行為主體進行懲罰。

5 結(jié)束語

目前，針對在大灣區(qū)視角下的惠州市生態(tài)協(xié)作治理困境，從協(xié)同治理理論、產(chǎn)業(yè)升級與生態(tài)治理理論等角度進行分析，進一步剖析可行的優(yōu)化路徑和建議方案，以期達到實現(xiàn)惠州市生態(tài)治理能力的提高，為大灣區(qū)其他城市提供借鑒和參考價值。