孟靜 馬志宇 韓冬

摘要：新時(shí)代中國(guó)面臨著糧食需求的剛性增長(zhǎng)、資源約束的日益突出，自然風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)加劇的挑戰(zhàn)。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持與保護(hù)，對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行補(bǔ)貼，是成功實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化國(guó)家的一個(gè)基本經(jīng)驗(yàn)。文章對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策措施及其調(diào)整路徑進(jìn)行了梳理，分析了不同階段農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的結(jié)構(gòu)特征，以及政策效果，以把握和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的一般經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)應(yīng)加快促進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法制化，加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持力度，加強(qiáng)保護(hù)農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)資源。

關(guān)鍵詞：美國(guó);農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策;經(jīng)驗(yàn)啟示

中圖分類號(hào)：F811.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20210611

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在一定程度上可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加農(nóng)民收入[1]，它是一個(gè)國(guó)家工業(yè)化發(fā)展到一定階段的必然選擇。美國(guó)是世界農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度較高的國(guó)家，這離不開(kāi)政府對(duì)農(nóng)業(yè)的大力補(bǔ)貼保護(hù)。本文通過(guò)考察美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)、政策工具、補(bǔ)貼效果及其賴以實(shí)施的自然稟賦條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、社會(huì)制度基礎(chǔ)等方面，探討新時(shí)代背景下，我國(guó)發(fā)展農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的調(diào)整方向，改革和完善我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。

1美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策概述

1.1美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)

發(fā)達(dá)國(guó)家通常都會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行支持保護(hù)，關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的目標(biāo)歷來(lái)言人人殊，即使從政府的立場(chǎng)出發(fā)，每一項(xiàng)政策的制定也都是為了切實(shí)解決農(nóng)業(yè)中的某個(gè)突出問(wèn)題或?qū)崿F(xiàn)某項(xiàng)特定計(jì)劃。即使是同一項(xiàng)政策也會(huì)因?yàn)闀r(shí)機(jī)的不同和條件的不同，而有不同的具體目標(biāo)，但仔細(xì)分析美國(guó)農(nóng)業(yè)政策的歷史，卻可以發(fā)現(xiàn)某些“始終不變”的目標(biāo)。

（1）提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展。美國(guó)是最早對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行補(bǔ)貼的國(guó)家之一。在20世紀(jì)30 年代，美國(guó)政府采取了豐富的政策。首先，全國(guó)確立了家庭農(nóng)場(chǎng)制度發(fā)展和完善美國(guó)農(nóng)業(yè)。美國(guó)的農(nóng)業(yè)是在農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上進(jìn)行的，家庭農(nóng)場(chǎng)主科學(xué)規(guī)劃，他們掌握的市場(chǎng)信息較為靈敏，產(chǎn)銷連接緊密，可以及時(shí)安排專業(yè)化生產(chǎn)、迅速應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化，適應(yīng)商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，由于家庭農(nóng)場(chǎng)主要是以家庭成員為主要?jiǎng)趧?dòng)力進(jìn)行生產(chǎn)，他們多勞多得，勞動(dòng)積極性高漲，生產(chǎn)效率高。其次，美國(guó)逐步完善全國(guó)的交通基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)教育與科學(xué)研究的資金投入，并保護(hù)水土與生態(tài)環(huán)境，提高土地生產(chǎn)力，達(dá)到促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的目的。

（2）提升農(nóng)場(chǎng)收入，將其維持在穩(wěn)定水平。20世紀(jì)初美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供過(guò)于求，引起農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌和波動(dòng)，造成農(nóng)業(yè)收人低和不穩(wěn)定等危害。為此，美國(guó)實(shí)行了一系列限制農(nóng)作物生產(chǎn)，控制市場(chǎng)供應(yīng)量，限制農(nóng)產(chǎn)品的種植面積并擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品需求的政策舉措。如1933年的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》就是在這一思想指導(dǎo)下制訂的，旨在控制農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供應(yīng)，協(xié)調(diào)社會(huì)供求關(guān)系，增加農(nóng)場(chǎng)主的農(nóng)業(yè)收人。

（3）促進(jìn)社會(huì)福利，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。美國(guó)在20 世紀(jì)30年代就開(kāi)始積極促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，政府給予農(nóng)村特殊的照顧，幫助農(nóng)村地區(qū)的居民擺脫貧困。1929—1933年羅斯福新政時(shí)期，政府不僅在經(jīng)濟(jì)上支持農(nóng)場(chǎng)主和其他農(nóng)村居民，還大力開(kāi)發(fā)農(nóng)村地區(qū)，增加農(nóng)村居民的就業(yè)機(jī)會(huì)，美國(guó)注重提高鄉(xiāng)村居民生活質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)福祉，以政府扶持、社會(huì)參與和技術(shù)援助為手段，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合和經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。制訂和執(zhí)行鄉(xiāng)村電氣化計(jì)劃、寬帶計(jì)劃，從而為美國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的開(kāi)發(fā)奠定了有利基礎(chǔ)[2]。

1.2美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼演變歷程

美國(guó)歷年來(lái)推出的補(bǔ)貼政策形式較為多變，且覆蓋面廣，包括脫鉤補(bǔ)貼、營(yíng)銷援助貸款和反周期補(bǔ)貼等，且注重采取立法的方式[3]。其調(diào)整大體經(jīng)歷了以下階段：第一階段以價(jià)格補(bǔ)貼為核心，補(bǔ)貼直接與市場(chǎng)價(jià)格掛鉤的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。1929年經(jīng)濟(jì)大蕭條沖擊了美國(guó)農(nóng)業(yè)。羅斯福在國(guó)民呼聲下要求國(guó)會(huì)通過(guò)新的農(nóng)業(yè)立法，從加大農(nóng)業(yè)投入資金、糧食物資儲(chǔ)備以及農(nóng)產(chǎn)品在市場(chǎng)的售賣(mài)等方面入手，支持保護(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。而后補(bǔ)貼并沒(méi)有因?yàn)槲C(jī)結(jié)束而停止，反而補(bǔ)貼項(xiàng)目逐年增加，農(nóng)業(yè)保護(hù)政策體系不斷得以完善。1960—1970年美國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力過(guò)剩極為嚴(yán)重，政府為了抑制農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，實(shí)行了價(jià)格支持與特別生產(chǎn)限制措施。此階段農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度以價(jià)格支持為重點(diǎn)，20世紀(jì)80年代美國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者價(jià)格全面超過(guò)國(guó)際水平，政府補(bǔ)貼高達(dá)360余億美金，牛奶補(bǔ)貼高至61億美金。第二階段改價(jià)格補(bǔ)貼為收入補(bǔ)貼，建立以收入支持為主的農(nóng)業(yè)政策體系。1996年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法的通過(guò)，進(jìn)一步減少了政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接干預(yù)，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的國(guó)內(nèi)價(jià)格支持政策轉(zhuǎn)向?yàn)閷?duì)農(nóng)民收入的保護(hù)。將目標(biāo)價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)差補(bǔ)貼取消，僅保留最低保護(hù)價(jià)政策，來(lái)推進(jìn)自由貿(mào)易。1998 年起國(guó)際市場(chǎng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格較低，美國(guó)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)較快，農(nóng)產(chǎn)品極度過(guò)剩，國(guó)內(nèi)外因素都導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的大幅下滑，農(nóng)民收入降低。對(duì)此，美國(guó)政府推出“作物收入保險(xiǎn)計(jì)劃”與“市場(chǎng)損失補(bǔ)貼”兩項(xiàng)政策以保障農(nóng)民收入，幫助農(nóng)民克服市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)與自然風(fēng)險(xiǎn)。這兩類補(bǔ)貼與當(dāng)年的市場(chǎng)價(jià)格脫鉤，補(bǔ)貼直接流向農(nóng)民賬戶。第三階段收入補(bǔ)貼與價(jià)格補(bǔ)貼齊頭并進(jìn)，既保留了收入補(bǔ)貼，也創(chuàng)造與恢復(fù)了價(jià)格補(bǔ)貼的方式與范圍。21世紀(jì)初，美國(guó)在尊重WTO 農(nóng)業(yè)協(xié)議規(guī)則，關(guān)注自身農(nóng)業(yè)發(fā)展的前提下，進(jìn)一步增加對(duì)農(nóng)業(yè)的撥款，加大補(bǔ)貼力度，調(diào)整補(bǔ)貼政策。如營(yíng)銷貸款支持、反周期補(bǔ)貼等。

1.3美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策工具

美國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策工具紛繁復(fù)雜，主要可以歸結(jié)為以下幾類：①價(jià)格支持類如差額支付與銷售貸款。這類工具主要開(kāi)始于農(nóng)業(yè)發(fā)展的早期階段，政策效果主要體現(xiàn)在增加糧食產(chǎn)量方面。②收入補(bǔ)貼類如直接支付與緊急援助。這類政策工具主要目的是促進(jìn)農(nóng)民收入的增加，其對(duì)市場(chǎng)的扭曲程度不大，但還是會(huì)或多或少地影響農(nóng)民的種植行為，但此工具是得到WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則允許的。③邊境措施類如出口借貸擔(dān)保與新興市場(chǎng)項(xiàng)目。這類工具歸根到底是價(jià)格補(bǔ)貼的變形，它是通過(guò)影響美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格水平從而促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)量增加的。這類補(bǔ)貼因牽涉貿(mào)易國(guó)利益且具有隱蔽性，所以在保護(hù)本國(guó)利益時(shí)深受青睞。④其他如農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保護(hù)與環(huán)境項(xiàng)目支付中的休耕補(bǔ)貼。這類補(bǔ)貼一些是通過(guò)財(cái)政以外的其他手段進(jìn)行的間接補(bǔ)貼，一些是“親環(huán)境”的、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，保護(hù)自然環(huán)境的補(bǔ)貼。充分考慮農(nóng)業(yè)的多功能性與可持續(xù)發(fā)展，加大對(duì)水資源、環(huán)境保護(hù)等政策支持。

2對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的評(píng)價(jià)與借鑒

2.1美國(guó)補(bǔ)貼的特點(diǎn)

（1）投入巨額補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)支持力度大。就“綠箱”補(bǔ)貼措施而言，美國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)給予了巨額補(bǔ)貼，“綠箱”措施的支持水平較高，其“綠箱”措施補(bǔ)貼占農(nóng)業(yè)GDP的比重超過(guò)20%;就“黃箱”政策而言，“黃箱”政策補(bǔ)貼基期AMS占農(nóng)業(yè)GDP的50%以上。盡管WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行了干預(yù)，“黃箱”政策措施受到約束，農(nóng)業(yè)支持政策有所調(diào)整，但美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總額依然在持續(xù)增加[4]。

（2）政策目標(biāo)明晰、補(bǔ)貼覆蓋面廣。美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的變遷方向，基本上是沿著從重視增加糧食產(chǎn)量到重視增加農(nóng)民收入，再到善待環(huán)境、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的路徑演變。不同時(shí)期，農(nóng)業(yè)發(fā)展要求與農(nóng)業(yè)所面臨的問(wèn)題存在差異，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)和手段也多樣。當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給能力較弱，不足以滿足本國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品需求時(shí)，美國(guó)政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)主要是促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提升農(nóng)產(chǎn)品的供給能力、將農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格維持在較低水平、增加農(nóng)民的收人，補(bǔ)貼重點(diǎn)一般主要是扶持水利、交通、電力、教育、科研以及農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等;當(dāng)美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品需求不足，農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩時(shí)，補(bǔ)貼的目標(biāo)則轉(zhuǎn)變?yōu)榭刂妻r(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保證農(nóng)民收人、控制農(nóng)產(chǎn)品供給和價(jià)格、實(shí)施農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)，保護(hù)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，此時(shí)補(bǔ)貼的重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橄拗妻r(nóng)產(chǎn)品供給，減少農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整與優(yōu)化，提升農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，以及維持農(nóng)業(yè)資源的可持續(xù)利用和實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的平衡，如治理水、土地、自然資源和加強(qiáng)公共服務(wù)的提供等方面。補(bǔ)貼目標(biāo)與重點(diǎn)的明確，并不會(huì)妨礙美國(guó)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的范圍。美國(guó)新農(nóng)業(yè)法多達(dá)500多頁(yè)，美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的范圍不僅有商品補(bǔ)貼，而且包括土壤保護(hù)、貿(mào)易、營(yíng)養(yǎng)、信貸農(nóng)村發(fā)展、科研和推廣、造林和森林管理能源等方面[5]。

（3）補(bǔ)貼工具趨于多樣。美國(guó)為實(shí)現(xiàn)不同的政策目標(biāo)和規(guī)避WTO規(guī)則的約束，美國(guó)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼工具也較為多樣。美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的基礎(chǔ)性措施是價(jià)格補(bǔ)貼，美國(guó)采取與信貸支持相結(jié)合的最低保護(hù)價(jià)制度，綜合運(yùn)用利息補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等一整套財(cái)政、金融政策工具;農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的工具不局限于價(jià)格支持，美國(guó)在1996年將“差價(jià)補(bǔ)貼”改為“生產(chǎn)靈活性合同補(bǔ)貼”將補(bǔ)貼與價(jià)格不掛勾;2002年將“生產(chǎn)靈活性合同補(bǔ)貼”調(diào)整為“固定直接補(bǔ)貼”，使補(bǔ)貼與農(nóng)場(chǎng)品生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不掛勾，價(jià)格支持逐步轉(zhuǎn)型為收入補(bǔ)貼。

（4）補(bǔ)貼方式的法制化。美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼效率相對(duì)較高其根源在于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法制化。補(bǔ)貼方式的法制化不僅可以保證農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金的投入維持較為穩(wěn)定的水平，同時(shí)也可以減少補(bǔ)貼過(guò)程中的資金耗損。美國(guó)就農(nóng)業(yè)保護(hù)制定了較為綜合性的農(nóng)業(yè)法案，也制定了應(yīng)對(duì)緊急情況的緊急法令，即使存在突發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)，也不會(huì)擠占農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的財(cái)政支出。長(zhǎng)短期結(jié)合的高效率立法體制，保證了美國(guó)應(yīng)急性法案的快速出臺(tái)，從而使農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的一般問(wèn)題與特殊問(wèn)題都能夠得到有效解決。

2.2美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效果

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼效果的好壞是衡量農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策成敗的最終標(biāo)志，但這個(gè)問(wèn)題是很難確切回答的。因?yàn)樵谵r(nóng)業(yè)總政策中有一部分可能促進(jìn)該項(xiàng)政策，而另一部分政策則可能有阻礙作用。因此，在估計(jì)該項(xiàng)政策對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的作用時(shí)，只能說(shuō)它在某個(gè)時(shí)期內(nèi)起著積極或消極的作用，而很難確切地表示其作用的程度。從某種意義上講，美國(guó)農(nóng)業(yè)政策的效果較為顯著，其對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力具有巨大的促進(jìn)作用，但在農(nóng)業(yè)調(diào)整方面的效果卻微乎其微，具體從以下幾方面描述美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策效果。

（1）造成農(nóng)產(chǎn)品大量過(guò)剩。美國(guó)的價(jià)格支持政策導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格較高，而高價(jià)會(huì)直接刺激資金流向農(nóng)業(yè)，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率;與此同時(shí)，較高的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格會(huì)抑制消費(fèi)的增長(zhǎng)，而農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)卻在增長(zhǎng)，于是伴隨著產(chǎn)量的快速增長(zhǎng)，便引發(fā)生產(chǎn)過(guò)剩的問(wèn)題。美國(guó)為了緩解農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩而擴(kuò)大出口，帶來(lái)了貿(mào)易量的增加與貿(mào)易摩擦的增加。

（2）加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。價(jià)格支持政策與收入補(bǔ)貼，導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算支出的剛性增長(zhǎng)。近年來(lái)，隨著農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格連續(xù)大幅降低，聯(lián)邦政府的補(bǔ)貼急速上升，補(bǔ)貼支撐著農(nóng)民的收入。且美國(guó)聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主要流向大型農(nóng)場(chǎng)，農(nóng)場(chǎng)規(guī)模與農(nóng)業(yè)收入、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼呈正比。農(nóng)業(yè)逐步工業(yè)化、集約化，加之一套完整的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，各項(xiàng)補(bǔ)貼逐步成為農(nóng)民收人的支撐性來(lái)源，但其中高于一半的補(bǔ)貼流進(jìn)了富裕農(nóng)戶的腰包。

3借鑒美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼

美國(guó)在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展時(shí)所采取的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼以及農(nóng)業(yè)金融政策等方面的政策，對(duì)于我國(guó)調(diào)整與完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策都提供了很好借鑒。

（1）改進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，優(yōu)化補(bǔ)貼方式。農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)與價(jià)格是國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的制勝法寶，我國(guó)政府應(yīng)重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。首先，積極推進(jìn)優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品區(qū)城化布局、加快主產(chǎn)區(qū)規(guī)模化，打造名牌農(nóng)產(chǎn)品;大力扶持龍頭企業(yè)加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，降低單位農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，從而提高我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力。美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策發(fā)展形式多元化，為了更好地促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，應(yīng)該借助大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”及時(shí)清理整合功能重疊和效果不佳的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目，向全國(guó)推廣效果理想的補(bǔ)貼手段。其次，從美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的曲折調(diào)整過(guò)程可以看出，對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行支持保護(hù)而制定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策時(shí)不能過(guò)度，要量入為出，避免長(zhǎng)期保護(hù)后形成沉重的財(cái)政困境，政府要維持好農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和貿(mào)易保護(hù)的天平，減少扭曲性補(bǔ)貼，避免造成農(nóng)業(yè)對(duì)政府補(bǔ)貼的過(guò)度依賴[6]。可以充分利用“綠箱”政策，謹(jǐn)慎使用“黃箱”補(bǔ)貼，如積極培育各種農(nóng)業(yè)中介服務(wù)組織，也可以增加對(duì)農(nóng)民的一般性服務(wù)支出，加大鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、科研教育、推廣農(nóng)田新技術(shù)、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管控、病蟲(chóng)害防治的投人。認(rèn)真研究最利于農(nóng)民的具體補(bǔ)貼辦法，使其既適應(yīng)WTO規(guī)則，又能有效保護(hù)和促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

（2）注重農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)體系的構(gòu)建。我國(guó)財(cái)政農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)不具有長(zhǎng)期性，且農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼會(huì)隨著中央和地方制訂的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的變化而發(fā)生變化。政策目標(biāo)的短視化導(dǎo)致農(nóng)業(yè)支持與生產(chǎn)缺乏連貫性、統(tǒng)一性，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定健康發(fā)展。因此，應(yīng)審時(shí)度勢(shì)地制定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的長(zhǎng)期支持目標(biāo)，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼應(yīng)追求有章可循、具有較強(qiáng)的可執(zhí)行性、提升社會(huì)整體效益。建立與其他相關(guān)農(nóng)業(yè)制度和政策相結(jié)合的配套措施，可以在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害帶來(lái)的糧食歉收時(shí)，使農(nóng)民快速恢復(fù)糧食生產(chǎn)能力。政府應(yīng)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，健全防災(zāi)與風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度，減少農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)投資。

（3）加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度，規(guī)范補(bǔ)貼資金監(jiān)管體系。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的健康發(fā)展需要政府政策的引導(dǎo)與監(jiān)管，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)部門(mén)與財(cái)政、金融、稅務(wù)等有關(guān)部門(mén)的協(xié)作，在財(cái)政資金、稅收優(yōu)惠等方面提供政策支持[7]。我國(guó)政府應(yīng)改善長(zhǎng)期以來(lái)財(cái)政支農(nóng)投入的無(wú)重點(diǎn)、短期變動(dòng)頻繁等突出問(wèn)題，建立健全財(cái)政支農(nóng)投入機(jī)制。資金補(bǔ)貼能直接刺激農(nóng)民種糧積極性，但難以帶來(lái)收入的直接增加，因此應(yīng)重點(diǎn)開(kāi)展良種補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。盡管國(guó)家補(bǔ)貼力度逐年加大，但是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)資料價(jià)格上漲幅度較大，讓農(nóng)民不堪重負(fù)。我國(guó)可以借鑒美國(guó)一些經(jīng)驗(yàn)，加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度，改進(jìn)補(bǔ)貼方式，尤其要加大對(duì)種糧大戶的補(bǔ)貼[8]，確保補(bǔ)貼能到種地人的手中，可以緩解當(dāng)年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價(jià)格上漲給種植農(nóng)戶帶來(lái)的生產(chǎn)成本壓力，減少農(nóng)戶對(duì)生產(chǎn)資料的投入，發(fā)揮補(bǔ)貼的最佳效果。

（4）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法制化建設(shè)，健全長(zhǎng)效補(bǔ)貼機(jī)制。我國(guó)目前有關(guān)涉及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律行政法規(guī)，不能較為充分體現(xiàn)及銜接WTO規(guī)則以及《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的要求。我國(guó)有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律規(guī)定主要集中體現(xiàn)在新修訂的《農(nóng)業(yè)法》的相關(guān)條款中，而且內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏剛性條款，可操作性極弱。應(yīng)參考美國(guó)農(nóng)業(yè)法的穩(wěn)定性和權(quán)威性[9]，加快我國(guó)相關(guān)農(nóng)業(yè)法的研究和制定，將實(shí)踐后效果比較好的農(nóng)業(yè)支持補(bǔ)貼政策納入法律體系，確保農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的制度化和最佳實(shí)施效果。借鑒農(nóng)業(yè)財(cái)政直接補(bǔ)貼政策與農(nóng)業(yè)價(jià)格支持政策相分離的經(jīng)驗(yàn)，在制定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼激勵(lì)政策時(shí)，應(yīng)用“綠箱”政策，避免違背WTO的平等貿(mào)易規(guī)則。

（5）健全生態(tài)保護(hù)性補(bǔ)貼制度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色可持續(xù)發(fā)展。中國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也要求加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、綠色生產(chǎn)，新時(shí)代下的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策只有邁向綠色生態(tài)化，才能更好地支持和促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展[10]。我國(guó)應(yīng)借鑒美國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等實(shí)際發(fā)展情況，因地制宜地確定補(bǔ)貼依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)，將增加農(nóng)民收入、大力發(fā)展農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與安全和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)起來(lái)，激勵(lì)并引導(dǎo)農(nóng)戶加強(qiáng)對(duì)資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

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The Enlightenment of American Agricultural Subsidy Policy and Its Reference to China

Meng Jing1，Ma Zhiyu2，Han Dong3

（1. College of Food and MaterialsNanjing University of Finance and Economics，Nanjing，Jiangsu 210003;

2. Pukyong National University，Busan，Korea 612022;3. Henan Institute of Technology，Xinxiang，Henan 453003）

Abstract：In the new era，China is facing the challenges of rigid growth of grain demand，increasingly prominent resource constraints，and intensified natural and market risks. Strengthening the support and protection of agriculture and Subsidizing Agriculture is a basic experience of a successful modern country. This paper combs the policy measures and adjustment paths of American agricultural subsidies，analyzes the structural characteristics and policy effects of agricultural subsidies in different stages，in order to grasp and learn from the general experience of agricultural subsidies in developed countries. China should speed up the legalization of agricultural subsidies and strengthen the protection of agricultural and ecological resources.

Key words：america，agricultural subsidy policy，empirical revelations