申現(xiàn)杰 袁朱

[摘要] 現(xiàn)代化后發(fā)趕超要求以城市群作為主體空間形態(tài)，實現(xiàn)效率增進(jìn)、功能躍升、均衡發(fā)展和開放合作。城市群正日益成為托起中國現(xiàn)代化的巨擘，目前我國19個城市群之間規(guī)模結(jié)構(gòu)差異較大，以東部城市群發(fā)展質(zhì)量最高。城市群發(fā)展失衡的原因在于，城市群城鎮(zhèn)體系不合理、公共服務(wù)一體化存在障礙、區(qū)域一體化發(fā)展體制機(jī)制有待健全、城際間綜合交通網(wǎng)絡(luò)體系亟待完善。適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展要求，我國需要在城市群加快推動形成快速便捷的綜合交通體系與一體化發(fā)展體制機(jī)制，以都市圈為載體優(yōu)化城市群空間格局與推動城市群協(xié)同發(fā)展，加快構(gòu)建包容共享的公共服務(wù)體系，提升城市群的開放發(fā)展水平，引領(lǐng)中國現(xiàn)代化發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 現(xiàn)代化 ?流動社會 ?一體化 ?都市圈 ? 城市群

[中圖分類號] F299.2 ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A ? ?[文章編號] 1004-6623（2021）04-0024-08

[基金項目] 國家社會科學(xué)基金重大項目：全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新階段我國發(fā)展環(huán)境、發(fā)展趨勢和戰(zhàn)略思路研究（21ZDA002）。

[作者簡介] 申現(xiàn)杰，國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)研究所，助理研究員，博士，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì);袁朱，國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所，研究員，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

一、引 言

現(xiàn)代化是一個時空雙軸的演進(jìn)發(fā)展過程，發(fā)展階段上它要求由傳統(tǒng)邁向現(xiàn)代，并以技術(shù)創(chuàng)新為媒介，推動整個經(jīng)濟(jì)社會各個方面的效率、動力與質(zhì)量變革，最終實現(xiàn)國家走在世界前列;空間上它要求國家采取非均衡空間發(fā)展戰(zhàn)略，率先推動某一空間迅速崛起，率先實現(xiàn)現(xiàn)代化，然后借助于空間一體化戰(zhàn)略或機(jī)制，梯次推動經(jīng)濟(jì)要素向外圍地區(qū)進(jìn)行擴(kuò)散，推動不同地區(qū)空間資源要素的整合聯(lián)動，最終實現(xiàn)先發(fā)地區(qū)與后發(fā)地區(qū)的一體聯(lián)動發(fā)展，實現(xiàn)不同地區(qū)空間上的均衡發(fā)展。經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化作為現(xiàn)代化的一個重要領(lǐng)域，主要指從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變過程（吳承明，1997），具體表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)效率與資源使用效率的上升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的非農(nóng)化、服務(wù)化和非物質(zhì)化，以及從工業(yè)化向非工業(yè)化的轉(zhuǎn)變過程（何傳啟，2005）。從西方國家經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的發(fā)展歷程來看，工業(yè)化進(jìn)程的加速推進(jìn)往往伴隨著空間上的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化通過生產(chǎn)、就業(yè)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)上的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換效應(yīng)，從供給和需求兩端對工業(yè)化的持續(xù)推進(jìn)形成支撐。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的空間載體，城市群是城鎮(zhèn)化發(fā)展高級階段的空間呈現(xiàn)。與單個城市相比，城市群往往由多個城市區(qū)域聚合而成，人口和經(jīng)濟(jì)密度較高，要素在城市群內(nèi)部流動性較強(qiáng)，存在著至少一個大型都市區(qū)（圈）和眾多的中小城市，不同城市之間基于空間鄰近性與發(fā)達(dá)的交通通信網(wǎng)絡(luò)而彼此相互作用，城市之間各方面的聯(lián)系較為緊密，城市之間具有較強(qiáng)的分工效應(yīng)、集聚效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)、溢出效應(yīng)等。盡管我國幅員遼闊，地形地貌特征多樣，但適宜城鎮(zhèn)化的國土空間極為有限，實現(xiàn)空間上的功能分工與高效率必須以城市群作為主體形態(tài)，必須實現(xiàn)要素在空間上的自由流動，實現(xiàn)大國資源利用的優(yōu)化。這就要求中國在現(xiàn)代化趕超過程中，依托城市群這一空間載體，推動傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)社會向市場經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型，打破地域分割進(jìn)而實現(xiàn)資源要素的跨區(qū)域自由流動與自由組合，為實現(xiàn)高效率的后發(fā)趕超提供支撐。

二、城市群高質(zhì)量發(fā)展的理論邏輯

城市群作為經(jīng)濟(jì)增長重心在空間形式上的集中表現(xiàn)，具有高能量集聚和輻射功能，是連接國內(nèi)市場與國際市場的樞紐，是帶動本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和塑造國家全球競爭優(yōu)勢的核心載體（蔡來興，1995）。培育發(fā)展城市群，是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化效率增進(jìn)、功能躍升、均衡發(fā)展、開放協(xié)同要求的重大發(fā)展戰(zhàn)略。

（一）效率增進(jìn)要求以城市群為空間載體提升分工合作水平

經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率，分工是提升經(jīng)濟(jì)效率的重要方式之一?；诔鞘芯W(wǎng)絡(luò)的分工整合是城市群的精髓。城市群空間形成眾多不同規(guī)模的專業(yè)化與多樣化城市，一般來說，大城市側(cè)重于服務(wù)功能，中小城市側(cè)重于專業(yè)化的制造功能，在整個城市群內(nèi)部，各個城市會根據(jù)各自不同的資源稟賦和比較優(yōu)勢形成一個高效的產(chǎn)業(yè)分工網(wǎng)絡(luò)體系。阿隆索（1973）曾用“借規(guī)?！眮斫忉尨蟪鞘泻椭苓呏行〕鞘性诎l(fā)展上的相互作用。認(rèn)為大城市周邊的中小城市，可能利用大城市的人口規(guī)模，形成具有競爭力的專業(yè)化產(chǎn)業(yè)，大城市也可以利用鄰近中小城市的專業(yè)化優(yōu)勢，在勞動力市場、商品市場等方面進(jìn)行整合，形成競爭優(yōu)勢，并避免因集聚“塊狀”所形成的空間成本，為企業(yè)實現(xiàn)空間集聚收益與分工收益的最大化提升生產(chǎn)效率創(chuàng)建空間基礎(chǔ)。城市群內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)中的各大城市也可能互相借助各自的規(guī)模，在勞動力市場、商品市場等方面進(jìn)行整合，形成競爭優(yōu)勢，進(jìn)而與世界城市、全球城市在世界經(jīng)濟(jì)格局中齊頭并進(jìn)（Meijers、Burger，2016）。Saskia Sassen（2007）指出，城市群應(yīng)超越大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，其精髓在于區(qū)域之間整合后的多樣化發(fā)展，以同時滿足多元目標(biāo)追求。城市群應(yīng)實現(xiàn)的理想場景是：生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)在中心地區(qū)集聚，制造業(yè)擴(kuò)散至外圍地區(qū)，中心地區(qū)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展能夠依托外圍地區(qū)的市場獲得持續(xù)繁榮，而外圍地區(qū)通過參與分工進(jìn)而實現(xiàn)振興;由于中心城市與外圍地區(qū)的地域分工，使得區(qū)域能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和多樣化發(fā)展，突破了以往所強(qiáng)調(diào)的城市化經(jīng)濟(jì)范疇，建構(gòu)了區(qū)域內(nèi)部合作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，從而更有效地參與全球化背景下的區(qū)域競爭。

（二）功能躍升要求以城市群為空間載體提升全球資源配置功能

城市群作為一個要素集聚體而存在，集聚有助于促使共享、匹配和學(xué)習(xí)機(jī)制的產(chǎn)生，也是提升經(jīng)濟(jì)效率與經(jīng)濟(jì)功能的重要手段。當(dāng)要素在某一城市集聚到一定程度時，即集聚效應(yīng)達(dá)到一個臨界點的時候，該地資源要素的相互組合能力開始發(fā)生質(zhì)的變化，即產(chǎn)生中心地的相關(guān)功能，如制造中心、服務(wù)中心、金融中心、交通中心、信息中心和科技創(chuàng)新中心等中心功能，進(jìn)而成為引領(lǐng)整個地區(qū)或國家現(xiàn)代化的核心空間。城市群作為鄰近空間城市化空間的集聚體，生產(chǎn)、就業(yè)與消費(fèi)需求的規(guī)模更大，不同城市間多種經(jīng)濟(jì)活動相互補(bǔ)充、互相促進(jìn)，公共基礎(chǔ)設(shè)施、知識信息的共享，將有效促使城市間生產(chǎn)、服務(wù)、就業(yè)與需求結(jié)構(gòu)的多級層次化發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)的升級，能夠在較大空間尺度上提升城市群的綜合服務(wù)功能。改革開放以來，中國城市是通過承接跨國公司主導(dǎo)的全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移被動性卷入經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程之中的，在全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)格局和全球產(chǎn)業(yè)價值鏈中處于中低端地位，在全球城市體系中的地位較低。而依托城市群，尤其是規(guī)模較大的城市群經(jīng)濟(jì)體量和國內(nèi)外要素流量，有望孕育出中國特色的世界城市或全球城市，進(jìn)而提升中國城市對國家乃至全球資源要素的優(yōu)化配置功能。因此，在現(xiàn)代化趕超背景下實施城市群戰(zhàn)略，能夠有效提升我國主要區(qū)域在全球化時代的全球競爭優(yōu)勢，提升國際生產(chǎn)要素尤其是高端生產(chǎn)要素的集聚能力，實現(xiàn)我國城市群在全球地域分工上的尺度躍升、形態(tài)演進(jìn)與空間關(guān)系重構(gòu)。通過尺度躍升，使城市群從國家內(nèi)部的區(qū)域尺度躍升至全球尺度的地域分工，進(jìn)而提升國家經(jīng)濟(jì)的影響力和控制力;通過形態(tài)演進(jìn)，使城市群從全球價值鏈低端環(huán)節(jié)逐步向全球價值鏈高端環(huán)節(jié)演進(jìn)，進(jìn)而提升國家經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新力;通過空間關(guān)系重構(gòu)，實現(xiàn)城市群內(nèi)部中心城市與外圍各城市優(yōu)勢的分工整合，促進(jìn)區(qū)域的一體化發(fā)展（李少星、顧朝林，2011）。

（三）均衡發(fā)展要求以城市群為空間載體提升區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展能力

受區(qū)域自身自然稟賦、交通區(qū)位、貿(mào)易自由化程度、政治與政策等條件影響，資源要素往往向優(yōu)勢地區(qū)集中，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展并不均衡。區(qū)域發(fā)展上的過度分化可能導(dǎo)致政治經(jīng)濟(jì)與社會等方面的問題，容易引發(fā)區(qū)域矛盾，不利于國家統(tǒng)一。經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化要求實現(xiàn)空間上的均衡發(fā)展，空間均衡發(fā)展不是追求不同空間在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上的相近，而是追求人均水平上的大體一致，實現(xiàn)不同地區(qū)空間基本公共服務(wù)的均等化，基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡，人民生活水平大體相當(dāng)?shù)??？臻g上的均衡發(fā)展，一是要求資源要素自由流動，推動人口等生產(chǎn)要素由劣勢地區(qū)向優(yōu)勢地區(qū)集中，進(jìn)而實現(xiàn)人均收入上共進(jìn);二是要求發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行地區(qū)支援、合作與互動等，推動資源要素向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展能力。在城市群層面，基于發(fā)展效率的考慮，必須優(yōu)先推動某一區(qū)域的發(fā)展，集中有限的資源要素，率先推動某一區(qū)域形成經(jīng)濟(jì)增長極或中心地，通過這些區(qū)域的優(yōu)先發(fā)展帶動周邊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終實現(xiàn)整個空間的一體均衡發(fā)展。城市群往往是一國首先重點發(fā)展的中心區(qū)域和增長極，通過城市群的發(fā)展帶動效應(yīng)，推動發(fā)展空間的向外擴(kuò)散，進(jìn)而形成對相鄰區(qū)域的經(jīng)濟(jì)帶動效應(yīng)，實現(xiàn)城市群與周邊地區(qū)的一體均衡發(fā)展。同時，在城市群內(nèi)部，往往優(yōu)先推進(jìn)中心城市的發(fā)展，通過中心城市的集聚與擴(kuò)散效應(yīng)，進(jìn)而拉動周邊城市的發(fā)展，實現(xiàn)城市群內(nèi)部的一體均衡發(fā)展。

（四）開放發(fā)展要求以城市群為空間載體提升內(nèi)外一體化發(fā)展能力

從外部來看，全球化的世界，你中有我，我中有你，任何一個國家都不可能關(guān)起門來搞現(xiàn)代化建設(shè)，中國更不能通過重回“閉關(guān)鎖國”的老路來實現(xiàn)現(xiàn)代化。從國內(nèi)來看，在我國屬地管理體制與現(xiàn)行的市管縣體制下，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往具有行政區(qū)經(jīng)濟(jì)特征，從而形成一種“塊塊分割”（劉君德、靳潤成、周克榆，1999）。這種行政區(qū)經(jīng)濟(jì)很容易演化成為地方本位主義和保護(hù)主義，制約要素的跨區(qū)域流動，并對資源要素的配置形成一定程度的扭曲。因此，推動城市群建設(shè)的一個核心要義也在于打破內(nèi)外分割，提升城市群對內(nèi)對外一體化水平。城市群內(nèi)部一體化主要指各城市通過基礎(chǔ)設(shè)施一體化、市場一體化、功能一體化和利益協(xié)同化的網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)城市功能之間的相互銜接、融合、互補(bǔ)與分工。外部一體化是指城市群的對外開放水平，即城市群經(jīng)濟(jì)融入世界經(jīng)濟(jì)的能力，涉及與國際貿(mào)易投資規(guī)則的一體化程度、外貿(mào)成本的降低、與外部經(jīng)貿(mào)聯(lián)系度等。從我國來看，發(fā)展城市群一是內(nèi)部各城市地區(qū)之間的開放，打破行政區(qū)劃界線的束縛，推動跨區(qū)域空間要素的分工整合，提升區(qū)域整體競爭能力。二是對外部地區(qū)的開放，借助全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)融入全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易體系，“引進(jìn)來”與“走出去”，將本區(qū)域的商品銷售到世界各地，塑造本地區(qū)的全球競爭優(yōu)勢。綜合來看，就是將城市群建設(shè)成為聯(lián)系國內(nèi)市場與國際市場的樞紐與國內(nèi)外各種要素和信息的匯集地。

三、我國城市群發(fā)展的

主要特征和存在的突出問題

黨的十一屆三中全會以后，中央開啟了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，適應(yīng)農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展要求，我國相應(yīng)實施了小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略。20世紀(jì)90年代以來，我國進(jìn)入城鎮(zhèn)化加速階段，資源要素以更大的規(guī)模、更快的速度向各等級城市集聚，小城市發(fā)展為中等城市，中等城市發(fā)展為大城市，城市的規(guī)模、數(shù)量和空間密度不斷增加，城市之間、城市與周邊地區(qū)之間的相互作用不斷強(qiáng)化，經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)系日益密切，相互間要素競爭越來越激烈。進(jìn)入21世紀(jì)，我國區(qū)域在實際發(fā)展中已初步形成一批城市群，中央政策也開始著眼于培育壯大城市群，城市群逐漸成為我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，國家建設(shè)城市群也經(jīng)歷了規(guī)劃、培育與落實推進(jìn)的過程。

（一）城市群發(fā)展特征

目前，我國政府已規(guī)劃的19個城市群①土地面積為322.79萬平方千米（以地級市行政管轄區(qū)域為統(tǒng)計單元，下同），占全國陸地面積的33.62%，常住人口10.52億人，占全國總?cè)丝?5.4%，國內(nèi)生產(chǎn)總值81.81萬億元，占全國總量的88.98%，即以1/3的國土面積承載了3/4的人口和近九成的GDP總量。

1. 東部地區(qū)城市群質(zhì)量最高

東部地區(qū)5個城市群（長三角、粵港澳大灣區(qū)、京津冀、山東半島、海峽西岸）的規(guī)劃面積、人口和GDP分別占全國的8%、34%和53%。也就是說，數(shù)量約占19個城市群的1/4，土地面積約占二成多，人口約占四成多，GDP約占一半多。中部地區(qū)有3個城市群（長江中游、中原、山西中部），其規(guī)劃面積、人口和GDP分別占全國的6%、16%和15%，與西部地區(qū)9個城市群（成渝、關(guān)中、北部灣、天山北坡、黔中、滇中、呼包鄂榆、關(guān)西、寧夏沿黃）人口和GDP占比接近（西部地區(qū)人口和GDP約占全國的19%和16%），而所占土地面積，西部則遠(yuǎn)超中部（西部地區(qū)城市群規(guī)劃面積約占全國15%）。東北地區(qū)2個城市群（遼中南、哈長）規(guī)劃面積、人口和GDP數(shù)量所占份額最低，分別約占全國的4%、6%和5%，與中部比，土地面積相差無幾，但人口和經(jīng)濟(jì)集聚度差距較大，與西部相比，主要是占地面積造成的差距。

2. 城市群之間規(guī)模結(jié)構(gòu)差異大

已規(guī)劃的19個城市群的土地面積、人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)體量等存在著很大差異，也就是說不在一個等量級上。西部一個城市群的人口總量不及東部城市群中一個大城市，差距還體現(xiàn)在人均GDP和地均GDP上。

從人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)?？矗纬闪碎L三角、長江中游、京津冀、山東半島4個人口億級城市群，成渝、粵港澳大灣區(qū)、中原3個人口超過5000萬城市群，遼中南、關(guān)中平原、海峽西岸、哈長、北部灣常住人口超過3000萬，天山北坡、黔中、滇中、呼包鄂渝、蘭西、山西中部常住人口超過1000萬不到3000萬，寧夏沿黃城市群的人口只有564萬;長三角、粵港澳大灣區(qū)2個城市群GDP超10萬億元，長江中游、京津冀、山東半島、成渝4個城市群GDP超過5萬億元，中原、海峽西岸、關(guān)中平原、哈長4個城市群GDP超過2萬億元，北部灣、呼包鄂渝、黔中、山西中部4個城市群GDP超過1萬億元，天山北坡、蘭西、寧夏沿黃城市群GDP只有幾千億元。

從人口和經(jīng)濟(jì)密度看，粵港澳大灣區(qū)城市群人口密度最高，為1286人/平方千米，長三角、中原、山東半島、京津冀城市群人口密度超過500人/平方千米，海峽西岸、長江中游、成渝、北部灣、遼中南城市群人口密度超過300人/平方千米，山西中部、關(guān)中平原、黔中、滇中、寧夏沿黃、哈長城市群人口密度低于300人/平方千米，蘭西、呼包鄂榆、天山北坡3個城市群人口密度不到100人/平方千米。經(jīng)濟(jì)密度的差距也很大，粵港澳大灣區(qū)城市群地均GDP指標(biāo)遙遙領(lǐng)先，為19368元/平方千米，長三角城市群位居第二，為8835元/平方千米，山東半島、京津冀、中原城市群3000～5000元/平方千米，海峽西岸、長江中游、山西中部、關(guān)中平原、北部灣、遼中南城市群地均GDP在3000元/平方千米以下，黔中、滇中、哈長、寧夏沿黃、呼包鄂榆、蘭西、天山北坡7個城市群只有幾百元/平方千米。由此可見，很多城市群確實存在規(guī)劃范圍太大，人口密度過低的問題。

粵港澳大灣區(qū)、呼包鄂榆、長三角城市群的人均GDP10萬元以上，除山西中部、北部灣、黔中、蘭西4個城市群人均GDP低于5萬元外，其他12個城市群人均GDP在5萬元以上。

可以看到，土地利用效率、集約化程度較高的是粵港澳大灣區(qū)和長三角城市群，京津冀、山東半島、中原等城市群次之，而蘭西、呼包鄂榆、天山北坡等城市群地廣人稀，集聚程度、集約化程度均比較低。人均GDP反映了區(qū)域的產(chǎn)出創(chuàng)造水平、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和發(fā)展?fàn)顩r，粵港澳大灣區(qū)、長三角以及海西、京津冀、山東半島等城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，呼包鄂榆、天山北坡、寧夏沿黃城市群由于人口少，貢獻(xiàn)率高，也躋身第一梯隊，而山西中部、北部灣、黔中、蘭西等中西部城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展與效益水平均較低。

（二）當(dāng)前城市群發(fā)展存在的主要問題

受行政區(qū)經(jīng)濟(jì)影響，地方政府將納入城市群作為其改變自身發(fā)展條件的重要契機(jī)，而對城市群的不同發(fā)展階段的規(guī)律認(rèn)識不足，導(dǎo)致城市群在發(fā)展過程中出現(xiàn)了一系列問題，主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)體系不合理導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展差距較大，城市間公共服務(wù)均等化長期遭到忽視和建設(shè)不足，城際之間的快速網(wǎng)絡(luò)尚未形成，一體化體制機(jī)制協(xié)調(diào)能力有限等。

1. 城市群城鎮(zhèn)體系不合理

從我國目前多數(shù)城市群來看，在要素追求規(guī)模報酬遞增效應(yīng)紛紛向核心城市集聚的背景下，城市群核心城市人口與經(jīng)濟(jì)規(guī)模過于“肥胖”，周邊城市在虹吸效應(yīng)下過于“瘦弱”，城市群內(nèi)大中城市偏少，城市規(guī)模結(jié)構(gòu)“斷檔”問題日漸突出。除長三角與粵港澳大灣區(qū)城市群之外，京津冀城市群中北京的人口與經(jīng)濟(jì)規(guī)模持續(xù)提升，天津、石家莊則逐步下降，成渝城市群向成都、重慶極化，長江中游城市群向武漢、長沙、南昌三個省會城市極化，遼中南城市群向沈陽、大連極化，哈長城市群向哈爾濱、長春極化;中原城市群、關(guān)中城市群、山西中部城市群、北部灣城市群、黔中城市群、滇中城市群等則主要向鄭州、西安、太原、南寧、貴陽、昆明等省會城市極化。并且，隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷升級，人口、技術(shù)、資金等要素有可能進(jìn)一步向城市群內(nèi)核心城市集中，導(dǎo)致城市群內(nèi)部城市規(guī)模等級呈現(xiàn)“啞鈴”型結(jié)構(gòu)，大城市過大，小城市過多，中等城市數(shù)量較少、發(fā)展不足，不僅限制了大城市輻射帶動中小城市加快發(fā)展，而且造成經(jīng)濟(jì)要素進(jìn)一步向核心城市過度集聚，導(dǎo)致城市群核心城市“大城市病”等問題的發(fā)生。

2. 公共服務(wù)一體化存在障礙

屬地化管理模式下，我國現(xiàn)行的地方政府考核體系仍然以GDP、財政收入、招商引資等指標(biāo)為主。受行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響，基于轄區(qū)利益出發(fā)的公共服務(wù)政策在一定程度上限制和割裂了經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在聯(lián)系，影響和制約了生產(chǎn)要素合理流動和有效配置。屬地管理模式下公共服務(wù)供給以戶籍為底本，各地方均愿意吸納青年勞動力到本地工作繳納相關(guān)社會保障基金，而財政支出卻希望由其戶籍所在地承擔(dān)，結(jié)果導(dǎo)致長三角各地地方政府不愿為外來農(nóng)民工提供均等化公共服務(wù)，區(qū)域公共服務(wù)難以實現(xiàn)真正的對接共享，外來流動人口則難以獲取市民化公共服務(wù)待遇。表現(xiàn)在醫(yī)療、養(yǎng)老保險跨行政轄區(qū)的轉(zhuǎn)移上，由于醫(yī)療、養(yǎng)老保險由地級市或省級政府進(jìn)行統(tǒng)籌，參保人員跨區(qū)域流動過程中，轉(zhuǎn)出區(qū)統(tǒng)籌的響應(yīng)社會保障基金并不能全部轉(zhuǎn)移，且轉(zhuǎn)移手續(xù)較為繁瑣。城市群內(nèi)部的區(qū)域勞動力市場一體化仍存在較大障礙，城鄉(xiāng)或不同城市或地區(qū)之間的戶籍壁壘和公共服務(wù)供給不均等，仍難以適應(yīng)現(xiàn)代社會對勞動力自由流動的要求。此外，長三角內(nèi)部各地方政府大多從地方利益出發(fā)，造成市場、環(huán)境等方面的監(jiān)管規(guī)則不統(tǒng)一，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一致，進(jìn)而影響長三角整體市場規(guī)則和秩序的統(tǒng)一化。

3. 區(qū)域一體化發(fā)展體制機(jī)制有待健全

盡管我國的城市群內(nèi)部已經(jīng)建立了多個層面的區(qū)域協(xié)同方式，但總體來看仍存在一些缺陷與不足。首先，區(qū)域協(xié)作的有效機(jī)制仍不完善。目前，在跨省域城市群的協(xié)作中，盡管國家發(fā)展改革委就一些國內(nèi)重大區(qū)域戰(zhàn)略設(shè)立了專門的處室，但中央部門在實際運(yùn)行過程中介入依舊不夠。同時，地方政府作為上級政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在跨省域邊界問題上的協(xié)調(diào)能力有限，現(xiàn)行的處理跨區(qū)域問題的方式是由省級人民政府協(xié)商解決，并報國務(wù)院批準(zhǔn)?？缡∮蜻吔鐔栴}處理的時間較長且程序較為繁瑣，導(dǎo)致城市群內(nèi)各城市尤其是跨省城市之間的邊界問題難以處理。而日常的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)均較為松散，制度性、權(quán)威性和協(xié)調(diào)效果不高。其次，區(qū)域法律和規(guī)范協(xié)調(diào)不足。目前，即便是一體化水平最高的長三角城市群，其立法協(xié)調(diào)機(jī)制基本上還處于空白。不同地區(qū)在稅收優(yōu)惠政策、勞動用工、道路交通和環(huán)境保護(hù)法等法規(guī)方面存在沖突。在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行政規(guī)劃、懲罰尺度、法律效力等方面也存在較大差異。第三，跨區(qū)域、跨流域生態(tài)環(huán)境與水資源協(xié)同治理長效機(jī)制尚未建立，區(qū)域、流域、上下游、左右岸的生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任分擔(dān)、利益共享機(jī)制缺乏，區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償、區(qū)域排放權(quán)交易等市場化污染減排機(jī)制缺失或有待持續(xù)完善，難以協(xié)調(diào)各主體之間的利益分配，實現(xiàn)上下游目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和管理的一致協(xié)調(diào)。

4. 城際間綜合交通網(wǎng)絡(luò)體系亟待完善

從目前的城市群內(nèi)部城際高速鐵路來看，主要存在以下兩個方面不足：一是位于國家綜合運(yùn)輸干線通道上的城市基本已經(jīng)實現(xiàn)高鐵連接，但是位于主要通道之外的城市與核心城市及其他城市之間的高鐵聯(lián)系相對較弱，甚至缺失，阻止了城市之間的溝通，導(dǎo)致城市群對內(nèi)對外聯(lián)系不高。以京津冀城市群為例，目前開通的城際列車僅有京津、京雄城際，其他節(jié)點城市如石家莊、衡水、張家口、秦皇島等，與北京的聯(lián)系及其之間的聯(lián)系主要依靠高鐵、普通鐵路或高速公路，在發(fā)車時間間隔上遠(yuǎn)不如城際列車的頻率，便捷便利化程度有待提升。二是城市內(nèi)部以高鐵站點為核心的快速交通網(wǎng)絡(luò)尚待完善形成。已經(jīng)開通高鐵的城市，盡管城際之間的交通時間得到了大幅壓縮，但是由于缺乏各類交通方式在高鐵城際站點的無縫銜接以及從高鐵站點至市內(nèi)各主要板塊之間的快速通道網(wǎng)絡(luò)，導(dǎo)致大量的交通時間耗費(fèi)在城市內(nèi)部。三是城市群內(nèi)部的斷頭路、瓶頸路較多。斷頭路較多主要源于兩個方面：一方面，受行政區(qū)劃影響，不同省區(qū)等級公路網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃發(fā)展的重點并不一樣，同時綜合交通規(guī)劃又缺乏相互銜接，導(dǎo)致道路在省際交界地區(qū)的銜接出現(xiàn)不匹配問題。另一方面，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)下，城市發(fā)展重點主要聚焦內(nèi)部重點核心功能區(qū)（如城市新區(qū)、高新區(qū)、開發(fā)區(qū)），有限的財力資源導(dǎo)致城市更注重內(nèi)部核心地區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)完善，同時受跨界道路城市之間跨區(qū)域協(xié)調(diào)成本量較大的影響，城市政府完善交界邊緣區(qū)路網(wǎng)的動力有限。

四、推進(jìn)城市群高質(zhì)量發(fā)展的路徑選擇

以城市群為主體形態(tài)，我國已初步形成“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，城市群成為支撐中國發(fā)展的巨擘。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國資源要素跨區(qū)域流動的規(guī)模和頻率都將持續(xù)增強(qiáng)，大國規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與集聚效應(yīng)將在城市群得到良好的展現(xiàn)。適應(yīng)現(xiàn)代化后發(fā)趕超的要求，我國城市群今后一個時期亟待加快推動形成快速便捷的城市群綜合交通體系，以都市圈為載體提升城市群協(xié)同發(fā)展能力，加快構(gòu)建包容共享的城市群公共服務(wù)體系，建立健全城市群一體化協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，提升城市群內(nèi)外雙向開放水平。

（一）適應(yīng)現(xiàn)代社會快速流動需求，推動形成快速便捷的城市群綜合交通體系

高效快速便捷的交通設(shè)施網(wǎng)絡(luò)能夠大幅壓縮城市群內(nèi)部的時空成本，促進(jìn)中心城市產(chǎn)業(yè)與知識向周邊地區(qū)迅速擴(kuò)散，推動城市群空間結(jié)構(gòu)的演化。從今后一段時間來看，一是應(yīng)重點推進(jìn)“軌道上的城市群”建設(shè)，織密城市群內(nèi)部的城際軌道網(wǎng)絡(luò)，提升城市群內(nèi)部城市之間的通達(dá)水平，進(jìn)而筑牢城市群一體化發(fā)展支撐。二是完善城市內(nèi)部快速交通體系。重點是推動綜合交通樞紐公、鐵、航等的無縫銜接，建設(shè)城市綜合交通樞紐與市內(nèi)各個主要功能節(jié)點的快速銜接能力。三是統(tǒng)籌推進(jìn)城市群內(nèi)部綜合交通規(guī)劃編制與相互銜接。統(tǒng)一規(guī)劃城市群內(nèi)部等級公路，明確城市群內(nèi)等級公路發(fā)展的重點與推進(jìn)秩序，確保城市群內(nèi)部道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的一致性。探索組建城市群交通投資建設(shè)集團(tuán)，專門用于交界路段等級公路的征地拆遷與施工建設(shè)，實現(xiàn)城市群內(nèi)部交界地區(qū)道路建設(shè)的統(tǒng)一組織。

（二）順應(yīng)現(xiàn)代社會均衡發(fā)展需要，以都市圈為載體提升城市群均衡發(fā)展質(zhì)量

國家發(fā)展改革委《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》中將都市圈定義為城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。推動都市圈發(fā)展，既有利于增強(qiáng)中心城市的綜合服務(wù)能級與輻射帶動能力，也有助于促進(jìn)中心城市周邊中小城市發(fā)展，進(jìn)一步優(yōu)化城市群城鎮(zhèn)體系與產(chǎn)業(yè)空間布局。今后一個時期，應(yīng)以都市圈為載體，率先建立健全城市群一體化協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制和成本共擔(dān)、利益共享機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)城市群基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)布局、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、公共服務(wù)共享、生態(tài)共建環(huán)境共治，逐步推進(jìn)城市群的一體化與協(xié)同發(fā)展。一是以都市圈為載體率先推進(jìn)城際鐵路與市郊鐵路建設(shè)，打通交界地區(qū)斷頭路與瓶頸路，率先實現(xiàn)公共交通體系的跨區(qū)域一體化運(yùn)營。二是優(yōu)化都市圈產(chǎn)業(yè)空間布局，立足都市圈內(nèi)各地稟賦，統(tǒng)一編制都市圈產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃，推進(jìn)中心城市一般制造業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在都市圈內(nèi)有序轉(zhuǎn)移，中心城市與周邊中小城市共建產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈與技術(shù)創(chuàng)新鏈，提升都市圈內(nèi)部各城市協(xié)同發(fā)展能力。三是率先推動都市圈公共服務(wù)的一體化。推進(jìn)中心城市優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向都市圈內(nèi)中小城市拓展布局，率先在都市圈內(nèi)實現(xiàn)各城市公共服務(wù)資源配置的均等化，逐步建立都市圈公共服務(wù)普惠共享體制。四是率先形成生態(tài)共建環(huán)境共治機(jī)制。以中心城市為核心，統(tǒng)一都市圈內(nèi)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)，推動都市圈內(nèi)生態(tài)環(huán)境信息的實時共享，嚴(yán)格交界地區(qū)空間管控，優(yōu)化交界地區(qū)生產(chǎn)、生活與生態(tài)空間布局。

（三）適應(yīng)現(xiàn)代社會要素流動需要，加快構(gòu)建包容共享的城市群公共服務(wù)體系

順應(yīng)現(xiàn)代社會人口跨區(qū)域快速流動與人口空間集聚規(guī)律的要求，進(jìn)一步深化戶籍制度改革，優(yōu)化城市基本公共服務(wù)資源布局，建設(shè)包容共享的城市群公共服務(wù)體系，促進(jìn)人口自由合理流動。深化大城市戶籍制度改革。大城市、特大城市是人口流動集聚的主要地區(qū)，要全面放寬城區(qū)常住人口300萬～500萬的I型大城市落戶條件。完善城區(qū)常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策，增強(qiáng)大城市、特大城市公共服務(wù)供給能力，讓在這些地方工作的外來常住人口落戶并享受與當(dāng)?shù)鼐用褚粯拥墓卜?wù)，率先實現(xiàn)城市群內(nèi)部公共服務(wù)的一體化，避免貢獻(xiàn)在發(fā)達(dá)地區(qū)大城市、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)在異地中小城市的弊端。在城市群率先探索實施“全國基本社保統(tǒng)籌+省級附加社?！眰€人社會保障模式，為人口要素的跨區(qū)域流動提供制度支撐。依據(jù)城市群內(nèi)部常住人口的空間分布、密度等推動公共服務(wù)資源彈性配置，推進(jìn)城市群內(nèi)部各城市教育、衛(wèi)生、文化、福利保障等公共服務(wù)的一體化進(jìn)程，縮小不同群體間以及同一群體在城市群內(nèi)享受公共服務(wù)的差異，提高流動人口跨地區(qū)獲得公共服務(wù)的便捷性與便利性，實現(xiàn)流動人口在城市群內(nèi)部各城市基本公共服務(wù)的普惠共享，進(jìn)一步激發(fā)釋放城市群的集聚效應(yīng)和提升城市群的空間效率。

（四）適應(yīng)現(xiàn)代社會治理能力提升需要，推動形成城市群一體化發(fā)展體制機(jī)制

當(dāng)今的流動社會，是城市中國的一個表征，已經(jīng)突破原來農(nóng)業(yè)時代空間上的二元劃分，成為中國國家治理體系變革必須回應(yīng)的深層次根本問題（曹錦清、劉炳輝，2016）。以城市群為載體空間，探索流動社會之下的跨區(qū)域治理模式，對現(xiàn)代中國建設(shè)具有積極意義。一是從國家層面要建立跨行政區(qū)城市群規(guī)劃編制銜接實施評估機(jī)制，以規(guī)劃調(diào)整重塑中央與地方關(guān)系，跨行政區(qū)城市與城市之間的關(guān)系，在平衡中央集權(quán)與地方自主發(fā)展上發(fā)揮好中央與地方的積極性，為要素的跨區(qū)域流動提供好基礎(chǔ)服務(wù)。二是建立健全規(guī)劃法律體系以保持規(guī)劃實施的權(quán)威性和連續(xù)性。推動規(guī)劃體系立法，以及城市群規(guī)劃在落實上壓茬推進(jìn)，杜絕因某地地方領(lǐng)導(dǎo)更迭等所有可能帶來的非協(xié)同發(fā)展危機(jī)。三是探索建立城市群內(nèi)部跨區(qū)域合作的利益分配機(jī)制，鼓勵城市群內(nèi)部城市之間合作建設(shè)經(jīng)濟(jì)“飛地”，按照市場原則自愿商定利益分享機(jī)制與風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制，支持流域上下游城市之間探索構(gòu)建橫向生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度與對口支援機(jī)制，提升城市群內(nèi)部合作效能。四是建立健全常態(tài)化中央城市群建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)與督促考核機(jī)制、地方協(xié)調(diào)議事機(jī)制以及城市群政企社合作伙伴關(guān)系，分別行使區(qū)域發(fā)展中的中央職權(quán)與地方委托職權(quán)，吸納企業(yè)、居民對城市群建設(shè)的意見建議，更好地促進(jìn)城市群交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、公共服務(wù)等領(lǐng)域的協(xié)同發(fā)展與合作共治，適應(yīng)現(xiàn)代社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展要求。

（五）順應(yīng)現(xiàn)代社會貿(mào)易便利化、投資自由化發(fā)展需求，提升城市群開放水平

推進(jìn)貿(mào)易便利化、投資自由化，接軌國際慣例，推動國際重大基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，實施雙多邊自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略等，能夠進(jìn)一步降低有形與無形貿(mào)易成本，提升跨國要素的自由流動水平，進(jìn)一步提升城市群在集聚全球人員、資金、產(chǎn)業(yè)等要素中的能力，為國內(nèi)城市群增強(qiáng)全球競爭力打下堅實的基礎(chǔ)。國與國之間的開放協(xié)定屬于國家事權(quán)，隨著我國更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制的建立與“一帶一路”的穩(wěn)步推進(jìn)，我國將持續(xù)深化商品和要素流動型開放，穩(wěn)步拓展制度性開放，與全球其他國家的貿(mào)易成本會進(jìn)一步降低，將為我國城市群創(chuàng)造有利的外部發(fā)展環(huán)境，更能有效提升我國城市群與“一帶一路”沿線國家與地區(qū)的相互投資和貿(mào)易水平，擴(kuò)展城市群對外合作流量規(guī)模與開放層次，提高我國城市群對全球高端要素資源為我所用的整合能力。在這一有利形勢下，我國應(yīng)依托城市群主要城市提升對外開放水平。一是鞏固東部沿海城市群開放先導(dǎo)地位。支持東部沿海地區(qū)城市群內(nèi)有條件的城市納入本省自由貿(mào)易試驗區(qū)片區(qū)，推動有條件的城市建設(shè)綜合保稅區(qū)、跨境電子商務(wù)試驗區(qū)、臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、口岸等開放性功能平臺，賦予東部沿海城市群地區(qū)更大改革自主權(quán)，深化首創(chuàng)性、集成化、差別化改革探索，提升全方位開放能力。鞏固提升東部沿海地區(qū)和超大特大城市開放引領(lǐng)能力，支持北京、上海、廣州、深圳等發(fā)展基礎(chǔ)較好的核心城市以全球城市或世界城市為發(fā)展目標(biāo)，率先推動全方位高水平開放，健全全球要素配置功能，打造國家對外競爭的核心載體。二是加快中西部和東北地區(qū)城市群開放步伐。完善內(nèi)陸口岸、臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)等開放性功能平臺在中西部及東北地區(qū)城市群布局，積極復(fù)制推廣東部地區(qū)制度創(chuàng)新成果。支持寧夏沿黃城市群、黔中城市群、環(huán)鄱陽湖城市群內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)建設(shè)，推進(jìn)北部灣城市群建設(shè)面向東盟的開放合作高地建設(shè)，支持滇中城市群建設(shè)面向南亞、東南亞和環(huán)印度洋地區(qū)開放的輻射中心，提升蘭西城市群向西開放水平，推進(jìn)天山北坡城市群內(nèi)陸開放高地與“一帶一路”核心區(qū)建設(shè)，助推內(nèi)陸地區(qū)成為開放前沿，提升中西部與東北地區(qū)開放合作水平。三是以城市群為載體打造陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟(jì)的開放格局。支持城市群之間依托京廣、沿海、隴海蘭新、陸海新通道等強(qiáng)化區(qū)域間開放聯(lián)動，推動?xùn)|部城市群產(chǎn)業(yè)向中西部城市群轉(zhuǎn)移，共建產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈與價值鏈分工體系，大力培育內(nèi)陸全球重要加工制造基地和新增長極，提升東中西、南北方開放合作發(fā)展能力。

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Abstract： Modernization catch-up requires urban clusters as the main spatial form to achieve efficiency enhancement， function jump， balanced development and open cooperation. Urban clusters are increasingly becoming the important engine supporting Chinas modernization. At present， there are large differences in scale and structure among 19 urban clusters in China， and the eastern urban agglomerations have the highest development quality. The unbalanced development of urban clusters lies in the irrational urban system of urban agglomerations， obstacles to the integration of public services， the demand to improve the system and mechanism of regional integration development， and the need to improve the inter-city comprehensive transportation network system. In order to adapt to modern development requirements， the need to promote the formation of urban clusters of quick and easy integration of comprehensive transportation system and development of systems and mechanisms， with metropolitan circle as the carrier to optimize urban clusters spatial pattern. In the meanwhile， we need to promote the coordinated development of urban clusters， speed up the building inclusive sharing public service system， promote the open development level of urban clusters， lead the development of Chinese modernization.

Key words： Modern; Mobile Society; Integrated Metropolitan Circle; Urban Clusters

（收稿日期：2021-07-07 ?責(zé)任編輯：羅建邦）