姚麗娟 馬躍進(jìn)

摘 要：家庭農(nóng)場(chǎng)作為根植于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的經(jīng)營(yíng)主體，能夠有效地提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，是鄉(xiāng)村振興的重要載體。由于我國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)金融制度不健全，造成家庭農(nóng)場(chǎng)資金短缺、發(fā)展緩慢，為此，在研究家庭農(nóng)場(chǎng)政策性金融、合作社信用合作、商業(yè)金融和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理論的基礎(chǔ)上，借鑒美國(guó)、日本家庭農(nóng)場(chǎng)融資法律制度，提出要規(guī)范我國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)法律主體地位，完善政策性金融、合作社信用合作、商業(yè)金融和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)制度，撬動(dòng)更多的金融資金投入到家庭農(nóng)場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)家庭農(nóng)場(chǎng)融資的“多元化、多層次、廣覆蓋、可持續(xù)”的改革目標(biāo)。

關(guān)鍵詞： 家庭農(nóng)場(chǎng);金融法律制度;鄉(xiāng)村振興;比較法學(xué)

中圖分類(lèi)號(hào)：F324.1 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A ? ?文章編號(hào)：1003-7217（2021）04-0152-09

一、前 言

家庭農(nóng)場(chǎng)作為一種新型的經(jīng)營(yíng)主體，使用先進(jìn)農(nóng)機(jī)，采用新技術(shù)，品牌化經(jīng)營(yíng)更加主動(dòng)，解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力，在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中的作用越來(lái)越明顯。但實(shí)踐中大多數(shù)家庭農(nóng)場(chǎng)存在融資難題。當(dāng)前我國(guó)沒(méi)有出臺(tái)家庭農(nóng)場(chǎng)相關(guān)法律規(guī)范，對(duì)這種新型經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任承擔(dān)方式?jīng)]有具體規(guī)定，各地對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)的界定也不一致，對(duì)于什么是家庭農(nóng)場(chǎng)，家庭農(nóng)場(chǎng)需要具備什么條件沒(méi)有明確的法律規(guī)定，是否需要登記也不一致，家庭農(nóng)場(chǎng)責(zé)任承擔(dān)主體不明確增加了銀行等金融機(jī)構(gòu)借貸的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)融資的法律制度規(guī)范較少，《農(nóng)業(yè)法》要求建立健全農(nóng)村金融體系，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供貸款，但沒(méi)有詳細(xì)的借貸扶持制度?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理辦法》《商業(yè)銀行法》《中國(guó)人民銀行法》《貸款通則》等法律規(guī)范沒(méi)有涉及與家庭農(nóng)場(chǎng)貸款相關(guān)的內(nèi)容，2014年中國(guó)人民銀行《關(guān)于做好家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體金融服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和2015年銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于做好2015年農(nóng)村金融服務(wù)工作的通知》等文件對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)融資作出了一些框架性的規(guī)定，大都屬于倡導(dǎo)性意見(jiàn)。現(xiàn)有的法律規(guī)范沒(méi)有從實(shí)質(zhì)上調(diào)和家庭農(nóng)場(chǎng)融資矛盾，相關(guān)法律供給不足、市場(chǎng)主體地位不清晰成為家庭農(nóng)場(chǎng)融資難最主要的障礙。為了解決家庭農(nóng)場(chǎng)信貸供求不均衡的問(wèn)題，必須完善相關(guān)法律、優(yōu)化資源配置、降低交易成本。我們研究了國(guó)外家庭農(nóng)場(chǎng)金融扶持方面的法律制度，以期為完善我國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)金融制度體系提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

二、家庭農(nóng)場(chǎng)金融制度構(gòu)建的理論基礎(chǔ)

（一）國(guó)家政策性金融的概念及特點(diǎn)

國(guó)家政策性金融是指一國(guó)政府，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，按照法規(guī)限定的經(jīng)營(yíng)對(duì)象，運(yùn)用優(yōu)惠性存貸利率等融資條件，進(jìn)行資金融通的行為。由政府創(chuàng)立、參股支持或擔(dān)保、不完全以營(yíng)利為目的、充當(dāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理的政策性金融機(jī)構(gòu)[1]，主要包括具有政策性意向的存款、擔(dān)保、投資、貼現(xiàn)、信用保險(xiǎn)、利息補(bǔ)貼等資金融通行為。國(guó)家政策性金融既不同于中國(guó)人民銀行，也不同于商業(yè)銀行，其具有獨(dú)立的特點(diǎn)，具體有以下幾個(gè)方面：

1.政策性。政策性銀行的資金主要來(lái)源于政府，由政府全部或部分出資設(shè)立。例如我國(guó)的三大政策性銀行由政府全資創(chuàng)立，日本的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)、美國(guó)的進(jìn)出口銀行以及韓國(guó)的開(kāi)發(fā)銀行也主要是由政府出資并創(chuàng)立的，法國(guó)的政策性銀行——中央銀行（法蘭西銀行）是政府參股。

2.非營(yíng)利性。政策性銀行追求的是社會(huì)公益，經(jīng)營(yíng)過(guò)程中需要考慮國(guó)家和社會(huì)的整體利益，貫徹和執(zhí)行國(guó)家的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策，因此其不以營(yíng)利為主要目的，這與普通商業(yè)銀行有本質(zhì)的區(qū)別。

3.對(duì)象特定。政策性銀行具有特定的服務(wù)對(duì)象和領(lǐng)域，一般不吸收公眾存款，業(yè)務(wù)主要涉及對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有重大意義的領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)或?qū)ι鐣?huì)經(jīng)濟(jì)具有協(xié)調(diào)作用需要政府給予特殊扶持政策的行業(yè)，在實(shí)踐中主要有地區(qū)開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)等基礎(chǔ)部門(mén)領(lǐng)域。

4.單獨(dú)立法。絕大多數(shù)國(guó)家對(duì)政策性金融進(jìn)行單獨(dú)立法，以法律法規(guī)的形式規(guī)定政策性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、業(yè)務(wù)范圍、組織體制等。例如，《日本輸出入銀行法》就是規(guī)范日本政策性銀行的專(zhuān)門(mén)立法。

5.特殊規(guī)則。政策性銀行擁有與普通商業(yè)銀行不同的融資原則。融資對(duì)象不易在其他金融機(jī)構(gòu)獲得貸款;政策性銀行提供的主要是中長(zhǎng)期貸款，且利率低于同期商業(yè)銀行貸款利率;能通過(guò)給予償付保證、再融資和利息補(bǔ)貼等方式引導(dǎo)更多的金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的融資活動(dòng);政策性銀行的資金一般來(lái)源于國(guó)家，不吸收公眾存款，融資的方式比較穩(wěn)定，主要是財(cái)政撥款或發(fā)行金融債券融資，如果出現(xiàn)貸款方未能如期歸還借款本息等違約行為，政策性銀行出現(xiàn)的虧損由國(guó)家彌補(bǔ)。

（二） 合作社信用合作的概念及特征

合作社信用合作是通過(guò)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社社員代表大會(huì)決議成立，以產(chǎn)業(yè)為紐帶，以成員信用為基礎(chǔ)，由本社全部或部分農(nóng)戶(hù)成員自愿出資籌集互助資金，為本社成員發(fā)展專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)提供互助資金借款業(yè)務(wù)的資金互助性業(yè)務(wù)活動(dòng)[2]，合作社信用合作的特點(diǎn)包括以下幾點(diǎn)：

1.內(nèi)部封閉管理。社員通過(guò)入股加入農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求以抵押或信用的方式向社員提供貸款，資金融通活動(dòng)僅限于社員之間，按照各自的章程進(jìn)行管理，有效地降低了信息不對(duì)稱(chēng)風(fēng)險(xiǎn)。

2.社員自愿。合作社社員是在充分尊重社員基礎(chǔ)上自愿的選擇，如果加入合作社就要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)調(diào)的是誠(chéng)實(shí)守信和契約精神，根據(jù)合作社的相關(guān)規(guī)定，社員自愿出資成為社員，擁有社員貸款的權(quán)利，承擔(dān)繳納股金的義務(wù)。

3.地緣優(yōu)勢(shì)。合作社信用合作貸款對(duì)象是本社社員，由于其是基于同樣的目的加入合作社，從事類(lèi)似的行業(yè)，彼此較為熟悉，對(duì)社員從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的種類(lèi)、階段、資產(chǎn)情況、信用狀況、還款能力等都較為了解，減少了貸款前期的信息了解成本。在發(fā)生不能還款的違約風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，能通過(guò)合作社的內(nèi)部管理制約和財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督及時(shí)化解風(fēng)險(xiǎn)，有效避免因信息不對(duì)稱(chēng)產(chǎn)生的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。

4.更符合家庭農(nóng)場(chǎng)的資金需求特點(diǎn)。家庭農(nóng)場(chǎng)使用資金具有周期性和季節(jié)性，信用合作貸款手續(xù)簡(jiǎn)單，只需要符合合作社章程就可以發(fā)放貸款，沒(méi)有其他的限制性要求，更加符合家庭農(nóng)場(chǎng)的資金使用特點(diǎn)。

（三）商業(yè)性金融的概念及特征

商業(yè)性金融是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，引導(dǎo)資金合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源合理配置而產(chǎn)生的一系列商業(yè)性金融活動(dòng)的總稱(chēng)。第一家股份制商業(yè)銀行是1694年的英格蘭銀行，1844年的《英格蘭銀行法》是第一部商業(yè)銀行法。我國(guó)的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)是依照商業(yè)銀行法和公司法設(shè)立的吸收公眾存款、發(fā)放貸款、辦理結(jié)算業(yè)務(wù)的法人。商業(yè)銀行是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵組織，從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上可以分為獨(dú)資銀行、合伙制銀行和股份制銀行。商業(yè)銀行完備的治理結(jié)構(gòu)和雄厚的資金力量使其在支持家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展中作用更突出，有以下特點(diǎn)：

1.以追逐利潤(rùn)為目標(biāo)。商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)是經(jīng)營(yíng)貨幣和資金的特殊企業(yè)，是自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)組織，其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)是追求利潤(rùn)最大化[3]。

2.業(yè)務(wù)種類(lèi)較多，服務(wù)國(guó)際化。除了存款和貸款業(yè)務(wù)外，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不斷拓展新的服務(wù)種類(lèi)，各國(guó)的銀行資本不斷融合和滲透，商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)越來(lái)越國(guó)際化。

3.較為嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)防控。為了保護(hù)存款人的利益，降低負(fù)外部性，避免引發(fā)金融危機(jī)，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)都有嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)防控程序，管理當(dāng)局也會(huì)對(duì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)給予嚴(yán)格的監(jiān)管。

（四）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的概念及特點(diǎn)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)領(lǐng)域中基于特定風(fēng)險(xiǎn)所產(chǎn)生的損失，通過(guò)參保者內(nèi)部合理計(jì)算分擔(dān)資金和財(cái)政補(bǔ)貼相結(jié)合的形式，在實(shí)現(xiàn)對(duì)少數(shù)成員風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)損失的補(bǔ)償過(guò)程中形成的特殊再分配的關(guān)系[4]。與其他保險(xiǎn)而言，有其自身的特點(diǎn)：

1.差異性。我國(guó)地域遼闊，氣候、土壤等自然條件不同，經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件不同，不同區(qū)域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)存在較大差異，因此在農(nóng)業(yè)承保、理賠、精算的時(shí)候要明確具體的條件、方式。

2.高風(fēng)險(xiǎn)性。與其他行業(yè)相比較，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)高，賠付率也高，盈利水平低，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大。

3.政策性。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)穩(wěn)定生產(chǎn)的保障，其經(jīng)營(yíng)高風(fēng)險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)追求利潤(rùn)的營(yíng)利特性相違背，因此，世界各國(guó)都將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)政策來(lái)執(zhí)行的。

4.基本保證。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)既要考慮農(nóng)場(chǎng)主對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)的承受能力，還要預(yù)防道德風(fēng)險(xiǎn)，防止家庭農(nóng)場(chǎng)主為了騙保獲得額外的賠償款。因此要強(qiáng)化農(nóng)場(chǎng)主的管理責(zé)任，當(dāng)發(fā)生農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，農(nóng)場(chǎng)主要盡到忠實(shí)勤勉保障義務(wù)，避免損失的擴(kuò)大，維護(hù)保險(xiǎn)者和被保險(xiǎn)人的雙方利益。

三、家庭農(nóng)場(chǎng)金融法律制度

（一）國(guó)家政策性金融相關(guān)法律政策

國(guó)家政策性金融是美國(guó)、日本等一些國(guó)家對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)扶持的重要融資渠道，為無(wú)法獲得商業(yè)貸款、初創(chuàng)、經(jīng)受自然災(zāi)害的家庭農(nóng)場(chǎng)提供融資和擔(dān)保服務(wù)，為家庭農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展提供了基礎(chǔ)保障作用。

1.國(guó)外政策性金融法律制度。

土地私有化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化使歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的家庭農(nóng)場(chǎng)出現(xiàn)較早，現(xiàn)已成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要方式。同時(shí)為了推動(dòng)家庭農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展，制定了專(zhuān)門(mén)的政策性金融法規(guī)，對(duì)資金來(lái)源、使用期限、利率、使用人、貸款審核、信用擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)防控等作出了詳細(xì)的規(guī)定。

（1）美國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)的政策性貸款支持。美國(guó)針對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)信貸體系的建立較早，《農(nóng)場(chǎng)貸款法》《中間信貸法》和健全的信貸機(jī)制、金融機(jī)構(gòu)，為家庭農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展提供了資金支持。1916年《聯(lián)邦農(nóng)場(chǎng)貸款法》設(shè)立了土地銀行提供農(nóng)場(chǎng)不動(dòng)產(chǎn)長(zhǎng)期貸款[5]，后來(lái)發(fā)放農(nóng)戶(hù)抵押貸款。1923年《農(nóng)業(yè)信貸法》設(shè)立了聯(lián)邦中介信貸銀行，對(duì)農(nóng)牧戶(hù)提供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)貸款、商業(yè)銀行票據(jù)、票據(jù)貼現(xiàn)和農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備信貸等業(yè)務(wù)。1933年《農(nóng)場(chǎng)信貸法》設(shè)立了農(nóng)場(chǎng)信貸協(xié)會(huì)和合作社銀行，然后歷經(jīng)1971年、2002年修訂，《農(nóng)場(chǎng)信貸法》日益完善，各種信貸政策功能日益完備，為家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展提供充分穩(wěn)定的信貸來(lái)源?！掇r(nóng)場(chǎng)信貸法》對(duì)其信貸業(yè)務(wù)作出了嚴(yán)格的限制，主要包括農(nóng)業(yè)、農(nóng)村住房、農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)等方面，同時(shí)對(duì)不同業(yè)務(wù)的貸款期限、利率也作出了詳細(xì)的規(guī)定，1987年成立了農(nóng)業(yè)信用協(xié)助委員會(huì)、農(nóng)業(yè)信用協(xié)助公司及保險(xiǎn)基金和聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押貸款公司[6];2009年農(nóng)業(yè)信貸法為農(nóng)業(yè)糾紛項(xiàng)目提供專(zhuān)門(mén)撥款，幫助解決農(nóng)場(chǎng)主、債權(quán)人和貸款機(jī)構(gòu)之間的借貸糾紛。

政策信貸的機(jī)構(gòu)主要是農(nóng)業(yè)部農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局（FSA）和商品信貸公司（CCC）[7]。農(nóng)業(yè)部農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局（FSA）是美國(guó)農(nóng)業(yè)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，由聯(lián)邦政府直接撥款，不以營(yíng)利為目的，向不能滿(mǎn)足商業(yè)性貸款與合作性貸款要求的家庭農(nóng)場(chǎng)提供直接貸款或貸款擔(dān)保，或者為家庭農(nóng)場(chǎng)主提供商業(yè)貸款擔(dān)保，主要包括為初創(chuàng)農(nóng)場(chǎng)、規(guī)模較小、嚴(yán)重受災(zāi)或盈利有限的農(nóng)場(chǎng)提供融資服務(wù)，F(xiàn)SA提供的貸款主要包括農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)貸款、農(nóng)場(chǎng)所有權(quán)貸款和緊急貸款，農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)貸款主要是家庭農(nóng)場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)生產(chǎn)資料和日常經(jīng)營(yíng)管理提供貸款。CCC主要是通過(guò)提供貸款和支付補(bǔ)貼干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售體系，CCC提供的金融服務(wù)主要是營(yíng)銷(xiāo)援助貸款和農(nóng)場(chǎng)倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施貸款[8]，農(nóng)場(chǎng)倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施貸款主要是為農(nóng)場(chǎng)建立儲(chǔ)存和處理設(shè)施的貸款，一般期限為3-12年，利率為1.625%-2.375%，營(yíng)銷(xiāo)援助貸款主要為農(nóng)場(chǎng)主提供短期資金支持。

（2）日本家庭農(nóng)場(chǎng)的政策性貸款支持。1952年12月日本頒布了《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)法》，依據(jù)該法成立了農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)，主要規(guī)范的是政策性金融法律，政府全額出資設(shè)立農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)，向農(nóng)林漁業(yè)經(jīng)營(yíng)者提供在農(nóng)林中央金庫(kù)及其他一般金融機(jī)構(gòu)難以融資的用以提高農(nóng)林漁業(yè)生產(chǎn)力所必須的長(zhǎng)期低息貸款[9]。農(nóng)、林、漁業(yè)的家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)貸款，用于農(nóng)產(chǎn)品加工、銷(xiāo)售和流通，

該法為家庭農(nóng)場(chǎng)獲得穩(wěn)定中長(zhǎng)期貸款提供了法律保障。

2.我國(guó)政策性金融的立法制度。

與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家首先制定政策性銀行法，然后依法設(shè)立政策性銀行不同，我國(guó)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的建立及運(yùn)營(yíng)，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的立法。1994年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于組建中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的通知》，根據(jù)國(guó)務(wù)院《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行組建方案》《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行章程》等規(guī)定，同年11月成立了中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，它是我國(guó)唯一的農(nóng)業(yè)政策性銀行，直屬于國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，主要是從事農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)、國(guó)家糧棉油儲(chǔ)備、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)等政策性信貸業(yè)務(wù)。從整體上來(lái)講，當(dāng)前我國(guó)針對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)的政策性金融扶持較少，也沒(méi)有與家庭農(nóng)場(chǎng)相關(guān)的政策性金融立法。與美國(guó)和日本相比，我國(guó)的政策性金融立法滯后，對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)的政策性金融扶持力度較小，沒(méi)有展現(xiàn)政策性金融扶持農(nóng)業(yè)的制度優(yōu)勢(shì)。

3.我國(guó)政策性貸款發(fā)揮作用有限。

（1）自身定位不明。我國(guó)政策性銀行，即農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的運(yùn)作模式既不是傳統(tǒng)意義的政策性銀行，又與商業(yè)性銀行不同。目前，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行逐步提高了市場(chǎng)化業(yè)務(wù)比重，業(yè)務(wù)上經(jīng)常與商業(yè)性銀行混淆，商業(yè)化違背了中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立的初衷。將貸款投放到商業(yè)銀行愿意進(jìn)入的低風(fēng)險(xiǎn)、高收益領(lǐng)域，對(duì)于商業(yè)銀行不愿進(jìn)入的高風(fēng)險(xiǎn)、低收益，急需政策性貸款扶持的家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展領(lǐng)域，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行卻不愿意進(jìn)入，嚴(yán)重地制約了政策性銀行在家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展中的資金融通職能。另外，由于政策性銀行國(guó)家補(bǔ)貼兜底，與商業(yè)銀行相比市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)，會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)不公平競(jìng)爭(zhēng)的出現(xiàn)。（2）立法滯后。根據(jù)“一行一法”的國(guó)際慣例，我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行依據(jù)國(guó)務(wù)院的通知設(shè)立，按照自己的章程運(yùn)作，本應(yīng)該出臺(tái)法律，但是至今仍然沒(méi)有法律出臺(tái)，缺乏專(zhuān)門(mén)立法的約束。這種無(wú)法可依的狀態(tài)導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行內(nèi)部控制體制的缺失，經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)也是在無(wú)制度約束下運(yùn)行。雖然國(guó)家每年會(huì)下發(fā)貸款總規(guī)模，但對(duì)于擔(dān)保和承諾等風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)沒(méi)有約束。因此，我國(guó)需要法律剛性約束農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)范圍、貸款項(xiàng)目評(píng)定、基金管理等，讓其發(fā)揮政策性金融在支持家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的重要作用。

（3）資本充足率偏低。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行融資渠道單一，資本充足率偏低。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的注冊(cè)資本為200億元人民幣，一部分資金是從中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行資本金中劃撥出來(lái)的，另一部分是劃轉(zhuǎn)中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行和中國(guó)工商銀行農(nóng)業(yè)政策性信貸的債權(quán)。沒(méi)有建立政府向中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行注入資本金的制度，實(shí)踐中農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行還通過(guò)發(fā)行金融債券來(lái)籌集資金，這樣增加了籌資成本，制約了資金的長(zhǎng)期使用，也限制了貸款的使用期限，提高了政策性貸款的利率。

（二）合作社信用合作相關(guān)法律政策

合作社信用合作根植于農(nóng)民，為農(nóng)民提供融資服務(wù)，其封閉性、熟人之間的借貸，降低了信息不對(duì)稱(chēng)的風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)外合作社信用合作相關(guān)法律成熟，是家庭農(nóng)場(chǎng)的主要融資渠道。

1.合作社信用合作相關(guān)立法制度。

（1）美國(guó)的合作性金融體系。農(nóng)業(yè)信貸體系（FCS）是為家庭農(nóng)場(chǎng)提供合作性貸款的機(jī)構(gòu)，由美國(guó)政府直接干預(yù)和參與組建方式形成，并基于信貸期限設(shè)置合作金融機(jī)構(gòu)體系[10]。資金來(lái)源于資本金或低成本發(fā)行的農(nóng)場(chǎng)信貸系統(tǒng)債券，包括聯(lián)邦土地銀行、合作社銀行和聯(lián)邦中間信貸銀行。

美國(guó)的合作金融由聯(lián)邦和州注冊(cè)，形成了“雙層銀行體系”，由農(nóng)業(yè)信貸體系（FCS）批準(zhǔn)準(zhǔn)入，農(nóng)業(yè)信貸管理局（FCA）根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，至少每18個(gè)月對(duì)合作社金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查，重點(diǎn)監(jiān)督高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)FCA會(huì)采取行動(dòng)確保農(nóng)業(yè)合作信貸體系的安全。依據(jù)《聯(lián)邦信用社法》美國(guó)設(shè)立信用社存款保險(xiǎn)基金，依據(jù)該法律，在聯(lián)邦注冊(cè)的合作社金融機(jī)構(gòu)須強(qiáng)制性參加存款保險(xiǎn)基金，在州注冊(cè)的合作社金融機(jī)構(gòu)可以自愿參保。合作社保險(xiǎn)基金可以為參加保險(xiǎn)的合作社社員提供存款保險(xiǎn)，還可以為發(fā)生經(jīng)營(yíng)困難的合作社提供資金支持。

（2）日本合作性金融機(jī)構(gòu)?？v向來(lái)看，日本的合作性金融機(jī)構(gòu)分為三個(gè)層次，包括農(nóng)林中央金庫(kù)、信用農(nóng)業(yè)協(xié)同組織和農(nóng)業(yè)協(xié)同組織。農(nóng)林中央金庫(kù)是中央涉農(nóng)金融組織，1923年依據(jù)《農(nóng)林中央金庫(kù)法》設(shè)立，對(duì)全國(guó)涉農(nóng)金融組織的資金進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配、協(xié)同、清算，向信用農(nóng)業(yè)協(xié)同組織提供融資便利，對(duì)信用農(nóng)業(yè)協(xié)同組織的工作進(jìn)行幫助和指導(dǎo);信用農(nóng)業(yè)協(xié)同組織是中間涉農(nóng)金融組織，依據(jù)1947年11月《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》設(shè)立，該法明確了農(nóng)協(xié)的法律地位、經(jīng)營(yíng)范圍、組織類(lèi)型、合作金融及風(fēng)險(xiǎn)防控等。信用農(nóng)業(yè)協(xié)同組織主要是為農(nóng)協(xié)提供融資服務(wù)，幫助農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行資金管理、調(diào)撥、運(yùn)行和清算，該法頒布以后全部家庭農(nóng)場(chǎng)主加入了農(nóng)協(xié);農(nóng)業(yè)協(xié)同組織是基層涉農(nóng)金融組織，依據(jù)2015年8月《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》設(shè)立，通過(guò)吸收會(huì)員的方式，不以營(yíng)利為目的，為組織內(nèi)的家庭農(nóng)場(chǎng)主辦理存款、貸款、保險(xiǎn)、支付結(jié)算等業(yè)務(wù)。

2.我國(guó)合作社信用合作相關(guān)立法制度。

2004年中央1號(hào)文件允許發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社內(nèi)部信用合作;2007年十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》允許有條件的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社開(kāi)展信用合作;2009年銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于做好農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社金融服務(wù)工作的意見(jiàn)》提出，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展信用合作，開(kāi)展農(nóng)村資金互助社的試點(diǎn)工作;2012年中央1號(hào)文件提出，引導(dǎo)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社規(guī)范開(kāi)展信用合作;2015年國(guó)務(wù)院《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》提出，積極探索新型農(nóng)村合作金融發(fā)展的有效途徑，穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作內(nèi)部資金互助試點(diǎn);2015年11月2日中央辦公廳、國(guó)務(wù)院《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出，穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助社，研究制定農(nóng)村信用合作監(jiān)管制度;2017年中央1號(hào)文件提出，鼓勵(lì)發(fā)展具有擔(dān)保功能的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，運(yùn)用聯(lián)保、擔(dān)?；鸷惋L(fēng)險(xiǎn)保證金等聯(lián)合增信方式，為成員貸款提供擔(dān)保;2017年《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》草案第43條提出，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社可以在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)合作基礎(chǔ)上開(kāi)展內(nèi)部信用合作。

3.我國(guó)合作社信用合作存在的問(wèn)題。

（1）缺乏法律規(guī)范。我國(guó)的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社信用合作規(guī)模較小，都是依據(jù)內(nèi)部章程設(shè)立，獨(dú)立開(kāi)展業(yè)務(wù)，沒(méi)有統(tǒng)一的法律文件來(lái)規(guī)范合作社的成立條件、放貸標(biāo)準(zhǔn)、利率、風(fēng)險(xiǎn)防控、貸款條件、貸款人審核等內(nèi)容，從整體上來(lái)說(shuō)缺乏法律約束力，缺乏統(tǒng)一的運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，難以做大做強(qiáng)。（2）規(guī)模較小。我國(guó)的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社相互獨(dú)立，股金來(lái)源有限，規(guī)模較小，風(fēng)險(xiǎn)防控能力較弱，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，一旦出現(xiàn)違約情況，容易發(fā)生資金鏈的斷裂，不能很好地發(fā)揮合作社信用合作的優(yōu)勢(shì)，因此為了防范風(fēng)險(xiǎn)會(huì)提高貸款利率作為風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。（3）罪與非罪的邊界較為模糊。刑法第176條非法集資罪，不允許吸收公眾存款或變相吸收公眾存款。合作社信用合作是對(duì)這一條款的突破，但是如何開(kāi)展信用合作法律沒(méi)有明確的規(guī)定，合作社在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，容易發(fā)生法律風(fēng)險(xiǎn)，可能導(dǎo)致不法金融交易的合理存在。國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)相關(guān)法律，讓合作社信用合作在合法的情況下規(guī)范運(yùn)營(yíng)。（4）缺乏風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。我國(guó)缺乏對(duì)合作社信用合作的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，不能有效檢查、發(fā)現(xiàn)、應(yīng)對(duì)合作社信用合作中的問(wèn)題，容易引發(fā)較大規(guī)模的金融風(fēng)險(xiǎn)。

（三）商業(yè)性金融相關(guān)法律政策

1.美國(guó)商業(yè)性金融的相關(guān)立法制度。美國(guó)的農(nóng)業(yè)金融體系是以商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的，商業(yè)銀行中的社區(qū)銀行在服務(wù)小型家庭農(nóng)場(chǎng)時(shí)發(fā)揮著主導(dǎo)作用，據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，商業(yè)銀行提供了約53%的家庭農(nóng)場(chǎng)貸款。而社區(qū)銀行在單筆小于25 萬(wàn)美元的小額農(nóng)場(chǎng)貸款中提供的份額大于 85%，在單筆小于 10 萬(wàn)美元的小額農(nóng)場(chǎng)貸款中提供的份額則大于88%[11]。約有4000家商業(yè)銀行開(kāi)展農(nóng)業(yè)信貸業(yè)務(wù)，占美國(guó)商業(yè)銀行總數(shù)的90%，農(nóng)業(yè)貸款占商業(yè)銀行各類(lèi)貸款的50%[12]，農(nóng)場(chǎng)主的信用等級(jí)是商業(yè)銀行提供貸款額度的依據(jù)，向償還能力較差的農(nóng)場(chǎng)主提供貸款，要求以農(nóng)機(jī)具、農(nóng)產(chǎn)品等作為抵押物，向償還能力較強(qiáng)的農(nóng)場(chǎng)主提供貸款，要求以經(jīng)營(yíng)耕地和固定資產(chǎn)作為抵押物。

2.我國(guó)商業(yè)性金融對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)的相關(guān)立法制度。

為了解決家庭農(nóng)場(chǎng)融資難題，我國(guó)涉及到家庭農(nóng)場(chǎng)商業(yè)性金融支持的文件包括，1個(gè)立法文件和4個(gè)政策性文件：

一是2018年《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第47條規(guī)定土地承包方可以用承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資擔(dān)保，有效解決了家庭農(nóng)場(chǎng)缺乏抵押擔(dān)保的難題，當(dāng)前需要作出具體規(guī)定活躍土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押擔(dān)保市場(chǎng)，緩減家庭農(nóng)場(chǎng)抵押物不足的局面。二是2013年7月《中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行專(zhuān)業(yè)大戶(hù)（家庭農(nóng)場(chǎng)）貸款管理辦法（試行）》，這是國(guó)內(nèi)銀行首次針對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體出臺(tái)的貸款辦法，對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)的貸款額度提高到1000萬(wàn)，期限延長(zhǎng)到5年，并根據(jù)家庭農(nóng)場(chǎng)的生產(chǎn)規(guī)律創(chuàng)新產(chǎn)品，提供利率優(yōu)惠政策，創(chuàng)新了大中型農(nóng)機(jī)具抵押、林權(quán)抵押、農(nóng)副產(chǎn)品抵押和農(nóng)村新型產(chǎn)權(quán)抵押等抵押方式。三是2014年2月《中國(guó)人民銀行關(guān)于做好家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體金融服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求降低利率，提高貸款額度，加快金融產(chǎn)品創(chuàng)新，加大家庭農(nóng)場(chǎng)金融支持力度。四是2014年2月農(nóng)業(yè)部《關(guān)于促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，要健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)體系，推動(dòng)對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)的信貸支持、抵押擔(dān)保和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。五是2015年11月中央辦公廳、國(guó)務(wù)院《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》從宏觀上提出，要從整體謀劃做好頂層設(shè)計(jì)，對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵儲(chǔ)銀行如何開(kāi)展對(duì)農(nóng)業(yè)務(wù)提出了具體要求，鼓勵(lì)政府組建涉農(nóng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，嘗試開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押貸款試點(diǎn)，探索建立涉農(nóng)信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，推進(jìn)建立農(nóng)村信用體系建設(shè)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)建設(shè)。

3.我國(guó)商業(yè)性金融存在的問(wèn)題。

與其他金融支持不同，商業(yè)性金融立法較為完備，治理結(jié)構(gòu)合理，資金雄厚，資本充足率較高，但是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)營(yíng)利特性與家庭農(nóng)場(chǎng)償債能力較弱之間的矛盾，產(chǎn)生了商業(yè)貸款門(mén)檻高、有效供給不足等問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：

（1）金融機(jī)構(gòu)貸款方式單一，業(yè)務(wù)針對(duì)性不足。家庭農(nóng)場(chǎng)不僅需要傳統(tǒng)的存貸款模式，還需要代理、匯兌、金融租賃、期貨等金融服務(wù)。商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)存在業(yè)務(wù)品種單一、服務(wù)方式單一，在服務(wù)內(nèi)容、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)控制[13]等方面不能滿(mǎn)足家庭農(nóng)場(chǎng)多元化需求。（2）缺乏農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。市場(chǎng)上缺少農(nóng)業(yè)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，無(wú)法出具農(nóng)業(yè)資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告，不能給金融機(jī)構(gòu)貸款提供財(cái)產(chǎn)數(shù)據(jù)，當(dāng)家庭農(nóng)場(chǎng)無(wú)法償還貸款時(shí)，農(nóng)業(yè)資產(chǎn)變現(xiàn)難度大。

（四）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)法律政策

1.國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法制度。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義，世界各國(guó)都將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為宏觀調(diào)控的重要手段，政府參與為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供保費(fèi)補(bǔ)貼和支持政策，在實(shí)踐中主要有政府主導(dǎo)模式、政府壟斷模式、保險(xiǎn)相互協(xié)助模式、政策優(yōu)惠模式和選擇性扶持模式。

（1）美國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)法律政策。美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法較早，尤其是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。1983年依據(jù)《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》成立了聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司[6]，主要辦理全國(guó)性險(xiǎn)種條款的制定、風(fēng)險(xiǎn)管理、為私營(yíng)保險(xiǎn)辦理再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。1987年《農(nóng)業(yè)信貸法》設(shè)立了農(nóng)場(chǎng)信貸保險(xiǎn)公司、融資救濟(jì)公司、聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司、聯(lián)邦農(nóng)場(chǎng)信貸救濟(jì)會(huì)和聯(lián)邦農(nóng)場(chǎng)信貸銀行基金公司，共同發(fā)揮對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)的金融扶持作用。1994年《農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》規(guī)定聯(lián)邦政府的監(jiān)管職責(zé)和聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司的運(yùn)營(yíng)規(guī)范制度，政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的補(bǔ)貼比例為50%。1994年《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)修正案》要求必須在購(gòu)買(mǎi)干旱、冰雹、洪澇、臺(tái)風(fēng)等巨災(zāi)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上才能購(gòu)買(mǎi)其他保險(xiǎn)，未參加巨災(zāi)保險(xiǎn)的家庭農(nóng)場(chǎng)，不能獲得價(jià)格保護(hù)、農(nóng)產(chǎn)品貸款和農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼等政府的福利政策，通過(guò)強(qiáng)制保險(xiǎn)手段保障了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的落實(shí)。

美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行的是區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)制度，其為大麥、大豆、玉米、谷物、棉花、高粱、花生、小麥等農(nóng)作物設(shè)立了區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)，這項(xiàng)保險(xiǎn)不是按照農(nóng)場(chǎng)主的產(chǎn)量來(lái)計(jì)算保額[4]，而是以區(qū)域預(yù)測(cè)的產(chǎn)量來(lái)確定，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生的時(shí)候，區(qū)域的平均產(chǎn)量低于農(nóng)場(chǎng)主選擇的擔(dān)保產(chǎn)量時(shí)可以得到保險(xiǎn)賠款。擔(dān)保產(chǎn)量由計(jì)劃投保的農(nóng)場(chǎng)主按照區(qū)域產(chǎn)量的90%-65%來(lái)確定，這種方式有效地解決了農(nóng)場(chǎng)主道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，另外這項(xiàng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是強(qiáng)制性的，參加這項(xiàng)保險(xiǎn)才能獲得其他的福利政策。聯(lián)邦政府不直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，采取保費(fèi)補(bǔ)貼、再保險(xiǎn)的方法，擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)主的參與率，當(dāng)發(fā)生農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，實(shí)行成數(shù)承保和比例賠償。

（2）日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)法律制度。日本的地理特性決定其自然災(zāi)害頻發(fā)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成為日本不可或缺的重要組成部分。日本的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)包括強(qiáng)制性保險(xiǎn)和自愿性保險(xiǎn)兩種。1947年日本《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》對(duì)具有一定經(jīng)營(yíng)規(guī)模的家庭農(nóng)場(chǎng)和從事國(guó)計(jì)民生的大宗農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，并對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的費(fèi)用實(shí)行了高額的補(bǔ)貼政策，其他的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都是資源性的。日本實(shí)行的是“一層的直接承保、兩層的再保險(xiǎn)”的三重風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。市、町、村基層農(nóng)業(yè)共濟(jì)組織直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，都、道、府農(nóng)業(yè)共濟(jì)聯(lián)合會(huì)為基層提供分保業(yè)務(wù)，全國(guó)農(nóng)業(yè)共濟(jì)承擔(dān)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，并為聯(lián)合會(huì)提供貸款。

2.我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)現(xiàn)狀。

2006年國(guó)務(wù)院在《關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》中提到，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)納入農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，明確政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的范圍;2007年財(cái)政部在內(nèi)蒙古、吉林、新疆等地開(kāi)展了農(nóng)業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)工作;2008年財(cái)政部的《中央財(cái)政種植業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》和《中央財(cái)政養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》確定了財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的具體規(guī)定。為了規(guī)范我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，根據(jù)《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》，2012年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》，該條例共5章33條，分別規(guī)定了總則、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同、經(jīng)營(yíng)規(guī)則、法律責(zé)任和附則。該條例第一章第二條規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的范圍是種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)，保險(xiǎn)的原因是自然災(zāi)害、意外事故、疫病和疾病。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是保險(xiǎn)公司或依法成立的農(nóng)業(yè)互助保險(xiǎn)組織，國(guó)家支持多種形式的保險(xiǎn)，可以有商業(yè)保險(xiǎn)和政策性保險(xiǎn)。

我國(guó)實(shí)行的是“分散決策的公私合作經(jīng)營(yíng)模式”[14]，即政府財(cái)政對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)提供補(bǔ)貼，依靠商業(yè)性保險(xiǎn)公司進(jìn)行保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)，銀保監(jiān)會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，地方政府制定細(xì)則確定保險(xiǎn)保障的范圍、種類(lèi)和財(cái)政支持力度的具體執(zhí)行，縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作。2014年國(guó)家《深化農(nóng)村改革、支持糧食生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)民增收政策措施》中明確，中央財(cái)政提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用的品種為15種，包括：玉米、小麥、水稻、棉花、油料作物、馬鈴薯、糖料作物、奶牛、能繁母豬、天然橡膠、青稞、牦牛等。從2017年開(kāi)始，我國(guó)13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)200個(gè)產(chǎn)糧大縣開(kāi)展了大災(zāi)保險(xiǎn)的試點(diǎn)。從保險(xiǎn)種類(lèi)來(lái)看，包括種植業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)類(lèi)保險(xiǎn)和涉及農(nóng)民生命身體方面的意外傷害保險(xiǎn)。種植業(yè)保險(xiǎn)和養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)屬于政策性保險(xiǎn)，根據(jù)農(nóng)作物品種由中央和地方財(cái)政按照比例補(bǔ)貼保費(fèi)。種植業(yè)保險(xiǎn)，即對(duì)暴雨、洪水、內(nèi)澇、旱災(zāi)、病蟲(chóng)鼠害等人力無(wú)法抗拒的自然災(zāi)害，按照“低保障、廣覆蓋”的原則對(duì)投保農(nóng)作物受到的損害進(jìn)行賠償，賠償范圍依據(jù)生產(chǎn)周期的物化成本和保險(xiǎn)標(biāo)的所在地多年平均損失等情況綜合確定賠償金;養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)，即自然災(zāi)害、重大病害和意外事故導(dǎo)致投保標(biāo)的直接死亡產(chǎn)生的保險(xiǎn)，賠償范圍是按照保險(xiǎn)標(biāo)的生理價(jià)值和當(dāng)?shù)仄骄鶕p失率來(lái)綜合確定。

近年來(lái)我國(guó)農(nóng)場(chǎng)主風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參保數(shù)量逐年上升，抵御農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)能力提高，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2017年有保費(fèi)支出的家庭農(nóng)場(chǎng)為58.75%，比2016年提高了1.55%，平均保費(fèi)支出為1.2萬(wàn)元，同時(shí)地區(qū)之間的差異也比較顯著，遼寧、天津、內(nèi)蒙古、吉林、浙江等地有保費(fèi)支出的家庭農(nóng)場(chǎng)占比超過(guò)80%。購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)的類(lèi)型為農(nóng)作物自然災(zāi)害險(xiǎn)、養(yǎng)殖業(yè)險(xiǎn)、農(nóng)機(jī)第三責(zé)任險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)、農(nóng)作物價(jià)格險(xiǎn)及其他保險(xiǎn)。家庭農(nóng)場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)農(nóng)作物自然災(zāi)害險(xiǎn)的占41.8%，購(gòu)買(mǎi)農(nóng)機(jī)第三責(zé)任險(xiǎn)的占比為2.34%，購(gòu)買(mǎi)其他險(xiǎn)種的占比不足10%。購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)獲得理賠的農(nóng)場(chǎng)占比為56.76%，獲得的平均理賠金額為1.41萬(wàn)元，整體上呈上升趨勢(shì)。分地區(qū)看，吉林占比最高，為96.75%，天津、內(nèi)蒙古、黑龍江、湖南、河南、青海等地的占比高于全國(guó)平均水平;糧食類(lèi)家庭農(nóng)場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)獲得理賠的農(nóng)場(chǎng)高出全國(guó)平均水平7.69

WingdingsBB@ 個(gè)百分點(diǎn)，這與糧食類(lèi)家庭農(nóng)場(chǎng)更容易遭受自然災(zāi)害有直接關(guān)系。

3.我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在的問(wèn)題。（1）家庭農(nóng)場(chǎng)的保障水平有待提高。近年來(lái)家庭農(nóng)場(chǎng)的數(shù)量不斷增加，規(guī)模日益擴(kuò)大，種植品種多樣化，風(fēng)險(xiǎn)集中度較高，參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的意愿增強(qiáng)。但是我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從法律到政策都比較滯后，仍然是以普通農(nóng)戶(hù)為基礎(chǔ)制定相關(guān)法律政策，對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的針對(duì)性不足。從保險(xiǎn)賠償來(lái)看，賠償金額較低，玉米、小麥、水稻作物的畝均保險(xiǎn)金額為388元，相當(dāng)于物化成本的80%，不足全部成本的40%，不能適應(yīng)家庭農(nóng)場(chǎng)高成本、高投入的生產(chǎn)特點(diǎn)，不能實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效保障;從保險(xiǎn)的補(bǔ)貼政策來(lái)看，當(dāng)前實(shí)行的是統(tǒng)一保費(fèi)補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼比例與保險(xiǎn)產(chǎn)品的保障水平和投保人的種植規(guī)模沒(méi)有關(guān)系，沒(méi)有體現(xiàn)促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的政策導(dǎo)向。（2）財(cái)政補(bǔ)貼政策需要優(yōu)化。我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要是體現(xiàn)在保費(fèi)的財(cái)政補(bǔ)貼上，但是補(bǔ)貼保費(fèi)的農(nóng)產(chǎn)品品種為16種，都是由中央財(cái)政“自上而下”確定（而美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼的農(nóng)產(chǎn)品品種為130多種），無(wú)法覆蓋到特色農(nóng)作物或特色養(yǎng)殖產(chǎn)品，難以滿(mǎn)足家庭農(nóng)場(chǎng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的差異化需求。（3）大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度不夠健全。2013年《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》要求建立財(cái)政支持的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度，以應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的沖擊;2014年中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)共同體為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)提供支持。隨著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)降費(fèi)、賠償標(biāo)準(zhǔn)提高，各地市出現(xiàn)了超賠現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金明顯不足，不足以應(yīng)對(duì)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，因此需要健全大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，研究制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)制度。

四、國(guó)外家庭農(nóng)場(chǎng)金融制度支持對(duì)我國(guó)的啟示

（一）完善家庭農(nóng)場(chǎng)市場(chǎng)主體立法制度

1.明確家庭農(nóng)場(chǎng)的組織形式。家庭農(nóng)場(chǎng)可以分為法人家庭農(nóng)場(chǎng)和自然人家庭農(nóng)場(chǎng)。法人家庭農(nóng)場(chǎng)在登記時(shí)選擇的組織形式包括：合伙企業(yè)、有限責(zé)任公司等形式，按照法人民事主體資格承擔(dān)責(zé)任;自然人家庭農(nóng)場(chǎng)，可以選擇不進(jìn)行登記，按照自然人民事主體資格以家庭財(cái)產(chǎn)承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任。

2.明確家庭農(nóng)場(chǎng)的登記機(jī)關(guān)。家庭農(nóng)場(chǎng)的登記機(jī)關(guān)為工商行政管理機(jī)關(guān)，由其負(fù)責(zé)家庭農(nóng)場(chǎng)的日常管理，對(duì)于沒(méi)有登記的家庭農(nóng)場(chǎng)應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管。

3.家庭農(nóng)場(chǎng)登記的條件。根據(jù)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，家庭農(nóng)場(chǎng)應(yīng)當(dāng)具備以下要素：一定規(guī)模的經(jīng)營(yíng)土地，各地可以根據(jù)自己的情況制定相應(yīng)的細(xì)則;具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能的農(nóng)場(chǎng)主，農(nóng)場(chǎng)主經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)的農(nóng)業(yè)培訓(xùn)并通過(guò)相應(yīng)的考試才有資格申請(qǐng);從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并且農(nóng)業(yè)收入為主要收入來(lái)源。

4.家庭農(nóng)場(chǎng)的住所。住所是家庭農(nóng)場(chǎng)與市場(chǎng)主體進(jìn)行交易、集中發(fā)生法律關(guān)系的地點(diǎn)，包括農(nóng)場(chǎng)的登記注冊(cè)地或種養(yǎng)殖所在地，法人家庭農(nóng)場(chǎng)可以在登記時(shí)明確住所，自然人家庭農(nóng)場(chǎng)可以在有關(guān)農(nóng)業(yè)部門(mén)備案時(shí)注明住所地。

5.家庭農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)范圍。法人家庭農(nóng)場(chǎng)在登記時(shí)應(yīng)當(dāng)明確載明經(jīng)營(yíng)范圍，如果業(yè)務(wù)發(fā)生變更應(yīng)當(dāng)及時(shí)到工商登記機(jī)關(guān)進(jìn)行變更。對(duì)于沒(méi)有登記的自然人家庭農(nóng)場(chǎng)也應(yīng)當(dāng)?shù)睫r(nóng)業(yè)主管部門(mén)進(jìn)行報(bào)備，便于管理和惠農(nóng)政策的落實(shí)。

6.家庭農(nóng)場(chǎng)的出資。家庭農(nóng)場(chǎng)的出資是其對(duì)外承擔(dān)責(zé)任的范圍，法人家庭農(nóng)場(chǎng)按照不同組織形式承擔(dān)法律責(zé)任，沒(méi)有登記的自然人家庭農(nóng)場(chǎng)，需要將出資情況到農(nóng)業(yè)主管機(jī)關(guān)進(jìn)行報(bào)備，在保證農(nóng)場(chǎng)主正常生活的情況下以家庭財(cái)產(chǎn)進(jìn)行賠償。

（二）完善政策性貸款體系

1.完善政策性銀行立法。明確承擔(dān)政策性金融職能的機(jī)構(gòu)，規(guī)范其權(quán)利義務(wù)、功能定位、績(jī)效考核、扶持政策、風(fēng)險(xiǎn)管控、資金來(lái)源、貸款范圍、貸款額度、貸款利息、貸款流程、貸款對(duì)象、資金回收等內(nèi)容，使政策性銀行依法開(kāi)展業(yè)務(wù)。為了避免政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性盈利業(yè)務(wù)混同，針對(duì)不同業(yè)務(wù)制定差別化的考評(píng)機(jī)制，著重考核政策性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、資金到位情況和管理水平等。

2.完善政策性金融機(jī)構(gòu)的功能。政策性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)受災(zāi)農(nóng)場(chǎng)主、創(chuàng)業(yè)農(nóng)場(chǎng)主、規(guī)模小經(jīng)濟(jì)差的農(nóng)場(chǎng)主提供長(zhǎng)期、低息政策性金融貸款，對(duì)因自然災(zāi)害遭受重大損失的家庭農(nóng)場(chǎng)提供對(duì)口救援，幫助家庭農(nóng)場(chǎng)恢復(fù)重建。對(duì)不符合商業(yè)貸款條件的家庭農(nóng)場(chǎng)提供擔(dān)保，通過(guò)政府擔(dān)保，分散風(fēng)險(xiǎn)，撬動(dòng)更多的資金投入到家庭農(nóng)場(chǎng)。政府要宏觀調(diào)控扶持弱勢(shì)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，為家庭農(nóng)場(chǎng)提供商業(yè)性金融不愿意涉足的借貸業(yè)務(wù)，讓政府政策性資金扶持成為家庭農(nóng)場(chǎng)的穩(wěn)定資金來(lái)源，讓更多小規(guī)模、融資困難、無(wú)力承受農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的家庭農(nóng)場(chǎng)獲得融資，扶持家庭農(nóng)場(chǎng)做大做強(qiáng)。

3.確立政策性銀行不營(yíng)利性原則。不營(yíng)利性原則是政策性銀行與商業(yè)性金融的顯著區(qū)別，農(nóng)業(yè)政策性銀行在業(yè)務(wù)發(fā)展方面要更加注重社會(huì)效益，實(shí)現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策。

（三）發(fā)展合作社信用貸款

1.完善合作社信用合作法律制度。2015年《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》要求制定農(nóng)村信用合作組織業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)規(guī)則和監(jiān)管規(guī)則。作為投融資的市場(chǎng)主體，合作社要開(kāi)展信用合作業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的法律來(lái)規(guī)范其組織形式、經(jīng)營(yíng)范圍、利率標(biāo)準(zhǔn)、貸款額度、資本充足率、存款準(zhǔn)備金率、治理結(jié)構(gòu)等內(nèi)容，明確主管單位和監(jiān)管單位的職責(zé)、編制、隸屬、人員、經(jīng)費(fèi)，監(jiān)督和管理國(guó)家法律在合作社信用合作系統(tǒng)內(nèi)得到貫徹和執(zhí)行，確保存貸款金融活動(dòng)在法律框架內(nèi)開(kāi)展業(yè)務(wù)，避免因缺乏法律依據(jù)，讓合作社信用合作行為游走在法律邊緣，引起金融秩序的混亂。

2.完善合作社信用合作風(fēng)險(xiǎn)管控制度?！渡罨r(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出地方政府對(duì)合作社信用合作承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，明確合作社信用合作風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為地方政府，明確信用體系評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)管理流程和風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告制度;建立合作社信用合作損失保險(xiǎn)制度，降低合作社開(kāi)展信用合作的風(fēng)險(xiǎn)，避免因小規(guī)模融資損失，引發(fā)較大的社會(huì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（四）改善商業(yè)貸款機(jī)制

1.創(chuàng)新金融產(chǎn)品。根據(jù)家庭農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展規(guī)模，深度挖掘家庭農(nóng)場(chǎng)不同生產(chǎn)階段的融資需求，提供不同貸款種類(lèi)，期限、利率不同的專(zhuān)項(xiàng)貸款，為家庭農(nóng)場(chǎng)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)存、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、銷(xiāo)售等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都能夠在市場(chǎng)上找到恰當(dāng)?shù)慕鹑诋a(chǎn)品。

2.創(chuàng)新金融服務(wù)。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)通過(guò)貼息、低息等方式重點(diǎn)支持訂單農(nóng)業(yè)、高附加值農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)保農(nóng)業(yè)。鼓勵(lì)各大商業(yè)銀行創(chuàng)新家庭農(nóng)場(chǎng)支付方式，提供多渠道支付結(jié)算方式。對(duì)資信好、實(shí)力強(qiáng)的示范性家庭農(nóng)場(chǎng)簡(jiǎn)化貸款手續(xù)，給予一定的授信額度和利率優(yōu)惠。

3.建立信用信息共享機(jī)制。各級(jí)政府、農(nóng)業(yè)、金融、工商等部門(mén)應(yīng)建立統(tǒng)計(jì)口徑一致的信息交流平臺(tái)。家庭農(nóng)場(chǎng)數(shù)據(jù)信息共享、信用征信共享，有針對(duì)性地為借貸雙方提供信息溝通渠道。

4.創(chuàng)新抵押擔(dān)保方式。嘗試家庭農(nóng)場(chǎng)以農(nóng)戶(hù)聯(lián)保、自有資產(chǎn)抵押等方式辦理貸款，探索農(nóng)民以宅基地、住房擔(dān)保等方式獲得貸款，允許其以應(yīng)收賬款、農(nóng)產(chǎn)品訂單、倉(cāng)單、保單、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)預(yù)期收益、可轉(zhuǎn)讓股權(quán)、注冊(cè)商標(biāo)權(quán)、專(zhuān)利權(quán)、大型生產(chǎn)設(shè)備、灘涂、林權(quán)和水面使用權(quán)等物權(quán)和債權(quán)申請(qǐng)抵押、質(zhì)押貸款，多措并舉拓寬抵押擔(dān)保方式。

（五）完善金融保障制度

1.完善農(nóng)村擔(dān)保物權(quán)的市場(chǎng)評(píng)估和交易制度。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村住房、固定農(nóng)業(yè)設(shè)施以及農(nóng)機(jī)具在抵押擔(dān)保之前，銀行等金融機(jī)構(gòu)需要評(píng)估其價(jià)值，為此我們應(yīng)當(dāng)完善市場(chǎng)評(píng)估機(jī)制，由專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村物權(quán)評(píng)估并出具鑒定書(shū)，有利于金融機(jī)構(gòu)確定家庭農(nóng)場(chǎng)貸款限額。完善交易制度，目的是讓農(nóng)村擔(dān)保物權(quán)能夠合理合法流轉(zhuǎn)，確定流轉(zhuǎn)范圍、交易機(jī)構(gòu)、流轉(zhuǎn)程序，明確法律關(guān)系、權(quán)利義務(wù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，真正發(fā)揮其擔(dān)保物權(quán)的作用。

2.推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)。一是完善農(nóng)村信用體系，開(kāi)展家庭農(nóng)場(chǎng)信用評(píng)級(jí)與授信，明晰各參與主體的行為準(zhǔn)則，引導(dǎo)各方參與農(nóng)村信用體系的構(gòu)建，改善農(nóng)村信用環(huán)境。通過(guò)信用體系的構(gòu)建，加強(qiáng)銀行和家庭農(nóng)場(chǎng)之間的有效溝通，減少銀行信息調(diào)查的成本，降低交易費(fèi)用。通過(guò)制度約束，懲戒債務(wù)人的違約行為，增加失信成本，把一切信用活動(dòng)納入制度體系，維護(hù)良好的社會(huì)信用秩序。二是建立信用監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮政府、執(zhí)法機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)、信用中介機(jī)構(gòu)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體對(duì)信用行為的監(jiān)督作用，通過(guò)信用評(píng)價(jià)和處罰失信行為，嚴(yán)懲信用犯罪，規(guī)范信用行為[15]。三是健全農(nóng)戶(hù)信用信息管理系統(tǒng)。充分收集農(nóng)戶(hù)的個(gè)人信息、財(cái)產(chǎn)狀況、資信情況、貸款情況、抵押擔(dān)保情況，完善農(nóng)戶(hù)信用信息管理系統(tǒng)，動(dòng)態(tài)適時(shí)智能更新相關(guān)數(shù)據(jù)。四是建立信用獎(jiǎng)懲保障制度。依據(jù)信用等級(jí)向農(nóng)場(chǎng)主提供不同額度和期限的金融產(chǎn)品，對(duì)于信用良好的農(nóng)場(chǎng)主可以簡(jiǎn)化手續(xù)，優(yōu)惠利率。對(duì)于失信農(nóng)場(chǎng)主提高貸款利率、降低授信額度，減少財(cái)政補(bǔ)貼，甚至通過(guò)限制金融業(yè)務(wù)、拒絕發(fā)放信貸予以制裁，有效防范農(nóng)戶(hù)信貸風(fēng)險(xiǎn)[16]。

（六）完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度

1.完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法。將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)納入農(nóng)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃，構(gòu)建政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的體系。政策性保險(xiǎn)主要著重于基本保險(xiǎn)，例如對(duì)一定幅度內(nèi)的旱災(zāi)、病蟲(chóng)害、洪澇災(zāi)害等提供基礎(chǔ)保障，以強(qiáng)制加推介的方式普及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。規(guī)范保險(xiǎn)品種、理賠政策、期限、損失鑒定等權(quán)利義務(wù)，擴(kuò)大農(nóng)作物保險(xiǎn)品種，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司[11]。設(shè)計(jì)符合家庭農(nóng)場(chǎng)需求的收入保險(xiǎn)、產(chǎn)量保險(xiǎn)、地塊保險(xiǎn)等“菜單式”保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，減少自然災(zāi)害、不可抗力、市場(chǎng)波動(dòng)等風(fēng)險(xiǎn)給家庭農(nóng)場(chǎng)造成損失，有效地分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

2.探索建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，完善由政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。支持發(fā)展商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，建立保險(xiǎn)準(zhǔn)備金，運(yùn)用“切塊管理”的思維模式，中央統(tǒng)一宏觀調(diào)控農(nóng)村信用風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌資金。抽取一定份額的資金設(shè)立家庭農(nóng)場(chǎng)信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，專(zhuān)項(xiàng)用于補(bǔ)貼家庭農(nóng)場(chǎng)超額賠償款，積極推進(jìn)商業(yè)保險(xiǎn)公司設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，讓商業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)細(xì)化業(yè)務(wù)種類(lèi)。建立風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，結(jié)合各地農(nóng)業(yè)發(fā)展水平和財(cái)政收支情況，由政府主導(dǎo)成立再保險(xiǎn)公司，擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)范圍，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保的業(yè)務(wù)進(jìn)行再保險(xiǎn)，降低保險(xiǎn)公司的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

3.完善大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。從國(guó)外大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度來(lái)看，一共有兩種方式：一種是再保險(xiǎn)和其他融資。由保險(xiǎn)公司購(gòu)買(mǎi)再保險(xiǎn)，在此基礎(chǔ)上安排其他的融資方式，例如向政府借債、發(fā)行巨災(zāi)債券或向金融機(jī)構(gòu)融資等。第二種是再保險(xiǎn)、大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金和其他融資。保險(xiǎn)公司購(gòu)買(mǎi)再保險(xiǎn)，在此基礎(chǔ)上保險(xiǎn)公司建立大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，最后是其他融資，如果動(dòng)用了其他融資仍然不能支付賠償款的，可以向政府申請(qǐng)借款。我國(guó)可以借鑒國(guó)際上的做法對(duì)我國(guó)的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制進(jìn)行完善，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)機(jī)制，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)提供一定比例的財(cái)政補(bǔ)貼，充分利用國(guó)外和國(guó)內(nèi)兩個(gè)再保險(xiǎn)市場(chǎng)，分散、轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn);探索對(duì)不同區(qū)域的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域的均衡;優(yōu)化再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的運(yùn)營(yíng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分散和風(fēng)險(xiǎn)對(duì)價(jià)的匹配;建立大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。鼓勵(lì)參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公司建立大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，從而從不同區(qū)域和不同的年份來(lái)分散風(fēng)險(xiǎn)，保障風(fēng)險(xiǎn)的均衡;建立其他融資安排。要有計(jì)劃地安排合理的流動(dòng)資金，以保障再保險(xiǎn)和準(zhǔn)備金無(wú)法滿(mǎn)足保險(xiǎn)賠償?shù)那闆r，要與其他金融機(jī)構(gòu)達(dá)成互助協(xié)議，與政府簽訂不固定資金的借款協(xié)議等方式，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)提供流動(dòng)性支持。

五、小 結(jié)

我們要借鑒美國(guó)和日本家庭農(nóng)場(chǎng)金融服務(wù)相關(guān)制度，通過(guò)信貸整合，完善相關(guān)法律制度，形成政策性金融、合作社信用合作、商業(yè)金融和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)層次分明的信貸體系，在尊重金融市場(chǎng)規(guī)律的條件下，加強(qiáng)政策性貸款對(duì)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控，發(fā)揮合作社信用合作的地緣優(yōu)勢(shì)，撬動(dòng)商業(yè)性金融資本，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，保障金融機(jī)構(gòu)貸款資金的安全性。通過(guò)完善相關(guān)制度機(jī)制，降低交易費(fèi)用，縮小家庭農(nóng)場(chǎng)與信貸市場(chǎng)利益的差距，讓更多的資本投入到家庭農(nóng)場(chǎng)中來(lái)，有效解決家庭農(nóng)場(chǎng)貸款難題。

注釋?zhuān)?/p>

① ?數(shù)據(jù)來(lái)源于企研數(shù)據(jù)。

② 數(shù)據(jù)來(lái)源于2018年家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展報(bào)告。

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（責(zé)任編輯：鐵 青）