鮑家偉

《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委關(guān)于促進(jìn)特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展意見的通知》印發(fā)以來，各地深化概念認(rèn)知、建立清單管理、加強政策扶持、強化正面宣傳，積極引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展。從近期我們在湖南調(diào)研的情況來看，特色小鎮(zhèn)建設(shè)已回歸理性，變形走樣異化傾向得到基本扭轉(zhuǎn)，雖存在一些發(fā)展中的問題，但不影響總體大局。

一、特色小鎮(zhèn)在規(guī)范中健康發(fā)展

湖南省把握發(fā)展與規(guī)范的關(guān)系，實行正面激勵與負(fù)面糾偏“兩手抓”，推動特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展。一方面，開展整頓規(guī)范。通過全面摸底省域內(nèi)各級各類特色小鎮(zhèn)，將存在概念不清內(nèi)涵不符、產(chǎn)業(yè)不強層次不高、基礎(chǔ)薄弱支撐不足等問題的27個特色小鎮(zhèn)列入整改淘汰名單;將住房城鄉(xiāng)建設(shè)部2016年、2017年分批命名的涉及該省的16個特色小鎮(zhèn)更名為特色小城鎮(zhèn);國家體育總局公布的運動休閑特色小鎮(zhèn)、國家林草局公布的森林小鎮(zhèn)，擬根據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)一部署進(jìn)行規(guī)范，目前暫時保留小鎮(zhèn)名稱。另一方面，實行清單管理。省級發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文化旅游三個部門聯(lián)動，對標(biāo)特色小鎮(zhèn)概念內(nèi)涵，嚴(yán)格篩選工業(yè)、農(nóng)業(yè)和文旅三類小鎮(zhèn)，經(jīng)省人民政府同意后設(shè)立《湖南省特色小鎮(zhèn)清單》。截至2021年5月底，納入清單管理的特色小鎮(zhèn)工業(yè)類15家、農(nóng)業(yè)類15家、文旅類20家、基金類1家。湖南省還建立了完備的支撐體系，通過規(guī)劃引導(dǎo)、政策扶持、項目支撐、資金支持、宣傳推介、考核獎勵等系列舉措，推動特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展。

總體來看，湖南特色小鎮(zhèn)在規(guī)范中實現(xiàn)了健康發(fā)展，涌現(xiàn)出一批精品小鎮(zhèn)。如瀏陽市文家市鎮(zhèn)以發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)傳承紅色基因，成了遠(yuǎn)近聞名的紅色旅游目的地;安化縣黑茶小鎮(zhèn)建設(shè)中國黑茶之鄉(xiāng)，帶動全縣10萬余人因茶脫貧;臨湘市浮標(biāo)小鎮(zhèn)特色產(chǎn)品國內(nèi)占有率超過80%，瀏陽市花炮小鎮(zhèn)燃放類煙花產(chǎn)量占全球總產(chǎn)量的70%，新化縣文印小鎮(zhèn)占據(jù)了國內(nèi)文印產(chǎn)業(yè)75%以上的市場份額。2020年，三類特色小鎮(zhèn)吸納就業(yè)人數(shù)超過59萬人，總產(chǎn)值超過1600億元，繳納稅收超過35億元，形成了若干行業(yè)“單項冠軍”。

與此同時，圍繞規(guī)范使用特色小鎮(zhèn)概念，仍存在一些困惑，主要體現(xiàn)在：一是特色小鎮(zhèn)概念出現(xiàn)之前，一些企業(yè)建設(shè)的住宅、商業(yè)、文旅等項目以小鎮(zhèn)命名，這些項目已在市場監(jiān)管或住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門按法定程序備案，且當(dāng)前存續(xù)狀況良好，有些在當(dāng)?shù)剡€是知名或地標(biāo)項目。二是特色小鎮(zhèn)概念出現(xiàn)之后，地方政府和市場主體為蹭概念熱點，將項目自我冠名特色小鎮(zhèn)以增加流量、博取關(guān)注，如將行政建制鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等命名為特色小鎮(zhèn)，停留在紙面上的虛擬小鎮(zhèn)，缺乏要素集聚的空心小鎮(zhèn)等，這些小鎮(zhèn)因概念不符、運營不佳，極易成為媒體報道的負(fù)面典型。三是一些發(fā)展頗有成效的項目，希望借特色小鎮(zhèn)之名錦上添花，獲得更多的政策支持、融資便利。如衡陽市金甲梨園，是一個有10多年發(fā)展歷史的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目，休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營狀態(tài)良好，因所處的珠暉區(qū)茶山坳鎮(zhèn)，入選了住房城鄉(xiāng)建設(shè)部2017年第二批特色小鎮(zhèn)名單，項目法人據(jù)此于2018年以“金甲梨園小鎮(zhèn)”名稱將其備案為農(nóng)業(yè)綜合體項目，后因政策調(diào)整，2020年被列入淘汰整改名單，但從現(xiàn)狀來看，其符合特色小鎮(zhèn)概念內(nèi)涵和創(chuàng)建要求。

二、特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展仍有提升空間

（一）頂層設(shè)計還需優(yōu)化

中央部門多次發(fā)文明確特色小鎮(zhèn)建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)，提出從產(chǎn)業(yè)培育、三生融合、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、設(shè)施配套等多方面發(fā)力，打造經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新平臺、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新空間、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新支點、傳統(tǒng)文化傳承保護(hù)的新載體，并將其作為城鄉(xiāng)融合、“放管服”、投融資、土地制度等多項改革的試驗場。省級層面也希望通過特色小鎮(zhèn)這一抓手，推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如湖南省就將特色小鎮(zhèn)作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新亮點、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動能、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新空間。但從實踐來看，特色小鎮(zhèn)承載的目標(biāo)任務(wù)越多，地方越容易摸不準(zhǔn)主線而承接不住，走偏現(xiàn)象就越容易發(fā)生。

（二）市縣落實還需深化

特色小鎮(zhèn)建設(shè)關(guān)鍵靠地方落實，但部分市縣政府在概念認(rèn)識、立項審批、監(jiān)督考核等方面還存在偏差。有的市縣政府對特色小鎮(zhèn)的概念內(nèi)涵理解不深刻，對國家相關(guān)政策把握不及時。有的市縣政府為了爭取上級政策扶持，在項目申報時把關(guān)不嚴(yán)，以特色小鎮(zhèn)名義立項較為隨意。有的市縣政府考核監(jiān)督跟進(jìn)不及時，一些特色小鎮(zhèn)在納入清單管理后，反而建設(shè)進(jìn)展緩慢甚至停滯不前，沒有達(dá)到既定的創(chuàng)建目標(biāo)。

（三）市場認(rèn)知還有偏差

在市場化運作過程中，企業(yè)行為直接影響特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展。有些市場主體為蹭政策熱點，將項目自我冠名為特色小鎮(zhèn)，導(dǎo)致小鎮(zhèn)概念泛化。有些市場主體缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，建設(shè)時一哄而起，后續(xù)管理卻無跟進(jìn)，運營不善情況時有發(fā)生。有些市場主體搞大手筆建設(shè)，制定了宏偉藍(lán)圖，但因政策變化導(dǎo)致建設(shè)資金不足或資金鏈斷裂，造成小鎮(zhèn)半途而廢、名存實亡。

三、推動特色小鎮(zhèn)行穩(wěn)致遠(yuǎn)的對策建議

（一）強化中央、省級部門指導(dǎo)

在中央層面，強化頂層設(shè)計，保持政策連續(xù)性穩(wěn)定性。建議盡快制發(fā)特色小鎮(zhèn)發(fā)展導(dǎo)則，提出普適性操作指引，同時在創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量控制、認(rèn)定評估等方面給地方留足空間，不搞一刀切。針對土地、資金、稅收等地方經(jīng)常反映的瓶頸問題，制定可落地的政策舉措。在省級層面，全面建立特色小鎮(zhèn)清單，實施動態(tài)調(diào)整、優(yōu)勝劣汰。建議完善管理制度，明確特色小鎮(zhèn)申報遴選、規(guī)劃建設(shè)和驗收管理等標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)申報、評選、建設(shè)、命名全過程科學(xué)規(guī)范管理。加強分類管理，嚴(yán)格管理納入清單的特色小鎮(zhèn)，對經(jīng)法定程序備案的市縣和企業(yè)自行命名的小鎮(zhèn)，協(xié)調(diào)備案部門盡量更名。加強動態(tài)監(jiān)測，建立完善監(jiān)測結(jié)果的警示、整改和退出機制，對整改成效不明顯、推動力度明顯不足的小鎮(zhèn)，實施先警示后退出。

（二）推動市縣政府落實

市縣政府要強化主體責(zé)任，深化對特色小鎮(zhèn)概念內(nèi)涵的認(rèn)識，嚴(yán)格按照國家政策規(guī)定開展工作。建議嚴(yán)格把關(guān)特色小鎮(zhèn)立項審批，挖掘培育有發(fā)展?jié)摿Φ男℃?zhèn)，建立定期檢查巡查機制，及時排除虛假小鎮(zhèn)、虛擬小鎮(zhèn)?？茖W(xué)編制特色小鎮(zhèn)規(guī)劃，聚力發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，因地制宜制定細(xì)化可操作的政策舉措。強化底線約束，避免觸碰合規(guī)用地、生態(tài)環(huán)保、房住不炒和安全生產(chǎn)等底線，特別是防止政府大包大攬產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險。

（三）發(fā)揮企業(yè)主體積極性

市場主體是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的主力軍。建議全面優(yōu)化營商環(huán)境，推進(jìn)特色小鎮(zhèn)市場化運作，以企業(yè)投入為主、以政府有效精準(zhǔn)投資為輔，依法合規(guī)建立多元主體參與的特色小鎮(zhèn)投資運營模式，鼓勵有條件有經(jīng)驗的大中型企業(yè)獨立或牽頭發(fā)展特色小鎮(zhèn)。允許特色小鎮(zhèn)建設(shè)在“試錯”中前行，不能發(fā)現(xiàn)問題，就一棍子打死，避免誤傷市場主體積極性。

（四）營造良好的輿論氛圍

特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展離不開正面引導(dǎo)。建議深度宣講特色小鎮(zhèn)的概念內(nèi)涵、政策舉措和成功經(jīng)驗，理順社會各界對特色小鎮(zhèn)的認(rèn)識和預(yù)期。實施典型引路，持續(xù)總結(jié)推廣典型經(jīng)驗，引導(dǎo)各地區(qū)特色小鎮(zhèn)對標(biāo)典型、學(xué)習(xí)先進(jìn)。加強正面宣傳，發(fā)揮主流媒體輿論導(dǎo)向作用，引導(dǎo)新聞媒介全面及時掌握特色小鎮(zhèn)發(fā)展情況，確保報道文章的客觀性準(zhǔn)確性。

（作者單位：國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）