蔡高強(qiáng),吳斐然

(湘潭大學(xué)法學(xué)院,湘潭 411105)

2021年是中國空間站正式開啟征程的一年。4月29日,“天和”核心艙發(fā)射升空并進(jìn)入預(yù)定軌道;6月17日,“神舟”十二號載人飛船成功發(fā)射,與 “天和”核心艙交會對接,中國空間站首批駐站航天員也順利進(jìn)入核心艙,開啟為期3個月的在軌飛行任務(wù)?，F(xiàn)階段,保障中國空間站安全在軌運(yùn)行是最重要的議題。

常見的航天器運(yùn)行軌道包括近地軌道(LEO),太陽同步軌道 (SSO),中地球軌道(MEO)等,大部分對地觀測衛(wèi)星及空間站會選擇在近地軌道運(yùn)行,而大部分通信衛(wèi)星會選擇高軌道運(yùn)行,這取決于航天器的運(yùn)行需求?？紤]到空間站需要資源補(bǔ)給等原因,中國空間站選擇的運(yùn)行軌道高度為400～450km,處于近地軌道區(qū)域,該區(qū)域環(huán)境是外層空間環(huán)境的組成部分,既具有外層空間的法律屬性及基本特征,也有其專屬的環(huán)境風(fēng)險。自20世紀(jì)50年代末人類發(fā)射了第一批人造衛(wèi)星,空間物體對近地軌道的環(huán)境污染問題就已出現(xiàn)。但經(jīng)過長期的治理實踐,近地軌道環(huán)境仍處于混亂的狀態(tài)。在治理缺失的背景下,空間站運(yùn)行所排放的廢氣廢水、所載科學(xué)實驗系統(tǒng) (如中國空間站燃燒科學(xué)實驗柜)可能引發(fā)的輻射、擴(kuò)散等其他污染又將繼續(xù)惡化運(yùn)行軌道環(huán)境。盡管和平號空間站與國際空間站有領(lǐng)先數(shù)十年的運(yùn)行經(jīng)驗,但并沒有針對運(yùn)行軌道環(huán)境治理進(jìn)行立法。面對運(yùn)行軌道環(huán)境治理挑戰(zhàn),必須從立法著手,為實現(xiàn)長期可持續(xù)的運(yùn)行軌道環(huán)境構(gòu)建事前與事后兩階段相結(jié)合的治理體系。

1 中國空間站運(yùn)行軌道環(huán)境治理的應(yīng)有之義

中國空間站承載著巨大的科研價值,也肩負(fù)著中國載人航天的重要使命?；谥袊臻g站的戰(zhàn)略地位以及當(dāng)前外空環(huán)境的治理形勢,確保運(yùn)行軌道環(huán)境安全就是保障中國空間站運(yùn)行安全。同時,通過治理中國空間站運(yùn)行軌道環(huán)境,可以為未來更多的空間站提供治理經(jīng)驗,共同推進(jìn)外層空間整體環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展,實現(xiàn)外空命運(yùn)共同體。

1.1 保障空間站運(yùn)行安全的需要

中國空間站在軌運(yùn)行過程中將遭受空間環(huán)境的多重作用,例如,低能等離子體會造成電流泄漏、材料濺射;太陽耀斑粒子會帶來材料位移損傷效應(yīng);空間碎片導(dǎo)致碰撞效應(yīng)等[1]。為了演示環(huán)境風(fēng)險對中國空間站運(yùn)行安全的影響,這里以空間碎片為例模擬環(huán)境致?lián)p,結(jié)果如圖1所示。

從圖1可以看出:(1)中國空間站一旦未能及時發(fā)現(xiàn)或躲避運(yùn)行軌道中的環(huán)境風(fēng)險,將對空間站的人、機(jī)和運(yùn)行軌道環(huán)境造成不同程度的損壞;(2)軌道環(huán)境損害修復(fù)過程將降低空間站工作效率;(3)如果提前治理運(yùn)行軌道,可以降低環(huán)境損害風(fēng)險發(fā)生的可能性。

圖1 模擬中國空間站與空間碎片相撞后果演示圖Fig.1 Simulation of the Chinese space station colliding with space debris demonstration

通過模擬演示可知,中國空間站是運(yùn)行軌道環(huán)境致?lián)p的第一受害者,運(yùn)行程序中斷、工作效率降低、艙內(nèi)人員受損、裝置功能失效等是運(yùn)行軌道環(huán)境致?lián)p的連鎖反應(yīng)。中國空間站需要人、機(jī)、環(huán)境形成和諧的共生關(guān)系。因此,保障安全可持續(xù)的空間站運(yùn)行軌道環(huán)境,不僅可以延長空間站在軌飛行壽命,還可以一定程度上確保艙內(nèi)航天員的安全、健康和高效工作。

和平號空間站運(yùn)行處于空間站發(fā)展初期,其在軌期間的外空商業(yè)化活動并不多,運(yùn)行軌道環(huán)境也相對安全。而國際空間站運(yùn)行時期,商業(yè)化程度加深,運(yùn)行軌道環(huán)境壓力也隨之增加,運(yùn)行軌道環(huán)境風(fēng)險也愈發(fā)復(fù)雜,國際空間站不僅曾多次自主在軌靈活機(jī)動規(guī)避空間碎片,還設(shè)置了數(shù)百塊空間碎片防護(hù)屏障增強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險防御能力?；诖?中國空間站更應(yīng)該重視運(yùn)行軌道環(huán)境治理,確保運(yùn)行軌道安全和中國空間站的平穩(wěn)運(yùn)行。

1.2 推進(jìn)外空環(huán)境治理的需要

中國空間站運(yùn)行軌道環(huán)境治理是外空整體環(huán)境治理的一個縮影。中國空間站運(yùn)行軌道環(huán)境是外層空間環(huán)境的組成部分,具有外層空間的法律屬性及基本特征。外層空間環(huán)境治理和中國空間站運(yùn)行軌道環(huán)境治理所適用的法律依據(jù)以及所治理的環(huán)境風(fēng)險也基本相同。因此,空間站運(yùn)行軌道環(huán)境治理的立法及實踐可以一定程度上影響國際外空環(huán)境治理體系。

在以往的國際外空治理體系中,美歐占據(jù)了一定的制高點(diǎn),并試圖主導(dǎo)國際空間法律新秩序,左右空間法條約的解釋與運(yùn)用,但其發(fā)展理念缺乏共同體意識,并不以國際社會、全人類的利益為目標(biāo),忽視了外空環(huán)境治理的優(yōu)先等級,阻礙了外空環(huán)境治理機(jī)制的發(fā)展進(jìn)程。以國際空間站為例,自1998年正式建站以來,經(jīng)過多年的建設(shè)與使用,美俄歐等國得到了足夠的預(yù)期利益與超期利益,卻未借助空間站平臺維護(hù)外空環(huán)境健康、可持續(xù)發(fā)展,也沒有推進(jìn)國際外空法律機(jī)制的完善。通過探索中國空間站運(yùn)行軌道環(huán)境治理的應(yīng)對措施,嘗試重塑外空環(huán)境治理格局,完善外空環(huán)境治理法律體系,從局部到整體推進(jìn)外空環(huán)境治理。

1.3 實現(xiàn)外空命運(yùn)共同體的需要

中國空間站貫徹落實外空命運(yùn)共同體理念,將自身命運(yùn)與外層空間、國際社會緊密相連。運(yùn)行軌道環(huán)境治理所蘊(yùn)含的外空命運(yùn)共同體理念主要表現(xiàn)為以下兩方面。一方面,通過開展環(huán)境治理工作凝聚空間站合作主體力量。有別于蘇聯(lián)的禮炮號系列空間站和國際空間站的發(fā)展模式,中國空間站是完全自主建造的,擁有絕對的所有權(quán)與管轄權(quán),但中國空間站堅持開放、合作的態(tài)度歡迎各主權(quán)國及相關(guān)實體參與[2]。在中國空間站運(yùn)行軌道環(huán)境治理問題上,我國注重在中國主導(dǎo)、中國參與的角色轉(zhuǎn)換中與共同體各國的友好關(guān)系的構(gòu)建,通過共同治理保障中國空間站運(yùn)行安全。另一方面,保障空間站運(yùn)行軌道環(huán)境安全也是對人與自然負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。運(yùn)行軌道屬于近地軌道,軌道內(nèi)的空間碎片等污染可能會對地面人類生存環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成威脅[3],為有效減少空間站運(yùn)行軌道的環(huán)境風(fēng)險,避免碰撞、輻射等事故帶來的環(huán)境二次傷害繼續(xù)降軌,甚至掉落至地球表面,有必要為中國空間站的發(fā)射、推進(jìn)、運(yùn)行全過程制定長期的環(huán)境治理規(guī)劃。

2 中國空間站運(yùn)行軌道環(huán)境治理的困境

明晰治理的困境是提出應(yīng)對策略的事實基礎(chǔ)與邏輯起點(diǎn)?，F(xiàn)行國際外空法在外空環(huán)境治理方面提出了倡議,也作出了限制與禁止,但其影響有限。并且,由于中國空間站的運(yùn)行軌道處于無主權(quán)管轄的全球公域,將面對非常規(guī)性的治理對象,需要借助特殊的治理手段防控各類環(huán)境風(fēng)險。

2.1 現(xiàn)有外空環(huán)境治理機(jī)制難以滿足中國空間站運(yùn)行軌道環(huán)境治理的法律需求

在長期的外空環(huán)境治理實踐過程中,國際框架下的法律機(jī)制及各主權(quán)國內(nèi)部的法律機(jī)制共同構(gòu)成了外空環(huán)境治理的行為準(zhǔn)則,但具體應(yīng)用于中國空間站運(yùn)行軌道環(huán)境治理并不一定具有指導(dǎo)性、針對性。

2.1.1 已有國際立法經(jīng)驗具有弱適用性

在國際社會立法層面,以 《聯(lián)合國憲章》、空間法五大公約為主的空間治理規(guī)則所規(guī)定的外空禁軍事化條款內(nèi)容比較原則性,沒有具體的要求和實施細(xì)則。例如, 《聯(lián)合國憲章》第1條第(1)款規(guī)定,憲章的宗旨是, “……維持國際和平與安全;并為此目的,采取有效集體辦法,以防止且消除對于和平之威脅,制止侵略行為或其他對和平之破壞;并以和平方法且依正義及國際法之原則,調(diào)整或解決足以破壞和平之國際爭端或情勢?！辈⒉荒芡耆懦袊臻g站運(yùn)行軌道被用于軍事對抗的可能性。

在各主權(quán)國家的立法層面,大多數(shù)國家的國內(nèi)立法仍停留在通過管控空間活動的登記、許可減少產(chǎn)生空間碎片的可能性,這是降低空間碎片增長率的最短期手段,且此類事前降低空間活動致?lián)p外空環(huán)境可能性的法律規(guī)范只能間接幫助中國空間站維護(hù)運(yùn)行軌道環(huán)境,我國國內(nèi)立法的相關(guān)規(guī)定面對空間站入空運(yùn)行后更多即時環(huán)境風(fēng)險,亦無明確適用指引。

表1 現(xiàn)有外空環(huán)境治理規(guī)則Table 1 Existing rules for outer space environment governance

2.1.2 缺少可直接適用的國內(nèi)法律依據(jù)

外層空間屬于全球公域,而中國空間站的運(yùn)行軌道位于外層空間中,因此空間站運(yùn)行軌道環(huán)境治理是 “公域治理”的新延伸。依據(jù)公域治理的特點(diǎn),中國空間站在法律框架內(nèi)進(jìn)行制度安排應(yīng)遵循兩項基本規(guī)則。與常規(guī)的環(huán)境治理不同,超出國家管轄范圍的環(huán)境治理不能直接依據(jù)各主權(quán)國家的國內(nèi)法,而更多的適用國家間公約、協(xié)定及國際環(huán)境軟法?；诖?在進(jìn)行環(huán)境治理的過程中,一不得違背現(xiàn)有的國際空間法律制度;二必須通過國家間合意達(dá)成政府間協(xié)議,以確定治理工作的各項事宜。

雖然,國際空間站運(yùn)行軌道也同樣位于公域,但國際空間站由16個國家共同建造、運(yùn)行和使用,其主要通過 《國際空間站政府間協(xié)定》(IGA)對相關(guān)事宜作出約定。但這并不意味著無主權(quán)管轄的區(qū)域環(huán)境治理不需要國內(nèi)立法。首先,依據(jù)國際法與國內(nèi)法的關(guān)系,主權(quán)國在制定國內(nèi)法時,不能忽視其應(yīng)盡的國際義務(wù)。中國是《聯(lián)合國憲章》及 《外空條約》的締約國,應(yīng)依據(jù)條約規(guī)定履行相應(yīng)的治理義務(wù),并將其適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)化為國內(nèi)立法。其次,中國空間站是中國專屬管轄的空間基礎(chǔ)設(shè)施。依據(jù)國際法,每一主權(quán)國都有權(quán)并有義務(wù)為其管轄范圍內(nèi)的空間活動提供完善的法律體系。但截至目前,我國的空間法發(fā)展進(jìn)程處于落后狀態(tài)[4],未能形成專門性的外空環(huán)境法律體系,也沒有構(gòu)建起中國空間站自身的法律規(guī)范體系,已有的相關(guān)政策性文件與法律法規(guī)的位階不高,也沒有可以直接適用于空間站運(yùn)行軌道環(huán)境治理的條款內(nèi)容。

2.2 傳統(tǒng)地面環(huán)境治理機(jī)制難以匹配中國空間站運(yùn)行軌道環(huán)境治理的制度需求

身處外層空間的區(qū)域環(huán)境,空間站運(yùn)行軌道環(huán)境治理具有特殊的制度需求。如表2所示,有無主權(quán)管轄是區(qū)分傳統(tǒng)地面環(huán)境治理與空間站運(yùn)行環(huán)境治理最重要的因素。鑒于此,中國空間站運(yùn)行環(huán)境治理的法律依據(jù)、對象、背景都將隨之發(fā)生變化。

表2 傳統(tǒng)地面環(huán)境治理與空間站運(yùn)行環(huán)境治理對比Table 2 Comparison of traditional ground environment management and space station operating environment management

2.2.1 運(yùn)行軌道環(huán)境治理技術(shù)和經(jīng)驗匱乏

中國空間站既處于外層空間的生態(tài)系統(tǒng)內(nèi),也處于無人管轄的法律領(lǐng)域,其面對的治理對象既包括空間碎片、核污染等傳統(tǒng)污染源,也包括外空軍事化等 “主體行為”帶來的環(huán)境風(fēng)險[5]?？臻g碎片及中國空間站組裝、維護(hù)、運(yùn)行過程中產(chǎn)生的廢棄物等污染 (如自身的廢氣廢水排放、密封艙漏氣等污染源[6])和外空武器等待治理對象難以依靠人工治理的傳統(tǒng)手段,必須借助高精尖科學(xué)技術(shù)[7]。

當(dāng)前中國空間站運(yùn)行軌道環(huán)境治理困難主要體現(xiàn)在:第一,現(xiàn)有外空環(huán)境治理技術(shù)大多以空間碎片為清除目標(biāo)。在近地軌道的空間碎片清除技術(shù)研究方面,NASA、ESA提出了激光清除技術(shù)、碎片收集裝置、電動力纜繩、增加阻力裝置等幾種在理論上較為成熟的清除技術(shù)[8]。但這無法全面滿足空間站運(yùn)行軌道環(huán)境治理的技術(shù)需求。第二,我國的空間環(huán)境及效應(yīng)在軌探測缺乏系統(tǒng)性,所獲數(shù)據(jù)與航天器在軌故障之間的關(guān)聯(lián)性分析有待加強(qiáng)[9]。第三,歐美的外空發(fā)展方針缺乏共同體意識,并不以國際社會、全人類的利益為目標(biāo),阻礙了外空環(huán)境治理技術(shù)的發(fā)展,更忽視了外空環(huán)境治理的優(yōu)先等級。

2.2.2 運(yùn)行軌道環(huán)境治理機(jī)制不健全

通常,環(huán)境治理需建立監(jiān)管體系、政策體系、法治體系、保障體系、行動體系及責(zé)任體系等。例如,為了保障空間站的安全運(yùn)行,和平號空間站及國際空間站都采用了環(huán)境控制和生命保障系統(tǒng) (ECLSS)[10],但該系統(tǒng)設(shè)計主要適用于空間站艙內(nèi)環(huán)境,并不能直接移植至外部軌道環(huán)境治理。

聯(lián)合國外空委就為實現(xiàn) “外空活動長期可持續(xù)性”設(shè)立了工作組和四個專家組,工作組形成了一套包括28個條款的草案,內(nèi)容覆蓋政策、監(jiān)管機(jī)制、國際合作、科學(xué)技術(shù)與管理五大部分。若以此為體系構(gòu)建思路,除卻已明確的法治體系缺陷,中國空間站欲順利開展運(yùn)行軌道環(huán)境治理至少還需先建立行動體系及責(zé)任體系?？臻g站運(yùn)行軌道環(huán)境治理的需求是特殊的,如表2所提出的空間碎片這一治理對象,其對運(yùn)行軌道環(huán)境的影響并不能僅通過對空間物體的登記、許可等程序的規(guī)制達(dá)到徹底消除的目標(biāo),更多地還需借助長期的監(jiān)測手段,這就要求行動體系中必須包含預(yù)警評估制度,類似于國內(nèi)的海洋環(huán)境監(jiān)測體系或環(huán)境影響評價制度。同時,若不落實各類主體責(zé)任,對運(yùn)行軌道環(huán)境損害的責(zé)任分配、賠償主體、賠償方法以及求償主體等問題進(jìn)行明確規(guī)定,體系化解決軌道環(huán)境問題,不僅會削弱前置的行動治理手段的實際效能,還會阻礙運(yùn)行軌道環(huán)境治理法治體系的完善。正因為運(yùn)行軌道環(huán)境治理缺少法律適用依據(jù),無法進(jìn)一步形成具體的治理規(guī)則及程序,將使治理機(jī)制處于多體系缺失的空白狀態(tài)。

3 中國空間站運(yùn)行軌道環(huán)境治理的應(yīng)對策略

中國空間站運(yùn)行軌道環(huán)境治理需建立在外空命運(yùn)共同體理念基礎(chǔ)上,應(yīng)由多方主體共同協(xié)商合作治理。只有完善空間站運(yùn)行環(huán)境治理立法,在框架協(xié)議的基礎(chǔ)上進(jìn)一步制定具有約束力的治理制度,明確各治理主體責(zé)任,才能推動中國空間站運(yùn)行環(huán)境治理體系化、法治化。

3.1 完善空間站運(yùn)行軌道環(huán)境治理立法

環(huán)境治理通常以法律制度為依據(jù)進(jìn)行具體制度設(shè)計。構(gòu)建中國空間站運(yùn)行環(huán)境治理體系應(yīng)當(dāng)從國際與國內(nèi)兩個層面出發(fā),先制定政府間框架協(xié)議,在協(xié)議項下明確運(yùn)行環(huán)境治理主體、治理內(nèi)容,并通過修改完善我國的國內(nèi)法律制度,加強(qiáng)與政府間協(xié)議的銜接適用。

3.1.1 制定中國空間站政府間框架協(xié)議

基于共生共治的內(nèi)在使命,必須明確中國空間站的所有參與國負(fù)有 “適運(yùn)行義務(wù)”,即各國有義務(wù)保證中國空間站運(yùn)行環(huán)境處于安全、穩(wěn)定的狀態(tài),并應(yīng)當(dāng)及時處理可能威脅空間站運(yùn)行的情況,以恢復(fù)正常運(yùn)行環(huán)境。此義務(wù)可以通過空間站合作國就環(huán)境治理問題達(dá)成政府間協(xié)議予以確認(rèn)。國際空間站曾通過達(dá)成IGA確立了基本法律框架。IGA涵蓋了空間站登記、管轄權(quán)、責(zé)任制度等規(guī)則,是國際空間站合作模式的核心依據(jù)。就中國空間站環(huán)境治理法律機(jī)制的構(gòu)建而言,有兩種選擇:一種是在中國空間站合作國最終達(dá)成的政府間合作框架下,以附件或子協(xié)議的形式達(dá)成治理合意;另一種選擇則是專門就運(yùn)行環(huán)境治理議題達(dá)成一個全新的合作框架,并在此框架下形成多邊協(xié)議,縛以法律拘束力。不論最終選用哪種方式,都應(yīng)重點(diǎn)明確以下兩項內(nèi)容。

(1)治理主體:中國空間站框架協(xié)議下的所有合作方都是運(yùn)行環(huán)境治理的當(dāng)然主體。中國空間站是合作的積極推進(jìn)者,全球環(huán)境治理也主張通過合作達(dá)成目標(biāo)。在空間站的合作框架下,運(yùn)行環(huán)境治理義務(wù)是所有受框架協(xié)議約束的主體都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的強(qiáng)制性責(zé)任?，F(xiàn)已入選空間站合作項目的主體 (俄羅斯、瑞士、日本、印度、法國、德國等國)享有了利用空間站艙進(jìn)行醫(yī)學(xué)、物理等科學(xué)實驗的機(jī)會,并享有中國空間站的資源、技術(shù)支持及相關(guān)保障。那么相應(yīng)地,各合作主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)保障中國空間站安全運(yùn)行的責(zé)任,而治理運(yùn)行軌道環(huán)境即是履行義務(wù)的有效途徑。

(2)治理內(nèi)容:治理規(guī)則及具體內(nèi)容應(yīng)在國際外空法與政府間協(xié)議的框架內(nèi)圍繞預(yù)警、監(jiān)測、責(zé)任三條主線展開。主要包含以下內(nèi)容:一是以預(yù)防為主,通過劃定外部安全識別區(qū)與制定運(yùn)行環(huán)境影響評估制度達(dá)到防控監(jiān)測的目的;二是強(qiáng)調(diào)責(zé)任的劃分,明確各治理主體的責(zé)任劃分,并在原有的外空責(zé)任機(jī)制基礎(chǔ)上完善環(huán)境責(zé)任追究機(jī)制;三是推進(jìn)法律技術(shù)化、治理科技化發(fā)展,通過加強(qiáng)國際研發(fā)合作提高外空環(huán)境治理的效率與質(zhì)量;四是要求各協(xié)議國,尤其是我國,積極進(jìn)行國內(nèi)法律的對應(yīng)銜接,使中國空間站環(huán)境治理法律體系更具有 “可操作性”與 “整體性”。

3.1.2 推進(jìn)國內(nèi)相關(guān)立法的補(bǔ)充完善

《2016中國的航天》白皮書強(qiáng)調(diào)要 “推進(jìn)以航天法立法為核心的法治航天建設(shè)”。在我國外空立法體系尚未形成的背景下,我國暫可以通過在一般法中增設(shè)條款的形式規(guī)定空間站環(huán)境治理內(nèi)容。一是制定統(tǒng)一的 《中華人民共和國航天法》,在該法中增設(shè)外空環(huán)境治理章節(jié),間接為中國空間站的環(huán)境治理工作提供法律依據(jù)。二是制定 《中華人民共和國空間站活動法》,對空間站的一切活動進(jìn)行規(guī)制,并將空間站運(yùn)行內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境治理分別作特別規(guī)定。三是在我國的環(huán)境立法體系中增設(shè)有關(guān)外空環(huán)境方面的條款,將空間站環(huán)境問題納入國內(nèi)法律治理體系中。同時,國際層面締結(jié)的協(xié)議需要通過修改和制定國內(nèi)法律的方式成為國內(nèi)行動的依據(jù)。以國際空間站損害責(zé)任機(jī)制為例,美國通過 《國家航空航天法》《太空實驗室協(xié)議》《NASA發(fā)射服務(wù)協(xié)議》等相關(guān)規(guī)定回應(yīng)國際層面的 《責(zé)任公約》、IGA等文件的責(zé)任要求。因此,無論是制定 《航天法》亦或是 《空間站活動法》,涉及環(huán)境治理的具體條款需要能夠成為有關(guān)國際規(guī)定或協(xié)議義務(wù)的轉(zhuǎn)化適用依據(jù)。

3.2 建立空間站運(yùn)行軌道環(huán)境治理預(yù)警評估體系

空間碎片及其他運(yùn)行中人造天體是有可能通過預(yù)警規(guī)避碰撞風(fēng)險的[11]。國際空間站為了減少空間碎片對空間站活動造成的影響,采用雷達(dá)對近距離范圍的空間碎片進(jìn)行監(jiān)視,并建有29部地基探測器、一顆天基空間監(jiān)視衛(wèi)星組成空間監(jiān)視網(wǎng) (SSN),對在軌運(yùn)行的衛(wèi)星進(jìn)行碰撞預(yù)警評估[12]。中國空間站可以以此為借鑒,探索環(huán)境治理預(yù)警評估的具體措施,以提升運(yùn)行軌道環(huán)境的風(fēng)險防護(hù)能力。

3.2.1 確立運(yùn)行軌道安全識別區(qū)

以空間換時間是劃定運(yùn)行軌道安全識別區(qū)的內(nèi)在邏輯。各有效人造天體共存于一個大環(huán)境內(nèi),難免會發(fā)生直接或間接碰撞,但準(zhǔn)確測定碰撞的時間與方式是不太可能的。因此,以運(yùn)行軌道環(huán)境為起點(diǎn),確定一個可以提前識別、確認(rèn)可能影響空間站運(yùn)行的軌道環(huán)境風(fēng)險,從而對其采取相應(yīng)治理手段的特定區(qū)域,即安全識別區(qū)具有一定的實踐意義。

運(yùn)行軌道安全識別區(qū)中的識別 (Identify)一詞多延伸至國際法中的防空識別區(qū) (ADIZ)概念,而安全一詞則容易聯(lián)想到 《阿爾忒彌斯協(xié)定》所提出的 “安全區(qū)”概念。但實際上,依據(jù)中國空間站政府間協(xié)議確定的安全識別區(qū),在治理過程中主要執(zhí)行兩大任務(wù),一是對運(yùn)行軌道的環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行 “識別”;二是對運(yùn)行軌道的環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行 “處置”。從安全識別區(qū)的功能設(shè)置來看,其并不主張空間權(quán)利,僅作為內(nèi)部治理手段,在合理限度內(nèi)排除對空間站運(yùn)行造成威脅的軌道環(huán)境危險。

3.2.2 制定運(yùn)行軌道環(huán)境影響評估制度

環(huán)境影響評估制度是對區(qū)域環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測、分析,判定環(huán)境是否存在風(fēng)險,并提出治理方案的日常維護(hù)程序。國家管轄范圍以外的區(qū)域環(huán)評制度已出現(xiàn)在國家管轄范圍外海域的生物多樣性(BBNJ)養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用協(xié)定中[13],其區(qū)別于地面?zhèn)鹘y(tǒng)環(huán)評,是對處于無主權(quán)管轄區(qū)域的區(qū)域環(huán)境進(jìn)行評估,而不是對將在該區(qū)域內(nèi)活動的項目評估。

若認(rèn)為安全識別區(qū)為空間站提供了緩沖時間,軌道環(huán)評制度則可以為空間站運(yùn)行軌道環(huán)境安全提供長期保障。軌道污染監(jiān)管、空間站廢棄物管理、空間目標(biāo)的規(guī)避安全距離保持等都需要空間站運(yùn)行環(huán)境治理主體對運(yùn)行軌道進(jìn)行日常監(jiān)測、維護(hù),以保證運(yùn)行軌道環(huán)境時刻處于 “適運(yùn)行狀態(tài)”。國際空間站曾成立由各國專家組成的多個研究小組,對空間站表面的環(huán)境污染進(jìn)行評估,并通過對污染的研究及在軌污染監(jiān)測試驗結(jié)果,制定相應(yīng)污染控制標(biāo)準(zhǔn)[14]。中國空間站可以此為模版,在政府間協(xié)議框架下制定運(yùn)行軌道環(huán)評制度,設(shè)立環(huán)評小組,制定環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)及治理方案。

3.3 創(chuàng)新空間站運(yùn)行環(huán)境治理合作體系

治理 (governance)區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治,是一個聯(lián)合行動的過程。為了確保空間站運(yùn)行軌道環(huán)境治理不至于因損害人類共同利益或其他國家合理利益而遭受抵制,必須以開放的態(tài)度突破狹隘的 “利己”主義,用協(xié)商、平等參與等方式在合作的載體上積極探索治理路徑。

3.3.1 建立環(huán)境治理信息共享平臺

軌道環(huán)境狀況、環(huán)評數(shù)據(jù)、軌道空間碎片位置等信息的互通共享對于治理主體把控待治理軌道環(huán)境,開展具體治理工作具有極大的參考價值。為了保障國際空間站運(yùn)行安全,NASA就曾采用安全與任務(wù)保證工作 (SMA)體系與運(yùn)營模式,專設(shè)核安全審查委員會、航空航天安全委員會、NASA工程與安全性中心等多個支撐機(jī)構(gòu)[15],為國際空間站存在的安全問題提出建議與意見,重視對在軌數(shù)據(jù)的量化評估,制定了一系列行為規(guī)范和信息共享庫,強(qiáng)調(diào)盡早的扼殺風(fēng)險。

中國空間站現(xiàn)無法容納所有項目參加國的宇航員及科研人員,駐站工作人員對軌道環(huán)境的把控以及所掌握的評估數(shù)據(jù)若不能及時反饋給其他治理主體,則可能導(dǎo)致治理主體對軌道環(huán)境及其治理需求了解斷層,再次上演囚徒困境。因此,以保障空間站安全運(yùn)行為終極目的,構(gòu)建環(huán)境治理信息共享平臺,分類整合環(huán)境治理信息具有重要意義?？紤]到有關(guān)信息可能具有一定的主權(quán)性質(zhì),在構(gòu)建共享平臺的同時應(yīng)為成員方附加保密義務(wù),要求成員必須承認(rèn)并執(zhí)行兩項基本原則,一是不得損害中國的核心利益;二是不可超出中國空間站軌道環(huán)境治理的使用目的。這兩項原則是信息共享范圍及方式確定的依據(jù),并且在確定相關(guān)主體的責(zé)任時,也應(yīng)依此為邏輯起點(diǎn)進(jìn)行規(guī)定。

3.3.2 共同研發(fā)軌道環(huán)境治理技術(shù)

中國空間站運(yùn)行軌道環(huán)境治理技術(shù)研發(fā)耗時長、投入多、技術(shù)要求高,此類技術(shù)研發(fā)僅靠一國之力很難在短期內(nèi)得到預(yù)期成果。目前,國際空間技術(shù)應(yīng)用、空間科學(xué)實驗等領(lǐng)域的多邊、區(qū)域合作是主流合作方式。國際空間站環(huán)境治理所進(jìn)行的制度設(shè)計也多以合作模式具體展開,在進(jìn)行環(huán)境治理技術(shù)研發(fā)時也延續(xù)這一方式。

中國空間站政府間協(xié)議締約主體之間可以根據(jù)其研發(fā)產(chǎn)品 (服務(wù))自行選擇其合作對象,達(dá)成多邊協(xié)議或雙邊研發(fā)合作協(xié)議。同時,締約主體與其他擁有高技術(shù)水平的非締約主體也可以進(jìn)行環(huán)境治理技術(shù)研發(fā)合作,推進(jìn)外空環(huán)境治理水平整體提升。但由于這種合作模式的核心是知識產(chǎn)權(quán)合作,必須在政府間協(xié)議中確定合作的基本原則,例如,軌道環(huán)境治理技術(shù)成果優(yōu)先適用原則,技術(shù)產(chǎn)品 (服務(wù))的歸屬、使用及保護(hù)問題等。此外,我國還可以通過稅收減免優(yōu)惠政策鼓勵國內(nèi)科研機(jī)構(gòu)及企業(yè)參與軌道環(huán)境治理技術(shù)的研發(fā)。

3.4 健全空間站運(yùn)行軌道環(huán)境治理責(zé)任體系

聯(lián)合國2001年通過的 《國家對國際不法行為的責(zé)任條款草案》規(guī)定:一國的國際不法行為引起國際責(zé)任,并對國際不法行為進(jìn)行了詳細(xì)解讀,即一國違反國際法規(guī)定的作為或不作為行為,或是一國行為違背了該國所應(yīng)承擔(dān)的國際義務(wù)都將引起國際責(zé)任的承擔(dān)。在外層空間領(lǐng)域的國家責(zé)任制度主要可劃分為違反有關(guān)條約或習(xí)慣國際法的國家不法行為而引發(fā)的責(zé)任承擔(dān),以及國家從事國際法上不加禁止的外空活動而造成損害性后果的責(zé)任承擔(dān)兩類。

國際空間站損害責(zé)任的國際法律框架包括了《外空條約》 《責(zé)任公約》 《登記公約》 《涉及外層空間活動爭議仲裁任擇規(guī)則》 《國際空間站政府間協(xié)議》等文件。其中IGA第17條規(guī)定 “除第16條另有規(guī)定的外,參加國包括ESA應(yīng)依據(jù)《責(zé)任公約》的規(guī)定承擔(dān)責(zé)任”。這意味著,國際空間站的責(zé)任制度也是在現(xiàn)有國際責(zé)任框架內(nèi)進(jìn)行的新探索。因此,中國空間站運(yùn)行環(huán)境責(zé)任機(jī)制的法律框架,除了政府間協(xié)議,將不得偏離現(xiàn)有的國際責(zé)任框架。中國空間站運(yùn)行軌道環(huán)境治理責(zé)任應(yīng)至少包含內(nèi)部治理責(zé)任及外來致?lián)p責(zé)任。

一是明確空間站運(yùn)行軌道環(huán)境治理責(zé)任。治理責(zé)任由 “環(huán)境維護(hù)”與 “環(huán)境修復(fù)”構(gòu)成,具體指中國空間站內(nèi)部治理主體依協(xié)議承擔(dān)的保障空間站運(yùn)行外空環(huán)境 “適運(yùn)行”的責(zé)任。政府間協(xié)議確立了各治理主體的各項治理義務(wù),但其是否履行,履行的效果如何,履行的程度又如何,一系列問題都需要有相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制對其進(jìn)行規(guī)范。應(yīng)依據(jù)政府間協(xié)議設(shè)立中國空間站環(huán)境治理委員會,制定治理責(zé)任細(xì)則,規(guī)范遵約與不遵約的判定程序,判定治理主體的義務(wù)履行程度。

二是明確運(yùn)行軌道環(huán)境侵權(quán)致?lián)p的外部責(zé)任。理論上,由于中國空間站的運(yùn)行軌道環(huán)境無主權(quán),只有當(dāng)外來致?lián)p的后果延續(xù)到了中國空間站本身及艙內(nèi)宇航員、科研人員時,才能依據(jù)《責(zé)任公約》提出損害賠償要求,但這顯然忽略了環(huán)境污染的持續(xù)性潛在影響。鑒于外空委沒有處理環(huán)境損害賠償?shù)某墒旖?jīng)驗,可以先依照聯(lián)合國賠償委員會處理跨境環(huán)境損害賠償案例的處理模式,由各治理主體共同組成環(huán)境治理委員會、賠償委員會,具體負(fù)責(zé)對環(huán)境損害的狀況認(rèn)定,求償數(shù)額計算等工作。

同時,應(yīng)重視將 《責(zé)任公約》等國際公約中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法規(guī)則,促進(jìn)國內(nèi)法、政府間協(xié)議、 《責(zé)任公約》三方的協(xié)調(diào)互動,構(gòu)成完整的空間站運(yùn)行軌道環(huán)境責(zé)任機(jī)制。

3.5 構(gòu)建聯(lián)合國框架下的空間站運(yùn)行軌道環(huán)境治理合作機(jī)制

聯(lián)合國是外空治理不可或缺的重要主體。自蘇聯(lián)發(fā)射了人類歷史上的第一顆人造地球衛(wèi)星“斯普特尼克” (Sputnik),聯(lián)合國就成立了 “和平利用外層空間特設(shè)委員會”,且隨后將其改為常設(shè)機(jī)構(gòu) “和平利用外層空間委員會” (聯(lián)合國外空委)。

外空委的主要任務(wù)之一是研究和制定外層空間的探測和利用可能產(chǎn)生的法律問題,并下設(shè)法律小組委員會,負(fù)責(zé)向聯(lián)合國大會提交工作報告[16]。中國空間站欲在外層空間進(jìn)行運(yùn)行軌道環(huán)境治理,必須在聯(lián)合國框架下進(jìn)行制度構(gòu)建。

首先,聯(lián)合國的內(nèi)部機(jī)構(gòu)及其合作組織能夠一定程度上輔助中國空間站實現(xiàn)運(yùn)行軌道環(huán)境治理。依據(jù)國際法,遵守聯(lián)合國外空法律框架是維護(hù)外空秩序的合法行為。外空委下設(shè)科技小組和法律小組,負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和溝通聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)有關(guān)外空事務(wù),且裁軍談判會議與機(jī)構(gòu)間空間碎片協(xié)調(diào)委員會也保持與聯(lián)合國的密切聯(lián)系,共同促進(jìn)、參與和平利用外層空間的行動。中國空間站應(yīng)當(dāng)利用聯(lián)合國的平臺,加強(qiáng)與有關(guān)國際機(jī)構(gòu)的合作,尋求軌道環(huán)境治理的技術(shù)支持等助推力。

其次,聯(lián)合國作為外空治理的全球性權(quán)威機(jī)構(gòu),能夠在國際范圍內(nèi)督促各主權(quán)國履行國際義務(wù)。聯(lián)合國五大公約等國際文件的現(xiàn)存問題在于執(zhí)行力不足,這一缺陷也將直接或間接影響中國空間站運(yùn)行軌道環(huán)境治理的效率與效果。當(dāng)中國空間站構(gòu)建其運(yùn)行軌道環(huán)境治理體系后,政府間協(xié)議及項下機(jī)制的推行都需要借助聯(lián)合國的力量,保障治理義務(wù)能夠得到及時履行。

4 結(jié)語

自 “天和”艙順利升空,中國空間站未來的運(yùn)行安全保障議題的重要性愈發(fā)凸顯。而現(xiàn)行外空環(huán)境治理機(jī)制是不同發(fā)展水平的主權(quán)國家及其地方政府通過博弈和協(xié)商達(dá)成的階段性成果,有關(guān)國際空間法律制度和國內(nèi)空間法律制度均存在缺陷,無法為空間站運(yùn)行軌道環(huán)境安全提供法律支撐與制度保障。

考慮到中國空間站運(yùn)行軌道環(huán)境治理的特殊需求及現(xiàn)實困境。首先,在法律層面,架構(gòu)政府間框協(xié)議并完善國內(nèi)有關(guān)立法,先為后續(xù)開展的治理工作提供法律依據(jù),使整個治理工作體系合法化;其次,在行動層面,提出以預(yù)警評估為脈絡(luò)主線的運(yùn)行軌道環(huán)境安全識別區(qū)及環(huán)境影響評估制度,以期滿足空間站運(yùn)行的長期需求;最后,從責(zé)任追究層面,分別通過內(nèi)部自治和外部追責(zé)兩方面進(jìn)行了責(zé)任劃分,確保各治理主體在空間站長期治理過程中各司其職。

從空間站運(yùn)行軌道環(huán)境的治理體系構(gòu)建邏輯可以發(fā)現(xiàn),其以中國空間站運(yùn)行軌道環(huán)境安全為起點(diǎn),充分考慮空間站治理主體的訴求與能力,并由各主體共同決策和共同參與,既秉承了國際外空法律體系的內(nèi)在精神,也從實體到程序全面保障相關(guān)利益主體的訴求。此治理體系不僅能夠整合治理力量,避免參與主體因戒心和猜疑在治理責(zé)任分配、利益訴求取得等方面產(chǎn)生沖突,更重要的是,以此為基礎(chǔ)制定的治理規(guī)則能夠最大程度地優(yōu)化、保障空間站運(yùn)行軌道環(huán)境,實現(xiàn)中國空間站運(yùn)行目標(biāo)。

繼 “和平”空間站及 “國際空間站”之后,中國空間站作為新一代空間基礎(chǔ)設(shè)施,不僅力圖在航天活動、科技研發(fā)等方面取得新的發(fā)展,還期望其運(yùn)行軌道環(huán)境治理實踐能為未來更多的空間站軌道環(huán)境治理提供范本與借鑒,協(xié)調(diào)空間活動與外空環(huán)境的沖突,以運(yùn)行軌道環(huán)境治理為切入點(diǎn),深入推進(jìn)外層空間環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。