孫磊，劉鈞恒 （吉林建筑大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，吉林 長春 130118）

1 相關(guān)政策文獻概述

習(xí)近平總書記在2018年5月23日中央審計委員會第一次會議上強調(diào)“各地區(qū)各部門特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部要積極主動支持配合審計工作，依法自覺接受審計監(jiān)督，認(rèn)真整改審計查出的問題，深入研究和采納審計提出的建議，完善各領(lǐng)域政策措施和制度規(guī)則。”跟蹤審計不僅是對政策的執(zhí)行進行審計，而且還要針對政策的制定進行有效的監(jiān)督，從而吸取跟蹤審計的反饋意見來完善政策的制定，這樣不僅可以提升我國的治理能力，而且可以使我國治理體系更加完善，達(dá)到良性循環(huán)的效果，為我國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)[1]。

自“十一五”國家提出保障性安居工程政策到“十二五”規(guī)劃提出“建設(shè)城鄉(xiāng)保障性住房(含棚戶區(qū)改造)3600萬套到2015年覆蓋率達(dá)到20%”，再到如今的“十四五”規(guī)劃中提到“有效增加保障性住房供給，完善長租房政策，擴大保障性租賃住房供給”?？梢姡覈谋Ｕ闲园簿庸こ探ㄔO(shè)初見成效，但其中也包含不少的問題。由于保障性安居工程項目的建造時間長，涉及面廣、環(huán)境復(fù)雜變動大，很有可能滋生貪污腐敗的問題，從而導(dǎo)致政府的相關(guān)政策無法惠及于民生。所以保障性安居工程的跟蹤審計更是重中之重。

劉春慧、張倩(2020)認(rèn)為政府投資作為惠及人民的工程項目立項、專項資金使用、招投標(biāo)、施工質(zhì)量等方面，存在的問題貫穿建設(shè)工程項目的全過程，應(yīng)實行跟蹤審計予以監(jiān)督[2]。趙彩虹(2015)指出：對保障性住房進行全過程跟蹤審計，不僅能夠全面了解工程建設(shè)的真實實施情況，而且能夠認(rèn)識工程項目建設(shè)中的不足之處，能對資金使用情況與政策執(zhí)行現(xiàn)狀進行客觀地評價，能夠保證惠民政策落實到位[3]。周原(2014)認(rèn)為對建設(shè)工程項目實施的跟蹤審計是對建設(shè)項目從決策立項到竣工驗收交付使用全過程經(jīng)濟活動情況的最有力的審查監(jiān)督[4]。

跟蹤審計是從工程項目的立項到竣工的全過程進行具體分塊，再進行重點審計的過程，其次保障性安居工程作為國家政策性投資項目，其政策的制定和落實受到政府的監(jiān)督和廣大人民的關(guān)注，也將成為重點審計的項目之一。

2 保障性安居工程審計現(xiàn)狀及問題

保障性安居工程屬于大型政府投資型項目，我國大型工程建設(shè)雖然取得了有目共睹的成績，但在工程審計方面大部分工程采用的審計方式為竣工結(jié)算審計，由于竣工結(jié)算審計為事后審計，審計開始時工程項目已經(jīng)完工，審查的資料經(jīng)常出現(xiàn)信息不對等，這給審計的取證不僅增加了負(fù)擔(dān)，而且對工程項目缺乏時效性。存在事后審計不能及時對隱蔽工程的質(zhì)量有效保障、對工程的風(fēng)險有效應(yīng)對、對工程的成本有效控制等問題。

通過相關(guān)文獻可以看出，大部分學(xué)者認(rèn)為對保障性安居工程進行全過程跟蹤審計是對政策型建設(shè)項目從人員資格審核到住房分配回訪的全覆蓋，對資金使用效率進行檢查、對建設(shè)項目的風(fēng)險進行及時應(yīng)對，對保障性安居政策執(zhí)行效果進行客觀地評價。同時，將跟蹤審計的全過程項目的建設(shè)劃分為工程開始前(事前)、工程進行中(事中)、工程竣工后(事后)分階段有重點地進行審計[5]。

然而政府作為政策決策層，不能直接參與到建設(shè)項目活動中，這就有可能使建設(shè)單位、施工單位以及監(jiān)理單位進行合謀。從而可能會出現(xiàn)建設(shè)項目出現(xiàn)工程質(zhì)量差、建設(shè)造價高、施工管理水平低等問題，最終導(dǎo)致政策執(zhí)行效率低。

2.1 保障性安居工程事前審計不充分

由于傳統(tǒng)的工程審計大部分是竣工結(jié)算審計，對已經(jīng)完成的工程項目進行審計，但保障性安居工程建設(shè)直接影響到老百姓的幸福感，也是國家政策是否落實到位最直觀的體現(xiàn)。在保障性安居工程中不僅要保證工程質(zhì)量，而且事前審計中的住房分配、資格審查和提交材料的真實性是審計人員容易忽略的問題。此類問題往往體現(xiàn)在弄虛作假，有些不法分子會利用社會關(guān)系以及利益輸送來達(dá)到自己占取合格名額的目的，這樣單方造假往往會在審計中發(fā)現(xiàn)，但是一旦兩者達(dá)成某種“默契”往往容易忽略[6]。這樣就使該獲得政策優(yōu)惠的人沒有得到，最終導(dǎo)致政策毫無意義。所以作為國家政策優(yōu)惠及老百姓的工程建設(shè)項目首先要做到實施方案公正、過程透明合理、流程合法規(guī)范。

2.2 審計機構(gòu)資質(zhì)評價體系不完善

隨著在工程項目中運用審計的思想不斷形成，再加上政府部門對審計職能更加重視，社會對審計的需求也在急劇升高。但具有服務(wù)質(zhì)量較高的審計團隊并不多，如若不了解審計的職能，對審計機構(gòu)的選擇便是盲目的，往往業(yè)主認(rèn)為審計只是凌駕于監(jiān)理之上，對最后的竣工驗收加上一道防線，這種盲目會導(dǎo)致在選擇審計機構(gòu)的環(huán)節(jié)上具有一定的偏差。業(yè)主在進行審計機構(gòu)的選擇上是運用招投標(biāo)的方式，業(yè)主也會把注意力一般都放在項目投標(biāo)書的價格上，并不關(guān)心投標(biāo)文件中審計職能包含的內(nèi)容上，這就導(dǎo)致審計機構(gòu)不愿意在服務(wù)質(zhì)量上進行提高，反而那些提供高質(zhì)量的審計團隊無法生存[7]。這將導(dǎo)致審計無法得到良性的發(fā)展。

2.3 尋租行為風(fēng)險防范意識不足

保障性安居工程作為一種政策性公共產(chǎn)品，投資人雖然是政府，但實際上的業(yè)主是政府資金的委托代理人，再由業(yè)主以招投標(biāo)的形式對監(jiān)理和承包商進行選擇，由于現(xiàn)有工程項目大部分為竣工結(jié)算審計，在工程項目施工過程中審計并沒參與，所以很有可能會出現(xiàn)“尋租”行為。在工程中的“尋租”行為，是指在項目的實施過程中，某些企業(yè)或個人利用自己手中所掌握的資源獲取非生產(chǎn)性的非法盈利。其主要表現(xiàn)為某些施工單位為通過竣工驗收向業(yè)主及監(jiān)理行賄，由于竣工審計后滯，工程項目也已完工，給業(yè)主與施工單位、監(jiān)理單位合謀，騙取利益的機會。

3 跟蹤審計在保障性安居工程的優(yōu)越性

在工程項目實施的過程中，全過程跟蹤審計作為一種預(yù)先進入的動態(tài)審計具有一定的預(yù)防性，再加上審計的內(nèi)容全面和能夠獲取第一手資料，不僅能夠保障審計材料的真實性，而且能以較低的成本完成審計目標(biāo)，幫助工程降低風(fēng)險，為工程實現(xiàn)預(yù)期的功能效果提供有力保障。

3.1 確立工程審計目標(biāo)，突出跟蹤審計重點

首先，要對審計人員進行培訓(xùn)，審計人員需要了解到當(dāng)?shù)卣诒Ｕ闲园簿庸こ谭矫娉雠_的相關(guān)政策，能夠直接了解到關(guān)于保障性安居實用的人群指標(biāo)，以及保障性安居工程在外觀、質(zhì)量和是否環(huán)保的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)這些指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)進行審計。其次，在保障性安居工程中運用跟蹤審計時，審計人員要對工程階段性審計目標(biāo)以及工程項目的審計重點做到心中有數(shù)。所以在跟蹤審計開始之前對保障性安居工程項目做一個階段性的劃分。最后，對容易出現(xiàn)問題的階段進行重點審計。針對弄虛作假問題，挖掘問題的根源：如是技術(shù)問題責(zé)令整改，對整改的結(jié)果要進行回檢，屢教不改的上報政府有關(guān)部門進行督查；如是法律問題，存在故意造假、貪污等問題，直接上報國家司法機關(guān)進行處理。

3.2 構(gòu)建審計機構(gòu)資質(zhì)評價體系，健全法律法規(guī)

隨著審計越來越多的應(yīng)用在工程項目中，對于審計機構(gòu)的資質(zhì)評價體系仍然很混亂，導(dǎo)致在選擇審計機構(gòu)時，不能真正了解審計機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，所以應(yīng)該對現(xiàn)有的審計機構(gòu)在公司誠信、人員配置、審計的工程量的大小，以及業(yè)主滿意度等方面進行考量，設(shè)置審計機構(gòu)資質(zhì)的評價體系，更好地為工程項目的完成提供服務(wù)，而不是單純地在招投標(biāo)的價格上進行選擇。就保障性安居工程而言，由于跟蹤審計介入的時間早、工作量大、信息采集環(huán)境復(fù)雜，所以一個高效率、高品質(zhì)的審計團隊，會對項目高質(zhì)量的完成提供有力保障。在健全法律方面，吸取以往完工工程經(jīng)驗，對于其中所出現(xiàn)問題進行總結(jié)，鑒定責(zé)任方，完善有關(guān)的法律法規(guī)，來避免問題的再發(fā)生，使跟蹤審計的應(yīng)用更加完善[8]。

3.3 采用博弈論模型，增強尋租風(fēng)險防范意識

3.3.1 審計機構(gòu)與建設(shè)單位博弈的模型假設(shè)：

①參與方：審計機構(gòu)(A)，建設(shè)單位(B)；

②參與方的策略集合：審計機構(gòu)[上報，不上報]，建設(shè)單位[整改，不整改]；

③假設(shè)跟蹤審計提出的問題對工程項目而言均為有效正確性意見，跟蹤審計的成本為H，同時上報的審計意見成立，作為獎勵審計還可獲取KH(0＜K＜1)，而建設(shè)單位也有兩種選擇分別為“整改”和“不整改”，當(dāng)建設(shè)單位選擇“不整改”時，說明建設(shè)單位與監(jiān)理單位以及施工單位構(gòu)成了合謀體，也將進行的“尋租”行為，建設(shè)單位自然會收到利益L，但是要是被發(fā)現(xiàn)則會受到懲罰為hL(h＞1)。

審計機構(gòu)與建設(shè)單位博弈的模型假設(shè)表

所以當(dāng)B的策略為“不整改”時，A若選擇“上報”收益為KL-H，A若選擇“不上報”收益為-H，所以A都會選擇“上報”，而B必須選擇“整改”。

3.3.2 博弈模型分析

跟蹤審計的特點不光只是過程全面、介入的時間早等特點，最主要的特點還是對工程項目風(fēng)險的預(yù)防，體現(xiàn)在事中審計過程中對項目經(jīng)濟活動的監(jiān)督，防范“尋租”行為的發(fā)生。在保障性安居工程施工開始前,政府需要委托建設(shè)單位來進行對工程項目的管理，同時政府委托審計機構(gòu)來對項目進行跟蹤審計，所以政府分別與業(yè)主和審計機構(gòu)形成了委托代理關(guān)系，由于是政府委托的審計機構(gòu)，所以審計機構(gòu)遇到問題可直接向政府匯報，這既保障了審計的獨立性，又使跟蹤審計特點發(fā)揮作用。而監(jiān)理單位、施工單位還是由建設(shè)單位組織，以招投標(biāo)的形式進行選擇，跟蹤審計進行監(jiān)督[9]。如下圖所示。

博奕模型

根據(jù)現(xiàn)行的規(guī)章制度，不允許審計機構(gòu)在進行事中審計時直接干涉到工程項目的建設(shè)中，審計機構(gòu)提出審計的整改意見只能跟建設(shè)單位對接，而建設(shè)單位也會權(quán)衡審計意見，選擇“整改”和“不整改”。當(dāng)審計機構(gòu)獲得建設(shè)單位“整改”的回饋時，審計機構(gòu)則不需向政府上報；但審計機構(gòu)接收到建設(shè)單位“不整改”的回饋時，則將整改意見上報給政府，由政府權(quán)衡利弊作出決策[10]。這就使審計機構(gòu)和建設(shè)單位形成了博弈。

在上述的模型中可以了解到，在某種意義上跟蹤審計避免了“尋租”行為的發(fā)生，其根源在于對跟蹤審計的獎勵與對建設(shè)單位的懲罰，但同樣體現(xiàn)在工程項目中運用跟蹤審計的優(yōu)勢，能在工程項目中及時地預(yù)防風(fēng)險的發(fā)生。

4 結(jié)語

通過對上述問題的研究，可以了解到跟蹤審計的特點，可以大致概括為參與時間早、覆蓋面廣、審查信息真實可靠、具有一定的風(fēng)險預(yù)防作用，能夠使保障性安居工程更好地達(dá)到預(yù)期效果和功能，但在相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)方面，仍不利于跟蹤審計的發(fā)展，完善相關(guān)法律法規(guī)以及審計機構(gòu)人員配置，能夠更好地為工程項目提供服務(wù)。本文由于是針對某一工程項目中的審計提出的一些問題，所以具有一定的局限性。隨著跟蹤審計在建筑業(yè)的發(fā)展，對政府投資工程項目具有一定的借鑒作用。