方印 王明東

摘 要：環(huán)境信息法是調(diào)整環(huán)境治理主體在環(huán)境信息活動(dòng)中產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)，其調(diào)整對(duì)象是因環(huán)境信息活動(dòng)而產(chǎn)生的法律關(guān)系。在新時(shí)代的歷史方位下，環(huán)境信息法立法應(yīng)肩負(fù)新的時(shí)代使命，在立法范式上，要實(shí)現(xiàn)從壓制型法向回應(yīng)型法轉(zhuǎn)變;在立法理念上，要實(shí)現(xiàn)從環(huán)境信息公開(kāi)監(jiān)督向環(huán)境信息服務(wù)保障轉(zhuǎn)變;在制度構(gòu)建上，要實(shí)現(xiàn)從單向度的環(huán)境信息公開(kāi)監(jiān)督制度向環(huán)境信息流“全過(guò)程”民主參與制度轉(zhuǎn)變;在信息規(guī)制模式上，要實(shí)現(xiàn)從行政主導(dǎo)的環(huán)境信息公開(kāi)模式向多元主體參與的共建共治共享模式轉(zhuǎn)變;在權(quán)利尊重與保障上，要實(shí)現(xiàn)從公眾環(huán)境知情權(quán)向公眾環(huán)境信息權(quán)轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范;環(huán)境信息法;生態(tài)文明;信息文明

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009 - 5381（2021）04 - 0099 - 10

在信息革命的推動(dòng)下，環(huán)境信息的搜集、處理、公開(kāi)、傳播、利用是應(yīng)對(duì)生態(tài)文明新時(shí)代日益復(fù)雜化和動(dòng)態(tài)化的環(huán)境問(wèn)題挑戰(zhàn)之關(guān)鍵，在優(yōu)化政府環(huán)境管理決策、促進(jìn)企業(yè)環(huán)境行為自律、推動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)等方面起著基礎(chǔ)性作用。同歐洲、美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家起步較早并已經(jīng)形成的由法律保障、具體實(shí)施機(jī)制構(gòu)成的完整環(huán)境信息公開(kāi)制度相比[1]，我國(guó)自1989年《環(huán)境保護(hù)法（施行）》第十一條明確規(guī)定國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)后，環(huán)境信息公開(kāi)立法才正式獲得重視并逐漸發(fā)展起來(lái)。雖然起步較晚，但相對(duì)于過(guò)去環(huán)境信息的封閉狀態(tài)而言，我國(guó)近年來(lái)的環(huán)境信息公開(kāi)立法業(yè)已取得了里程碑式進(jìn)展，出臺(tái)了大量的法律文件，環(huán)境信息公開(kāi)制度的發(fā)展逐漸趨于完備、系統(tǒng)與規(guī)范，初步奠定了環(huán)境信息法治建設(shè)的基礎(chǔ)[2]，如《企事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法》《政府信息公開(kāi)條例》《生態(tài)環(huán)境部政府信息公開(kāi)實(shí)施辦法》《國(guó)家海洋局政府信息公開(kāi)實(shí)施辦法（試行）》《核安全信息公開(kāi)辦法》等。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》以專(zhuān)章形式對(duì)“信息公開(kāi)和公眾參與”進(jìn)行了明確規(guī)定，不僅對(duì)信息控制者的環(huán)境信息行為形成了有效的倒逼機(jī)制，也使得環(huán)境知情權(quán)在我國(guó)獲得制度保障，在優(yōu)化政府、企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)、保障公眾環(huán)境知情權(quán)方面發(fā)揮著基礎(chǔ)性、全局性、支撐性作用。就其本質(zhì)而言，這些法律文件依賴(lài)“依職權(quán)/依申請(qǐng)”為實(shí)現(xiàn)機(jī)制的“環(huán)境信息公開(kāi)”模式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境信息問(wèn)題的治理，主要聚焦于政府、企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)與公眾環(huán)境知情權(quán)保障。其基本內(nèi)容為：信息控制者（政府、企業(yè)）的環(huán)境信息公開(kāi)義務(wù)以及公眾的環(huán)境知情權(quán);其邏輯進(jìn)路為：鑒于環(huán)境信息所具有的公共屬性特點(diǎn)，對(duì)于信息控制者掌握的環(huán)境信息，除涉及商業(yè)秘密和個(gè)人隱私外，公眾不受環(huán)境信息使用目的、有無(wú)利害關(guān)系的限制而享有知情權(quán)，有權(quán)要求信息控制者履行公開(kāi)義務(wù)，而信息控制者在收到申請(qǐng)以后，或基于職權(quán)，或基于法律的規(guī)定，必須向公眾公開(kāi)環(huán)境信息。

從實(shí)踐來(lái)看，現(xiàn)行環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范既無(wú)法解決自身存在的內(nèi)生性問(wèn)題，也無(wú)法滿(mǎn)足外在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)環(huán)境信息法律的需求。一方面，“環(huán)境信息公開(kāi)”模式無(wú)法涵蓋環(huán)境信息法律關(guān)系所涉及的所有主體和環(huán)節(jié)，導(dǎo)致本應(yīng)并行發(fā)展的環(huán)境信息公開(kāi)與環(huán)境信息搜集、處理、傳播、享益、存貯、利用、保密、歸檔等環(huán)節(jié)呈現(xiàn)明顯的“跛足”態(tài)勢(shì)，在環(huán)境信息生態(tài)鏈的其他領(lǐng)域凸顯著嚴(yán)重的制度空白。另一方面，在生態(tài)文明與信息文明并存的新時(shí)代，生態(tài)文明建設(shè)的強(qiáng)烈需求以及信息技術(shù)突飛猛進(jìn)的發(fā)展與廣泛深入的運(yùn)用，在改變環(huán)境治理的物質(zhì)基礎(chǔ)和資源條件的同時(shí)，也使得環(huán)境信息問(wèn)題愈加顯露出復(fù)雜化、集合化與動(dòng)態(tài)化之態(tài)勢(shì)，現(xiàn)行環(huán)境信息公開(kāi)法律制度難以周全地作出回應(yīng)。從理論上來(lái)看，環(huán)境信息公開(kāi)理論缺乏邏輯基礎(chǔ)，無(wú)論其研究如何注重系統(tǒng)與精致，也不可能掌握環(huán)境信息法律整體運(yùn)行的全部過(guò)程和內(nèi)容，不利于構(gòu)建周延、自洽的環(huán)境信息理論體系，甚至導(dǎo)致“盲人摸象”的結(jié)果，無(wú)法準(zhǔn)確描述環(huán)境信息領(lǐng)域的法律關(guān)系之全貌。這就需要及時(shí)矯正、轉(zhuǎn)變已不適應(yīng)問(wèn)題解決的環(huán)境信息公開(kāi)法學(xué)思想，探求解決復(fù)雜環(huán)境信息問(wèn)題的新途徑，與時(shí)俱進(jìn)地推動(dòng)環(huán)境信息治理理論與制度向具有整合性、多維度和一體化特征的“環(huán)境信息法”創(chuàng)新發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級(jí)?；诖?，本文以考察當(dāng)前我國(guó)環(huán)境信息領(lǐng)域理論研究和立法實(shí)踐中更傾向和偏好于環(huán)境信息公開(kāi)的現(xiàn)象為起點(diǎn)，通過(guò)反思現(xiàn)行環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范在回應(yīng)環(huán)境信息領(lǐng)域一系列重大、新興、復(fù)雜問(wèn)題挑戰(zhàn)過(guò)程中的局限性，聚焦新時(shí)代環(huán)境信息法治實(shí)踐的特殊要求，提出“環(huán)境信息法”這一概念，并對(duì)環(huán)境信息立法的時(shí)代使命等核心問(wèn)題展開(kāi)系統(tǒng)、深入、細(xì)致的論述，以有效探索環(huán)境信息治理研究的新視野及環(huán)境信息治理的新模式。

一、環(huán)境信息法立法的背景

隨著時(shí)代的發(fā)展，現(xiàn)行環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范所描繪的法律圖景已不能契合新時(shí)代環(huán)境信息治理的需要，具有很大的局限性。對(duì)法律的認(rèn)知不能局限于既定的規(guī)則，深刻變化的社會(huì)情況、快速進(jìn)步的信息技術(shù)、新時(shí)代環(huán)境信息治理需求推動(dòng)著環(huán)境信息法的產(chǎn)生。[3]因此，環(huán)境信息法的產(chǎn)生既是環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范代際演替的必然邏輯，也是環(huán)境信息法滿(mǎn)足時(shí)代需求的價(jià)值彰顯。

（一）現(xiàn)行環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范的局限性

第一，從權(quán)利精神上看，現(xiàn)行環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范主要聚焦于公眾環(huán)境知情權(quán)之保障。然而，進(jìn)入新時(shí)代，環(huán)境信息的內(nèi)涵、范圍界定、搜集方式、處理手段、利用空間、侵權(quán)形式等都發(fā)生了巨大變化。面對(duì)環(huán)境信息的合法搜集、有序流動(dòng)、合理使用、嚴(yán)格保護(hù)、及時(shí)救濟(jì)等社會(huì)需求，現(xiàn)行環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范通過(guò)對(duì)公眾環(huán)境知情權(quán)保障的方式難以有效回應(yīng)公眾對(duì)環(huán)境信息搜集、傳播、享益、監(jiān)督、救濟(jì)等一系列更為豐富、詳細(xì)和完備的權(quán)利訴求，制約著公眾參與環(huán)境信息治理的廣度與深度。

第二，從科學(xué)精神上看，現(xiàn)行環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范均秉持以邏輯一致、相互耦合、價(jià)值融貫的環(huán)境信息法律規(guī)范為目的。然而，根據(jù)信息科技確立行為模式與法律后果是環(huán)境信息法律規(guī)范區(qū)別于其他法律規(guī)范的一大典型特征，其不僅具有法治實(shí)踐的面向，也具有科技實(shí)踐的面向。科技實(shí)踐的面向要求環(huán)境信息法律規(guī)范的內(nèi)容要隨著信息科技的進(jìn)步、發(fā)展及時(shí)在環(huán)境信息法治中進(jìn)行規(guī)范性轉(zhuǎn)化，著重體現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有信息科技實(shí)踐所掌握和認(rèn)知的生態(tài)環(huán)境規(guī)律、信息規(guī)律的尊重，亦即環(huán)境法律規(guī)范與生態(tài)環(huán)境規(guī)律、信息規(guī)律的契合，以促使環(huán)境信息法律規(guī)范在制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行等方面體現(xiàn)出更加顯著的開(kāi)放性?，F(xiàn)行環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范僅關(guān)注到環(huán)境信息法治實(shí)踐面向，忽略了環(huán)境信息科技實(shí)踐面向，呈現(xiàn)出相對(duì)的封閉性特征，與新時(shí)代環(huán)境信息對(duì)法律的要求在開(kāi)放性上存在抵牾，既不能有效應(yīng)對(duì)發(fā)展異常迅猛的信息科技和社會(huì)變化給法律的穩(wěn)定性帶來(lái)的挑戰(zhàn)，也不能引導(dǎo)信息技術(shù)在環(huán)境治理中充分發(fā)揮作用，為倡導(dǎo)信息科技向善提供法治保障。

第三，從人文精神上看，現(xiàn)行環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范是建立在法律關(guān)系主體進(jìn)行環(huán)境信息行為意愿與能力相同以及國(guó)家的領(lǐng)土是一種均質(zhì)空間的基礎(chǔ)上的，沒(méi)有體現(xiàn)因地制宜、因人而異地進(jìn)行差異化的制度設(shè)計(jì)，對(duì)生態(tài)化、信息化建設(shè)中出現(xiàn)的各種嚴(yán)峻問(wèn)題并沒(méi)有表現(xiàn)出應(yīng)有的關(guān)切。然而，信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用因地域、群體、年齡、受教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況的不同而產(chǎn)生了新的環(huán)境信息不平等現(xiàn)象，如區(qū)域之間、區(qū)域內(nèi)部環(huán)境信息公開(kāi)差異較大，呈現(xiàn)“沿海-內(nèi)陸”梯度遞減的區(qū)域不平衡現(xiàn)象[4]，由此導(dǎo)致環(huán)境信息鴻溝、信息獲取與應(yīng)用機(jī)會(huì)不公平、環(huán)境信息權(quán)利不公平、環(huán)境信息資源配置不公平等問(wèn)題。

第四，從法理精神上看，現(xiàn)行環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范的制定正值關(guān)注與研究環(huán)境信息公開(kāi)理論以及環(huán)境知情權(quán)理論快速推進(jìn)與蓬勃發(fā)展的高峰時(shí)期。然而，公開(kāi)僅是環(huán)境信息法律關(guān)系所涉及的一個(gè)環(huán)節(jié)，除此以外還包括與之并列的搜集、處理、傳播、享益、存貯、利用、保密、歸檔等環(huán)節(jié);公眾環(huán)境知情權(quán)也僅是公眾環(huán)境信息權(quán)的一個(gè)子權(quán)利，除此以外還包括與之并列的監(jiān)督、救濟(jì)等子權(quán)利。因此，傳統(tǒng)理論指導(dǎo)下構(gòu)建的環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范不可能規(guī)范和調(diào)整環(huán)境信息法律關(guān)系整體運(yùn)行的全部過(guò)程和內(nèi)容，缺乏足夠的理論解釋力與實(shí)踐指導(dǎo)力，無(wú)法準(zhǔn)確描述環(huán)境信息領(lǐng)域的法律關(guān)系之全貌。

第五，從治理精神上看，現(xiàn)行環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)遵循的是工具導(dǎo)向、權(quán)力導(dǎo)向的理念，是傳統(tǒng)行政管制理念指導(dǎo)下的產(chǎn)物。在該理念指導(dǎo)下制定的環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范體現(xiàn)的環(huán)境信息流動(dòng)是從信息控制者（政府、企業(yè)）到信息接收者（公眾）自上而下式的單向、局部信息關(guān)系，信息接收者是“被動(dòng)接受”，主要強(qiáng)調(diào)環(huán)境信息公開(kāi)作為實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理目標(biāo)的手段或工具之意義。也即是說(shuō)，現(xiàn)行環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范的驅(qū)動(dòng)力是實(shí)現(xiàn)政府環(huán)境管理的目標(biāo)，并非為滿(mǎn)足公眾的環(huán)境信息需求進(jìn)行的，其結(jié)果往往導(dǎo)致環(huán)境信息數(shù)量、質(zhì)量規(guī)范的缺乏。[5]在環(huán)境信息數(shù)量上，側(cè)重將政府、企業(yè)在履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)過(guò)程中內(nèi)部產(chǎn)生的或通過(guò)外部獲取的較容易和不太敏感的環(huán)境信息向社會(huì)公布，而關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序及其批復(fù)、實(shí)際污染排放量與監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、環(huán)境事故與應(yīng)急響應(yīng)等較復(fù)雜和敏感的環(huán)境信息往往以涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)、保密等各種借口不予公開(kāi)，基本上是“公開(kāi)的公眾不關(guān)心，公眾關(guān)心的不公開(kāi)”[6];在環(huán)境信息質(zhì)量上，缺少信息質(zhì)量意識(shí)和信息質(zhì)量規(guī)范，引發(fā)了公眾對(duì)“政府、企業(yè)公開(kāi)的環(huán)境信息與平時(shí)感受不一樣”的質(zhì)疑與困惑。[7]

總之，全面認(rèn)識(shí)環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范在環(huán)境信息治理中的基礎(chǔ)性、全局性、支撐性作用的同時(shí)，也要清楚地認(rèn)識(shí)到其在回應(yīng)環(huán)境信息領(lǐng)域變動(dòng)不居、層出不窮的重大、新興和復(fù)雜問(wèn)題挑戰(zhàn)過(guò)程中日益顯現(xiàn)的弊端與局限。理論研究與立法實(shí)踐中偏愛(ài)的環(huán)境信息公開(kāi)制度、公眾環(huán)境知情權(quán)已明顯不適應(yīng)現(xiàn)代環(huán)境信息治理發(fā)展之需要。一方面無(wú)法有效滿(mǎn)足公眾與日俱增的新興環(huán)境信息權(quán)利需求;另一方面也存在環(huán)境信息公開(kāi)的程度不夠、質(zhì)量不高、空間地域上不同步不均衡，公開(kāi)的環(huán)境信息不完整、不及時(shí)等諸多比較突出的問(wèn)題[8]。這些問(wèn)題的存在又必然會(huì)引發(fā)相應(yīng)的對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范的正當(dāng)性與合理性的困惑和質(zhì)疑。為應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，在環(huán)境信息領(lǐng)域的理論研究和立法實(shí)踐過(guò)程中迫切需要實(shí)現(xiàn)從“環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范”到“環(huán)境信息法”的風(fēng)向流轉(zhuǎn)，以此指導(dǎo)現(xiàn)行環(huán)境信息公開(kāi)制度進(jìn)行修改完善或立法創(chuàng)新，最終推動(dòng)包容性更強(qiáng)、涵蓋面更廣的環(huán)境信息法產(chǎn)生。

（二）環(huán)境信息法立法的歷史必要性

生態(tài)文明時(shí)代與信息文明時(shí)代的內(nèi)在關(guān)聯(lián)“造就”應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)而生的環(huán)境信息法。[9]生態(tài)文明時(shí)代、信息文明時(shí)代法律所要解決的問(wèn)題與農(nóng)業(yè)文明時(shí)代、工業(yè)文明時(shí)代已大為不同，早期部分可以忽視不管甚至壓根不用考慮的問(wèn)題，如今的法律勢(shì)必要積極作出回應(yīng)。從環(huán)境信息法治實(shí)踐之特殊要求來(lái)看，對(duì)于環(huán)境信息治理中具有整合性、交叉性、復(fù)雜性的法律問(wèn)題、現(xiàn)象與規(guī)律，不管是從理論維度去建構(gòu)、解釋與適用環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范，還是從治理維度去回應(yīng)、協(xié)調(diào)與解決新出現(xiàn)的環(huán)境信息問(wèn)題、現(xiàn)象與規(guī)律，環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范的理論與制度在適用性方面都愈顯捉襟見(jiàn)肘、難以為繼，亟待推動(dòng)環(huán)境信息治理的轉(zhuǎn)型與變革。更何況環(huán)境信息公開(kāi)與環(huán)境信息搜集、處理、傳播、享益、存貯、利用、保密、歸檔等環(huán)節(jié)實(shí)乃無(wú)法分割之整體，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范和調(diào)整之“射程”。由此可知，僅僅基于環(huán)境信息公開(kāi)維度探討和論證環(huán)境信息問(wèn)題，難免有削足適履之嫌，相應(yīng)的法律規(guī)制也難以盡善盡美。因此，為避免因人為割裂環(huán)境信息問(wèn)題與法律關(guān)系之間的本質(zhì)聯(lián)系而阻礙環(huán)境信息問(wèn)題的解決和環(huán)境信息法治的完善，有必要打破現(xiàn)行環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范之桎梏，推陳出新地提出對(duì)環(huán)境信息法律現(xiàn)象更具解釋力、更具回應(yīng)性的“環(huán)境信息法”理論資源與法律方案。變革后的環(huán)境信息法視域下的治理模式和概念將根據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變化和法律理念的發(fā)展對(duì)舊有的環(huán)境信息公開(kāi)治理模式和概念進(jìn)行一定程度的修正、發(fā)展和完善[10]，其在承繼既有環(huán)境信息公開(kāi)制度的同時(shí)，還進(jìn)一步進(jìn)行發(fā)展與完善，強(qiáng)調(diào)以環(huán)境信息服務(wù)為核心的治理，最終推動(dòng)我國(guó)環(huán)境信息法治事業(yè)的協(xié)同建構(gòu)與整體發(fā)展。

鑒于環(huán)境信息的公共性屬性，環(huán)境信息法的立法宗旨必定要從環(huán)境信息公開(kāi)向環(huán)境信息服務(wù)轉(zhuǎn)變。針對(duì)現(xiàn)行環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范過(guò)于關(guān)注環(huán)境信息公開(kāi)行為的正當(dāng)性和合理性，卻嚴(yán)重忽視環(huán)境信息的搜集、傳播、享益、監(jiān)督和救濟(jì)等行為的問(wèn)題，應(yīng)在環(huán)境信息法中引入“環(huán)境信息服務(wù)”內(nèi)容，在完善現(xiàn)行環(huán)境信息公開(kāi)制度的同時(shí)，注重對(duì)環(huán)境信息搜集、傳播、享益、監(jiān)督、救濟(jì)等行為的規(guī)制與調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息公開(kāi)與環(huán)境信息搜集、傳播、享益、監(jiān)督并重的格局，只有這樣才能在理論上自圓其說(shuō)、在實(shí)踐上順理成章。因此，從新時(shí)代環(huán)境信息法治實(shí)踐的特殊要求以及環(huán)境信息立法的宗旨、任務(wù)看，環(huán)境信息法的立法具有歷史必要性。

二、環(huán)境信息法的概念內(nèi)涵

（一）環(huán)境信息法的概念界定

把環(huán)境信息法作為立法對(duì)象進(jìn)行研究，最早見(jiàn)于2005年的孔曉明。[11]環(huán)境信息法是指調(diào)整環(huán)境治理主體在環(huán)境信息活動(dòng)中產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)，其調(diào)整對(duì)象是環(huán)境信息活動(dòng)法律關(guān)系。[12]從信息學(xué)的視角來(lái)看，環(huán)境信息活動(dòng)是指環(huán)境信息主體從事的與環(huán)境信息直接相關(guān)的一切活動(dòng)，包括環(huán)境信息的獲取、加工、處理、公開(kāi)、傳播、享益、存貯、利用、保密、存檔等各種活動(dòng)。從法學(xué)的視角來(lái)看，在將環(huán)境信息視為一種財(cái)產(chǎn)、認(rèn)可環(huán)境信息產(chǎn)權(quán)的前提下，環(huán)境信息活動(dòng)由環(huán)境信息的占有、使用、收益、處分四類(lèi)活動(dòng)構(gòu)成。其中，環(huán)境信息的占有包含環(huán)境信息的獲取、持有、保留等活動(dòng);環(huán)境信息的使用包含環(huán)境信息的加工、處理、公開(kāi)、傳播等活動(dòng);環(huán)境信息的收益包含環(huán)境信息的享益、利用等活動(dòng);環(huán)境信息的處分包含決定環(huán)境信息是公開(kāi)抑或是保密等活動(dòng)。從環(huán)境信息法的作用來(lái)看，環(huán)境信息法不僅擔(dān)負(fù)著調(diào)整環(huán)境信息活動(dòng)中產(chǎn)生的各種社會(huì)關(guān)系之任務(wù)，而且保障人們通過(guò)提高信息技術(shù)水平并以此提高環(huán)境治理的能力的行為，同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)信息技術(shù)手段的有效掌控，使信息技術(shù)手段的利用控制在人類(lèi)自身可以接受以及與人類(lèi)生存本身密切相關(guān)的環(huán)境因素能夠容納的范圍之內(nèi)。

之所以再次提出“環(huán)境信息法”，是因?yàn)榄h(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范已經(jīng)在很大程度上對(duì)其調(diào)整對(duì)象、價(jià)值取向進(jìn)行了“畫(huà)地自限”的設(shè)計(jì)，且與管理體制有著千絲萬(wàn)縷、無(wú)法割裂的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，傾向于體現(xiàn)政府對(duì)環(huán)境信息流動(dòng)的全程管理與控制。與之相對(duì)，環(huán)境信息法是在對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范進(jìn)行反思與突破的基礎(chǔ)上，以一種新穎的、更富時(shí)代特質(zhì)的法律形式回應(yīng)并持續(xù)穩(wěn)定地解決環(huán)境信息領(lǐng)域日益顯現(xiàn)的新興的、復(fù)雜的、集合的法律問(wèn)題。不僅打破了環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范在體制、觀念方面的束縛，拓寬了調(diào)整對(duì)象、內(nèi)容，客觀體現(xiàn)了環(huán)境信息之“公共性”特質(zhì)，還科學(xué)地揭示了環(huán)境信息在政府、企業(yè)與公眾中的流動(dòng)周期歷程，遵循了環(huán)境信息流動(dòng)規(guī)律與以人民為中心的治理理念，是對(duì)環(huán)境信息法律內(nèi)容更具高度概括性的稱(chēng)謂。環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范是組成部分與必經(jīng)階段，劃分了環(huán)境信息治理的第一次版圖，環(huán)境信息法是在此基礎(chǔ)上的深化與升華，是對(duì)現(xiàn)行環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范在面對(duì)新興、交叉環(huán)境信息現(xiàn)象和法律問(wèn)題時(shí)日益顯現(xiàn)之局限性的回應(yīng)，具有更強(qiáng)的包容性與更廣的涵蓋面。

（二）環(huán)境信息法的基本特征

第一，歷史沿革的新興性。作為環(huán)境法律的新分支，環(huán)境信息法的形成與演進(jìn)必然要具備一定的客觀歷史條件。人類(lèi)信息活動(dòng)自古有之，但在原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明時(shí)代，尚未有真正意義上的環(huán)境信息社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系，也就沒(méi)有產(chǎn)生調(diào)整這種關(guān)系的環(huán)境信息法律規(guī)范。人類(lèi)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入生態(tài)文明與信息文明并存的新時(shí)代，這種情況發(fā)生了本質(zhì)變化。生態(tài)化、信息化已然成為新的社會(huì)生產(chǎn)力并展示出了強(qiáng)大的生命力，同時(shí)產(chǎn)生了環(huán)境信息關(guān)系——一種新的社會(huì)關(guān)系，由此呼喚著環(huán)境信息法的產(chǎn)生。

第二，法律關(guān)系的交互性。環(huán)境信息法應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)公眾對(duì)環(huán)境信息治理過(guò)程的全程參與和監(jiān)督，且在具體的參與和監(jiān)督方式上體現(xiàn)出政府與公眾的互動(dòng)呼應(yīng)。環(huán)境信息法調(diào)整的法律關(guān)系應(yīng)該是交互的、網(wǎng)狀的關(guān)系，不僅強(qiáng)調(diào)對(duì)環(huán)境信息流全過(guò)程的管理，重視環(huán)境信息的反饋，而且強(qiáng)調(diào)在政府主導(dǎo)下的干系人（公眾、企業(yè)）參與，干系人扮演了環(huán)境信息的需求者、供給者、被管理者、參與者、監(jiān)督者等諸多不同的身份與角色。

第三，法律主體的多元化。一方面體現(xiàn)在環(huán)境信息治理權(quán)限的多中心，環(huán)境信息共建共治共享模式在承認(rèn)政府在環(huán)境信息治理中主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)環(huán)境信息涉及范圍、利益關(guān)聯(lián)性程度等建立分權(quán)自治的、多中心的、上下協(xié)調(diào)的多元治理體制，切實(shí)激發(fā)企業(yè)、公眾在環(huán)境信息治理中的積極性。另一方面體現(xiàn)在環(huán)境信息治理手段的網(wǎng)絡(luò)化。同環(huán)境信息公開(kāi)單一化的政府、企業(yè)向公眾提供環(huán)境信息相較而言，多元共建共治共享治理體制應(yīng)在政府機(jī)構(gòu)之間、政府與企業(yè)之間、政府與公眾之間，以及企業(yè)與公眾之間形成互動(dòng)合作的網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu)。

第四，調(diào)整對(duì)象的完整性。環(huán)境信息法的調(diào)整對(duì)象應(yīng)該是在環(huán)境信息活動(dòng)中產(chǎn)生的各種社會(huì)關(guān)系，不僅調(diào)整環(huán)境信息的公開(kāi)，也調(diào)整環(huán)境信息的搜集、處理、傳播、享益、存貯、保密、歸檔等環(huán)節(jié)，是對(duì)現(xiàn)行環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范調(diào)整對(duì)象的適度突破和豐富。也即在繼承現(xiàn)行環(huán)境信息公開(kāi)制度的同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步拓展與深化環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范的規(guī)制內(nèi)容，吸收并創(chuàng)新性地整合為環(huán)境信息法的調(diào)整對(duì)象。

三、環(huán)境信息法立法的時(shí)代使命

解決新時(shí)代環(huán)境信息治理過(guò)程中出現(xiàn)的各式各樣問(wèn)題，調(diào)整和規(guī)范在環(huán)境信息活動(dòng)中產(chǎn)生的各式各樣社會(huì)關(guān)系，推進(jìn)環(huán)境信息治理體系的現(xiàn)代化，必須要有良好的法律制度作為基礎(chǔ)保障，做到有法可依。因此，當(dāng)務(wù)之急是轉(zhuǎn)變環(huán)境信息立法范式，及時(shí)更新環(huán)境信息立法理念，為環(huán)境信息治理活動(dòng)提供可以遵循的“良法”，最終推動(dòng)環(huán)境治理能力的提高。

（一）從壓制型法向回應(yīng)型法邁進(jìn)

現(xiàn)行環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范具有明顯的“壓制型法”特征，集中體現(xiàn)為裁量權(quán)缺乏有效約束、信息控制者壟斷環(huán)境信息、公眾環(huán)境信息權(quán)未能充分得到確認(rèn)和保障等方面。環(huán)境信息治理的精細(xì)化與公眾環(huán)境信息權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒勃興，使壓制型環(huán)境信息公開(kāi)立法范式的正當(dāng)性和合理性在實(shí)踐過(guò)程中逐漸受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，有必要對(duì)我國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)立法展開(kāi)反思，推動(dòng)我國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范由壓制型法向回應(yīng)型法的變革與轉(zhuǎn)型。[13]3-7毋庸置疑，為有效治理環(huán)境信息問(wèn)題，需要在法治框架下規(guī)范、有序開(kāi)展。在易于流變的信息時(shí)代，環(huán)境信息治理迫切需要能夠?qū)?fù)雜問(wèn)題作出有效回應(yīng)、系統(tǒng)集成的法律制度?；貞?yīng)型法理論為環(huán)境信息問(wèn)題治理確立了一種制度模式和法治藍(lán)圖。在應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的環(huán)境信息問(wèn)題時(shí)，回應(yīng)型法理論主張聯(lián)合多元主體，統(tǒng)合多種利益訴求，融合多樣治理手段。[13]103在信息文明時(shí)代，信息技術(shù)的快速發(fā)展與深入應(yīng)用使得環(huán)境信息法必定要以一種更加積極靈活的姿態(tài)去回應(yīng)變動(dòng)不居、紛繁復(fù)雜的環(huán)境信息新問(wèn)題。在解決這些紛繁復(fù)雜的環(huán)境信息新問(wèn)題時(shí)，有必要統(tǒng)籌不同環(huán)境信息法律關(guān)系主體之間的利益沖突與環(huán)境信息權(quán)利義務(wù)分配問(wèn)題。換言之，不僅要保障公眾的環(huán)境信息權(quán)利，而且要確保不能鉗制環(huán)境信息技術(shù)的健康發(fā)展。

我國(guó)環(huán)境信息治理體系正處于重塑重構(gòu)的關(guān)鍵時(shí)期，生態(tài)文明、信息文明新時(shí)代的歷史方位決定了我們比以往任何時(shí)候都更加需要推動(dòng)環(huán)境信息法邁向回應(yīng)型法，為環(huán)境信息問(wèn)題有效治理提供可供遵循的良法。一方面，生態(tài)文明重新審視、思考了人和自然的關(guān)系，自然生態(tài)倫理價(jià)值觀的認(rèn)知本質(zhì)發(fā)生了顛覆性轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變必然會(huì)引起原有立法目的、基本原則、法律制度的反思和更新，要求我們推陳出新地修改和廢除原有法律中不適應(yīng)環(huán)境信息治理客觀情形和需要的部分，補(bǔ)充新的規(guī)定并使之成為一個(gè)內(nèi)部協(xié)調(diào)一致、符合環(huán)境信息治理發(fā)展需求的新法律規(guī)范。另一方面，在易于流變和充滿(mǎn)不確定性的信息社會(huì)，環(huán)境信息治理需要一套能夠有效回應(yīng)信息技術(shù)飛速進(jìn)步、利益訴求復(fù)雜多樣的法律制度，要求法律制度既要保持自身的系統(tǒng)性與整體性，又要對(duì)不斷涌現(xiàn)的信息技術(shù)創(chuàng)新、多樣化的環(huán)境信息價(jià)值取向保持足夠的回應(yīng)性?；貞?yīng)型法強(qiáng)調(diào)以法之目的為導(dǎo)向、法之價(jià)值為依歸，在實(shí)現(xiàn)路徑上主張多元主體之間的合作，具有很強(qiáng)的靈活性、開(kāi)放性和能動(dòng)性，能夠更好地應(yīng)對(duì)快速變遷的社會(huì)環(huán)境和復(fù)雜多元的利益格局。

根據(jù)回應(yīng)型法理論，環(huán)境信息法在設(shè)計(jì)環(huán)境信息制度與機(jī)制時(shí)，應(yīng)當(dāng)以環(huán)境信息問(wèn)題為中心，以環(huán)境信息目的為導(dǎo)向，只有這樣，方能確保環(huán)境信息法的靈活性和回應(yīng)性。信息技術(shù)創(chuàng)新突破了既有環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)定的限制，形成了信息技術(shù)在前面跑，法律在后面緊追的局面，造成了環(huán)境信息治理難題。應(yīng)由壓制型環(huán)境信息公開(kāi)法轉(zhuǎn)向回應(yīng)型環(huán)境信息法，才能更好地回應(yīng)信息技術(shù)的進(jìn)步。同時(shí)，在信息技術(shù)不斷革新的新時(shí)代，面對(duì)新特點(diǎn)、新情況和新問(wèn)題，環(huán)境信息法既要有更嚴(yán)格的剛性規(guī)定和更有效的實(shí)施以保障公眾環(huán)境信息權(quán)和實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理民主化，也要增強(qiáng)環(huán)境信息法的靈活性和適應(yīng)性以緩和法律的穩(wěn)定性與環(huán)境信息問(wèn)題的速變性之間的張力。因此，環(huán)境信息法在解決信息技術(shù)創(chuàng)新而產(chǎn)生的合法性問(wèn)題時(shí)，必須跨越壓制型法、自治型法之限定，邁向回應(yīng)型法。

（二）從信息公開(kāi)監(jiān)督向信息服務(wù)保障邁進(jìn)

對(duì)以往環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范進(jìn)行梳理和總結(jié)可知，環(huán)境信息公開(kāi)主要是指政府、企業(yè)依職權(quán)/依申請(qǐng)將在履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)過(guò)程中內(nèi)部產(chǎn)生抑或通過(guò)外部獲取的環(huán)境信息依法予以公開(kāi)。我國(guó)早期制定環(huán)境信息相關(guān)法律時(shí)，基本上都是圍繞調(diào)整與規(guī)制環(huán)境信息公開(kāi)行為而設(shè)計(jì)的。但政府、企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)并非直接為滿(mǎn)足公眾需求服務(wù)，而是基于自身環(huán)境管理需要。信息文明時(shí)代，新興信息技術(shù)的快速發(fā)展與深入應(yīng)用，為公眾參與環(huán)境信息治理提供了堅(jiān)實(shí)可靠的工具保障與支撐，扭轉(zhuǎn)了早期環(huán)境信息治理中公眾所處的弱勢(shì)地位。公眾參與正在日益引領(lǐng)中國(guó)環(huán)境信息治理轉(zhuǎn)型升級(jí)，集中體現(xiàn)為環(huán)境信息需求的公眾主導(dǎo)、環(huán)境信息供給的公眾參與。與現(xiàn)行環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范相比，環(huán)境信息法本質(zhì)上應(yīng)定位為一種服務(wù)法，應(yīng)著重凸顯以公眾的環(huán)境信息需求為本位來(lái)重塑、再造環(huán)境信息流，將政府、企業(yè)定位為環(huán)境信息服務(wù)的提供者，同時(shí)政府還充當(dāng)“環(huán)境信息需求者”之保護(hù)者的角色，以此為導(dǎo)向來(lái)安排環(huán)境信息的生產(chǎn)、加工、處理、公開(kāi)、傳播、享益、存貯、利用、保密、歸檔等信息活動(dòng)。[14]

以環(huán)境信息服務(wù)的立法理念改造既有環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范的思維與做法，需要我們?cè)诃h(huán)境信息體系、環(huán)境信息質(zhì)量、環(huán)境信息源到環(huán)境信息接收者的流動(dòng)過(guò)程、環(huán)境信息資源到環(huán)境信息資產(chǎn)的轉(zhuǎn)換過(guò)程等方面進(jìn)行變革與升級(jí)。從環(huán)境信息體系來(lái)看，環(huán)境信息服務(wù)旨在創(chuàng)設(shè)以公眾環(huán)境權(quán)益保障為中心的信息體系，在承繼、認(rèn)同環(huán)境信息公開(kāi)的基礎(chǔ)上，基于對(duì)公眾意愿、利益的充分考慮，還應(yīng)著重公開(kāi)與公眾生命健康、財(cái)產(chǎn)損益等基本權(quán)益密切相關(guān)的環(huán)境信息，以支持公眾對(duì)生產(chǎn)生活活動(dòng)及早作出決策與安排;從環(huán)境信息質(zhì)量來(lái)看，環(huán)境信息服務(wù)直接為滿(mǎn)足公眾需求服務(wù)，旨在通過(guò)多渠道為公眾提供多層次、全方位、一站式的環(huán)境信息服務(wù)進(jìn)而滿(mǎn)足其需求，最大限度提高環(huán)境信息質(zhì)量與最大程度統(tǒng)一環(huán)境信息標(biāo)準(zhǔn)，減少因環(huán)境信息格式、來(lái)源、類(lèi)型不同而可能引發(fā)的環(huán)境信息沖突、環(huán)境信息爭(zhēng)議，注重環(huán)境信息的及時(shí)性、正確性、可靠性以及與公眾感受的一致性;從環(huán)境信息資源到環(huán)境信息資產(chǎn)的轉(zhuǎn)換過(guò)程來(lái)看，環(huán)境信息服務(wù)還應(yīng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，創(chuàng)立環(huán)境信息價(jià)值顯現(xiàn)機(jī)制和環(huán)境信息補(bǔ)償機(jī)制。

（三）從行政主導(dǎo)的信息公開(kāi)模式向多元主體參與的共建共治共享模式邁進(jìn)

實(shí)現(xiàn)從環(huán)境信息管理到環(huán)境信息治理轉(zhuǎn)變與升華，既是生態(tài)文明、信息文明對(duì)治理手段的具體要求，也是新時(shí)代環(huán)境信息立法轉(zhuǎn)向的內(nèi)在要求。隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展、社會(huì)自治程度的日益提高，在環(huán)境信息治理理念、手段等方面不斷升級(jí)和更新，倘若繼續(xù)沿用政府單向度的環(huán)境信息管理模式進(jìn)行環(huán)境信息治理，不可避免地會(huì)存在偏頗之處。[15]為確保環(huán)境信息在全社會(huì)的共享及其效用價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)推動(dòng)環(huán)境信息治理向多元主體合作共治模式轉(zhuǎn)變。環(huán)境信息治理多元主體合作共治模式不同于舊有的“管理者一元主導(dǎo)”的環(huán)境信息管理模式，它主要強(qiáng)調(diào)通過(guò)以政府為核心的多元主體及其網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu)的治理模式來(lái)取代傳統(tǒng)所慣用的以政府為主導(dǎo)的“自上而下”的單向度管理模式，本質(zhì)上建構(gòu)起了一種引導(dǎo)、激發(fā)多方主體廣泛參與到環(huán)境信息治理過(guò)程中的新型制度形態(tài)，凸顯了當(dāng)代環(huán)境信息治理模式的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。多元主體合作共治模式摒棄了環(huán)境信息管理在體制、觀念方面的束縛，通過(guò)推進(jìn)環(huán)境信息多方主體參與的民主協(xié)同治理共同體建設(shè)，使政府、企業(yè)、公眾等各參與主體不僅是環(huán)境信息的搜集者、環(huán)境信息應(yīng)用的分享者，也是環(huán)境信息治理的監(jiān)督者和決策者。從而夯實(shí)多元共治的信息基礎(chǔ)，有效突破環(huán)境治理“信息困境”，實(shí)現(xiàn)治理方式與手段的多元化，共同推進(jìn)環(huán)境信息治理的現(xiàn)代化。也就是說(shuō)，在新時(shí)代的歷史方位下環(huán)境信息法新的時(shí)代使命就是要發(fā)揮其在推進(jìn)環(huán)境信息治理現(xiàn)代化過(guò)程中的助推器和保險(xiǎn)杠的作用。

我國(guó)應(yīng)充分發(fā)揮信息技術(shù)集成、融合、優(yōu)化環(huán)境治理業(yè)務(wù)流程的優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新環(huán)境治理制度，構(gòu)建以政府、企業(yè)、公眾為多元主體的共建共治共享三大目標(biāo)相互吻合的環(huán)境信息治理格局。[16]我國(guó)既有的環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范的整個(gè)思維體系和遣詞用語(yǔ)許多都是行政管理的思維和語(yǔ)言，由此造成環(huán)境信息缺乏共享、互通、協(xié)同等諸多問(wèn)題的出現(xiàn)。因此，我們必須要從環(huán)境信息管理模式向多主體參與的環(huán)境信息共建共治共享模式轉(zhuǎn)變，必須站在環(huán)境保護(hù)全局的高度，加強(qiáng)環(huán)境信息共建共治共享機(jī)制研究，通過(guò)集成、串聯(lián)、融合各領(lǐng)域、各部門(mén)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，確保全國(guó)環(huán)境信息化“一盤(pán)棋”，各領(lǐng)域、各部門(mén)環(huán)境信息服務(wù)“一體化”[17]，逐步建立、完善環(huán)境信息共建共治共享機(jī)制，推動(dòng)環(huán)境信息共建共治共享建設(shè)，不斷提高環(huán)境信息共享程度與開(kāi)發(fā)利用的深度，促使環(huán)境保護(hù)由粗放式管理向精細(xì)化治理演變推進(jìn)。

從傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的環(huán)境信息管理模式向多方主體參與的民主、互動(dòng)式、網(wǎng)狀式共建共治共享環(huán)境信息治理模式轉(zhuǎn)變，有助于構(gòu)建跨部門(mén)、跨層級(jí)的環(huán)境信息共享、互聯(lián)互通與業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制，打破科層制模式下不必要的環(huán)境信息壁壘，有效改進(jìn)過(guò)去政府、企業(yè)、公眾等環(huán)境信息主體之間的信息不對(duì)稱(chēng)狀況，實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息治理主體從單一化到多元化的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息治理結(jié)構(gòu)從垂直化到扁平化的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息治理機(jī)制從中心化到去中心化的轉(zhuǎn)變，最終推動(dòng)環(huán)境信息治理體系的科學(xué)化。[18]

（四）從單向度的信息公開(kāi)監(jiān)督制度向信息流“全過(guò)程”民主參與制度邁進(jìn)

依據(jù)環(huán)境知情權(quán)和環(huán)境信息公開(kāi)制度是一體兩面的見(jiàn)解，則可提出環(huán)境信息權(quán)和環(huán)境信息流“全過(guò)程”參與制度是一體兩面的事務(wù)。近十年，我國(guó)環(huán)境信息搜集、傳播、救濟(jì)等事務(wù)在環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范的框架之外獲得了巨大的發(fā)展。由于環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范較為忽視環(huán)境信息搜集、傳播、救濟(jì)等事務(wù)，使得環(huán)境信息搜集、傳播、救濟(jì)等事務(wù)的發(fā)展面臨著“無(wú)法律依據(jù)”和“無(wú)具體規(guī)則”的雙重困境。只有在明確分工的基礎(chǔ)上將環(huán)境信息公開(kāi)事務(wù)和環(huán)境信息搜集、傳播、救濟(jì)等事務(wù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，才能形成功能協(xié)調(diào)的環(huán)境信息流“全過(guò)程”參與制度，進(jìn)而維護(hù)環(huán)境信息秩序。從世界其他國(guó)家和地區(qū)環(huán)境信息法發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)看，環(huán)境信息法不再僅僅局限于環(huán)境信息公開(kāi)領(lǐng)域，而是廣泛介入到環(huán)境信息搜集、傳播、救濟(jì)等領(lǐng)域，特別是公眾在環(huán)境信息搜集、傳播、救濟(jì)領(lǐng)域獲得了廣泛的權(quán)利，對(duì)環(huán)境信息搜集、傳播、救濟(jì)事務(wù)的需求催生了大量的環(huán)境信息制度訴求。因此，在生態(tài)文明與信息文明并存的時(shí)代背景下，為環(huán)境信息公開(kāi)領(lǐng)域以外的搜集、傳播、救濟(jì)等提供制度保障，對(duì)具體規(guī)則作出應(yīng)有安排，是完善我國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范所承載的一個(gè)時(shí)代使命。環(huán)境信息法既要對(duì)現(xiàn)行環(huán)境信息公開(kāi)行為進(jìn)行引導(dǎo)與規(guī)制，發(fā)揮其“晴雨表”的功能，也需要對(duì)環(huán)境信息搜集、傳播、救濟(jì)行為進(jìn)行引導(dǎo)與規(guī)制，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境信息流“全過(guò)程”參與制度的體系化構(gòu)建。

完善環(huán)境信息取得制度是環(huán)境信息流“全過(guò)程”參與制度實(shí)施之前提。我國(guó)既有的環(huán)境信息取得制度主要由環(huán)境監(jiān)測(cè)制度與排污申報(bào)登記制度組成。實(shí)踐中，環(huán)境監(jiān)測(cè)人員數(shù)量少、環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備陳舊、環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不完整等問(wèn)題十分突出，部分企業(yè)為規(guī)避政府監(jiān)管和逃避責(zé)任，申報(bào)環(huán)境數(shù)據(jù)時(shí)通常巧立名目、弄虛作假，極大影響了所公開(kāi)的環(huán)境信息的可信度和說(shuō)服力。大部分公眾非常期待能夠從政府、企業(yè)公開(kāi)以外的其他渠道取得所需要的環(huán)境信息。自PM2.5之爭(zhēng)后[19]，我國(guó)公眾自測(cè)環(huán)境信息行為開(kāi)始出現(xiàn)并快速成為公眾獲取環(huán)境信息的重要途徑，發(fā)揮著彌補(bǔ)政府、企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)不及時(shí)、不完善等缺陷的作用。但是，環(huán)境信息監(jiān)測(cè)工作具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性與技術(shù)性，公眾自測(cè)所獲取的環(huán)境信息、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)在科學(xué)性與準(zhǔn)確性方面有著明顯局限，若管理、發(fā)布、傳播不當(dāng)，則容易對(duì)公眾形成誤導(dǎo)、引起社會(huì)恐慌甚至導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生，成為引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定的因素。因此，環(huán)境信息立法在認(rèn)同環(huán)境信息公開(kāi)制度的同時(shí)，也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公眾自測(cè)環(huán)境信息行為進(jìn)行規(guī)制與引導(dǎo)的法律制度設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮公眾自測(cè)環(huán)境信息行為之積極作用，有效避免公眾自測(cè)環(huán)境信息行為可能產(chǎn)生之不良影響，從而成為政府、企業(yè)取得環(huán)境信息的重要補(bǔ)充。[20]

健全環(huán)境信息處理制度是環(huán)境信息流“全過(guò)程”參與制度實(shí)施之關(guān)鍵。環(huán)境信息處理制度是指對(duì)前述階段取得的不同格式、來(lái)源、類(lèi)型的環(huán)境數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、篩選與整理的制度。我國(guó)今后環(huán)境信息制度的構(gòu)建，在加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境數(shù)據(jù)搜集與保存的同時(shí)，應(yīng)創(chuàng)設(shè)協(xié)調(diào)一致的環(huán)境信息處理制度，打破當(dāng)前處理環(huán)境信息壁壘，及時(shí)有效將取得的不同格式、來(lái)源、類(lèi)型的環(huán)境原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為公眾容易感知、理解、接收的環(huán)境信息。故構(gòu)建環(huán)境信息處理制度，在我國(guó)環(huán)境信息法的轉(zhuǎn)型升級(jí)中是不可或缺的。

落實(shí)環(huán)境信息責(zé)任制度是環(huán)境信息流“全過(guò)程”參與制度實(shí)施之保障。環(huán)境信息責(zé)任制度是指環(huán)境信息法律關(guān)系主體在從事環(huán)境信息活動(dòng)過(guò)程中違反相關(guān)規(guī)定所應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任。責(zé)任不統(tǒng)一、不明確甚至缺失將導(dǎo)致環(huán)境信息公開(kāi)制度形同虛設(shè)、難以具體實(shí)施甚至可能被消解于無(wú)形，無(wú)法保障環(huán)境信息行為規(guī)范有序。故遵循“權(quán)義責(zé)相統(tǒng)一”之基本法理，構(gòu)建剛性的環(huán)境信息責(zé)任制度、明確環(huán)境信息活動(dòng)中多元主體責(zé)任，在環(huán)境信息立法中至關(guān)重要。

（五）從尊重與保障公眾環(huán)境知情權(quán)向尊重與保障公眾環(huán)境信息權(quán)邁進(jìn)

在我國(guó)民主化進(jìn)程中，現(xiàn)代化所發(fā)生最為重要的變化之一就是公眾權(quán)利的生長(zhǎng)。拓展和深化公眾環(huán)境信息權(quán)并對(duì)其進(jìn)行確認(rèn)和保障，直接關(guān)系到公眾生存發(fā)展、生命健康、學(xué)習(xí)生活等各個(gè)方面的權(quán)益保護(hù)，是環(huán)境信息法“善治”的又一基本特征。同現(xiàn)行環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范以責(zé)任為基礎(chǔ)的治理模式相較而言，環(huán)境信息法是一種以主體權(quán)利為焦點(diǎn)的治理模式。環(huán)境信息法模式之所以將關(guān)注點(diǎn)從治理主體責(zé)任轉(zhuǎn)變到環(huán)境信息主體權(quán)利上，主要是出于對(duì)新時(shí)代的新社會(huì)關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)的關(guān)切。賦予公眾完備的環(huán)境信息權(quán)利不僅有利于公眾與政府之間在環(huán)境信息秩序治理上的溝通與協(xié)同，也有利于公眾與具有披露義務(wù)的企業(yè)在環(huán)境信息秩序治理上的溝通與協(xié)同，從而通過(guò)三角互動(dòng)關(guān)系達(dá)到環(huán)境信息秩序的共建共治共享，以此更能保障環(huán)境信息真實(shí)全面準(zhǔn)確有效的供給與流動(dòng)。反觀實(shí)踐，目前在環(huán)境信息法領(lǐng)域，公眾認(rèn)可并期待享有的某些環(huán)境信息權(quán)利尚未得到立法的有效確認(rèn)而演變?yōu)榉ǘ?quán)利，某些法定的環(huán)境信息權(quán)利由于缺乏保障或救濟(jì)而無(wú)法落實(shí)為現(xiàn)實(shí)權(quán)利，集中體現(xiàn)為公眾環(huán)境信息權(quán)利的相對(duì)貧困。因此，在推進(jìn)我國(guó)環(huán)境信息治理現(xiàn)代化過(guò)程中，需要進(jìn)一步解決公眾環(huán)境信息權(quán)利相對(duì)匱乏的問(wèn)題，更好發(fā)現(xiàn)、確認(rèn)、保障與實(shí)現(xiàn)公眾環(huán)境信息權(quán)利。

1.拓展和深化公眾環(huán)境信息權(quán)

以環(huán)境知情權(quán)機(jī)制調(diào)整環(huán)境信息利益關(guān)系在新時(shí)代具有突出的弊端與局限。在信息化時(shí)代到來(lái)之前，人們并未察覺(jué)到將環(huán)境信息權(quán)作為區(qū)別于環(huán)境知情權(quán)而予以單獨(dú)歸納和處理的必要。彼時(shí)常常將公眾環(huán)境信息權(quán)與公眾環(huán)境知情權(quán)相等同，因?yàn)槎咴谥黧w、客體、侵害后果等維度存在著內(nèi)在緊密聯(lián)系：就主體而言，二者的權(quán)利主體都是公眾，義務(wù)主體都包括自然人、法人、其他組織;就客體而言，二者的權(quán)利客體都指向環(huán)境信息，且環(huán)境信息的形式范圍（載體）和環(huán)境信息的實(shí)質(zhì)范圍（內(nèi)容）均隨著信息技術(shù)發(fā)展呈逐步擴(kuò)大的趨勢(shì);就侵害后果而言，對(duì)公眾環(huán)境信息權(quán)的侵害大多表現(xiàn)為未披露、未提供環(huán)境信息，從而與對(duì)環(huán)境知情權(quán)的侵害非常類(lèi)似。由此，我國(guó)在以往理論研究和立法實(shí)踐中普遍將公眾環(huán)境信息權(quán)和公眾環(huán)境知情權(quán)相等同，或者認(rèn)為通過(guò)單純確立環(huán)境信息公開(kāi)制度，就能達(dá)到全面保護(hù)公眾環(huán)境信息權(quán)之目的。然而，公眾環(huán)境信息權(quán)是與公眾環(huán)境知情權(quán)不同的獨(dú)立權(quán)利，二者哲學(xué)基礎(chǔ)不完全相同、保護(hù)范圍和方式也不完全相同。信息時(shí)代環(huán)境信息搜集、儲(chǔ)存、整合、傳播及處理方式的徹底革新，使人們無(wú)法遁于“環(huán)境知情權(quán)”之下實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾環(huán)境信息權(quán)之完整保護(hù)?；诙叩膮^(qū)別，公眾環(huán)境信息權(quán)法律保護(hù)不應(yīng)采取既有環(huán)境知情權(quán)之規(guī)制和保護(hù)模式，而應(yīng)重新建立公眾環(huán)境信息權(quán)保護(hù)機(jī)制。

環(huán)境信息法有必要拓展和深化公眾環(huán)境信息權(quán)利的內(nèi)涵和范疇。通過(guò)對(duì)環(huán)境信息屬性的分析表明，環(huán)境信息與政府信息雖有一定程度的交叉重合，但環(huán)境信息屬于公共信息而非政府信息，環(huán)境信息的搜集、提供、傳播主體更為廣泛，除了政府提供的環(huán)境信息以外，還包括企業(yè)、公眾提供的環(huán)境信息，故政府不應(yīng)對(duì)環(huán)境信息發(fā)布權(quán)、傳播渠道進(jìn)行壟斷，公眾也有權(quán)對(duì)環(huán)境信息進(jìn)行搜集、傳播。通過(guò)對(duì)權(quán)利范疇的研究發(fā)現(xiàn)，權(quán)利的形式、權(quán)利的內(nèi)容是伴隨時(shí)代變遷、社會(huì)發(fā)展、法治進(jìn)化而不斷演進(jìn)的。生態(tài)文明、信息文明新時(shí)代新社會(huì)新演進(jìn)極大豐富和深化了環(huán)境信息權(quán)利內(nèi)涵和范疇，環(huán)境信息權(quán)利備受關(guān)注和尊重，環(huán)境信息權(quán)利話語(yǔ)得到彰顯，表現(xiàn)為公眾環(huán)境信息權(quán)利范疇與體系的不斷擴(kuò)充。面對(duì)環(huán)境信息的合法搜集、有序流動(dòng)、合理使用、嚴(yán)格保護(hù)、及時(shí)救濟(jì)，公眾對(duì)環(huán)境信息權(quán)利的需求已不再滿(mǎn)足于對(duì)環(huán)境信息的知情上[21]，而是對(duì)環(huán)境信息有著搜集、傳播、享益、監(jiān)督、救濟(jì)等一系列更為豐富、詳細(xì)和完備的訴求，社會(huì)情況的深刻變化使得很多原本就不能“寄居”于環(huán)境知情權(quán)之下的環(huán)境信息權(quán)有了更為普遍的意義和更容易被理解、被接受的價(jià)值，在客觀上促使著環(huán)境信息權(quán)的誕生。[22]可以說(shuō)，環(huán)境信息法之價(jià)值功能正在逐步發(fā)生轉(zhuǎn)向，從單純對(duì)公眾環(huán)境知情權(quán)保護(hù)擴(kuò)展到對(duì)公眾環(huán)境信息權(quán)成體系、成系統(tǒng)保護(hù)之價(jià)值功能日益清晰。

2.確認(rèn)和保障公眾環(huán)境信息權(quán)

新時(shí)代的環(huán)境信息法有必要對(duì)拓展和深化了的公眾環(huán)境信息權(quán)進(jìn)行確認(rèn)和保障。由信息技術(shù)所催生的新興權(quán)利訴求不僅需要在權(quán)利概念和權(quán)利理論上得到科學(xué)論證與積極回應(yīng)，也需要法律對(duì)權(quán)利的法律地位予以明確。公眾環(huán)境信息權(quán)是被公眾認(rèn)可并期待享有的權(quán)利，但該權(quán)利仍停留在應(yīng)然層面，尚未得到法律的有效確認(rèn)。為確保公眾環(huán)境信息權(quán)能夠得到充分實(shí)現(xiàn)與有效行使，就必須在環(huán)境信息法中對(duì)其進(jìn)行立法確認(rèn)并設(shè)置相應(yīng)規(guī)范保障其行使。只有在公眾能夠真正享有與行使搜集、知悉、傳播環(huán)境信息的權(quán)利時(shí)，環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范的變革、完善才是最為有效的。公眾環(huán)境知情權(quán)在我國(guó)是已經(jīng)實(shí)證化并被法律確認(rèn)了的權(quán)利，如我國(guó)《憲法》第四十一條可以看作是關(guān)于公眾環(huán)境知情權(quán)之隱含性、間接性規(guī)定，2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五十三條規(guī)定了公眾環(huán)境知情權(quán)。然而，作為集合性權(quán)利，公眾環(huán)境信息權(quán)不僅包括對(duì)環(huán)境信息的知悉和獲取，還囊括對(duì)信息的搜集、傳播、享益、監(jiān)督、救濟(jì)等方面。為積極回應(yīng)公眾權(quán)利需要和訴求，應(yīng)當(dāng)引入環(huán)境信息權(quán)概念并以其作為環(huán)境信息法和環(huán)境信息法律體系的邏輯起點(diǎn)、神經(jīng)中樞和制度本體，對(duì)公眾環(huán)境信息權(quán)加以周延、詳盡的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)體系化、完備化和全方位保護(hù)，既包括環(huán)境（信息）知情權(quán)這一法定權(quán)利，也包括環(huán)境信息搜集權(quán)、環(huán)境信息傳播權(quán)、環(huán)境信息享益權(quán)、環(huán)境信息監(jiān)督權(quán)、環(huán)境信息救濟(jì)權(quán)等應(yīng)然權(quán)利，在邏輯上實(shí)現(xiàn)權(quán)利體系的統(tǒng)一和完整。

尊重與保障公眾環(huán)境信息權(quán)是環(huán)境信息法落實(shí)“以人民為中心”思想之最好體現(xiàn)。尊重和保障人權(quán)是環(huán)境信息法治的根本要求，是環(huán)境信息治理的強(qiáng)大動(dòng)力，也是環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范變革的根本遵循。所謂人權(quán)，在爭(zhēng)論、辨析過(guò)程中已達(dá)成的最為廣泛認(rèn)可的概念是指人與生俱來(lái)應(yīng)當(dāng)享有的普適性、道義性的權(quán)利。新時(shí)代，人權(quán)視野下的公眾環(huán)境信息權(quán)利體系正在不斷汲取第三代人權(quán)中的環(huán)境權(quán)以及第四代人權(quán)中的信息權(quán)的獨(dú)特品質(zhì)，并逐漸演化出屬于自身的迭代性特征。將法治精神融入環(huán)境信息治理，就要確立和強(qiáng)化公眾的環(huán)境信息權(quán)，這是使人活得自由且有尊嚴(yán)的內(nèi)在要求，也是公眾積極主動(dòng)地參與環(huán)境治理的前置條件與基礎(chǔ)保障。若前提和基礎(chǔ)都不存在，就不可能真正行使對(duì)環(huán)境保護(hù)與治理的有效參與，更無(wú)法保證能起到良好的效果。環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范的變革意味著我國(guó)將開(kāi)啟一個(gè)公眾環(huán)境信息權(quán)利保護(hù)的新時(shí)代。構(gòu)建以人為本的環(huán)境信息法律秩序，就是以人的權(quán)利為本，把保障公眾環(huán)境信息權(quán)作為環(huán)境信息法律秩序的核心要義。環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范的變革順應(yīng)了新時(shí)代生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的應(yīng)有方向，體現(xiàn)了環(huán)境信息治理層面以人權(quán)保障思想為本位的實(shí)然轉(zhuǎn)變。

四、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)代法治為國(guó)家治理注入良法的基本價(jià)值，提供善治的創(chuàng)新機(jī)制，法治對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化具有根本意義與決定作用。[23]在生態(tài)文明和信息文明并存發(fā)展的新時(shí)代，環(huán)境信息問(wèn)題愈加呈現(xiàn)出復(fù)雜性、交叉性、集合性、動(dòng)態(tài)性的特征，提出環(huán)境信息法立法這一時(shí)代主題和研究課題，既迫在眉睫又順理成章。必須順應(yīng)環(huán)境信息治理現(xiàn)代化和科學(xué)化的發(fā)展趨勢(shì)，尊重環(huán)境信息法律關(guān)系的整體性，關(guān)注環(huán)境信息法律現(xiàn)象的集合性，強(qiáng)調(diào)環(huán)境信息法律問(wèn)題復(fù)雜性，在認(rèn)同現(xiàn)行環(huán)境信息公開(kāi)法律規(guī)范前提下，進(jìn)一步拓展與深化其調(diào)整內(nèi)容，生成蘊(yùn)含針對(duì)性、內(nèi)生性、協(xié)同性的環(huán)境信息法理論資源和法律方案。環(huán)境信息治理應(yīng)當(dāng)依靠完備的法律體系和反映時(shí)代特征、符合時(shí)代需要的法律制度來(lái)保障。在制定作為生態(tài)文明、信息文明建設(shè)重要內(nèi)容和制度保障的環(huán)境信息法時(shí)，應(yīng)關(guān)注其應(yīng)肩負(fù)的時(shí)代使命。在新時(shí)代的歷史方位下，對(duì)環(huán)境信息法的立法范式、立法理念、基本制度、信息規(guī)制以及權(quán)利保障等進(jìn)行變革重塑并作出周延規(guī)定，切實(shí)發(fā)揮環(huán)境信息法在規(guī)范各類(lèi)環(huán)境信息活動(dòng)、化解各種環(huán)境信息矛盾、分配環(huán)境信息資源、調(diào)節(jié)環(huán)境信息利益、維護(hù)環(huán)境信息秩序、保障環(huán)境信息權(quán)利等方面的重要作用，以其科學(xué)性、民主性和權(quán)威性助推我國(guó)環(huán)境信息治理現(xiàn)代化時(shí)代使命的實(shí)現(xiàn)。環(huán)境信息法作為環(huán)境信息治理領(lǐng)域“長(zhǎng)了牙齒”的重要法律，將增強(qiáng)環(huán)境信息治理各環(huán)節(jié)的剛性，推動(dòng)環(huán)境信息“良法善治”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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Environmental Information Law： Legislative Background， Basic Connotation and Legislative Mission

Fang Yin，Wang Mingdong

（Guizhou University， Guiyang 550025， Guizhou，China）

Abstract：Environmental information law is the general term of the legal norms that adjust the social relations of the environmental governance subject in the environmental information activities，and its adjustment object is the legal relations generated by the environmental information activities. Under the historical orientation of the new era， the legislation of environmental information law should shoulder the mission of the new era. In terms of legislative paradigm， it should realize the transformation from the oppressive law to the responsive law. In terms of legislation concept，we should realize the transformation from environmental information public supervision to environmental information service guarantee. In the system construction， we should realize the transformation from the one-dimensional environmental information open supervision system to the“whole process”democratic participation system of environmental information flow. In the mode of information regulation，it is necessary to realize the transformation from the administration-led mode of environmental information disclosure to the multi-subject participation mode of co-construction， co-governance and sharing. In respect and protection of rights，we should realize the transformation from the public's right to know about the environment to the public's right to environmental information..

Key words：environmental information disclosure laws and regulations;environmental information law;ecological civilization;information civilization

責(zé)任編輯：王廷國(guó)? 李? 慧