摘 要：從“平臺-數(shù)據(jù)-智能-融合-普惠”這一視角出發(fā)，結(jié)合我國政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享的基礎(chǔ)和政策導(dǎo)向剖析政務(wù)數(shù)字化的內(nèi)涵，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步探討政務(wù)數(shù)據(jù)安全的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。政務(wù)數(shù)字化和政務(wù)數(shù)據(jù)安全治理不僅僅是個(gè)技術(shù)問題，還是一個(gè)涉及政府組織結(jié)構(gòu)及公共服務(wù)價(jià)值選擇的問題，其背后的實(shí)踐邏輯是政府職責(zé)體系的變革。具化到我國政務(wù)數(shù)字化和政務(wù)數(shù)據(jù)安全的需要，厘清政府部門數(shù)據(jù)匯集和共享的職責(zé)以打破“數(shù)據(jù)孤島”，構(gòu)建政府條塊管理部門數(shù)據(jù)在線的職責(zé)以清除“煙囪林立”，調(diào)整智能政務(wù)的政府職責(zé)結(jié)構(gòu)以轉(zhuǎn)變政府職能，以及強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全審計(jì)的政府職責(zé)以抵御數(shù)據(jù)安全威脅是政府職責(zé)體系變革的要義。

關(guān)鍵詞：政務(wù)數(shù)字化;政務(wù)數(shù)據(jù)安全;政府職責(zé)體系變革

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 - 5381（2021）04 - 0047- 07

相對于農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明，我們是否迎來了信息文明？有人認(rèn)為，我們已經(jīng)進(jìn)入了智能時(shí)代，構(gòu)成生產(chǎn)力的已是虛擬身份的勞動(dòng)者和諸如云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、機(jī)器智能等生產(chǎn)資料，生產(chǎn)關(guān)系也變成了數(shù)據(jù)服務(wù)。盡管這種說法有些言之過早，但數(shù)字時(shí)代實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高度聯(lián)通卻是不爭的事實(shí)。由此，政府管理理念和社會(huì)治理模式的進(jìn)步將集中體現(xiàn)在“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”方面。黨中央和國務(wù)院對此早有部署，從“‘互聯(lián)網(wǎng)+行動(dòng)計(jì)劃”到“大數(shù)據(jù)計(jì)劃”緊鑼密鼓。黨的十九大后不久，習(xí)近平總書記在中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，“要以推行電子政務(wù)、建設(shè)智慧城市等為抓手，以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，推動(dòng)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，打通信息壁壘，形成覆蓋全國、統(tǒng)籌利用、統(tǒng)一接入的數(shù)據(jù)共享大平臺，構(gòu)建全國信息資源共享體系，實(shí)現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)?！盵1]國務(wù)院為此就“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的技術(shù)體系建設(shè)、改革實(shí)施方案及全國一體化在線服務(wù)平臺建設(shè)專門發(fā)文強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、強(qiáng)化整體聯(lián)動(dòng)、強(qiáng)化規(guī)范管理，更好為企業(yè)和群眾提供全流程一體化在線服務(wù)，推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化。但是，回到理論層面和落實(shí)到實(shí)踐層面，政務(wù)數(shù)字化的復(fù)雜性和艱巨性兼而有之。比如，政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”和企業(yè)群眾辦事“只進(jìn)一扇門”“最多跑一次”“不見面審批”等改革措施就迫切需要數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代公共服務(wù)的效率與提供變化的理論創(chuàng)新來回應(yīng)。再比如，數(shù)據(jù)共享必然使得組織扁平化，其實(shí)質(zhì)是逐漸將匯報(bào)式、效率相對低下的組織模式調(diào)整成現(xiàn)在比較流行的、效率比較高的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型的組織模式，但這種“破壞性”的重構(gòu)在實(shí)踐中將會(huì)遇到怎樣的阻力呢？又比如，我國政府履行職責(zé)的定位是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和公共服務(wù)，這就意味著政務(wù)數(shù)據(jù)歸集和公開的范圍要比國外廣泛得多，在此背景下，如何變革政府的職責(zé)體系，確保政務(wù)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)信息安全就顯得相當(dāng)棘手。

結(jié)合當(dāng)下黨中央和國務(wù)院圍繞轉(zhuǎn)變政府職能、深化簡政放權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)管方式、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”重大部署，特別是國務(wù)院加快推進(jìn)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見，進(jìn)一步明確政務(wù)數(shù)字化的內(nèi)涵，同時(shí)結(jié)合數(shù)據(jù)安全及其風(fēng)險(xiǎn)治理探討政府職責(zé)體系的變革，不僅是政府部門組織推進(jìn)的需要，更是該領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者研究的價(jià)值所在。

一、政務(wù)數(shù)字化的內(nèi)涵

如果說農(nóng)業(yè)社會(huì)建立在農(nóng)耕技術(shù)基礎(chǔ)上，其社會(huì)結(jié)構(gòu)是父系家庭，工業(yè)社會(huì)建立在制造技術(shù)上，其社會(huì)結(jié)構(gòu)是科層組織，那么信息社會(huì)就建立在溝通技術(shù)上，其社會(huì)結(jié)構(gòu)是網(wǎng)絡(luò)平臺。對此，曼紐爾·卡斯特認(rèn)為：“數(shù)字傳播的出現(xiàn)所導(dǎo)致的傳播轉(zhuǎn)型，以及與之相伴隨的組織機(jī)構(gòu)與文化的變遷，已經(jīng)深刻改變了權(quán)力關(guān)系運(yùn)作的方式?！盵2]質(zhì)言之，網(wǎng)絡(luò)平臺管理不同于組織管理。組織管理依賴于權(quán)力強(qiáng)制，而網(wǎng)絡(luò)平臺管理則是基于技術(shù)協(xié)議的自愿溝通。具體到當(dāng)下，平臺化已是大勢所趨。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，首先是商業(yè)平臺化（網(wǎng)店），其次是金融平臺化（網(wǎng)銀），再次是制造平臺化（工業(yè)4.0）;在社交領(lǐng)域，有智能手機(jī)就有平臺;在傳媒領(lǐng)域，媒體融合的數(shù)字化傳播平臺欣欣向榮;在教育領(lǐng)域，從“慕課”到“微課”，線上平臺已使固定的教學(xué)組織延伸出可自由改變的教學(xué)組織。由此，可以說政務(wù)數(shù)字化就是政府領(lǐng)域的平臺化。圍繞政務(wù)數(shù)字化這一網(wǎng)絡(luò)生態(tài)系統(tǒng)，平臺是主體要素，數(shù)據(jù)、智能是連接點(diǎn)，融合、普惠是目標(biāo)，它們在一定時(shí)間內(nèi)以特定的行為模式相互影響并自我適應(yīng)、自我組織和自我演進(jìn)，進(jìn)而形成相對穩(wěn)定的關(guān)系。

（一）平臺：“廣場模式”的匯集

政務(wù)數(shù)字化平臺，指的是一種開放包容的網(wǎng)絡(luò)虛擬空間及其架構(gòu)規(guī)則體系，比如“一張網(wǎng)”和“一網(wǎng)通辦”。其實(shí)質(zhì)是要完成平臺的匯集功能，即“網(wǎng)絡(luò)通”“數(shù)據(jù)通”“業(yè)務(wù)通”，背后是公共入口、公共通道和公共支撐，但這種“廣場模式”離不開“孵化”過程。這有兩層基本含義。一是平臺離不開基礎(chǔ)設(shè)施的保障。諸如數(shù)據(jù)采集類、傳輸類、計(jì)算類及存儲(chǔ)類基礎(chǔ)設(shè)施如同水電氣暖等設(shè)施那樣必不可少，需要大量資金投入和維護(hù)，“數(shù)字鴻溝”一時(shí)難以跨越。二是平臺離不開政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)、數(shù)據(jù)、流程等標(biāo)準(zhǔn)化和公共支撐一體化。標(biāo)準(zhǔn)化需要宣傳培訓(xùn)、應(yīng)用推廣和貫徹實(shí)施，同時(shí)還要定期對標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)行應(yīng)用評估和修訂完善。在此基礎(chǔ)上，以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)平臺建設(shè)一體化、政務(wù)服務(wù)規(guī)范化，推進(jìn)“一套制度管理、一支隊(duì)伍保障”。這一過程只能遵循“急用先行、分類推進(jìn)，成熟一批、發(fā)布一批”的原則。

（二）數(shù)據(jù)：“雙化”結(jié)果的在線實(shí)時(shí)

有人從企業(yè)生產(chǎn)的層面把數(shù)據(jù)上升到生產(chǎn)資料的高度。在國家安全的層面，有人把數(shù)據(jù)比喻為一種能源，但從政務(wù)的角度看，數(shù)據(jù)的開放共享是建設(shè)服務(wù)型政府和平臺政府的資源保障。由此，一切業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)化、一切數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)化，以及數(shù)據(jù)在線實(shí)時(shí)是拓寬政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享廣度和深度的前提。為此，我們要改變傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動(dòng)的思維方式，通過確立數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的思維方式去量化、數(shù)據(jù)化一切。與此同時(shí)，要通過在線實(shí)時(shí)的連接互利機(jī)制做到對數(shù)據(jù)的適時(shí)修正或更新，以免數(shù)據(jù)斷裂。當(dāng)然，這一切還離不開多源數(shù)據(jù)融合技術(shù)的進(jìn)步。此外，政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享還要注重?cái)?shù)據(jù)“脫敏”問題，涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的信息，以及危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的信息在公開時(shí)應(yīng)有嚴(yán)格的授權(quán)規(guī)定和操作流程。

（三）智能：運(yùn)營決策和產(chǎn)品服務(wù)的智能化

現(xiàn)階段，我們一般習(xí)慣在智能前面加上“人工”二字，這里可能有兩點(diǎn)緣由。一是這種智能在當(dāng)下更多的還是簡單地模仿人的神經(jīng)元;二是這種智能背后的算法還是人類智慧的預(yù)置?；蛘哒f，目前的人工智能還只是數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的各種算法。進(jìn)入21世紀(jì)以來，人們發(fā)現(xiàn)大數(shù)據(jù)能幫助機(jī)器學(xué)習(xí)，而且大數(shù)據(jù)的場景也越來越豐富，人工智能突飛猛進(jìn)的發(fā)展成為不爭的事實(shí)?；蛟S智能機(jī)器人真正擁有超越人的智力的那一天還比較遙遠(yuǎn)，但智能運(yùn)營與決策，以及智能產(chǎn)品和服務(wù)已成為我們政務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)依托。黨的十九大就強(qiáng)調(diào)提高社會(huì)治理智能化[3]。再比如，目前美國利用風(fēng)險(xiǎn)評估軟件來輔助法官量刑的州已有一半以上，實(shí)務(wù)界更是希望借助人工智能的幫助實(shí)現(xiàn)更精確的風(fēng)險(xiǎn)評估來降低羈押率[4]。

（四）融合：從線上線下到原子比特

5G時(shí)代的來臨，讓人們看到“萬物互聯(lián)”和“世界重構(gòu)”的曙光，而這背后映射的恰恰是“數(shù)化萬物，智在融合”。這種融合不僅是線上線下的融合，更是原子比特的融合。從如今的實(shí)際情形來看，線上數(shù)據(jù)正在反哺線下場景，而線下場景又在不斷彌補(bǔ)線上數(shù)據(jù)的不足。相信在不久的將來，數(shù)據(jù)的高度連接必然產(chǎn)生原子比特融合式的“完美信息”。結(jié)合當(dāng)下中國的政務(wù)數(shù)字化，就是政務(wù)服務(wù)線上線下融合互通，跨地區(qū)、跨部門、跨層級協(xié)同辦理，全城通辦、就近能辦、異地可辦，服務(wù)效能大幅提升，全面實(shí)現(xiàn)全國“一網(wǎng)通辦”和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)向移動(dòng)端延伸，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更多政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)“掌上辦”“指尖辦”。

（五）普惠：人人皆可用

普惠的基本意思是人人皆可用。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，離不開“平臺、數(shù)據(jù)、智能、融合”的支撐。從技術(shù)保障的層面來說，每個(gè)人擁有自己所有的數(shù)據(jù)且完全去中心化儲(chǔ)存。比如，數(shù)據(jù)通過區(qū)塊鏈技術(shù)存儲(chǔ)在每個(gè)人的云空間，只要被授權(quán)就可以拿出來用。從治理的層面來看，網(wǎng)絡(luò)命運(yùn)共同體要有社會(huì)公平的基礎(chǔ)，誠如《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》總體目標(biāo)之一：“構(gòu)建以人為本、惠及全民的民生服務(wù)新體系。圍繞服務(wù)型政府建設(shè)，在公用事業(yè)、市政管理、城鄉(xiāng)環(huán)境、農(nóng)村生活、健康醫(yī)療、減災(zāi)救災(zāi)、社會(huì)救助、養(yǎng)老服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、文化教育、交通旅游、質(zhì)量安全、消費(fèi)維權(quán)、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域全面推廣大數(shù)據(jù)應(yīng)用，利用大數(shù)據(jù)洞察民生需求，優(yōu)化資源配置，豐富服務(wù)內(nèi)容，拓展服務(wù)渠道，擴(kuò)大服務(wù)范圍，提高服務(wù)質(zhì)量，提升城市輻射能力，推動(dòng)公共服務(wù)向基層延伸，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域差距，促進(jìn)形成公平普惠、便捷高效的民生服務(wù)體系，不斷滿足人民群眾日益增長的個(gè)性化、多樣化需求?！?/p>

二、政務(wù)數(shù)據(jù)安全存在的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)

政務(wù)數(shù)字化必然帶來政務(wù)大數(shù)據(jù)，其中涉及大量個(gè)人隱私數(shù)據(jù)和國家敏感數(shù)據(jù)，且這些數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)關(guān)系復(fù)雜，由此帶來以下政務(wù)數(shù)據(jù)安全方面的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

（一）平臺安全風(fēng)險(xiǎn)：安全機(jī)制亟待改進(jìn)

物理損壞和丟失，以及惡意代碼與攻擊軟件套件是大數(shù)據(jù)平臺面臨的傳統(tǒng)安全威脅。時(shí)至今日，新的技術(shù)架構(gòu)使得大數(shù)據(jù)平臺自身也開始面臨安全問題。政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺的基礎(chǔ)要么是政府部門內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)平臺，要么是第三方的云平臺。前者在技術(shù)設(shè)計(jì)之初較少考慮對大數(shù)據(jù)應(yīng)用用戶的授權(quán)訪問、密鑰服務(wù)、身份鑒別及安全審計(jì)等方面問題。后者多采用缺乏嚴(yán)格的測試管理和安全認(rèn)證的開源組件，使得大數(shù)據(jù)應(yīng)用對惡意后門和軟件漏洞的防范能力比較薄弱。由此可見，政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺的轉(zhuǎn)型升級離不開平臺安全機(jī)制的保障。

（二）服務(wù)安全風(fēng)險(xiǎn)：控制愈加復(fù)雜

服務(wù)安全主要包括服務(wù)中斷、網(wǎng)絡(luò)癱瘓和信息泄露等問題。究其原因，一方面，政務(wù)大數(shù)據(jù)的便民服務(wù)基于互聯(lián)網(wǎng)，其開放性使得Web應(yīng)用程序攻擊、注入攻擊、拒絕服務(wù)攻擊、網(wǎng)絡(luò)釣魚及用戶身份盜竊等一系列威脅有機(jī)可乘;另一方面，不同組織或部門、不同身份與目的的用戶都需要政務(wù)大數(shù)據(jù)的服務(wù)，對大量未知的用戶預(yù)先設(shè)置角色及權(quán)限變得十分困難，難以通過訪問控制準(zhǔn)確地為每個(gè)用戶指定其可以訪問的數(shù)據(jù)范圍。

（三）數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)：保護(hù)難度加大

這里的數(shù)據(jù)安全是就政務(wù)數(shù)字化所積累的海量數(shù)據(jù)資源避免泄露而言的。我們常說，目標(biāo)越大越容易暴露，政務(wù)大數(shù)據(jù)同樣因其目標(biāo)顯著而更容易成為網(wǎng)絡(luò)攻擊的對象。當(dāng)然，深層次的動(dòng)因是黑客（包括國家層面的網(wǎng)絡(luò)間諜）特別青睞蘊(yùn)含著潛在價(jià)值的政務(wù)大數(shù)據(jù)。與此同時(shí)，開放的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、眾多的用戶訪問、復(fù)雜的數(shù)據(jù)應(yīng)用和分布式的系統(tǒng)部署都使得政務(wù)大數(shù)據(jù)在保密性、完整性、可用性等方面的保護(hù)難度加大。

（四）數(shù)據(jù)確權(quán)風(fēng)險(xiǎn)：所有者權(quán)益和數(shù)據(jù)真實(shí)性保障更困難

總體而言，政務(wù)大數(shù)據(jù)具有可信的數(shù)據(jù)來源，但仍然不能排斥有些攻擊者會(huì)故意偽造數(shù)據(jù)以企圖誘導(dǎo)數(shù)據(jù)分析結(jié)果，因?yàn)閷λ袛?shù)據(jù)進(jìn)行來源驗(yàn)證和真實(shí)性確認(rèn)存在很大的困難。具體說來，在政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用過程中，數(shù)據(jù)不僅會(huì)被多種角色用戶所接觸，而且會(huì)從一個(gè)控制者流向另外一個(gè)控制者，甚至?xí)谀承?yīng)用階段挖掘產(chǎn)生新的衍生數(shù)據(jù)。由此，在政務(wù)大數(shù)據(jù)的共享交換過程中，會(huì)出現(xiàn)數(shù)據(jù)擁有者與管理者不同、數(shù)據(jù)所有權(quán)和使用權(quán)分離的情況，即數(shù)據(jù)會(huì)脫離數(shù)據(jù)所有者的控制而存在，從而會(huì)帶來數(shù)據(jù)濫用、權(quán)屬不明確、安全監(jiān)管責(zé)任不清晰等安全風(fēng)險(xiǎn)，將嚴(yán)重?fù)p害數(shù)據(jù)所有者的權(quán)益。

（五）用戶安全風(fēng)險(xiǎn)：個(gè)人信息泄露風(fēng)險(xiǎn)加劇

相對而言，政務(wù)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)中存在大量的個(gè)人信息，比如自然人基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和社保、民政、教育等業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，在發(fā)生數(shù)據(jù)濫用、內(nèi)部偷竊、網(wǎng)絡(luò)攻擊等安全事件時(shí)，這些個(gè)人信息泄漏產(chǎn)生的后果會(huì)很嚴(yán)重。此外，政務(wù)大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢本來在于從大量數(shù)據(jù)的分析和利用中產(chǎn)生價(jià)值，但在對多源數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合分析時(shí)，分析人員更容易通過關(guān)聯(lián)關(guān)系挖掘出更多的個(gè)人信息，從而進(jìn)一步加劇了個(gè)人信息泄漏的風(fēng)險(xiǎn)。

三、治理入口：變革政府職責(zé)體系

從信息化到“數(shù)化萬物”再到“萬物重構(gòu)”，數(shù)據(jù)的流動(dòng)在某種意義上代替了物質(zhì)的位移，人們可以超越時(shí)間和空間進(jìn)行交流。換句話說，人不僅可以在多維時(shí)間線上穿梭，還可以置身于現(xiàn)實(shí)和虛擬并存的空間。人與人交互的場景升維，其背后的依托是大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計(jì)算及物聯(lián)網(wǎng)等，發(fā)展趨勢是以融合為主要特征的人工智能。由此而論，政務(wù)數(shù)字化的核心是突破行政組織的邊界，改變傳統(tǒng)科層體制權(quán)力流與信息流的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門、跨層級的業(yè)務(wù)協(xié)同，其背后的根本保障必須通過變革政府職責(zé)體系來實(shí)現(xiàn)。

（一）厘清政府部門數(shù)據(jù)匯集和共享的職責(zé)以打破“數(shù)據(jù)孤島”

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要以信息化推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，統(tǒng)籌發(fā)展電子政務(wù)，構(gòu)建一體化在線服務(wù)平臺，分級分類推進(jìn)新型智慧城市建設(shè)，打通信息壁壘，構(gòu)建全國信息資源共享體系，更好用信息化手段感知社會(huì)態(tài)勢、暢通溝通渠道、輔助科學(xué)決策。”[5]但現(xiàn)實(shí)的積弊是，橫向上表現(xiàn)為不少部門往往對自身信息共享動(dòng)力不足，且以相關(guān)文件要求和技術(shù)障礙為托詞;縱向上表現(xiàn)為有些上級部門的數(shù)據(jù)下不來，在現(xiàn)行體制下，下級只能“耐心等待”。[6]究其原因，根本在于部門間協(xié)同政務(wù)數(shù)據(jù)資源整合利用及安全職責(zé)不清。如何破解這一難題？以政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)為“牛鼻子”厘清部門職責(zé)，實(shí)現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)收集和共享，從而打破政府內(nèi)部“數(shù)據(jù)孤島”所帶來的部門化、單位化及碎片化是不二之選。這里需要把握三個(gè)重要環(huán)節(jié)：一是理。即政務(wù)事項(xiàng)清單梳理與流程再造。各政府和部門要依據(jù)法定職能全面梳理行政機(jī)關(guān)、公共企事業(yè)單位直接面向社會(huì)公眾提供的具體辦事服務(wù)事項(xiàng)，編制政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄，通過本級政府門戶網(wǎng)站集中公開發(fā)布，并實(shí)時(shí)更新、動(dòng)態(tài)管理。在此基礎(chǔ)上實(shí)行政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)編碼管理，規(guī)范事項(xiàng)名稱、條件、材料、流程、時(shí)限等，逐步做到“同一事項(xiàng)、同一標(biāo)準(zhǔn)、同一編碼”，為實(shí)現(xiàn)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同提供無差異和均等化政務(wù)服務(wù)奠定基礎(chǔ)。與此同時(shí)，簡化優(yōu)化服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上申請、受理、審查、決定及送達(dá)等流程，縮短辦理時(shí)限，降低群眾和企業(yè)辦事成本。二是存。即建設(shè)數(shù)據(jù)共享中臺（中轉(zhuǎn)平臺）系統(tǒng)，也就是內(nèi)部統(tǒng)一、多級互聯(lián)、高效便捷的公共數(shù)據(jù)共享體系。三是通。即實(shí)現(xiàn)內(nèi)部各單位已有政務(wù)系統(tǒng)接入公共數(shù)據(jù)共享中臺（如圖1所示）。

當(dāng)然，這些都離不開建立健全政務(wù)信息資源數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)質(zhì)量、目錄分類管理、共享交換接口、共享交換服務(wù)、平臺運(yùn)行管理等方面的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)檫@些是厘清政府部門數(shù)據(jù)匯集和共享職責(zé)的基礎(chǔ)。

（二）構(gòu)建政府條塊管理部門數(shù)據(jù)在線的職責(zé)以清除“煙囪林立”

數(shù)據(jù)在線秉持的是實(shí)時(shí)高效原則，其宗旨是確保其他部門能及時(shí)共享到最新的數(shù)據(jù)。毫無疑問，政務(wù)云平臺是打通數(shù)據(jù)的必需“底座”，但如何打破“云”上信息系統(tǒng)的“煙囪林立”是當(dāng)務(wù)之急。我們認(rèn)為，在政務(wù)數(shù)字化進(jìn)程中貫徹集約建設(shè)資源共享的理念，通過轉(zhuǎn)變部分條塊管理部門的職能，構(gòu)建一體化聯(lián)動(dòng)集中建設(shè)和管理數(shù)據(jù)中心是重要舉措。

具體說來，要突出“用”字，即建設(shè)統(tǒng)一數(shù)據(jù)應(yīng)用入口，在服務(wù)中沉淀新的數(shù)據(jù)。為此，要認(rèn)真落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》，凡是通過網(wǎng)絡(luò)共享能夠獲取并重復(fù)使用的材料，不得要求群眾和企業(yè)重復(fù)提交;凡是能通過網(wǎng)絡(luò)核驗(yàn)的信息，不得要求其他單位重復(fù)提供;凡是能實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理的事項(xiàng)，不得要求必須到現(xiàn)場辦理。推進(jìn)辦事材料目錄化、標(biāo)準(zhǔn)化、電子化，開展在線填報(bào)、在線提交和在線審查。建立網(wǎng)上預(yù)審機(jī)制，及時(shí)推送預(yù)審結(jié)果，對需要補(bǔ)正的材料一次性告知。積極推動(dòng)電子證照、電子公文、電子簽章等在政務(wù)服務(wù)中的應(yīng)用，開展網(wǎng)上驗(yàn)證核對，避免重復(fù)提交材料和循環(huán)證明。涉及多個(gè)部門的事項(xiàng)實(shí)行一口受理、網(wǎng)上運(yùn)轉(zhuǎn)、并行辦理、限時(shí)辦結(jié)。當(dāng)前及今后一段時(shí)間，工作的重點(diǎn)應(yīng)放在開展百項(xiàng)問題疏解行動(dòng)上，聚焦群眾和企業(yè)關(guān)注的身份和教育證明、商事服務(wù)、社保低保、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等堵點(diǎn)難點(diǎn)問題，形成分級覆蓋、熱點(diǎn)聚焦的問題清單并逐項(xiàng)研究解決。

（三）調(diào)整智能政務(wù)的政府職責(zé)結(jié)構(gòu)以轉(zhuǎn)變政府職能

習(xí)近平總書記指出，“中國正致力于實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，人工智能發(fā)展應(yīng)用將有力提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展智能化水平，有效增強(qiáng)公共服務(wù)和城市管理能力?！盵7]這實(shí)際上為我們推動(dòng)智能政務(wù)發(fā)展指明了方向。質(zhì)言之，歸集數(shù)據(jù)是過程而不是目標(biāo)，智能政務(wù)追求的目標(biāo)是從政府部門的主管權(quán)力為中心轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q群眾辦事方便為中心，其本質(zhì)是政府職責(zé)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

黨的十八大以來，圍繞處理好政府與市場關(guān)系，國務(wù)院始終抓住“放管服”改革這一切入點(diǎn)，借力“大數(shù)據(jù)行動(dòng)計(jì)劃”和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變到位。由此，各級政府開始暢通互聯(lián)網(wǎng)溝通渠道，深入解讀政策，充分了解社情民意，及時(shí)回應(yīng)關(guān)切，積極有效應(yīng)對群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題，提升政府公信力和治理能力。比如，杭州市政府和阿里集團(tuán)就共同開發(fā)了“杭州城市數(shù)據(jù)大腦”，用機(jī)器智能實(shí)時(shí)處理攝像頭視頻，數(shù)據(jù)智能發(fā)現(xiàn)交通堵點(diǎn)亂點(diǎn)，15分鐘自動(dòng)更新信號燈控制策略，提取交警經(jīng)驗(yàn)，球機(jī)監(jiān)控替代巡邏，預(yù)防預(yù)測交通安全，達(dá)到了利用“實(shí)時(shí)+全網(wǎng)+全視頻數(shù)據(jù)”向數(shù)據(jù)要警力的目的，區(qū)域平均通行速度提升了15%。同時(shí)，還應(yīng)建立公眾參與機(jī)制，鼓勵(lì)引導(dǎo)群眾分享辦事經(jīng)驗(yàn)，開展?jié)M意度評價(jià)，不斷研究改進(jìn)工作。

（四）強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全審計(jì)的政府職責(zé)以抵御數(shù)據(jù)安全威脅

美國政府責(zé)任署（美國審計(jì)署）在1997年就將信息安全指定為政府范圍內(nèi)的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。2003年，這個(gè)范圍擴(kuò)大到關(guān)鍵網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)，并在2015年把個(gè)人身份信息隱私納入保護(hù)范圍。比如，該署根據(jù)公認(rèn)的政府審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，于2016年1月至2017年2月對11項(xiàng)與網(wǎng)絡(luò)安全相關(guān)的職能進(jìn)行了績效審計(jì)。為此，該署工作人員對與11項(xiàng)職能相關(guān)的計(jì)劃文件（包括操作概念、計(jì)劃描述、分析產(chǎn)品、資源分配和績效評估）進(jìn)行了分析，采訪了相關(guān)的國家網(wǎng)絡(luò)安全和通信整合中心官員，并查證了他們提供的證據(jù)。該署工作人員根據(jù)2014年國家網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)法案中列出的九項(xiàng)原則對產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行了評估，并采訪了相關(guān)機(jī)構(gòu)官員以確定中心如何遵守這些原則。同時(shí)，他們還制定并實(shí)施了一項(xiàng)針對中心產(chǎn)品和服務(wù)的不可推廣樣本的調(diào)查，來確定當(dāng)前業(yè)務(wù)、產(chǎn)品和服務(wù)在滿足需求方面的有效性。樣本從國家網(wǎng)絡(luò)安全和通信整合中心維護(hù)的19000名接受者中隨機(jī)選擇，接受者包括聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和非聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的代表，如私營部門公司和組織，州、地方、部落和地區(qū)政府，國際伙伴及公民個(gè)人。

相較于美國，我國的集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系決定了我們開展網(wǎng)絡(luò)安全審計(jì)更具優(yōu)勢。此外，黨的十八大以來，黨中央高度重視網(wǎng)絡(luò)安全問題，認(rèn)為沒有網(wǎng)絡(luò)安全就沒有國家安全，并為此作出一系列重大決策，制定一系列重大舉措。遵循“應(yīng)審盡審”原則，審計(jì)署完全有必要對這些重大決策和重大舉措進(jìn)行跟蹤審計(jì)。與此同時(shí)，結(jié)合優(yōu)化中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室職責(zé)，通過網(wǎng)絡(luò)安全審計(jì)全面評估相關(guān)網(wǎng)絡(luò)管理部門履行職責(zé)的成效，無疑是一種國家層面的且具有專業(yè)取向的長效機(jī)制。2017年，中共中央辦公廳印發(fā)《黨委（黨組）網(wǎng)絡(luò)安全工作責(zé)任制實(shí)施辦法》，把出現(xiàn)安全、泄密事故等嚴(yán)重問題作為“紅線”，單項(xiàng)“一票否決”，這為壓實(shí)網(wǎng)絡(luò)安全審計(jì)的政府職責(zé)提供了重要的政策支撐。

四、結(jié)語

當(dāng)我們感嘆于大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)及人工智能賦能新時(shí)代，不斷深刻改變我們生產(chǎn)生活方式時(shí)，我們更應(yīng)該意識到，政務(wù)數(shù)字化已成為推進(jìn)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的突破口。相對于企業(yè)而言，政府部門數(shù)據(jù)打通的步伐會(huì)更慢。究其原因，機(jī)構(gòu)大、人事復(fù)雜是客觀現(xiàn)實(shí)，但沒有積極性或者干脆說沒有利益驅(qū)動(dòng)是主觀因素，政府部門構(gòu)建大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的集中性優(yōu)勢需要一個(gè)有非常清晰的數(shù)據(jù)資源戰(zhàn)略方向的權(quán)威中心來保障。要達(dá)成這一目標(biāo)，政府在收集、存儲(chǔ)和管理數(shù)據(jù)上必然要投入不菲的綜合成本。當(dāng)然，在理論和實(shí)踐中是否還有其他不同方案，值得進(jìn)一步探究。比如，可否建立大數(shù)據(jù)的技術(shù)平臺，自動(dòng)化地“縫合”多源異構(gòu)的零散數(shù)據(jù)。同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，我國政務(wù)數(shù)字化在一定程度上彰顯出自身的特色，比如中央層面充分利用中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的優(yōu)勢強(qiáng)力推進(jìn)政務(wù)數(shù)字化，以及地方政府?dāng)?shù)字化“一把手工程”等，這些對破解我國政府在長期的管理和服務(wù)過程中或多或少留下的一些弊端和難題及時(shí)而有效，但后續(xù)如何通過制度保障其持續(xù)運(yùn)行，以及如何協(xié)同政務(wù)數(shù)字化中的政府、社會(huì)組織和企業(yè)的共同參與才是長效之舉。

由于政務(wù)大數(shù)據(jù)的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)可能涉及多個(gè)部門，政府在進(jìn)行大數(shù)據(jù)應(yīng)用過程中，需要做到權(quán)責(zé)分明，通過厘清數(shù)據(jù)的權(quán)屬關(guān)系，防止數(shù)據(jù)流通過程中的非法使用，保障數(shù)據(jù)安全。為此，我們認(rèn)為，數(shù)據(jù)匯集要遵循一數(shù)一源原則，即“誰提供，誰負(fù)責(zé)”。數(shù)據(jù)共享要遵循一個(gè)權(quán)威中心原則，即一個(gè)數(shù)據(jù)中心具有共享數(shù)據(jù)的唯一性和權(quán)威性，避免數(shù)據(jù)形態(tài)異構(gòu)，從而保證數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化。在政務(wù)大數(shù)據(jù)使用中，要建立全網(wǎng)統(tǒng)一的用戶注冊中心，用以統(tǒng)一管理全網(wǎng)用戶，統(tǒng)一注冊登記系統(tǒng)和信息管理系統(tǒng)，匯聚政府部門原有平臺的用戶注冊信息，所有用戶信息自動(dòng)與用戶大數(shù)據(jù)庫打通，便于精準(zhǔn)推送。在這個(gè)過程中，需要建立各種商業(yè)性應(yīng)用程序、用戶信息存儲(chǔ)、支付系統(tǒng)、用戶及資金安全保障體系。

“技術(shù)是對自然的編程，是對自然現(xiàn)象的合奏和應(yīng)用，所以在本質(zhì)上，它應(yīng)該是自然的，是極度的自然，但它并不使人感到自然?！盵8]政府組織變遷的滯后性及其工作人員的權(quán)力依賴性在一定程度上影響了公共部門對大數(shù)據(jù)技術(shù)挑戰(zhàn)的回應(yīng)。根據(jù)政府職能依隨職責(zé)變化而變化這一原理，變革政府職責(zé)體系是推進(jìn)政務(wù)數(shù)字化和保障政務(wù)數(shù)據(jù)安全的不二法門。《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》以國務(wù)院令的形式明確一體化在線平臺建設(shè)管理的推進(jìn)機(jī)制，這也在一定程度上印證了我們的結(jié)論。

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Digitalization of Government Affairs： connotation，data Security risk and Governance entrance

Ye Zhanbei

（Nanjing Audit University ， Nanjing 211815，Jiangsu，China? ）

Abstract：From the perspective of “platform-data-intelligence-integration-inclusive”，combined with the basis and policy orientation of the integration and sharing of China's government information system，this paper analyzes the connotation of government digitization，and further discusses the risks and challenges of government data security. Government digitalization and government data security governance are not only a technical issue，but also involve the government organizational structure and the choice of public service value. The practical logic behind it is the transformation of the government's responsibility system. To meet the needs of China's government affairs digitization and government data security，clarify the responsibility of government department data collection and sharing to break the“data island”and build the government line management department data online to clear the "chimney" and adjust the smart government. The government's responsibilities structure to transform government functions and strengthen government responsibilities of cybersecurity audits to protect against data security threats is a key element of the government's responsibility system change.

Key words： digitization of government affairs;security of government data;change of government responsibility system

責(zé)任編輯：李祖杰