邢成舉 李小云 史凱

摘 要：黨的十九屆五中全會提出鞏固拓展脫貧攻堅成果并全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鞏固與拓展有著不同的內(nèi)涵，鞏固脫貧攻堅成果重心在于確保脫貧人口不返貧并提升脫貧質(zhì)量，同時防止新生貧困產(chǎn)生;而拓展脫貧攻堅成果的重心在于實現(xiàn)脫貧攻堅階段形成的優(yōu)秀工作機制、脫貧攻堅精神以及扶貧資產(chǎn)等在鄉(xiāng)村振興階段的承接應(yīng)用。鞏固脫貧攻堅成果，既需要保持既有扶持政策的階段持續(xù)性，同時針對返貧風(fēng)險高的脫貧人口和貧困邊緣人口建立預(yù)警監(jiān)測機制;而拓展脫貧攻堅成果，則需要實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接與順利轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：鞏固拓展;脫貧攻堅;鄉(xiāng)村振興;相對貧困

中圖分類號：F320.3? ???????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2021）05-0030-09

收稿日期：2021-02-24? DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2021.05.04

基金項目：國家社會科學(xué)基金重點項目（20ASH010）

作者簡介：邢成舉，男，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院副教授，主要研究方向為貧困治理與農(nóng)村社會發(fā)展。

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出的脫貧攻堅成果鞏固拓展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)、民生福祉達(dá)到新水平、鞏固脫貧攻堅成果的政策話語，社會各界相對比較熟悉;拓展脫貧攻堅成果的政策話語則是創(chuàng)新提法，同時學(xué)術(shù)界關(guān)于鞏固拓展脫貧攻堅成果的討論往往將鞏固拓展作為同一個內(nèi)容進(jìn)行分析，而本文擬將鞏固和拓展脫貧攻堅成果視為是相互聯(lián)系又有所區(qū)別的兩項內(nèi)容來進(jìn)行分析，試圖從政策邏輯、實踐邏輯去回應(yīng)這兩個方面問題，以期為相關(guān)工作的展開提供思考和啟發(fā)，亦引導(dǎo)學(xué)術(shù)界就此問題展開更多的研究與討論。

一、鞏固拓展脫貧攻堅成果的目標(biāo)導(dǎo)向

從全力脫貧攻堅轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，這并不等于扶貧就成為了無關(guān)緊要的工作，而是要在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中繼續(xù)將鞏固拓展脫貧攻堅成果作為一項重要內(nèi)容。2020年12月國務(wù)院扶貧辦明確將“十四五”作為鞏固拓展脫貧攻堅成果的五年。由于受新冠肺炎疫情的影響，脫貧攻堅成果鞏固工作又增加了新的挑戰(zhàn)[1]，因此，系統(tǒng)謀劃新階段的工作，明確鞏固拓展脫貧攻堅成果的重心才能夠抓住該項工作的主要矛盾，進(jìn)而為戰(zhàn)略接續(xù)與轉(zhuǎn)型提供堅實的基礎(chǔ)。

1.鞏固脫貧攻堅成果的重心。目前我國已取得了脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利，但脫貧人口的可持續(xù)發(fā)展能力如何，如何做到脫貧人口不返貧并且不產(chǎn)生新的貧困戶，這是一個從中央到地方都十分關(guān)心的問題。簡而言之，鞏固脫貧攻堅成果的重心在于防止已脫貧人口的返貧，也包括防止貧困邊緣群體陷入貧困狀態(tài)。

2.拓展脫貧攻堅成果的重心。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施以來，我國在脫貧攻堅實踐中形成了一系列的好做法、好經(jīng)驗與好機制，其很多都來源于實踐，其不僅為打贏脫貧攻堅提供了重要的支撐，同時也將會為新階段全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略貢獻(xiàn)智慧和力量。因此，拓展脫貧攻堅成果的重心在于將脫貧攻堅階段形成的經(jīng)驗、做法和機制等進(jìn)行拓展應(yīng)用，與此同時，還要將脫貧攻堅過程中形成的大量扶貧資產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)項目等在鄉(xiāng)村振興階段發(fā)揮新的功能并持續(xù)溢出其減貧價值。

二、鞏固拓展脫貧攻堅成果的重點內(nèi)容

（一）鞏固脫貧攻堅成果的重點內(nèi)容

鞏固脫貧攻堅成果首先要明確在脫貧攻堅階段都形成了哪些成果，明晰這些成果才能談得上針對哪些內(nèi)容開展脫貧攻堅成果的鞏固?？傮w上看，鞏固脫貧攻堅成果主要分為兩個層面：其一是鞏固實現(xiàn)脫貧成效的政策機制;其二是穩(wěn)定已實現(xiàn)“兩不愁三保障”的脫貧人口。

1.鞏固脫貧攻堅政策機制。從政策持續(xù)角度看，應(yīng)進(jìn)一步鞏固、完善和弘揚脫貧攻堅階段的制度、體制和經(jīng)驗，如幫扶開發(fā)體制、幫扶產(chǎn)業(yè)項目及其載體、扶志扶智與激發(fā)內(nèi)生動力的主要舉措和經(jīng)驗、精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)與靶向施策、社會力量廣泛參與的社會大幫扶格局等[2]。另外，脫貧攻堅階段在產(chǎn)業(yè)扶貧、公益性崗位扶貧、搬遷幫扶和兜底幫扶等方面存在薄弱環(huán)節(jié)[3]，在鄉(xiāng)村振興階段要盡快補齊。實現(xiàn)脫貧人口家庭收入的穩(wěn)定，需要改變當(dāng)前既有收入結(jié)構(gòu)當(dāng)中轉(zhuǎn)移性收入占比過高的情況，優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)的著力點在于增加其勞動工資性收入和資產(chǎn)性收入[4]。教育幫扶是阻斷貧困代際傳遞的重要手段，但是教育扶貧的成效在更長的時間和周期才能展現(xiàn)，因此，鞏固脫貧攻堅成果需要進(jìn)一步鞏固既有的教育幫扶工作，讓教育幫扶在更長的時段內(nèi)持續(xù)推進(jìn)[5]。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展看，基于地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展很容易出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化和內(nèi)部競爭的問題，持續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的任務(wù)仍很艱巨，統(tǒng)籌各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏觀機制還未能建立，多元化的幫扶產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟需完善[6]。從激發(fā)內(nèi)生動力角度看，要改變脫貧人口的政策依賴與福利依賴，改變其發(fā)展信心不足的問題[7]，調(diào)動并激發(fā)脫貧人口追求美好生活的積極性和主動性[8]。從財政資金投入情況看，不僅需要做好經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果的分配，更需要做大可用來分配的“蛋糕”[9]，加快脫貧地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，加強村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過脫貧攻堅，脫貧地區(qū)和脫貧村形成了大量由公共財政投資形成的扶貧資產(chǎn)，這些資產(chǎn)為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)發(fā)揮了巨大作用，因此，做好幫扶資產(chǎn)的維護(hù)與管理，也是鞏固脫貧攻堅成果的重要內(nèi)容。從幫扶移民工作來看，如何在保障搬遷人口不降低生活質(zhì)量的情況下實現(xiàn)其穩(wěn)定增收，同時做好搬遷移民社區(qū)的管理與服務(wù)工作，也是鞏固脫貧攻堅成果的重要課題和任務(wù)。從監(jiān)督考核看，做好幫扶工作的監(jiān)督督促也是鞏固脫貧攻堅成果的重要抓手和應(yīng)有任務(wù)[10]。

2.穩(wěn)定脫貧人口，提升治理能力。鞏固脫貧攻堅成果的基本任務(wù)是穩(wěn)定已脫貧人口，防止并減少返貧現(xiàn)象[11]，因此建立返貧預(yù)警監(jiān)測機制十分必要。除了幫扶本身取得的成果，通過脫貧攻堅還構(gòu)建了更加緊密的干群關(guān)系，大量干部在幫扶過程中提升了工作能力和業(yè)務(wù)素質(zhì)，新型地方政府也在脫貧攻堅過程中塑造了良好形象[12]。因此，鞏固脫貧攻堅成果也意味著要持續(xù)改善干群關(guān)系，使人民群眾更加支持和擁護(hù)地方政府，地方政府也能夠在治理能力提升的過程中不斷增強回應(yīng)人民美好生活需求的能力，實現(xiàn)共建共治共享的貧困治理格局。鞏固脫貧攻堅成果的最前沿最基礎(chǔ)環(huán)節(jié)在鄉(xiāng)村[13]，鞏固提升村級組織的治理能力也是鞏固脫貧攻堅成果的應(yīng)有內(nèi)容。

（二）拓展脫貧攻堅成果的重點內(nèi)容

拓展脫貧攻堅成果的核心在于將其形成的經(jīng)驗、資產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)和組織等在新的階段進(jìn)行拓展并延伸應(yīng)用，同時將脫貧攻堅階段已經(jīng)推動實施的扶貧工程在新階段、新戰(zhàn)略框架下進(jìn)行承接應(yīng)用并升級發(fā)展。具體而言，主要包含以下幾個方面：

1.拓展脫貧攻堅成果的受益范圍。從脫貧攻堅成果的既有受益范圍看，其主要覆蓋了貧困群體和貧困村莊，但貧困邊緣群體、非貧困村則相對受益不足，因而出現(xiàn)了貧困人口與非貧困人口、貧困村與非貧困村幫扶政策受益中的懸崖效應(yīng)。拓展脫貧攻堅成果在客觀上要與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行銜接，因此，拓展脫貧攻堅的成果必然要使更多的人受益。此外，之前脫貧攻堅工作及其成果主要展現(xiàn)在鄉(xiāng)村領(lǐng)域，而對于廣大城市的貧困人口則關(guān)注不足，因此，脫貧攻堅成果的拓展也意味著實現(xiàn)城鎮(zhèn)貧困人口對脫貧攻堅成果的分享和受益。從更大的范圍看，拓展脫貧攻堅成果的受益范圍也意味著中國脫貧攻堅成果也應(yīng)為世界反貧困工作提供經(jīng)驗和借鑒，為全球反貧困事業(yè)貢獻(xiàn)力量[14]，為推進(jìn)全球2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)作出貢獻(xiàn)[15]。拓展脫貧攻堅成果的受益范圍也體現(xiàn)了習(xí)近平總書記提出的共建共治共享的社會治理理論的內(nèi)在要求[16]，更是對實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的接續(xù)落實。

2.拓展脫貧攻堅成果的應(yīng)用場景。在脫貧攻堅工作中形成了諸多的工作經(jīng)驗和機制，這些經(jīng)驗和機制為脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利提供了重要支撐，在鄉(xiāng)村振興階段，這些基于實踐的優(yōu)秀經(jīng)驗和機制仍將繼續(xù)發(fā)揮作用。五級書記抓脫貧攻堅的格局，在鄉(xiāng)村振興工作中仍然適用;派出駐村扶貧工作隊的形式在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興階段依然需要;東西扶貧協(xié)作的工作機制，在鄉(xiāng)村振興階段仍需推進(jìn)，這是構(gòu)建形成區(qū)域關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系與工農(nóng)關(guān)系的重要載體，更是實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素資源平等自由流動的引導(dǎo)力量。脫貧攻堅過程中，我們還十分注重對致貧的結(jié)構(gòu)性與行動性障礙的超越[17]，脫貧攻堅能夠取得全面勝利也源于我們構(gòu)建了社會大扶貧的格局[18]，這使得脫貧工作成為凝聚社會各方面力量的黏合劑。在廣泛動員與參與的情況下，脫貧攻堅取得了舉世矚目的成就，在鄉(xiāng)村振興階段繼續(xù)建構(gòu)社會各方參與的大格局仍然必要。當(dāng)然，正如大量研究所言，在鄉(xiāng)村振興與相對貧困治理階段，運動式治理方式將會被常規(guī)式治理方式取代，因此，脫貧攻堅階段所形成的一些工作機制與經(jīng)驗類成果還需要進(jìn)行轉(zhuǎn)化和調(diào)整。

3.拓展脫貧攻堅成果的價值使命。通過脫貧攻堅實現(xiàn)建成全面小康社會，但是新時代中國社會的主要矛盾仍未消除。拓展脫貧攻堅成果的價值使命在客觀上要求我們接續(xù)開展相對貧困的治理[19]，通過持續(xù)的貧困治理讓脫貧攻堅階段的絕對貧困治理成果發(fā)揮推動共同富裕和更高水平社會福祉目標(biāo)實現(xiàn)的功能。相對貧困需要致力于解決社會不平等、分配不合理、發(fā)展不均衡和不充分的問題，而脫貧攻堅階段的成果在一定程度上已經(jīng)緩解了這些方面的內(nèi)容，但要做好相對貧困的治理工作，仍需要在已有脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上持續(xù)改善公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面的城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異。從這個意義上講，脫貧攻堅的成果不能局限于現(xiàn)有發(fā)展水平，而是要實現(xiàn)動態(tài)持續(xù)推進(jìn)和發(fā)展，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興。

4.拓展脫貧攻堅成果的保障水平。盡管我們已如期實現(xiàn)脫貧攻堅的既定目標(biāo)，但是貧困人口退出的標(biāo)準(zhǔn)比較低，脫貧家庭以及貧困邊緣家庭的生計脆弱性較為突出，未來需要建設(shè)高水平的全面小康社會[20]。另外，拓展保障水平也意味著從現(xiàn)階段以關(guān)注收入為主拓展到關(guān)注貧困人口、家庭和地區(qū)的多維度發(fā)展情況[21]，教育、醫(yī)療、社會保障、生活生態(tài)環(huán)境等都將是拓展脫貧攻堅成果保障水平的重要方向。從社會兜底保障情況看，多地的社會保障兜底水平與貧困線在一個水平，這不能滿足人們?nèi)找嬖鲩L的消費與發(fā)展需求，因此，社會兜底扶貧工作成果仍需向更高水平拓展，實現(xiàn)扶貧開發(fā)與社會保障的互嵌格局[22]。

5.拓展脫貧攻堅成果的治理機制。脫貧攻堅形成了一整套成體系的脫貧攻堅機制和辦法，這構(gòu)成了脫貧攻堅成果的重要內(nèi)核，而在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和統(tǒng)籌相對貧困治理的新階段，要對脫貧攻堅形成的成果進(jìn)行拓展和優(yōu)化，以形成上下結(jié)合的政策制定思路[23]，更高水平地落實城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，形成與時俱進(jìn)的政策框架。脫貧攻堅形成了大量的有形資產(chǎn)，管理好這些資產(chǎn)并實現(xiàn)高效利用也是拓展脫貧攻堅成果的重要內(nèi)容[24]。對此各地已有探索，比如實現(xiàn)扶貧資產(chǎn)的四權(quán)分立，資產(chǎn)所有權(quán)歸國家，經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)歸村集體和村民，同時也將扶貧資產(chǎn)的管護(hù)交給村集體。在當(dāng)前仍有公益性崗位的情況下，這些扶貧資產(chǎn)的維護(hù)與運行是良性的，但建立更常態(tài)化可持續(xù)的扶貧資產(chǎn)管護(hù)機制仍需探索。拓展脫貧攻堅成果的治理機制，仍需要在政府主導(dǎo)的貧困治理機制方面進(jìn)行拓展升級，尤其是要彌合不同層級政府間貧困治理主導(dǎo)邏輯差異所帶來的治理張力及內(nèi)在分歧[25]，為社會多元主體主導(dǎo)的貧困治理機制健全發(fā)展提供空間，引導(dǎo)形成社會力量參與鄉(xiāng)村振興的常態(tài)長效機制。

三、鞏固拓展脫貧攻堅成果的實現(xiàn)路徑

脫貧攻堅成果的鞏固與拓展以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實推進(jìn)既需要多方面工作的統(tǒng)籌配合，還需要差異性的工作路徑。從上文的論述可知，脫貧攻堅成果的鞏固與拓展有著不同的重心指向，但兩者在邏輯上是緊密相關(guān)的，脫貧攻堅成果的鞏固為拓展提供前提和基礎(chǔ)，而對脫貧攻堅成果的拓展也會使成果更加穩(wěn)固。結(jié)合兩者的內(nèi)在關(guān)系，鞏固拓展脫貧攻堅成果的主要路徑在以下八個方面，其中前四項內(nèi)容主要聚焦鞏固脫貧攻堅成果，而后四項內(nèi)容主要聚焦拓展脫貧攻堅成果。

（一）鞏固脫貧攻堅成果的主要路徑

1.幫扶政策的穩(wěn)定與持續(xù)供給。保持當(dāng)前核心的幫扶政策與財政資金投入力度的穩(wěn)定對于鞏固脫貧攻堅成果意義重大。政策的穩(wěn)定與持續(xù)，在脫貧攻堅的既有政策話語中集中體現(xiàn)為“四個不摘”即摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘政策和摘帽不摘監(jiān)管。各級黨委和政府對于脫貧幫扶具有主體責(zé)任，即使轄區(qū)內(nèi)的貧困縣、貧困村和貧困人口已經(jīng)實現(xiàn)了退出，但幫扶責(zé)任仍要通過持續(xù)的幫扶工作進(jìn)行落實。摘帽不摘幫扶強調(diào)無論是行業(yè)部門幫扶、駐村工作隊幫扶、中央機構(gòu)定點幫扶、東西協(xié)作幫扶、企業(yè)幫扶還是其他類型社會主體的幫扶工作，在脫貧攻堅任務(wù)完成后仍將繼續(xù)，在脫貧攻堅成果穩(wěn)固之前這樣的幫扶行動都應(yīng)有制度化依托。摘帽不摘政策強調(diào)的是即使已經(jīng)退出貧困縣、貧困村或是建檔立卡貧困戶行列，國家的一系列幫扶政策還要持續(xù)，比如產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、醫(yī)療健康、兜底保障、搬遷移民政策等。這些政策的穩(wěn)定期與過渡期的時限，原國務(wù)院扶貧辦已經(jīng)明確是5年時間，通過十四五期間的政策延續(xù)與穩(wěn)定，加之鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，脫貧攻堅成果將會更加穩(wěn)固。摘帽不摘監(jiān)管則強調(diào)，無論是持續(xù)投入的幫扶資源，還是工作人員的狀態(tài)和投入度等，都仍將被納入監(jiān)督檢查的范圍。通過持續(xù)的監(jiān)管，不僅是為脫貧人口的監(jiān)測與預(yù)防提供保障，同時也是為幫扶工作動力的激發(fā)提供持續(xù)的外在壓力。

2.建構(gòu)返貧和新致貧的預(yù)警監(jiān)測機制。鞏固脫貧攻堅成果需要聚焦并明確重點目標(biāo)人群[26]。從鞏固成果的本身指向上看，低水平越過貧困線的脫貧人口、未進(jìn)入建檔立卡范圍的邊緣人口、受家庭生命周期或是特定事件影響的收入顯著減少以及消費顯著增加的農(nóng)戶，都是鞏固脫貧攻堅成果需要重點關(guān)注的群體對象。從各地的實踐看，脫貧縣已經(jīng)建立了針對脫貧不穩(wěn)定農(nóng)戶、邊緣農(nóng)戶或是因病因災(zāi)等意外原因可能導(dǎo)致返貧或是新生貧困現(xiàn)象的監(jiān)測與預(yù)警機制。但就目前的情況看，這種監(jiān)測與預(yù)警機制的難點在于如何及時將目標(biāo)群體的最新情況信息進(jìn)行收集。從可行的途徑看，依托駐村工作隊或是村干部進(jìn)行信息的及時收集是可行的，監(jiān)測預(yù)警工作的重點是要反映目標(biāo)群體的收支以及生命健康等重大變動情況。針對返貧或是新致貧的群體，可以通過設(shè)立防貧救助專項基金或設(shè)定專門的社會救助政策進(jìn)行幫扶;同時，針對目標(biāo)群體家庭特定生命周期的特定事件設(shè)置預(yù)防性幫扶方案，比如家庭內(nèi)子女高等教育、家庭內(nèi)老年人的死亡等，可以設(shè)立教育專項救助和喪葬專項救助。

3.做好易地幫扶搬遷的后扶工作。易地幫扶搬遷脫貧人口還面臨著持續(xù)增收渠道有限、新空間與新環(huán)境的社會適應(yīng)與社會融合問題，同時，新的居住空間格局還帶來社會治理難度增大、物業(yè)服務(wù)與隱性支出顯著增加等現(xiàn)實問題。圍繞幫扶搬遷移民的增收問題，各地在實踐中積極探索，如興辦扶貧車間、社區(qū)工廠和村鎮(zhèn)工廠，有些則在搬遷移民點建立商鋪和門面以獲得租金收入，但整體上看，社區(qū)及其周邊的就業(yè)機會相對有限，而物業(yè)經(jīng)濟(jì)有賴于特定環(huán)境中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，其對移民增收的效果還不顯著，多數(shù)搬遷移民仍主要以外出務(wù)工實現(xiàn)增收。幫扶移民社區(qū)適應(yīng)的問題在多村搬遷同一社區(qū)的情況下較為突出，制度空間的社會排斥較為典型，且因各類生活化支出顯化而導(dǎo)致生活水平降低[27]，因此，工作重點在于扶持其非農(nóng)生計的可持續(xù)[28]，細(xì)化優(yōu)化搬遷移民社區(qū)社會服務(wù)工作。

4.建立欠發(fā)達(dá)地區(qū)的幫扶機制，接續(xù)推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展。從脫貧攻堅階段貧困人口和貧困村的分布情況看，中西部的欠發(fā)達(dá)地區(qū)是貧困人口集中、貧困發(fā)生率高的地區(qū)，故而做好脫貧攻堅成果的鞏固工作一定要推動這些地區(qū)的發(fā)展。從既有的幫扶舉措看，針對這些地區(qū)的各項優(yōu)惠政策需要持續(xù)，而已經(jīng)持續(xù)多年的東西扶貧協(xié)作則應(yīng)在新階段轉(zhuǎn)變?yōu)闁|西發(fā)展協(xié)作，通過東部資金、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、人才、管理等多方面對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的幫扶，改善其原有稟賦結(jié)構(gòu)[29]并助力實現(xiàn)城鄉(xiāng)與區(qū)域公共服務(wù)的均等化，從而增強這些地區(qū)自身的發(fā)展能力和鞏固脫貧攻堅成果的能力，進(jìn)而提升其鄉(xiāng)村振興和經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的能力。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，在西部地區(qū)的脫貧縣選擇一批有一定基礎(chǔ)的縣作為鄉(xiāng)村振興的重點幫扶縣和試點縣很有必要。鄉(xiāng)村振興幫扶縣或試點縣的確立，不僅能夠讓這些縣率先開展鞏固拓展脫貧攻堅的工作，同時也能夠在實踐層面探索鞏固拓展脫貧攻堅成果與全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

（二）拓展脫貧攻堅成果的主要路徑

1.以幫扶資產(chǎn)高效利用服務(wù)戰(zhàn)略銜接。在脫貧攻堅過程中形成了數(shù)量可觀的扶貧資產(chǎn)，這些資產(chǎn)帶有顯著的政府與財政投資性質(zhì)，幫扶資產(chǎn)管理的核心訴求在于實現(xiàn)其高效利用以及保值增值，這樣才能使其產(chǎn)生的收益持續(xù)服務(wù)于減貧工作與鄉(xiāng)村發(fā)展。當(dāng)前幫扶資產(chǎn)管理不僅面臨權(quán)屬不清、底數(shù)不清、資產(chǎn)收益分配不合理、資產(chǎn)處置不合規(guī)等問題，同時還存在幫扶資產(chǎn)后期管護(hù)力量與政策缺失等問題，由此也帶來了幫扶資產(chǎn)流失[30]、可持續(xù)收益機制不健全等衍生問題。一些地方對此已經(jīng)出臺了相應(yīng)的管理辦法，比如《廣西扶貧資產(chǎn)管理辦法（試行）》，文件對幫扶資產(chǎn)進(jìn)行了公益性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和到戶類資產(chǎn)的劃分，針對不同類型的資產(chǎn)實行了不同的資產(chǎn)確權(quán)、運營管護(hù)和監(jiān)督管理工作[31]。針對不同類型的資產(chǎn)，可以探索不同的運營模式，在引入市場主體開展幫扶經(jīng)營性資產(chǎn)運營與利用的過程中，注重建構(gòu)顯性契約機制、隱性契約機制和關(guān)系契約機制[32]，構(gòu)建幫扶資產(chǎn)管理與高效利用的頂層政策體系框架[33]。這也是精準(zhǔn)幫扶實現(xiàn)從需求為本到資產(chǎn)為本的模式轉(zhuǎn)換的客觀要求[34]，由此也可以實現(xiàn)農(nóng)戶收入結(jié)構(gòu)的多元化和穩(wěn)定性，進(jìn)而鞏固拓展脫貧攻堅成果。

2.拓展農(nóng)村社會保障與救助的適用范圍并提升保障水平。兜底保障與社會救助對于脫貧攻堅的效果是十分顯著的。鞏固拓展脫貧攻堅成果，農(nóng)村社會保障和社會救助工作仍具有重要價值，其政策的核心目標(biāo)群體是因缺乏勞動能力而無法響應(yīng)市場條件和機遇的群體[35]。當(dāng)前，脫貧攻堅階段社會保障工作所帶來的福利懸崖效應(yīng)已經(jīng)顯現(xiàn)，如果不能及時調(diào)整福利差距，那么以前非貧困人口和非貧困村就會對相關(guān)政策產(chǎn)生不滿，貧困邊緣人口也可能會出現(xiàn)新生貧困，因此，擴(kuò)大幫扶工作中的社會保障政策適用范圍、降低產(chǎn)業(yè)幫扶政策的門檻、縮小醫(yī)療報銷的群體差距是拓展脫貧攻堅成果的重要方向[36]。針對重點監(jiān)測對象，如果其發(fā)生了生產(chǎn)與生活方面的臨時困難，或是遭遇了災(zāi)禍，則應(yīng)主要通過專項社會救助的方式進(jìn)行幫扶，比如建立生活負(fù)擔(dān)減免制度，健全生產(chǎn)與就業(yè)的專項救助制度[37]。當(dāng)然，從社會保障的角度看，低保、五保與醫(yī)療等的保障水平需與國家和地方的財政收入水平相一致，不能過高，也不可保障不足。而社會救助，則可以更多地使用公益性保險與商業(yè)性保險相結(jié)合的方式展開，也可建立社會救助工作的專門資金池，以專項救助防貧與應(yīng)對返貧。

3.建立城鄉(xiāng)融合、區(qū)域融合、健全完善的多主體協(xié)作幫扶機制。以城鄉(xiāng)一體的視野，為脫貧攻堅成果的鞏固拓展提供城鄉(xiāng)融合的新動力和路徑。繼續(xù)實施東西協(xié)作、對口支援和社會力量參與幫扶等工作，不僅可以通過外力改變欠發(fā)達(dá)地區(qū)弱勢的資源稟賦結(jié)構(gòu)，同時還有助于引導(dǎo)并促進(jìn)城鄉(xiāng)間、區(qū)域間要素資源的平等交換和雙向流動。對東西協(xié)作而言，其重點在于幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)建立新的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，實現(xiàn)對這些地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)的升級改造，引導(dǎo)小微科技創(chuàng)新型企業(yè)向這些地區(qū)布局。除此外，東西協(xié)作應(yīng)考慮更加完善的人員流動機制，比如建立欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口在發(fā)達(dá)省份實現(xiàn)市民化的系統(tǒng)政策，實現(xiàn)資源跨區(qū)域調(diào)配并縮減區(qū)域發(fā)展差距[38]。對口援助的核心是要建立更加公平的要素互換與利益共贏機制，要對不平等的要素交換與流動進(jìn)行抑制，堅持優(yōu)勢互補并實現(xiàn)共同發(fā)展[39]。社會力量參與幫扶，則應(yīng)強調(diào)通過政策的引導(dǎo)，讓更多的人、財、物等要素以更加持續(xù)的方式建設(shè)鄉(xiāng)村、扎根鄉(xiāng)村進(jìn)而推動鄉(xiāng)村區(qū)域發(fā)展，克服當(dāng)前社會力量參與脫貧攻堅的碎片化[40]和信息不透明、引導(dǎo)鼓勵政策不充分的問題[41]，實現(xiàn)幫扶雙方的共贏。鄉(xiāng)村振興應(yīng)致力于形成系統(tǒng)化的城鄉(xiāng)融合體制機制，實現(xiàn)鄉(xiāng)村極化發(fā)展[42]。城鄉(xiāng)融合發(fā)展要以產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能夠促進(jìn)城鄉(xiāng)融合[43]，從而實現(xiàn)對脫貧攻堅成果的鞏固與拓展。城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵是實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)與城市工業(yè)投資收益率的趨同[44]，進(jìn)而實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入的不斷接近，當(dāng)然，其基礎(chǔ)在于鄉(xiāng)村應(yīng)發(fā)展多元新業(yè)態(tài)。

4.脫貧攻堅經(jīng)驗機制的承接應(yīng)用。脫貧攻堅取得巨大成就源于偉大的行政驅(qū)動力、全社會參與的大扶貧格局、一系列扶貧體制機制的創(chuàng)新和科學(xué)完善的扶貧工作考核評估機制[45]。中國政府采用了超常規(guī)的方式打破了結(jié)構(gòu)性貧困，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中重視經(jīng)濟(jì)增長的益貧作用，強化農(nóng)業(yè)在脫貧工作中的基礎(chǔ)地位和重要性作用，這是中國政府主導(dǎo)的脫貧攻堅工作的基本經(jīng)驗[46]。在脫貧攻堅過程中，我們在社會動員、組織建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、體制機制和人才培育等方面積累了大量經(jīng)驗[47]，值得推廣和繼續(xù)應(yīng)用，但是需要注意的是，從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興，從絕對貧困治理到相對貧困治理，脫貧攻堅階段所采取的一些超常規(guī)的工作機制和手段并非完全適用新階段的工作要求，一些幫扶政策可以延續(xù)，但仍有不少政策需要變革和創(chuàng)新。脫貧攻堅經(jīng)驗與機制的遷移應(yīng)用，要堅持以人民為中心的發(fā)展理念，要厘清政策的目標(biāo)群體和治理邊界差異[48]。脫貧攻堅經(jīng)驗的應(yīng)用還需要放置在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制中進(jìn)行統(tǒng)籌考慮[49]，持續(xù)將農(nóng)村基層組織創(chuàng)新作為農(nóng)村內(nèi)部發(fā)展的核心驅(qū)動力[50]，充分重視鄉(xiāng)村價值再造和內(nèi)生動力激發(fā)[51]，持續(xù)提升外力幫扶與發(fā)展干預(yù)行動的實際成效。

四、鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接

在十九屆五中全會的重要表述中，鞏固拓展脫貧攻堅成果與全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一并提出的，這也就意味著討論脫貧攻堅成果的鞏固與拓展，不能脫離脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接與順利轉(zhuǎn)型問題。就鞏固拓展脫貧攻堅成果而言，鄉(xiāng)村振興既能夠提供手段和載體，同時鄉(xiāng)村振興也構(gòu)成了鞏固拓展脫貧攻堅成果的目標(biāo)和場域。鞏固拓展脫貧攻堅成果需要找準(zhǔn)其與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的契合點，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接，不僅要實現(xiàn)政策與目標(biāo)層面的銜接，還要實現(xiàn)理論方法與治理體系方面的銜接。依托鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)脫貧攻堅成果的鞏固，需要重點關(guān)注貧困的新形態(tài)以及新生貧困，讓戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型與銜接可以平穩(wěn)順利過渡?！笆奈濉睍r期已被明確為脫貧攻堅政策的過渡期，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的同時，實施新一輪的相對貧困治理改革試驗。鞏固脫貧攻堅成果在客觀上對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的階段性工作提出了明確要求，而拓展脫貧攻堅成果則為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進(jìn)打下了物質(zhì)基礎(chǔ)、積累了工作經(jīng)驗，兩者的結(jié)合也就構(gòu)成了脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要內(nèi)容。

就鞏固拓展脫貧攻堅成果而言，“十四五”期間有兩項重點工作，其一是鞏固脫貧攻堅成果，其二是建立解決相對貧困的政策體系與長效機制[52]，而其中相對貧困的治理就需要脫貧攻堅成果的鞏固與拓展，因為一旦出現(xiàn)顯著的返貧或是新生貧困，那么中國全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的成績就會受到質(zhì)疑，相對貧困的治理工作就會缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)。因此，按照相關(guān)規(guī)劃，鄉(xiāng)村振興可以分階段有序推進(jìn)，“十四五”階段最緊迫的工作是脫貧攻堅成果的鞏固拓展。從政策指向看，深化“兩不愁三保障”工作的基礎(chǔ)，做好返貧與邊緣人口致貧的預(yù)警監(jiān)測機制設(shè)計，分類做好政策延續(xù)與調(diào)整是重點。因此，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新階段，針對低水平脫貧人口和貧困邊緣人口，鄉(xiāng)村振興的重點工作仍是確保其收益的穩(wěn)定增長，將工作的重心放在產(chǎn)業(yè)和就業(yè)兩方面，可持續(xù)地提供教育、醫(yī)療和住房的保障工作。從村莊發(fā)展規(guī)律看，鄉(xiāng)村振興不一定在各個村莊都是同等化推進(jìn)的，可優(yōu)先選擇地理空間、產(chǎn)業(yè)、教育等方面的中心村，以中心村統(tǒng)領(lǐng)周邊的村莊，避免鄉(xiāng)村振興無序投資與建設(shè)所帶來的資源浪費和生態(tài)損傷。

就鄉(xiāng)村振興而言，“十四五”期間的重點工作有兩項，其一是通過農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展夯實脫貧攻堅的成果和質(zhì)量，其二是以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌脫貧攻堅成果鞏固拓展與相對貧困治理，建立長短結(jié)合、標(biāo)本兼治的體制機制，有重點地開展鄉(xiāng)村振興試點縣的工作，尤其是針對深度貧困地區(qū)的脫貧縣[53]，以鄉(xiāng)村振興接續(xù)脫貧攻堅。在脫貧攻堅階段形成的經(jīng)驗成果要在鄉(xiāng)村振興階段繼續(xù)充分使用[54]，如鄉(xiāng)村振興需強化精準(zhǔn)戰(zhàn)略、需上下各級政府和部門高度重視、需針對難點重點進(jìn)行合力攻堅、需建構(gòu)全民參與的格局、需強化各項投入并加大監(jiān)督指導(dǎo)作用。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略著眼長遠(yuǎn)目標(biāo)，而脫貧攻堅則注重短期內(nèi)既定任務(wù)的完成，因此，鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅的銜接和結(jié)合需要強化脫貧攻堅的質(zhì)量與穩(wěn)定性[55]，這本身就對鞏固與拓展脫貧攻堅成果提出了新的要求。根據(jù)十九屆五中全會精神，鄉(xiāng)村振興的主要著力點是提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益與競爭力、鄉(xiāng)村建設(shè)行動與農(nóng)村深化改革，而這些內(nèi)容都可以服務(wù)于鞏固拓展脫貧攻堅成果。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，借鑒馬克思的產(chǎn)業(yè)理論，發(fā)揮政府與市場的統(tǒng)合作用，建立農(nóng)村生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新圖景[56]，進(jìn)而構(gòu)建以產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅的銜接發(fā)展路徑。

五、結(jié) 語

脫貧攻堅成果的鞏固與拓展可以視為兩項工作，但兩者在邏輯關(guān)系與現(xiàn)實實踐層面又是一體的。對脫貧攻堅成果鞏固與拓展不能僅局限在脫貧攻堅工作中，而是要將其放置在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的框架下進(jìn)行推進(jìn)。脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接不僅是后脫貧攻堅時期解決中國新時代社會主要矛盾的必然要求，更是中國特色社會主義反貧困理論不斷豐富和拓展的客觀要求。脫貧攻堅成果的鞏固與拓展要為實現(xiàn)更全面更高質(zhì)量的小康社會建設(shè)提供保障，因此，鞏固與拓展脫貧攻堅成果要放置在面向2035年中國社會遠(yuǎn)景發(fā)展目標(biāo)中厘定并設(shè)置自身的角色與任務(wù)。鞏固與拓展脫貧攻堅成果本身就是脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要內(nèi)容，鞏固與拓展的銜接與過渡狀況在一定程度上可以展現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)情況。

鞏固拓展脫貧攻堅成果與新時期的發(fā)展格局也是緊密相關(guān)的。只有充分鞏固拓展脫貧攻堅成果，才能夠充分激發(fā)廣大農(nóng)村地區(qū)以及農(nóng)村人口的消費潛力，才能夠建立以國內(nèi)市場大循環(huán)為主，國際國內(nèi)市場雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。從構(gòu)建新發(fā)展格局的意義上看，鞏固拓展脫貧攻堅成果是助力建構(gòu)新發(fā)展格局的基本動力。鞏固拓展脫貧攻堅成果需要既有扶貧政策與體制機制的連續(xù)性，但通過鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)對原有脫貧政策的替代和轉(zhuǎn)換則是必然要求，以最終實現(xiàn)民生福祉達(dá)到新的更高水平。

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To Consolidate and Expand the Achievements of Poverty Alleviation：Orientation of the Goal，F(xiàn)ocused Content and Realization Path

XING Chengju1，LI Xiaoyun2，SHI Kai1

（1.College of Humanities and Social Development，Northwest A&F University，Yangling，Shaanxi 712100;2.College of Humanities and Development Studies，China Agricultural University，Beijing 100193，China）

Abstract：The Fifth Plenary Session of the 19th Central Committee of the Communist Party of China proposed to consolidate and expand the achievements of poverty alleviation and comprehensively promote the strategy of rural revitalization.While the consolidation and expansion have different connotations，the focus of consolidating the achievements of poverty alleviation lies in achieving the stability and sustainable poverty alleviation of the poor，while preventing the return of the poor from poverty to poverty and the emergence of new poverty，and the focus of expanding the achievements of poverty alleviation is to realize the excellent working mechanism formed in the stage of poverty alleviation，the spirit of poverty alleviation and the application of poverty alleviation assets in the stage of rural revitalization.To consolidate the achievements of poverty alleviation，we need to maintain the continuity of the existing support policies at the current stage，and to establish an early warning monitoring mechanism for the people at high risk of returning to poverty and those on the edge of poverty.To expand the achievements of poverty alleviation，it is necessary to realize the effective interface and smooth transformation between the strategy of poverty alleviation and the strategy of rural revitalization.

Key words：consolidate and expand;the fight against poverty;rural revitalization;relative poverty

（責(zé)任編輯：王倩）