溫美榮 王帥

摘 要：脫貧攻堅已取得全面勝利，“三農”工作重心轉向全面推進鄉(xiāng)村振興，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接成為當前階段的重要任務。兩者的跨界復雜性和多元綜合性決定了其銜接過程需要多方面協(xié)同發(fā)力。從政策協(xié)同視角來看，脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興的銜接與協(xié)同理論相契合，其政策供給目標、政策供給方式和政策供給內容等方面在多個維度和層級都具政策協(xié)同性。因此，以政策協(xié)同為分析框架，從政策協(xié)同的內容入手，做好產業(yè)發(fā)展、社會保障和基礎設施建設工作;從政策協(xié)同的方式入手，統(tǒng)籌推進縱向協(xié)同與橫向協(xié)同;從政策協(xié)同的機制入手，構建好結構性機制和程序性機制，以此探索脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興的有效銜接路徑。

關鍵詞：政策協(xié)同;脫貧攻堅;鄉(xiāng)村振興;協(xié)同治理

中圖分類號：F320.3? ???????文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2021）05-00010-10

收稿日期：2021-06-21? DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2021.05.02

基金項目：全國地方黨校（行政學院）重點調研課題（2020dfdxzddykt023）

作者簡介：溫美榮，女，中共黑龍江省委黨校（黑龍江省行政學院）教授，主要研究方向為公共政策。

一、問題提出與文獻回顧

截止2020年底，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，不僅交出了人類減貧史上靚麗的中國答卷，而且創(chuàng)造了彪炳史冊的人間奇跡。在脫貧攻堅戰(zhàn)全面勝利之際，以習近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚、審時度勢，作出了實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的重大戰(zhàn)略決策，開啟了新時代“三農”工作的嶄新篇章。如何實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，成為新時代“三農”工作最重要的理論和實踐課題。由于“三農”問題本身的重要性、復雜性和艱巨性，銜接過程中涉及的領域更廣泛、遇到的問題更復雜、政策的需求更迫切。基于脫貧攻堅行動的戰(zhàn)役性質，黨和國家充分利用政治、經濟、行政等多種手段，調動整合全國各領域的必要資源，在短短五年內取得了舉世矚目的成就。而脫貧攻堅戰(zhàn)全面勝利之后，迅速推進的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略雖與前者存在諸多聯(lián)系，有益于兩者之間的有效銜接，但兩者之間還存在許多方面的差異，這決定了兩者之間不可能自然而然地自動實現銜接。因此，在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜的過程中，需要針對“三農”問題的復雜性并結合兩者的差異性，在政策供給上作出相應的調適。

當前，理論界針對脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接的研究較為豐富，特別是黨的十九屆五中全會提出“實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”這一新要求之后，“銜接”問題再度成為理論界和實踐界關注的熱點和焦點。綜合來看，既有成果大致集中在以下三個方面：

一是脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興兩者之間的關系。作為不同發(fā)展階段提出的不同任務，脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興并不是彼此割裂的，而是各有側重，兩者之間既存在相似性，也在某些方面存在差異性[1]。具體來說，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略都是為了實現共同富裕而作出的頂層制度設計[2]，前者是后者的前提和基礎，后者是前者的進一步深化和保障[3]。但兩者又有各自較為明顯的階段性特征[4]，在戰(zhàn)略上有所不同：脫貧攻堅是以解決絕對貧困為目標，而鄉(xiāng)村振興側重于解決“三農”的全面發(fā)展問題[5]，前者具有特殊性、局部性和突擊性，后者更具綜合性、整體性和持久性[6]?？傊瑑烧呦嗷f(xié)調、相互促進，是相互聯(lián)系、相輔相成的有機整體。

二是脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興兩者有效銜接的必要性。脫貧攻堅為鄉(xiāng)村振興提供了借鑒經驗和發(fā)展基礎[7]，兩者共同構成了實現“兩個一百年”奮斗目標的重要支撐，在理論邏輯上應當實現一體化推進[8]。同時，2020年后的中國貧困狀況發(fā)生了巨大變化，脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興的有效銜接不僅可以提升各項資源的利用效率[9]，為推動后續(xù)長效貧困治理工作提供了重要保障[10]，也是解決新時代社會主要矛盾的客觀需要和重要舉措[11]，對我國的貧困治理、鄉(xiāng)村經濟發(fā)展和社會治理都具有重要意義。因此，如何促進脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興的有機融合，并全面推進脫貧地區(qū)的鄉(xiāng)村振興便成為重要課題。

三是脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興兩者有效銜接的可行性。脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興在內容方法上互通，在根本遵循和目標上相一致[12]，并且在時間和空間上相耦合，具有連續(xù)性和繼起性[13]，呈現互涵式關系[11]。因此，學者們提出了許多對策建議，例如推進有效銜接的體制機制構建和政策設計[14]，改變治理思維，嘗試新的合作模式，構建完整的鄉(xiāng)村振興制度體系[15]，而政策銜接的重點在于產業(yè)、生態(tài)、文化、保障和生活等多個方面[16]，通過推動理念銜接、目標銜接、成果銜接、作風銜接，在城鄉(xiāng)融合、產業(yè)振興、社會保障、公共服務等重點領域和關鍵環(huán)節(jié)創(chuàng)新謀劃、統(tǒng)籌推進[17]。

綜上所述，學術界就脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接的研究已有較多成果，在關于兩者銜接的必然性和可能性方面達成了廣泛共識，具體的銜接路徑和相關政策建議也相當豐富。以脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興為代表的“三農”問題治理活動本身就是一項復雜的、具有系統(tǒng)性、整體性和階段性的目標任務，兩者的銜接問題更是涉及多個層面和維度。一方面，脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有各自不同的戰(zhàn)略部署和目標定位，涉及不同主體之間的互動、協(xié)同和合作關系，進而影響這一互動和合作過程中的政策供給和制度安排;另一方面，兩者在銜接的過程中，上述各種關系的調整可謂“牽一發(fā)而動全身”，不同主體需要深度介入協(xié)調與整合的過程中，進而形成一套新的協(xié)同機制，這就要求將不同領域和維度的政策供給與制度安排進行整體性的協(xié)調，政策協(xié)同恰恰為我們提供了一個有價值的視角和理論分析工具。本文從政策協(xié)同理論出發(fā)，厘清脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中不同主體、政策和制度之間的互動、協(xié)調與合作關系，并在兩者有效、持續(xù)推進的過程中作出適當調整，為鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉(xiāng)村振興奠定堅實基礎。

二、脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策協(xié)同視角闡釋

協(xié)同是公共政策的本質要求?！叭魏我粋€公共政策問題都不是孤立存在的，而是相互聯(lián)系、相互影響的，通?？偸潜憩F為一個復雜問題的集合或問題系統(tǒng)。”[18]“協(xié)同”一詞源于古希臘語，原意指兩個或兩個以上的個體或元素，經過協(xié)調之后共同完成某一目標的過程或能力。1976年，德國科學家哈肯提出協(xié)同理論，認為一個系統(tǒng)是由多個子系統(tǒng)構成，通過不同的子系統(tǒng)之間相互協(xié)同，可以實現系統(tǒng)由無序轉為有序，即“協(xié)同致有序”[19]。換句話說，各個子系統(tǒng)的協(xié)同程度越高，系統(tǒng)發(fā)揮的整體效應越強。回歸到現實的政策情境，國家治理過程中不同主體的治理沖突和治理隔閡，成為政策運行面臨的一大問題，既影響了行政效率，造成政策資源的浪費，也不利于政策目標的實現。特別是隨著現代社會的發(fā)展，各類政策問題呈現跨界性、復雜性，不同治理主體的治理邊界愈發(fā)模糊，不同政策的執(zhí)行對象相互交叉，以往針對某一領域問題由單一政策主體作出單邊政策決策的模式式微。如此，將協(xié)同理論應用在公共政策范疇內，政策協(xié)同也就成為了解決跨界公共問題的新政策運行模式。

（一）從政策供給主體角度來看，脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接符合協(xié)同理論基本要求

政策協(xié)同可以概括為不同政策主體為解決跨界的復雜問題，通過相互協(xié)作，制定需多部門聯(lián)動的公共政策，以提高政策資源的利用率，避免政策間的“外部性”，更好、更快地實現政策目標。伴隨著我國農業(yè)農村現代化建設的不斷發(fā)展，解決好“三農”問題已經成為全黨工作的重中之重。而隨著脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接的重要性、緊迫性日益凸顯，直接“關系到構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，關系到全面建設社會主義現代化國家全局和實現第二個百年奮斗目標”[20]，從這個意義上說，不論是脫貧攻堅還是鄉(xiāng)村振興，兩者都具有鮮明的“公共政策活動屬性”，即在公共行政力量推動下，兩者的政策活動目標不再是單一的，而更加關注多元目標的綜合效應。具體而言，根據2015年中央發(fā)布的《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，脫貧攻堅的總目標是到2020年，穩(wěn)定實現“兩不愁三保障”，確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，爾后圍繞這一總目標又陸續(xù)提出了“五個一批”“六個精準”等部署安排。與脫貧攻堅相似，鄉(xiāng)村振興的總目標是實現農業(yè)農村現代化，其總目標又由五大子目標組成：鄉(xiāng)村產業(yè)振興、鄉(xiāng)村人才振興、鄉(xiāng)村文化振興、鄉(xiāng)村生態(tài)振興、鄉(xiāng)村組織振興。因此，上述兩者都形成了一套十分復雜的政策目標體系，其中為實現總目標、服務于總目標的各項任務部署便成為了這一目標系統(tǒng)中的子系統(tǒng)。根據協(xié)同理論，總系統(tǒng)的有序運行或總目標的實現，與各子系統(tǒng)的協(xié)調配合程度直接相關，同樣，每個子目標的實現也都需要多個行政部門、不同的治理主體參與其中，需要多個政策系統(tǒng)的協(xié)同。因此，可以說，脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興兩者都天然具備了政策協(xié)同的基礎，具有協(xié)同的必然性和可行性，兩者的銜接更是如此。

（二）從政策供給目標來看，脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興的有效銜接在時間維度上具有政策協(xié)同性

所謂政策時間維度上的協(xié)同是指當原來的政策周期即將結束時，政策系統(tǒng)適應政策環(huán)境的變動對現行相關政策進行調整，保證在未來一段時間內持續(xù)發(fā)揮效力，避免政策系統(tǒng)產生時間維度上的沖突或縫隙[21]，在此強調的是政策的前瞻性，以及根據環(huán)境變化作出合理的政策調整和制度性安排。脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興的政策供給目標先后承接，保證了“三農”政策在時序上不斷檔、不脫節(jié)，具有持續(xù)的政策效力。前者的目標是到2020年確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困;后者的目標是到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進展，基本形成制度框架和政策體系，到2035年鄉(xiāng)村振興取得決定性進展，到2050年實現鄉(xiāng)村全面振興。前者著眼于全面建成小康社會，重點解決絕對貧困問題，是促進農村發(fā)展的基礎目標和底線任務;后者則著眼于第二個百年奮斗目標，重點解決相對貧困問題以及全面發(fā)展進步，是在實現農村脫貧之后更高層面的發(fā)展目標和長期愿景。雖然二者的政策供給時間與對象不盡相同，但其政策目標一脈相承：在總目標上服務于實現社會主義共同富裕，體現“堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展”的政策方針;在具體目標上實現了任務層層遞進，形成了時序性演進的目標體系。

（三）從政策供給方式來看，脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興的有效銜接具有政策協(xié)同性

空間維度上的政策協(xié)同強調地域性，關注具有本區(qū)域特色與跨區(qū)域性政策之間的協(xié)調，確保政策系統(tǒng)在不同空間發(fā)揮最大效用，避免政策的非平衡發(fā)展，實現“局部”與“整體”、“特殊”與“一般”的統(tǒng)一。一是聚焦“精準性”。脫貧攻堅所堅持的“精準扶貧精準脫貧”基本方略，針對不同地區(qū)和人口的不同貧困成因采取不同的幫扶措施，形成了一套實事求是、因地制宜的政策供給體系，并且理論和實踐都充分證明了“精準性”原則的科學性、有效性，在鄉(xiāng)村振興中理應繼續(xù)遵循，堅持精準研策、精準施策。二是聚焦“整體性”。脫貧攻堅中形成的東西部協(xié)作和對口支援、社會力量參與幫扶等工作機制繼續(xù)延續(xù)到鄉(xiāng)村振興中，通過結對幫扶、定點幫扶和設立重點幫扶縣等方式，提高鄉(xiāng)村振興基礎薄弱地區(qū)的發(fā)展能力。三是聚焦“協(xié)調性”。實現農村農業(yè)現代化，不僅僅靠鄉(xiāng)村發(fā)力，更需要“推動城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展”，脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興的銜接正是要推動形成這種城鄉(xiāng)互補、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關系，將發(fā)展資源引向基層、引向農村，例如通過延續(xù)脫貧攻堅時期的各項人才智力支持政策，鼓勵和引導各方面人才向鄉(xiāng)村振興幫扶縣流動。

（四）從政策供給內容來看，脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興的有效銜接具有不同層級的政策協(xié)同性

政策協(xié)同可以具體劃分為三個不同的層面，即宏觀的政策協(xié)同、中觀的政策協(xié)同和微觀的政策協(xié)同。從宏觀層面來說，政策協(xié)同服務于國家的宏觀戰(zhàn)略，關注的不是某幾個具體政策之間的協(xié)調一致性，而是國家的總體戰(zhàn)略。脫貧攻堅作為我國在實現第一個百年奮斗目標道路上的一大重點任務，被納入到“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局。同樣，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是破解我國“三農”問題的有力抓手，對于全面建設社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標具有全局性和歷史性意義[22]。從中觀層面來說，政策協(xié)同主要關注的是跨部門政策，即具有明顯跨界特點的政策議題?！叭r”問題是關系到我國國計民生的根本性問題，不論是脫貧攻堅還是鄉(xiāng)村振興，兩者都涉及產業(yè)、社會、生態(tài)、組織等多領域的協(xié)同推進，因此兩者的有效銜接過程也就不可避免地成為一個需要多領域對接的跨界議題。從微觀層面來說，政策協(xié)同關注的是部門政策，強調具體政策之間的協(xié)調一致性。脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興都是圍繞提升基礎設施、發(fā)展增收產業(yè)、促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)、改善民生保障等方面作出制度層面的安排，二者的政策內容具有共通性、接續(xù)性和發(fā)展性。例如，產業(yè)發(fā)展既是脫貧攻堅中帶動脫貧致富的根本手段（即“六個一批”中的產業(yè)扶貧），也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的首要目標（即“五大目標”中的產業(yè)興旺）以及主要路徑（即“五大振興”中的產業(yè)振興）;脫貧攻堅中所實施的教育、醫(yī)療、住房、低保等政策幫扶舉措，也正是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化發(fā)展的重要指標。

三、政策協(xié)同視角下脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接路徑

與傳統(tǒng)意義上的政策協(xié)同不盡相同，一般的政策協(xié)同是為實現某一復雜的政策目標而做出的一系列規(guī)劃調整，而脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中所需要的政策協(xié)同動態(tài)性和時效性更強。一方面，兩者的銜接本身就是一個涉及“承接-創(chuàng)新-轉換”的變化過程，政策協(xié)同既要考慮前者已完成的目標，又要結合后者將達成的目標，在這一過程中不斷作出調適。另一方面，2021年中央一號文件提出，在脫貧攻堅目標任務完成后，設立5年過渡期，在過渡期內要做好脫貧地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接工作，并分別提出了2025年和2035年的階段性目標任務，即兩者的銜接在短期內具有連續(xù)性和持續(xù)性。在實踐中，當前剛剛取得脫貧攻堅戰(zhàn)全面勝利，需要鞏固拓展的脫貧成果體系較為龐雜，在政策協(xié)同內容方面既要突出重點，又要覆蓋全面;政策目標的轉變帶動政策執(zhí)行的變化，政策實施過程中的協(xié)同方式也貫穿其中，既要保留脫貧攻堅時期的有效做法，又要切合新政策情境下的實踐需要;政策任務不同，相關系列政策機制也需相應地轉型創(chuàng)新，政策協(xié)同既要在組織結構的“硬件”上做出調整，又要在服務激勵的“軟件”上進行革新;等等。面對這一更具動態(tài)性的政策協(xié)同過程，厘清政策協(xié)同的內容、方式和機制便顯得更為重要。

（一）脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中的政策協(xié)同內容

“三農”問題始終是關系我國國計民生的根本性問題。自改革開放以來，中共中央先后印發(fā)了20多份有關“三農”問題的中央一號文件，各有側重地對農村改革和農業(yè)發(fā)展作出了安排部署，不斷推動我國“三農”工作持續(xù)向前發(fā)展。這既折射出我國“三農”問題的重要地位，也表明“三農”問題是一個十分復雜的、難以短時間內解決的系統(tǒng)問題。而脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興都是從解決我國新時代“三農”問題入手，做好兩者的銜接工作有利于順利推進“三農”工作進入發(fā)展新階段。同樣，把握好“三農”工作的主要內容和重點方向，對促進脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接更具有指導性作用。

縱覽黨的十八大以來的“中央一號”文件（見表1），可以發(fā)現：第一，加強黨對農村工作的領導始終是貫穿“中央一號”文件的主線。2013年“一號文件” 提出“完善鄉(xiāng)村治理機制，切實加強以黨組織為核心的農村基層組織建設”;2015年“一號文件”對農村基層組織建設作出部署，強調認真貫徹落實黨要管黨、從嚴治黨的要求;2020年和2021年“一號文件”都強調要發(fā)揮黨組織領導作用，深入貫徹落實《中國共產黨農村工作條例》。第二，深化農村改革，加快推進農業(yè)現代化越來越重要。自2014年提出要以改革推進農業(yè)現代化，“一號文件”多次著眼于推進農業(yè)現代化，提出推進農業(yè)供給側結構性改革，并用發(fā)展新理念來破解“三農”新難題。第三，全面推進鄉(xiāng)村振興是實現中華民族偉大復興的一項重大任務。黨的十九大首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年“一號文件”就對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出全面部署，并對階段性目標任務做了細致安排，爾后三年的“一號文件”分別圍繞全面建成小康社會、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和全面推進鄉(xiāng)村振興提出了一系列政策舉措。

在對近年來中央“一號文件”進行分析后，可以提煉出這些文件對“三農”不同領域的關注點：一是以提升農業(yè)質量和競爭力為抓手，注重糧食安全，建設農業(yè)現代化示范區(qū)，推動農業(yè)供給側結構性改革，推進藏糧于技、藏糧于地;二是以農村的鄉(xiāng)村振興為重點，通過環(huán)境整治、建設完善基礎設施、發(fā)展鄉(xiāng)村特色產業(yè)、提升農村公共服務水平、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、加快移風易俗等方式，全面推進鄉(xiāng)村振興;三是以提升農民生活水平為根本，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，發(fā)展新型職業(yè)農民，提高農村社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生服務水平，促進農村勞動力就業(yè)轉移，保障農民實現可持續(xù)增收（見表2）。

一是圍繞產業(yè)發(fā)展的政策協(xié)同。從農村建設來看，鄉(xiāng)村產業(yè)經濟的繁榮倒逼基礎設施的完備，進而推動加快實現農村現代化;從農民增收來看，產業(yè)的發(fā)展程度與農民生活水平直接掛鉤，既可以提高當地社會保障水平，也可以加強公共服務能力。（1）做好農業(yè)發(fā)展與其他產業(yè)發(fā)展的協(xié)同，充分運用好土地政策、財政政策和科技政策。一方面，堅持以農業(yè)為本，做好“藏糧于地、藏糧于技”，保障糧食安全，利用諸如“科技特派員”等政策來推進種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展現代化;另一方面，將農業(yè)與手工業(yè)、旅游業(yè)等產業(yè)結合，通過“多產業(yè)+”的方式融合發(fā)展，既可以在脫貧攻堅成果的基礎上催生新業(yè)態(tài)，創(chuàng)造出更多的新產品，也有利于促進城鄉(xiāng)資源要素的相互流動。（2）做好產業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護的協(xié)同，充分協(xié)調好產業(yè)政策與環(huán)境政策的關系。構建生態(tài)產業(yè)體系，將脫貧攻堅期的高耗能項目升級換代，并考慮不同脫貧地區(qū)的生態(tài)基礎，制定差異化產業(yè)政策，形成生態(tài)保護倒逼產業(yè)升級，產業(yè)升級促進環(huán)境保護的良好局面。（3）做好產業(yè)發(fā)展與文化發(fā)展的協(xié)同，充分發(fā)揮好產業(yè)政策與文化政策的合力作用。既要將文化產業(yè)化，又要賦予產業(yè)文化內涵。前者是“生產化”的發(fā)展，側重服務于經濟建設，通過引進、培養(yǎng)文化人才，發(fā)掘并培育當地非物質文化遺產傳承人，提升傳統(tǒng)工藝品質，打造一批特色文化產業(yè)。后者是“生活化”的發(fā)展，側重服務于精神文明建設，將本土產業(yè)特別是脫貧攻堅時期建立的村集體經濟與當地公序良俗相結合，形成特有的企業(yè)文化和組織文化。

二是圍繞社會保障的政策協(xié)同。習近平總書記強調，社會保障是保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的基本制度保障，是促進經濟社會發(fā)展、實現廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果的重要制度安排，是治國安邦的大問題[23]。（1）做好兜底性政策之間的協(xié)同，避免政策疊加。兜底保障作為脫貧攻堅時期“五個一批”的其中之一，既是“精準扶貧、精準脫貧”的重要組成部分，也是全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，主要包括低保救助、特困救助、臨時救助等特殊補助。脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中要制定好各項兜底性政策的補助范圍和額度，精準制定不同情況所對應的不同政策，以鞏固拓展脫貧攻堅成果、避免返貧為目標導向，避免出現“福利懸崖”。（2）做好兜底性政策與穩(wěn)定性政策的協(xié)同，消除政策縫隙。穩(wěn)定性政策以就業(yè)創(chuàng)業(yè)、教育醫(yī)療為主，在銜接期以鞏固脫貧攻堅成果為重心，著重解決脫貧之后尚有勞動能力但脫貧不穩(wěn)定人群的發(fā)展問題，既避免兜底之后的政策斷檔，也可銜接鄉(xiāng)村振興政策，防止政策跨度過大。（3）做好穩(wěn)定性政策與提升性政策的銜接，推動政策升級。提升性政策以信息化建設、科技創(chuàng)新為主，側重于向深層次拓展脫貧攻堅成果，通過強化醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等領域的信息化建設，以商業(yè)保險為支點，全面覆蓋保障，加快農村保障服務水平升級換代。

三是圍繞基礎設施建設的政策協(xié)同。鄉(xiāng)村基礎設施是全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的強力支撐，其建設貫穿農業(yè)農村現代化全過程。脫貧攻堅階段已經解決了鄉(xiāng)村基礎設施由“無”到“有”的問題，在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接期，要重點推進由“有”到“優(yōu)”和由“少”到“多”的協(xié)同問題。供水供電、交通物流等是農村地區(qū)產業(yè)發(fā)展等生產性基礎設施建設的關鍵環(huán)節(jié)，文化娛樂、商業(yè)服務、衛(wèi)生保潔等是農村社會發(fā)展等生活性基礎設施的必要組成部分。一方面，在銜接期要做好脫貧攻堅時期建設成果的后續(xù)維護、鞏固工作，在前期投入成果的基礎上，增強成果的持續(xù)效用，避免斷檔停更，同時，通過加強數字智能化設施建設，提高村級綜合服務能力，提升鄉(xiāng)村基礎設施建設質量;另一方面，利用供給側結構性改革思維，以鄉(xiāng)村實際需求為導向，逐步增加基礎設施的數量和品類，實現全區(qū)域、全領域覆蓋。

（二）脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中的政策協(xié)同方式

由于脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興有效銜接過程的特殊性，如何在不消除部門邊界的前提下，將不同部門的職能、資源進行整合，推動不同層級政府之間、政府內部不同職能部門之間交互式、一體化的整體性運作，實現以公共政策為載體的公共服務的無縫供給，將是銜接過渡階段的主要目標。

一是上下級政府之間縱向的政策協(xié)同。縱向協(xié)同旨在保證政策效果與政策決策者的期望效果相一致，更加關注政策的執(zhí)行過程。不同層級政府之間，特別是中央政府與地方政府之間的協(xié)同是縱向協(xié)同的重要內容。在具有中國特色的央地關系中，中央政府作為元政策的決策層，擁有政策協(xié)同的絕對權威和控制力，依靠這種強大的政治動員能力和體制優(yōu)勢，兩者在政策目標上具有天然一致性，所以當元政策決策層發(fā)布相關指導意見后，各地方政府會以中央文件為藍本發(fā)布本地的實施意見（見表3）。

地方政府和基層政府在政策執(zhí)行和政策評估中，會對標上級政府的政策目標，將上級政策目標轉化為考核指標，且僅對重要的考核指標負責，有可能使最終的政策執(zhí)行效果偏離預期目標[24]，因此，在具體政策過程中要注意以下幾點：第一，階段性政策目標的協(xié)同。雖然中央與地方在總的政策目標上已達成一致，但各地實際情況不同，有些地方由脫貧縣轉為鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣，應將政策目標的重點放在鞏固拓展脫貧攻堅成果，而有些地方的政策目標更側重全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。因此，需要統(tǒng)籌好不同的階段性政策目標，確保政策分目標的無縫銜接，確保漸進式實現政策總目標。第二，政策工具的協(xié)同配合。在脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接的過渡期內，各地應根據發(fā)展條件對政策工具進行選擇和組合。通過充分調研，發(fā)掘、發(fā)展不同的強制型工具、混合型工具和自愿型工具，保證三者的合理搭配，形成有機整體，并隨著政策周期的推進和政策環(huán)境的變化順勢動態(tài)更新。第三，政策效果考核的差異性協(xié)同。與脫貧攻堅不同，鄉(xiāng)村振興推進成效的標準并不是統(tǒng)一的，兩者銜接過渡期內從中央到地方都應建立相應的考核評估機制，但同時要允許考核指標差異性的存在，確保各項指標在大方向上服務于總目標，呈現協(xié)同趨勢，進而產生整體效應。

二是同級政府之間、不同職能部門之間橫向的政策協(xié)同。橫向協(xié)同一方面旨在確保不同部門出臺的政策之間相互支持，另一方面，也是為了更好地解決跨界問題，兩個或兩個以上的政策主體經過充分協(xié)商對話之后進行的整合過程，最終產物即為不同地方政府和部門之間的合作機制或聯(lián)合頒布的政策文本（見表4）。顯然，鄉(xiāng)村振興是全國范圍內涉及領域廣闊、涉及行業(yè)眾多的國家戰(zhàn)略，它的全面推進已經超越了現有的政策領域邊界，也超越了任何單個職能部門的職責范圍。如果說縱向的政策協(xié)同著眼于在深度上推進政策執(zhí)行，那么橫向協(xié)同更側重于在廣度上解決問題。一方面，立足不同領域，加強信息協(xié)同，明確各主體職責范圍。通過對近期文件梳理可發(fā)現，針對推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項指導意見少則涉及幾個部門，多則涉及幾十個部門，許多部門同時參與多項政策的制定，例如財政部在表4列舉的文件中共參與7項，因此要建立完善的協(xié)調溝通機制和考核監(jiān)督機制，提高各項“復合型政策”的協(xié)同度和承接性，減少政策交叉和政策沖突。另一方面，立足不同地域，深化東西部協(xié)作，推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展。東西部協(xié)作既是鞏固拓展脫貧攻堅成果的需要，也是對西部地區(qū)鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣的重要幫扶舉措。以“東部所能、西部所需”為導向，建立聯(lián)席會議制度，將東部地區(qū)發(fā)展的先進經驗充分與西部地區(qū)實際相結合，增強在人才、資金、技術、信息等方面的互聯(lián)互通，提高雙方的互補性和兼容性。

（三）脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中的政策協(xié)同機制

在多部門處理復雜的跨界公共問題時，依靠傳統(tǒng)意義上的官僚權威制，難以讓政策過程強制貫徹執(zhí)行下去，同時，官僚組織中的層級結構和專業(yè)化分工也會令政策效果大打折扣[25]。因此，需要構建政策協(xié)同機制，明確各政策主體之間的關系，在協(xié)同合作的基礎上，通過互動對話來促使各部門在行動中實現共同目標。其中，最具代表性的是經濟合作與發(fā)展組織（OECD）對政策協(xié)同機制的歸納分類，即結構性機制和程序性機制，前者側重靜態(tài)分析，著眼政策協(xié)同中的組織載體構建;后者側重動態(tài)分析，著眼政策協(xié)同中的操作程序。本文也將以“結構-程序”為分析框架，動靜結合地提出脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中的政策協(xié)同機制。

一是優(yōu)化政策協(xié)同的結構性機制。政策協(xié)同需要以組織協(xié)同為載體，根據協(xié)同機制的分析框架，組織結構可分為正式結構、半正式結構和非正式結構。正式結構主要指政府部門之間協(xié)同所形成的結構形態(tài)，是政策協(xié)同中必不可少的“基石”。加強正式結構建設，就要強化責任制度，在明確如何評價政策協(xié)同效果的基礎上，建立追責機制，明確縱向協(xié)同和橫向協(xié)同中不同政策主體的責任分工，提高政策協(xié)同的制度化和規(guī)范化。半正式結構是指官方與非官方的協(xié)同狀態(tài)，是政策協(xié)同過程中的有力補充。要充分發(fā)揮政府主導、社會參與的優(yōu)勢，將政策主體的需求與社會力量的有效供給相結合，通過一系列政策過程利用社會組織的優(yōu)勢力量實現協(xié)同目標，例如阿里巴巴與多個地方政府簽約，用自身的數字化建設技術來推動基層的鄉(xiāng)村振興建設。非正式結構即民間組織為實現政府的政策目標而形成的各種組織形態(tài)，是推動脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策協(xié)同的重要組成部分。脫貧攻堅時期構建形成的大扶貧格局和社會扶貧體系，在鄉(xiāng)村振興階段依然可以延續(xù)，進而演化為政府、社會、市場協(xié)同推進的大振興格局和全社會共同參與的多元主體的社會振興體系，在加大對社會組織助力鄉(xiāng)村振興政策保障和政策激勵力度的同時，還要積極拓寬社會力量的參與渠道，并培育鄉(xiāng)村社會資本，激發(fā)主體性力量。

二是優(yōu)化政策協(xié)同的程序性機制。程序性機制包括政策協(xié)同中的各種程序性設置和技術工具。（1）優(yōu)化信息協(xié)同機制，完善信息共享平臺。從縱向協(xié)同上來說，信息溝通要衍射到不同層級的政策主體，了解基層的政策執(zhí)行主體和政策客體的政策反饋，以便及時做出政策調整;從橫向協(xié)同上來說，不同部門要打破信息系統(tǒng)壁壘，實現必要信息和基礎信息的共享，同時，經常組織召開吹風會和碰頭會，也有利于政策制定的針對性。（2）優(yōu)化激勵機制，增強協(xié)同動力。激勵機制是保證政策協(xié)同目標實現的外在動力機制，這種機制多作用在縱向協(xié)同方面，上級政府通過對協(xié)同目標實現程度進行評估，將其作為對下級政府綜合考核評價的重要內容，同時，對于履職不當的要依法依規(guī)進行處罰。（3）優(yōu)化條塊協(xié)同機制，打破條塊分割。積極借鑒自上而下建立的脫貧攻堅組織體系和工作機制，“充分發(fā)揮中央和地方黨委農村工作領導小組作用，建立統(tǒng)一高效的實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的決策議事協(xié)調工作機制”[20]20，統(tǒng)籌調度各方資源，有效打破條塊分割，切實保障政策協(xié)同機制落實。此外，還應加強條塊共建，總結“省部共建鄉(xiāng)村振興示范省”的建設經驗，將其推廣至更多地方政府和職能部門，建立更多地方政府與職能部門“1+1>2”的示范樣板。

四、結 語

綜上所述，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接是“十四五”時期的一項重要戰(zhàn)略任務，也是“三農”工作重心的歷史性轉移，更是脫貧地區(qū)全面推進鄉(xiāng)村振興的必由之路。而“三農”問題的重要性、復雜性和艱巨性決定了兩者的銜接期充滿了政策協(xié)同色彩。一方面，跨界的復雜問題需要政策協(xié)同來解決，并且以政策協(xié)同為代表的協(xié)同治理理論和整體治理理論也為實現國家治理能力現代化提供了新思路。另一方面，協(xié)同的過程中往往伴隨著資源、權力、關系的重新組合[26]，也會耗費一定的政策成本，它對傳統(tǒng)的治理思路提出了新的挑戰(zhàn)。

政策協(xié)同作為在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這一長期實踐中需要不斷調整、完善和發(fā)展的政策過程，需要更加深入地結合“三農”問題特性，將政策協(xié)同理論更為廣泛地運用到政策實踐中，以更好地實現鄉(xiāng)村的整體性治理，這也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要研究內容。

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Effective Connection Between Poverty AlleviationAchievements and Rural Revitalization From the Perspective of Policy Synergy

WEN Meirong1，WANG Shuai2

（1.Party School of Heilongjiang Provincial Committee of C.P.C.，Harbin 150080; 2.Public Policy Evaluation Research Center of Hebei Province，Qinhuangdao，Hebei 066004，China）

Abstract：As a comprehensive victory has been achieved in poverty alleviation in China，the focus of “Three Rural Issues” work has shifted to comprehensively promoting the strategy of rural revitalization.To consolidate and expand the achievements of poverty alleviation and effectively connect the achievements with rural revitalization has become an important task at the current stage.The crossover complexity and multivariate comprehensiveness determine that the process of their connection needs to be coordinated from many aspects.From the perspective of policy synergy，the connection between poverty alleviation and rural revitalization is consistent with the synergetic theory.The policy supply objectives，policy supply modes and policy supply contents between them share the policy synergy characteristics in multiple dimensions and levels.Therefore，taking policy synergy as the analytical framework，it is required to do a good job in industrial development，social security and infrastructure construction from the content of policy synergy，to promote the vertical and horizontal coordination as a whole from the way of policy synergy，to build a structural mechanism and procedural mechanism from the mechanism of policy synergy，so as to explore an effective convergence path between poverty alleviation and rural revitalization.

Key words：policy synergy;poverty alleviation;rural revitalization;synergetic governance

（責任編輯：王倩）