中國(guó)航天系統(tǒng)科學(xué)與工程研究院 吳堅(jiān) 陳超 張雁東

一、采辦機(jī)構(gòu)設(shè)置

美軍的采辦機(jī)構(gòu)主要包括采辦執(zhí)行機(jī)構(gòu)、采辦預(yù)算機(jī)構(gòu)與采辦需求管理機(jī)構(gòu)。采辦執(zhí)行機(jī)構(gòu)由國(guó)防采辦執(zhí)行官領(lǐng)導(dǎo)，采辦預(yù)算機(jī)構(gòu)由國(guó)防部常務(wù)副部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，采辦需求管理機(jī)構(gòu)由參聯(lián)會(huì)副主席領(lǐng)導(dǎo)。

（一）采辦執(zhí)行機(jī)構(gòu)

美軍的采辦執(zhí)行機(jī)構(gòu)由國(guó)防采辦執(zhí)行官（Defense Acquisition Executive，簡(jiǎn)稱DAE）領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)防采辦執(zhí)行官由負(fù)責(zé)采辦、技術(shù)與后勤的國(guó)防部副部長(zhǎng)（USD（AT&L））擔(dān)任。其他四位副部長(zhǎng)分別是負(fù)責(zé)審計(jì)的副部長(zhǎng)、負(fù)責(zé)政策的副部長(zhǎng)、負(fù)責(zé)情報(bào)的副部長(zhǎng)以及負(fù)責(zé)人力的副部長(zhǎng)。負(fù)責(zé)采辦的助理國(guó)防部長(zhǎng)、負(fù)責(zé)后勤與物資的助理國(guó)防部長(zhǎng)以及負(fù)責(zé)研究與工程的助理國(guó)防部長(zhǎng)等三位助理國(guó)防部長(zhǎng)直接向USD（AT&L）匯報(bào)工作。

美軍采辦執(zhí)行機(jī)構(gòu)由決策組織和決策支持組織組成。決策組織形成采辦項(xiàng)目指揮鏈，而決策支持組織形成“委員會(huì)+工作組”組織體系。

1、項(xiàng)目指揮鏈

項(xiàng)目指揮鏈自下而上分別是項(xiàng)目主任、項(xiàng)目執(zhí)行官、軍部采辦執(zhí)行官、國(guó)防采辦執(zhí)行官。

軍部采辦執(zhí)行官（Component Acquisition Executive，簡(jiǎn) 稱CAE）由陸海空三軍部負(fù)責(zé)采辦的助理部長(zhǎng)擔(dān)任，分別是負(fù)責(zé)采辦、后勤與技術(shù)的助理陸軍部長(zhǎng)（ASA（AL&T））、負(fù)責(zé)研究、開(kāi)發(fā)與采辦的助理海軍部長(zhǎng)（ASN（RD&A））、負(fù)責(zé)采辦的助理空軍部長(zhǎng)（ASAF（A））。軍部采辦執(zhí)行官負(fù)責(zé)軍部?jī)?nèi)部所有的采辦功能，他們接受各自軍部部長(zhǎng)的授權(quán)。

項(xiàng)目執(zhí)行官由軍部采辦執(zhí)行官指派，一般負(fù)責(zé)數(shù)個(gè)重大國(guó)防采辦項(xiàng)目。

項(xiàng)目主任由軍部采辦執(zhí)行官指派，接受項(xiàng)目執(zhí)行官和軍部采辦執(zhí)行官的監(jiān)管。

美軍所有采辦項(xiàng)目的唯一和最終的負(fù)責(zé)人是里程碑決策官（Milestone Decision Authority，簡(jiǎn) 稱MDA）。重大國(guó)防采辦項(xiàng)目及重大自動(dòng)化信息系統(tǒng)項(xiàng)目的里程碑決策官由國(guó)防采辦執(zhí)行官（或授權(quán)他人）擔(dān)任。其他項(xiàng)目的里程碑決策官的任命經(jīng)由國(guó)防采辦執(zhí)行官的逐級(jí)授權(quán)到達(dá)各軍部。

硬件密集型項(xiàng)目模型

2、決策支持組織體系

國(guó)防采辦委員會(huì)（Defense Acquisition Board，簡(jiǎn)稱DAB）是美國(guó)國(guó)防部最高級(jí)別的關(guān)于采辦問(wèn)題的評(píng)審機(jī)構(gòu)。重大國(guó)防采辦項(xiàng)目的里程碑評(píng)審必須要經(jīng)過(guò)國(guó)防采辦委員會(huì)的會(huì)議。國(guó)防采辦執(zhí)行官擔(dān)任國(guó)防采辦委員會(huì)的主席，其他成員包括：參聯(lián)會(huì)副主席、三軍部長(zhǎng)、其他四位副國(guó)防部長(zhǎng)、首席信息官（DoD CIO）、作戰(zhàn)測(cè)試與評(píng)估主任（DOTE）、費(fèi)用評(píng)估與項(xiàng)目評(píng)價(jià)主任（DCAPE）、副管理執(zhí)行官（DCMO）及采辦資源與分析總監(jiān)（DARA）。國(guó)防采辦委員會(huì)并不代替里程碑決策官的決策責(zé)任。

國(guó)防采辦委員會(huì)下設(shè)總體集成產(chǎn)品團(tuán)隊(duì)（Overarching Integrated Product Team，簡(jiǎn)稱OIPT）、工作層面的集成產(chǎn)品團(tuán)隊(duì)（Working Integrated Product Team，簡(jiǎn)稱WIPT）及項(xiàng)目層面的集成產(chǎn)品團(tuán)隊(duì)（Program Integrated Product Team，簡(jiǎn)稱Program IPT）作為支持機(jī)構(gòu)。

（二）采辦預(yù)算管理機(jī)構(gòu)

美軍的采辦預(yù)算管理機(jī)構(gòu)是常務(wù)副部長(zhǎng)的管理執(zhí)行組（Deputy’s Management Action Group， 簡(jiǎn) 稱DMAG），它是美國(guó)國(guó)防部統(tǒng)管全軍資金分配的組織，負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)防部?jī)?nèi)的規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算、執(zhí)行和評(píng)估活動(dòng)進(jìn)行戰(zhàn)略層的協(xié)調(diào)和綜合。管理執(zhí)行組的主席由國(guó)防部常務(wù)副部長(zhǎng)擔(dān)任，成員包括：參聯(lián)會(huì)主席、負(fù)責(zé)采辦、技術(shù)與后勤的副部長(zhǎng)、負(fù)責(zé)政策的副部長(zhǎng)、負(fù)責(zé)審計(jì)的副部長(zhǎng)、陸?？杖姴块L(zhǎng)、計(jì)劃分析與鑒定局總監(jiān)、國(guó)防研究與工程署總監(jiān)。

（三）采辦需求管理機(jī)構(gòu)

美軍的采辦需求管理機(jī)構(gòu)是聯(lián)合需求監(jiān)督委員會(huì)（Joint Requirements Oversight Council，簡(jiǎn)稱JROC），它負(fù)責(zé)從聯(lián)合作戰(zhàn)的角度，審查和管理聯(lián)合能力需求。聯(lián)合需求監(jiān)督委員會(huì)的主席由參聯(lián)會(huì)副主席擔(dān)任，成員包括陸軍副參謀長(zhǎng)、空軍副參謀長(zhǎng)、海軍作戰(zhàn)副部長(zhǎng)和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)助理司令。

二、采辦運(yùn)行體系

采辦過(guò)程包括預(yù)算、需求開(kāi)發(fā)與審批、項(xiàng)目管理等活動(dòng)。這些活動(dòng)由不同的主體來(lái)執(zhí)行，既相互制約，又相互促進(jìn)，共同組成采辦過(guò)程的運(yùn)行體系。其中，預(yù)算過(guò)程由“規(guī)劃-項(xiàng)目-預(yù)算-執(zhí)行系統(tǒng)”執(zhí)行，為采辦活動(dòng)提供資金保障；需求開(kāi)發(fā)過(guò)程由國(guó)防部的各個(gè)部門(mén)（包括作戰(zhàn)方）獲得預(yù)算后作為出資方進(jìn)行，然后把需求提交給“聯(lián)合能力集成與開(kāi)發(fā)系統(tǒng)”進(jìn)行審批；經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的需求作為“國(guó)防采辦系統(tǒng)”的輸入，采辦項(xiàng)目的管理由“國(guó)防采辦系統(tǒng)”實(shí)施。

“聯(lián)合能力集成與開(kāi)發(fā)系統(tǒng)”是本報(bào)告重點(diǎn)研究的內(nèi)容。

三、采辦項(xiàng)目管理

裝備的發(fā)展要落實(shí)到采辦項(xiàng)目。美軍裝備采辦項(xiàng)目的管理由“國(guó)防采辦系統(tǒng)”執(zhí)行。國(guó)防部指示5000.02《國(guó)防采辦系統(tǒng)運(yùn)行》重點(diǎn)從里程碑決策官的責(zé)任、采辦程序兩方面對(duì)“國(guó)防采辦系統(tǒng)”的運(yùn)行做出了明確的規(guī)定。

（一）美軍設(shè)置里程碑決策官對(duì)采辦項(xiàng)目負(fù)有最終責(zé)任

里程碑決策官對(duì)項(xiàng)目負(fù)有唯一的最后的責(zé)任。根據(jù)項(xiàng)目類(lèi)別，里程碑決策官由國(guó)防采辦執(zhí)行官擔(dān)任或委派。里程碑決策官組建項(xiàng)目指揮鏈。項(xiàng)目指揮鏈的基本結(jié)構(gòu)自下而上為項(xiàng)目主任、項(xiàng)目執(zhí)行官、軍部采辦執(zhí)行官、國(guó)防采辦執(zhí)行官。里程碑決策官可根據(jù)實(shí)際情況對(duì)項(xiàng)目指揮鏈的基本結(jié)構(gòu)加以剪裁。

（二）美軍把五階段生命周期模型作為采辦程序的基本框架

美軍的采辦程序采用生命周期模型作為基本框架。國(guó)防部指示5000.02《國(guó)防采辦系統(tǒng)運(yùn)行》提出了6個(gè)項(xiàng)目生命周期模型。其中，硬件密集型模型是最重要、最基本的一個(gè)，其他的模型都是在這個(gè)模型上加以剪裁而成（見(jiàn)圖1）?！皣?guó)防采辦系統(tǒng)”所包含的重要活動(dòng)在采辦項(xiàng)目生命周期模型中展開(kāi)。

1、采辦項(xiàng)目生命周期模型

采辦項(xiàng)目按照系統(tǒng)生命周期一般包括5個(gè)主要階段和3個(gè)里程碑。參見(jiàn)左圖。

五個(gè)階段分別是：裝備方案分析階段（Materiel Solution Analysis Phase，簡(jiǎn)稱MSA）、技術(shù)成熟與風(fēng)險(xiǎn)降低階段（Tecnology Maturation and Risk Reduction Phase， 簡(jiǎn) 稱TMRR）、工程與制造開(kāi)發(fā)階段（Engineering & Manufacturing Development Phase，簡(jiǎn)稱EMD）、生產(chǎn)與部署階段（Production & Deployment，簡(jiǎn)稱P&D）、運(yùn)行與保障階段（Operation & Support，簡(jiǎn)稱O&S）。重要的里程碑有A、B、C三個(gè)。

2、采辦階段中的重要活動(dòng)

在采辦項(xiàng)目進(jìn)展過(guò)程中，里程碑評(píng)審及技術(shù)評(píng)審是降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的重要活動(dòng)，是采辦程序中不可或缺的管理環(huán)節(jié)。初始設(shè)計(jì)評(píng)審與關(guān)鍵設(shè)計(jì)評(píng)審是最為重要的兩個(gè)技術(shù)評(píng)審。

四、美軍裝備采辦需求的發(fā)布機(jī)制分析

在美軍采辦項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，需求發(fā)起方對(duì)需求不斷細(xì)化，直到風(fēng)險(xiǎn)降低到可以承受的程度，然后采辦管理機(jī)構(gòu)向工業(yè)部門(mén)發(fā)布采辦需求。工業(yè)部門(mén)是采辦需求的落實(shí)方，主要通過(guò)工程與制造的開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)等活動(dòng)，交付給軍方所需要的能力。采辦需求的發(fā)布是連接軍方與工業(yè)部門(mén)的重要活動(dòng)。

采辦需求的發(fā)布是指開(kāi)發(fā)招標(biāo)書(shū)（Request for Proposal， 簡(jiǎn) 稱RFP）的發(fā)布。開(kāi)發(fā)招標(biāo)書(shū)發(fā)布決策點(diǎn)（Development RFP Release Decision）在采辦項(xiàng)目生命周期中是一個(gè)重要的決策點(diǎn)。在此決策點(diǎn)，開(kāi)發(fā)計(jì)劃完成，之后，軍方與工業(yè)部門(mén)才能簽訂正式的合同，通過(guò)里程碑B，進(jìn)入裝備項(xiàng)目的工程與制造開(kāi)發(fā)階段及制造與部署階段。

國(guó)防部指示5000.02《國(guó)防采辦系統(tǒng)運(yùn)行》指出，開(kāi)發(fā)招標(biāo)書(shū)發(fā)布之后，采辦項(xiàng)目不會(huì)再發(fā)生重大的改變。《采辦指南》第四章（2013）指出，招標(biāo)書(shū)是塑造合同、項(xiàng)目及最終系統(tǒng)的主要工具。

國(guó)防部指示5000.02《國(guó)防采辦系統(tǒng)運(yùn)行》規(guī)定，招標(biāo)書(shū)發(fā)布決策點(diǎn)所需的文件要在審核之前45天內(nèi)提交。在里程碑B及合同簽署之前，這些文件可進(jìn)行修改完善以獲得最終批準(zhǔn)。

（一）需求的發(fā)布處理

美軍在發(fā)布開(kāi)發(fā)招標(biāo)書(shū)之前，雖然采辦項(xiàng)目還未進(jìn)入工程與制造開(kāi)發(fā)階段，但已經(jīng)提前開(kāi)發(fā)項(xiàng)目保護(hù)計(jì)劃，對(duì)采辦需求文件進(jìn)行安全性處理，制定項(xiàng)目保護(hù)措施，以降低先進(jìn)技術(shù)落入敵方之手的風(fēng)險(xiǎn)。

美軍極為重視對(duì)采辦項(xiàng)目的保護(hù)，《國(guó)防采辦指南》（2013）第13章對(duì)“項(xiàng)目保護(hù)”專題進(jìn)行詳細(xì)的指導(dǎo)。該指南認(rèn)為，對(duì)采辦需求信息進(jìn)行安全性處理，可以防止未經(jīng)許可或者無(wú)意的泄露、破壞、轉(zhuǎn)移、變更、反向工程或能力喪失。

（二）需求的發(fā)布范圍

美軍采辦需求的發(fā)布范圍分為兩種，一種是向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布，另一種是非完全公開(kāi)。第一種情況下，合同官員須通過(guò)政府范圍進(jìn)入點(diǎn)（Governmentwide Point of Entry，簡(jiǎn)稱GPE） 使招標(biāo)書(shū)及相關(guān)必要信息被公眾掌握，并滿足公眾對(duì)相應(yīng)信息的需求。當(dāng)需要從預(yù)期投標(biāo)者等獲得信息以制定采辦項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，要確保信息的保密性，并不在預(yù)期投標(biāo)者間討論。

第二種情況下，當(dāng)采辦項(xiàng)目管理方認(rèn)為招標(biāo)書(shū)部分信息需要監(jiān)控其訪問(wèn)、發(fā)布的情況時(shí)，會(huì)在增強(qiáng)GPE控制措施后給予公布。當(dāng)采辦項(xiàng)目含有“關(guān)鍵部件”時(shí)，《國(guó)防采辦指南》第13章指出，美軍甚至?xí)扇∫环N隱蔽采購(gòu)手段來(lái)掩蓋對(duì)一個(gè)“關(guān)鍵部件”的最終使用。

（三）需求發(fā)布機(jī)構(gòu)和媒介

1、美軍的采辦需求發(fā)布機(jī)構(gòu)由里程碑決策官指定

國(guó)防部指示5000.02《國(guó)防采辦系統(tǒng)運(yùn)行》規(guī)定，開(kāi)發(fā)招標(biāo)書(shū)由里程碑決策官負(fù)責(zé)發(fā)布。

2、“聯(lián)邦商機(jī)網(wǎng)”是美軍最主要的需求發(fā)布媒介

工業(yè)界可以在“聯(lián)邦商機(jī)網(wǎng)”（Federal Business Opportunity，簡(jiǎn) 稱FBO）查到最主要的美軍采辦需求信息。當(dāng)合同官員未將招標(biāo)書(shū)發(fā)送到FBO上，應(yīng)使用其它電子和復(fù)印招標(biāo)書(shū)手段來(lái)公布于眾。當(dāng)投標(biāo)征求流程是通過(guò)電子商務(wù)手段進(jìn)行時(shí)，招標(biāo)書(shū)可以僅限通過(guò)電子媒介進(jìn)行傳播。

（四）需求發(fā)布的格式和內(nèi)容

美軍在“聯(lián)邦商機(jī)網(wǎng)”上發(fā)布的采辦需求形式是招標(biāo)書(shū)（RFP），而不是直接把三份采辦需求文件（即ICD、CDD及CPD）發(fā)布出去。RFP包含了工業(yè)界需要知曉的軍方的采辦需求。開(kāi)發(fā)招標(biāo)書(shū)的技術(shù)性內(nèi)容主要包括其中的六個(gè)部分：C部分的工作描述、H部分的特殊合同要求、J部分的附件、K部分的陳述/認(rèn)證和其他聲明、L部分的投標(biāo)書(shū)內(nèi)容與結(jié)構(gòu)的說(shuō)明、M部分的定標(biāo)評(píng)價(jià)要素。

五、啟示與建議

針對(duì)以上問(wèn)題，借鑒美軍采辦需求管理的經(jīng)驗(yàn)，提出以下建議：

（一）提高裝備需求管理在我軍裝備發(fā)展中的地位

美軍的采辦需求與采辦過(guò)程具有相對(duì)的獨(dú)立性。有專門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)采辦需求，此機(jī)構(gòu)就是聯(lián)合需求監(jiān)督委員會(huì)，由參聯(lián)會(huì)副主席負(fù)責(zé)，與負(fù)責(zé)采辦的副國(guó)防部長(zhǎng)級(jí)別相當(dāng)。因此，采辦需求具有權(quán)威性，充分發(fā)揮需求了對(duì)采辦過(guò)程的牽引。

（二）加強(qiáng)我軍能力需求體系的完整性

美軍的能力需求按照九大聯(lián)合能力區(qū)域進(jìn)行管理。每一個(gè)能力區(qū)域又逐層往下分解，最后形成一套容易操作的能力需求體系。并且每一種能力都面向聯(lián)合作戰(zhàn)，而非局限于某個(gè)單一的軍兵種，更不是某種單一裝備的性能。

（三）重視網(wǎng)絡(luò)中心能力需求對(duì)我軍裝備發(fā)展的作用

網(wǎng)絡(luò)中心能力保證了每一個(gè)裝備都可以進(jìn)入并在網(wǎng)絡(luò)中管理，與網(wǎng)絡(luò)中的其他裝備進(jìn)行有效的信息交換，從而支持軍事行動(dòng)。網(wǎng)絡(luò)中心是一種重要的聯(lián)合作戰(zhàn)能力。美軍對(duì)每一個(gè)信息系統(tǒng)，乃至每一個(gè)裝備系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)，都提出了網(wǎng)絡(luò)中心能力的需求，因而美軍的每一個(gè)裝備系統(tǒng)天生就具備了聯(lián)合作戰(zhàn)的能力。

（四）建立我軍能力需求與作戰(zhàn)使命的關(guān)聯(lián)性

美軍裝備采辦中性能參數(shù)的開(kāi)發(fā)嚴(yán)格依據(jù)作戰(zhàn)能力的要求，對(duì)每一個(gè)性能參數(shù)所支持的作戰(zhàn)能力都建立了關(guān)聯(lián)性。同時(shí)，每一個(gè)能力也都符合層次更高的作戰(zhàn)使命、國(guó)防戰(zhàn)略乃至國(guó)家安全戰(zhàn)略。美軍在這方面建立了容易操作的框架，比如，能力-使命柵格支持裝備解決方案、能力需求與軍事使命的關(guān)聯(lián)性。