中國航天系統(tǒng)科學與工程研究院 吳堅 陳超 張雁東

一、采辦機構設置

美軍的采辦機構主要包括采辦執(zhí)行機構、采辦預算機構與采辦需求管理機構。采辦執(zhí)行機構由國防采辦執(zhí)行官領導，采辦預算機構由國防部常務副部長領導，采辦需求管理機構由參聯(lián)會副主席領導。

（一）采辦執(zhí)行機構

美軍的采辦執(zhí)行機構由國防采辦執(zhí)行官（Defense Acquisition Executive，簡稱DAE）領導。國防采辦執(zhí)行官由負責采辦、技術與后勤的國防部副部長（USD（AT&L））擔任。其他四位副部長分別是負責審計的副部長、負責政策的副部長、負責情報的副部長以及負責人力的副部長。負責采辦的助理國防部長、負責后勤與物資的助理國防部長以及負責研究與工程的助理國防部長等三位助理國防部長直接向USD（AT&L）匯報工作。

美軍采辦執(zhí)行機構由決策組織和決策支持組織組成。決策組織形成采辦項目指揮鏈，而決策支持組織形成“委員會+工作組”組織體系。

1、項目指揮鏈

項目指揮鏈自下而上分別是項目主任、項目執(zhí)行官、軍部采辦執(zhí)行官、國防采辦執(zhí)行官。

軍部采辦執(zhí)行官（Component Acquisition Executive，簡 稱CAE）由陸?？杖姴控撠煵赊k的助理部長擔任，分別是負責采辦、后勤與技術的助理陸軍部長（ASA（AL&T））、負責研究、開發(fā)與采辦的助理海軍部長（ASN（RD&A））、負責采辦的助理空軍部長（ASAF（A））。軍部采辦執(zhí)行官負責軍部內(nèi)部所有的采辦功能，他們接受各自軍部部長的授權。

項目執(zhí)行官由軍部采辦執(zhí)行官指派，一般負責數(shù)個重大國防采辦項目。

項目主任由軍部采辦執(zhí)行官指派，接受項目執(zhí)行官和軍部采辦執(zhí)行官的監(jiān)管。

美軍所有采辦項目的唯一和最終的負責人是里程碑決策官（Milestone Decision Authority，簡 稱MDA）。重大國防采辦項目及重大自動化信息系統(tǒng)項目的里程碑決策官由國防采辦執(zhí)行官（或授權他人）擔任。其他項目的里程碑決策官的任命經(jīng)由國防采辦執(zhí)行官的逐級授權到達各軍部。

硬件密集型項目模型

2、決策支持組織體系

國防采辦委員會（Defense Acquisition Board，簡稱DAB）是美國國防部最高級別的關于采辦問題的評審機構。重大國防采辦項目的里程碑評審必須要經(jīng)過國防采辦委員會的會議。國防采辦執(zhí)行官擔任國防采辦委員會的主席，其他成員包括：參聯(lián)會副主席、三軍部長、其他四位副國防部長、首席信息官（DoD CIO）、作戰(zhàn)測試與評估主任（DOTE）、費用評估與項目評價主任（DCAPE）、副管理執(zhí)行官（DCMO）及采辦資源與分析總監(jiān)（DARA）。國防采辦委員會并不代替里程碑決策官的決策責任。

國防采辦委員會下設總體集成產(chǎn)品團隊（Overarching Integrated Product Team，簡稱OIPT）、工作層面的集成產(chǎn)品團隊（Working Integrated Product Team，簡稱WIPT）及項目層面的集成產(chǎn)品團隊（Program Integrated Product Team，簡稱Program IPT）作為支持機構。

（二）采辦預算管理機構

美軍的采辦預算管理機構是常務副部長的管理執(zhí)行組（Deputy’s Management Action Group， 簡 稱DMAG），它是美國國防部統(tǒng)管全軍資金分配的組織，負責對國防部內(nèi)的規(guī)劃、計劃、預算、執(zhí)行和評估活動進行戰(zhàn)略層的協(xié)調和綜合。管理執(zhí)行組的主席由國防部常務副部長擔任，成員包括：參聯(lián)會主席、負責采辦、技術與后勤的副部長、負責政策的副部長、負責審計的副部長、陸?？杖姴块L、計劃分析與鑒定局總監(jiān)、國防研究與工程署總監(jiān)。

（三）采辦需求管理機構

美軍的采辦需求管理機構是聯(lián)合需求監(jiān)督委員會（Joint Requirements Oversight Council，簡稱JROC），它負責從聯(lián)合作戰(zhàn)的角度，審查和管理聯(lián)合能力需求。聯(lián)合需求監(jiān)督委員會的主席由參聯(lián)會副主席擔任，成員包括陸軍副參謀長、空軍副參謀長、海軍作戰(zhàn)副部長和海軍陸戰(zhàn)隊助理司令。

二、采辦運行體系

采辦過程包括預算、需求開發(fā)與審批、項目管理等活動。這些活動由不同的主體來執(zhí)行，既相互制約，又相互促進，共同組成采辦過程的運行體系。其中，預算過程由“規(guī)劃-項目-預算-執(zhí)行系統(tǒng)”執(zhí)行，為采辦活動提供資金保障；需求開發(fā)過程由國防部的各個部門（包括作戰(zhàn)方）獲得預算后作為出資方進行，然后把需求提交給“聯(lián)合能力集成與開發(fā)系統(tǒng)”進行審批；經(jīng)過批準的需求作為“國防采辦系統(tǒng)”的輸入，采辦項目的管理由“國防采辦系統(tǒng)”實施。

“聯(lián)合能力集成與開發(fā)系統(tǒng)”是本報告重點研究的內(nèi)容。

三、采辦項目管理

裝備的發(fā)展要落實到采辦項目。美軍裝備采辦項目的管理由“國防采辦系統(tǒng)”執(zhí)行。國防部指示5000.02《國防采辦系統(tǒng)運行》重點從里程碑決策官的責任、采辦程序兩方面對“國防采辦系統(tǒng)”的運行做出了明確的規(guī)定。

（一）美軍設置里程碑決策官對采辦項目負有最終責任

里程碑決策官對項目負有唯一的最后的責任。根據(jù)項目類別，里程碑決策官由國防采辦執(zhí)行官擔任或委派。里程碑決策官組建項目指揮鏈。項目指揮鏈的基本結構自下而上為項目主任、項目執(zhí)行官、軍部采辦執(zhí)行官、國防采辦執(zhí)行官。里程碑決策官可根據(jù)實際情況對項目指揮鏈的基本結構加以剪裁。

（二）美軍把五階段生命周期模型作為采辦程序的基本框架

美軍的采辦程序采用生命周期模型作為基本框架。國防部指示5000.02《國防采辦系統(tǒng)運行》提出了6個項目生命周期模型。其中，硬件密集型模型是最重要、最基本的一個，其他的模型都是在這個模型上加以剪裁而成（見圖1）?！皣啦赊k系統(tǒng)”所包含的重要活動在采辦項目生命周期模型中展開。

1、采辦項目生命周期模型

采辦項目按照系統(tǒng)生命周期一般包括5個主要階段和3個里程碑。參見左圖。

五個階段分別是：裝備方案分析階段（Materiel Solution Analysis Phase，簡稱MSA）、技術成熟與風險降低階段（Tecnology Maturation and Risk Reduction Phase， 簡 稱TMRR）、工程與制造開發(fā)階段（Engineering & Manufacturing Development Phase，簡稱EMD）、生產(chǎn)與部署階段（Production & Deployment，簡稱P&D）、運行與保障階段（Operation & Support，簡稱O&S）。重要的里程碑有A、B、C三個。

2、采辦階段中的重要活動

在采辦項目進展過程中，里程碑評審及技術評審是降低項目風險的重要活動，是采辦程序中不可或缺的管理環(huán)節(jié)。初始設計評審與關鍵設計評審是最為重要的兩個技術評審。

四、美軍裝備采辦需求的發(fā)布機制分析

在美軍采辦項目的開發(fā)過程中，需求發(fā)起方對需求不斷細化，直到風險降低到可以承受的程度，然后采辦管理機構向工業(yè)部門發(fā)布采辦需求。工業(yè)部門是采辦需求的落實方，主要通過工程與制造的開發(fā)、生產(chǎn)等活動，交付給軍方所需要的能力。采辦需求的發(fā)布是連接軍方與工業(yè)部門的重要活動。

采辦需求的發(fā)布是指開發(fā)招標書（Request for Proposal， 簡 稱RFP）的發(fā)布。開發(fā)招標書發(fā)布決策點（Development RFP Release Decision）在采辦項目生命周期中是一個重要的決策點。在此決策點，開發(fā)計劃完成，之后，軍方與工業(yè)部門才能簽訂正式的合同，通過里程碑B，進入裝備項目的工程與制造開發(fā)階段及制造與部署階段。

國防部指示5000.02《國防采辦系統(tǒng)運行》指出，開發(fā)招標書發(fā)布之后，采辦項目不會再發(fā)生重大的改變?！恫赊k指南》第四章（2013）指出，招標書是塑造合同、項目及最終系統(tǒng)的主要工具。

國防部指示5000.02《國防采辦系統(tǒng)運行》規(guī)定，招標書發(fā)布決策點所需的文件要在審核之前45天內(nèi)提交。在里程碑B及合同簽署之前，這些文件可進行修改完善以獲得最終批準。

（一）需求的發(fā)布處理

美軍在發(fā)布開發(fā)招標書之前，雖然采辦項目還未進入工程與制造開發(fā)階段，但已經(jīng)提前開發(fā)項目保護計劃，對采辦需求文件進行安全性處理，制定項目保護措施，以降低先進技術落入敵方之手的風險。

美軍極為重視對采辦項目的保護，《國防采辦指南》（2013）第13章對“項目保護”專題進行詳細的指導。該指南認為，對采辦需求信息進行安全性處理，可以防止未經(jīng)許可或者無意的泄露、破壞、轉移、變更、反向工程或能力喪失。

（二）需求的發(fā)布范圍

美軍采辦需求的發(fā)布范圍分為兩種，一種是向社會公開發(fā)布，另一種是非完全公開。第一種情況下，合同官員須通過政府范圍進入點（Governmentwide Point of Entry，簡稱GPE） 使招標書及相關必要信息被公眾掌握，并滿足公眾對相應信息的需求。當需要從預期投標者等獲得信息以制定采辦項目計劃時，要確保信息的保密性，并不在預期投標者間討論。

第二種情況下，當采辦項目管理方認為招標書部分信息需要監(jiān)控其訪問、發(fā)布的情況時，會在增強GPE控制措施后給予公布。當采辦項目含有“關鍵部件”時，《國防采辦指南》第13章指出，美軍甚至會采取一種隱蔽采購手段來掩蓋對一個“關鍵部件”的最終使用。

（三）需求發(fā)布機構和媒介

1、美軍的采辦需求發(fā)布機構由里程碑決策官指定

國防部指示5000.02《國防采辦系統(tǒng)運行》規(guī)定，開發(fā)招標書由里程碑決策官負責發(fā)布。

2、“聯(lián)邦商機網(wǎng)”是美軍最主要的需求發(fā)布媒介

工業(yè)界可以在“聯(lián)邦商機網(wǎng)”（Federal Business Opportunity，簡 稱FBO）查到最主要的美軍采辦需求信息。當合同官員未將招標書發(fā)送到FBO上，應使用其它電子和復印招標書手段來公布于眾。當投標征求流程是通過電子商務手段進行時，招標書可以僅限通過電子媒介進行傳播。

（四）需求發(fā)布的格式和內(nèi)容

美軍在“聯(lián)邦商機網(wǎng)”上發(fā)布的采辦需求形式是招標書（RFP），而不是直接把三份采辦需求文件（即ICD、CDD及CPD）發(fā)布出去。RFP包含了工業(yè)界需要知曉的軍方的采辦需求。開發(fā)招標書的技術性內(nèi)容主要包括其中的六個部分：C部分的工作描述、H部分的特殊合同要求、J部分的附件、K部分的陳述/認證和其他聲明、L部分的投標書內(nèi)容與結構的說明、M部分的定標評價要素。

五、啟示與建議

針對以上問題，借鑒美軍采辦需求管理的經(jīng)驗，提出以下建議：

（一）提高裝備需求管理在我軍裝備發(fā)展中的地位

美軍的采辦需求與采辦過程具有相對的獨立性。有專門的機構負責采辦需求，此機構就是聯(lián)合需求監(jiān)督委員會，由參聯(lián)會副主席負責，與負責采辦的副國防部長級別相當。因此，采辦需求具有權威性，充分發(fā)揮需求了對采辦過程的牽引。

（二）加強我軍能力需求體系的完整性

美軍的能力需求按照九大聯(lián)合能力區(qū)域進行管理。每一個能力區(qū)域又逐層往下分解，最后形成一套容易操作的能力需求體系。并且每一種能力都面向聯(lián)合作戰(zhàn)，而非局限于某個單一的軍兵種，更不是某種單一裝備的性能。

（三）重視網(wǎng)絡中心能力需求對我軍裝備發(fā)展的作用

網(wǎng)絡中心能力保證了每一個裝備都可以進入并在網(wǎng)絡中管理，與網(wǎng)絡中的其他裝備進行有效的信息交換，從而支持軍事行動。網(wǎng)絡中心是一種重要的聯(lián)合作戰(zhàn)能力。美軍對每一個信息系統(tǒng)，乃至每一個裝備系統(tǒng)的開發(fā)，都提出了網(wǎng)絡中心能力的需求，因而美軍的每一個裝備系統(tǒng)天生就具備了聯(lián)合作戰(zhàn)的能力。

（四）建立我軍能力需求與作戰(zhàn)使命的關聯(lián)性

美軍裝備采辦中性能參數(shù)的開發(fā)嚴格依據(jù)作戰(zhàn)能力的要求，對每一個性能參數(shù)所支持的作戰(zhàn)能力都建立了關聯(lián)性。同時，每一個能力也都符合層次更高的作戰(zhàn)使命、國防戰(zhàn)略乃至國家安全戰(zhàn)略。美軍在這方面建立了容易操作的框架，比如，能力-使命柵格支持裝備解決方案、能力需求與軍事使命的關聯(lián)性。