蘇晨 扶玉枝 潘永強

摘?要：通過文獻整理和歸納發(fā)現(xiàn)，已有研究主要基于單一視角，采用案例分析和規(guī)范分析方法主要對東南沿海一帶的集體土地入市和宅基地制度進行了探索性研究，征地制度研究較少。未來可以基于宏觀視角，利用交叉學科對全國農(nóng)村土地制度改革效果進行深入探討。此外，未來可就承包地、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地改革進行進一步深入研究。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度?“三權(quán)分置”?土地制度改革

土地制度改革是我國農(nóng)村改革的重點和難點。2020年的中央一號文件提出，要開展第二輪土地承包到期后再延長30年試點，制定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市配套制度，嚴格農(nóng)村宅基地管理，以探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)““三權(quán)分置””為重點，進一步深化農(nóng)村宅基地制度改革試點。從文件內(nèi)容可以看出，中央對農(nóng)村土地制度改革的高度重視。因此，對農(nóng)村土地制度改革的相關(guān)研究進行系統(tǒng)梳理具有重要的政策意義。本文的研究目的在于通過梳理最近十年農(nóng)村土地制度改革的相關(guān)文獻，為進一步的研究明確方向，并為農(nóng)村土地制度改革的探索實踐提供理論指導。

一、農(nóng)村承包地““三權(quán)分置””制度改革

近十年農(nóng)村承包地““三權(quán)分置””制度改革的歷程在時間上分為兩個階段：第一階段：2010年至2012年。這一階段研究的重點在于““三權(quán)分置””框架結(jié)構(gòu)的建設(shè)。蔡玻以河南省G村土地流轉(zhuǎn)矛盾為案例進行研究，發(fā)現(xiàn)對土地權(quán)利進行分離這一政策有助于土地進行流轉(zhuǎn)，在土地所有權(quán)不發(fā)生任何變化的前提下，通過對土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)三權(quán)進行明確化，來實現(xiàn)保護農(nóng)民獲得合法權(quán)益的目標[1];第二階段：2013年至2020年。這一時期政府出臺了很多關(guān)于農(nóng)村土地制度的政策，迎來了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)““三權(quán)分置””研究的熱潮，側(cè)重于通過新視角來研究““三權(quán)分置””的發(fā)展思路。王亞新以湛江農(nóng)村地區(qū)為案例，發(fā)現(xiàn)土地經(jīng)營存在綜合整治、規(guī)模化經(jīng)營、土地流轉(zhuǎn)和承包經(jīng)營權(quán)資本化這四種創(chuàng)新模式，并說明了其中包含的內(nèi)容、取得的成效和存在的問題，提出土地經(jīng)營發(fā)展的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)是進行““三權(quán)分置””，要將農(nóng)民的發(fā)展權(quán)進行保護作為土地革新的國民基礎(chǔ)[2];葉興慶認為要使““三權(quán)分置””扮演積極的角色，同時防止負面影響，就需要對土地的三種權(quán)利進行合理規(guī)定，并且對三者在處分、收益等領(lǐng)域有相關(guān)的制度[3];羅必良和胡新艷提出，在““三權(quán)分置””下，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的革新主要在于發(fā)展農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的不斷發(fā)展、農(nóng)業(yè)分工的明確化和家庭經(jīng)營范圍的擴大，將是農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式進一步發(fā)展的基本方向[4];陳金濤和劉文君認為實施過程中有多種障礙性因素，所以我們要努力讓““三權(quán)分置””得以實現(xiàn)，必須從法律制度的整合、政策的協(xié)調(diào)、合同的完善、經(jīng)營權(quán)的流動性監(jiān)視、平行機構(gòu)的設(shè)立等方面進行研究[5];王亞華認為應該從現(xiàn)在的歷史條件出發(fā)，研究如何能更好地落實集體所有權(quán)，提高集體在統(tǒng)籌管理土地上的地位，這是必須在““三權(quán)分置””制度改革框架內(nèi)重點研究的問題[6]。

二、農(nóng)村土地征收制度改革

（一）理論進展

在征地制度改革方面，學界的主張大體上可以分為以下三種。第一種觀點認同現(xiàn)有的征地制度，并要求給予失地農(nóng)民更多的補償。例如，賀雪峰對該制度持有積極的看法。他認為，給予失地農(nóng)民更多補償這一做法具有合理性[7];馮憲芬等提出了現(xiàn)行征收補償制度中存在的不足，借鑒了其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗，提出對失地農(nóng)民的補償應該以土地在市場上的價格為準，從而起到維護失地農(nóng)民利益的作用[8]。

第二種觀點提倡限制征收權(quán)，推進集體土地市場的進入。即我們提倡維護和發(fā)展集體土地的所有權(quán)。但是在現(xiàn)有的發(fā)展情況下，需要給予集體土地更大的權(quán)利。集體土地的所有權(quán)不發(fā)生任何變化就可以進行流通，以買入股票或者租賃的方式。溫鐵軍和董莜丹運用村社理性的知識，得出了走出“三農(nóng)”與“三治”困境的方法，農(nóng)村內(nèi)的社區(qū)進行內(nèi)部消化可以降低社員的交易費用，并且形成組織租，同時在社會管理和要素合理分配方面，可以降低風險，維持農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定[9]。

第三種觀點認為應該對農(nóng)村土地進行確權(quán)，土地通過流轉(zhuǎn)進入城市。例如：蔡繼明提出，土地資源十分珍貴，而且它在市場上處于非常重要的地位，所以，政府要把市場和農(nóng)民的切身利益兩手抓，市場才會變得更加有效，政府才能合理地運用科學的計劃和管理政策發(fā)揮好宏觀調(diào)控作用[10]。

（二）實證研究

史清華等基于對上海市7個村總共2281戶農(nóng)民的實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)大部分被征地農(nóng)戶的收入不降反升，說明失地農(nóng)民的問題另有根源，因此今后征地制度改革的目標在于給予農(nóng)民完整的談判權(quán)利，從而公正地進行程序[11];許恒周和郭玉燕選擇南京市和鷹潭市作為樣本，結(jié)果表明經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民更傾向于土地被征用，農(nóng)戶被征地意愿的影響因素眾多，所以政府需要通過多方面的渠道來實現(xiàn)保護農(nóng)戶利益的目的[12];冀縣卿和錢忠好以江蘇省的失地農(nóng)戶為案例，得出結(jié)論：為了達到失地農(nóng)民對我國征地制度滿意的效果，不僅要對現(xiàn)有的征地制度進行革新，而且要格外重視與之相配套的制度設(shè)施的完善，從而使失地農(nóng)民的切身利益得到保障[13]。李紅娟基于對西安等試點情況的分析，從法律的角度提出了問題并給出了合理的解決方案[14]。

三、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革

（一）理論探討

本文從內(nèi)涵、發(fā)展途徑、資源配置三方面總結(jié)與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度有關(guān)的研究。首先，在集體經(jīng)營性建設(shè)性用地內(nèi)涵方面，胡寧燕指出，除了用于農(nóng)業(yè)、宅基地建設(shè)和公益性建設(shè)這三種用途之外，還包括由村民組織自己成立、其他組織聯(lián)合成立或者是個人成立的企業(yè)因為發(fā)生破產(chǎn)等而產(chǎn)生的土地，還包括大量被廢棄的土地與村莊的合并而產(chǎn)生的土地，主要用于發(fā)展農(nóng)村的經(jīng)濟[15]。因此，農(nóng)村建設(shè)用地是一個很大的概念，不僅僅包括集體經(jīng)營性建設(shè)用地，不能以偏概全。

其次，在其發(fā)展途徑方面，楊遂全指出，集體經(jīng)營性建設(shè)用地平等入市的立法路徑：土地使用權(quán)或長租居住權(quán)及土地發(fā)展權(quán)，所以只有完善我國相關(guān)的法律，才可以實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度建設(shè)[16];方澗認為，在修法背景下，針對入市某些方面存在的困境，改革的思路在于對《憲法》的第10條進行合理解釋，適時制定《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法》等專項法律，為未來的改革做出貢獻[17]。

最后，在其資源配置方面，在關(guān)于各個主體的配置比例大小的問題上，呂賓等認為土地在入市后產(chǎn)生的增值收入按照國家占有30%，集體占有70%的比例進行分配。而在還沒有進行統(tǒng)籌管理的農(nóng)村地區(qū)，增值收入按照集體占有20%，個人占有80%的比例進行分配，按照這樣的分配方式，可以實現(xiàn)基本的平衡[18]。

（二）案例研究

一些學者從試點調(diào)研出發(fā)，來加深對集體土地人市制度的認識。其中張志強通過對重慶、廣東等地實地調(diào)研，得出該制度的實行可以一定程度上解決實踐中產(chǎn)生的問題，從而推動城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，以制度的創(chuàng)新發(fā)展來清除體制造成的障礙，以此來促進農(nóng)村集體建設(shè)用地“入市”[19];趙磊把北京市大興區(qū)作為案例，指出對農(nóng)村集體土地進行入市的關(guān)鍵在于去除城市與農(nóng)村的分割和推動城鄉(xiāng)一體化，最終要實現(xiàn)解決社會問題的目的，實質(zhì)在于區(qū)域合作和統(tǒng)籌發(fā)展，分配結(jié)構(gòu)要合理，工作體制要利用頂層來促進和消除條塊之間的分割，同時指出農(nóng)村土地入市改革試點成功的核心在于如何調(diào)動集體經(jīng)濟組織的積極性[20];姚睿等對全國30個改革試點進行測度，結(jié)果表明集體建設(shè)用地市場還處于初級的發(fā)育階段，受到建設(shè)用地需求和地方政策的影響，建議加強制度供給[21];任玉龍等以重慶市大足區(qū)為案例，從該制度和征地制度之間存在的區(qū)別出發(fā)，提出了加強規(guī)劃、增值稅核算、市場化改造、農(nóng)民參與和片塊管理的建議，以達到協(xié)調(diào)均衡的目的[22];唐健和譚榮在試點調(diào)研的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)了試點在發(fā)展過程中面臨的制度和法律上的障礙，指出集體建設(shè)用地入市要因地制宜，對入市的主體和客體范圍放寬，注重公平的同時也兼顧效率，其入市的路徑在于與地方的自然和人文條件相適應的治理體系的革新[23]。

四、宅基地制度改革

（一）理論研究

關(guān)于現(xiàn)行的宅基地制度的合理性研究，存在著倆種不同的態(tài)度。大多數(shù)學者對其持否定態(tài)度，他們認為目前農(nóng)村土地存在著財產(chǎn)權(quán)喪失的問題，主要是因為宅基地制度的實行。陳小君和蔣省三運用法律方面的知識和實踐研究，得出現(xiàn)在的宅基地制度不符合社會的發(fā)展和農(nóng)民對財產(chǎn)權(quán)的要求，制定的規(guī)則存在著沖突以至于法律在實踐過程中雜亂無章，所以提出對制度進行改革的時候要從農(nóng)民的利益角度出發(fā)[24];李寧等從產(chǎn)權(quán)制度的角度出發(fā)，通過構(gòu)建不完全產(chǎn)權(quán)的框架結(jié)構(gòu)，研究了各類行為主體在涉及利益時的選擇，推動了宅基地的利益分配合理化、資源的充分利用和其他用途的租值進行分散，但是因為目前的發(fā)展還沒有跟上改革的步伐，導致制度改革沒有發(fā)揮最大的作用[25]。

另有一小部分學者認為現(xiàn)行的宅基地制度總的來說是合理的，只需要對其局部進行改進。例如，桂華在進行長時間的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行的宅基地制度已經(jīng)相當完善，實現(xiàn)了既定的目標，但是在退出機制方面，仍然存在著復雜的人地矛盾，這才是我們今后進行改革的重點領(lǐng)域[26];呂軍書認為宅基地的使用權(quán)有著顯而易見的社會保障功能，在與土地有關(guān)的立法上要求重視土地的這一功能，所以今后進行改革的方向在于提供更加完備的保障來促進農(nóng)村土地的物權(quán)化[27]。

（二）案例分析

宅基地制度改革同時也需要對地方試點進行實地調(diào)研，其中嚴金海以福建省廈門市的實地調(diào)查為例，提出土地發(fā)展權(quán)利的爭搶是在對宅基地進行治理的同時產(chǎn)生的，它是農(nóng)地利益發(fā)生沖突的重點，沖突發(fā)生的根本原因在于產(chǎn)權(quán)設(shè)計和治理框架所存在的內(nèi)部問題[28];朱新華以江蘇省江都市為例，通過計量分析，結(jié)果表明宅基地制度的革新和發(fā)展的影響因素有：地區(qū)位置、經(jīng)濟發(fā)展水平等[29]。朱新華還對重慶和武漢兩個地區(qū)的農(nóng)戶進行調(diào)查研究，利用“雙差”回歸分析法，發(fā)現(xiàn)了對農(nóng)戶宅基地有著很大影響的另一因素：戶籍制度，同時需要提高補償標準，使農(nóng)民的利益得到充分實現(xiàn)[30];劉守英和熊雪峰以四川省瀘縣為例進行研究，提出了宅基地制度改革是必然發(fā)生并且分階段進行的，同時為傳統(tǒng)的農(nóng)村地區(qū)改革的實現(xiàn)出謀劃策[33];劉圣歡和楊硯池以大理市銀橋鎮(zhèn)作為試點地區(qū)，深入了解宅基地““三權(quán)分置””的權(quán)利機制，并且為其實現(xiàn)提供了具體路徑[31];葉劍鋒和都吳宇哲對義烏市的農(nóng)村宅基地進行研究，運用““三權(quán)分置””的角度提出了改革中可能面臨的風險并提出了規(guī)避風險的建議[32]。

五、研究述評與展望

近十年來，農(nóng)村土地制度改革的相關(guān)研究主要表現(xiàn)為以下五個特點：其一，從研究內(nèi)容上來看，關(guān)于征地制度的研究有所減少，集體土地入市和宅基地制度受到了更多的關(guān)注。其二，在研究方法上，主要采用了案例分析和規(guī)范分析方法，計量模型估計等實證方法較少使用，實證研究的缺乏導致無法對農(nóng)民在土地制度改革中的利益進行定量分析。其三，在研究視角上，關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的研究主要基于單一視角，比如法制角度、經(jīng)濟學角度、社會學角度，主要從試點地區(qū)改革現(xiàn)狀中存在的問題展開研究。其四，在研究范圍上，進行實地調(diào)研的地區(qū)主要位于東南沿海一帶，對中西部地區(qū)的試點研究較少。其五，在研究結(jié)論上，大多數(shù)學者肯定現(xiàn)有的土地政策對農(nóng)村土地制度改革的積極作用，同時希望繼續(xù)強化制度框架的構(gòu)建，為目前正在進行的試點工作提供理論支持。

通過對近十年農(nóng)村土地制度改革相關(guān)文獻的綜述，梳理相關(guān)研究所呈現(xiàn)的特點，并思索我國農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀，本文認為未來我國農(nóng)村土地制度改革和研究中可能會呈現(xiàn)出以下特點：第一，隨著農(nóng)村土地制度改革的推進，對承包地、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地改革的探討將繼續(xù)增多，““三權(quán)分置””將受到更多關(guān)注。第二，在研究方法上，除了繼續(xù)對改革試點進行案例分析，利用交叉學科對農(nóng)村土地制度改革效果進行計量分析將成為未來研究的一個關(guān)注點。第三，在研究視角上，除了繼續(xù)從法制角度、經(jīng)濟學角度等開展研究，基于宏觀視角對全國農(nóng)村土地制度改革成效的討論將受到關(guān)注。第四，更加關(guān)注中西部地區(qū)農(nóng)村土地制度改革，包括對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度和宅基地管理方式的變化和創(chuàng)新的討論，以及對農(nóng)村承包地改革創(chuàng)新的探索。

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〔本文系國家社科基金項目“馬克思地租量的規(guī)定理論與深化農(nóng)村土地制度改革研究”（項目編號：18BJL017）和國家自然科學基金項目“合作社農(nóng)業(yè)社會化服務供給模式、績效評價及政策優(yōu)化研究”（項目編號：71963013）階段性成果〕

〔蘇晨、扶玉枝（通訊作者）、潘永強，海南師范大學經(jīng)濟與管理學院〕