劉芳
【摘要】從宏觀角度分析,在全世界范圍內(nèi),我國屬于人口大國,人口密集度相對(duì)較高,在這種情況下,就更加需要有效提升土地資源有效利用率,并以此為指導(dǎo)理念進(jìn)行具體的國土空間規(guī)劃工作。該項(xiàng)工作相對(duì)較為煩瑣,涉及諸多政府部門,需要多個(gè)部門進(jìn)行協(xié)同合作,同時(shí)國土空間規(guī)劃也與資源環(huán)境及經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)度,需要正確處理國土空間規(guī)劃與其他工作之間的矛盾點(diǎn),從而保證國土空間規(guī)劃成效能夠得到全面提升。但是目前,新時(shí)期下國土空間規(guī)劃的現(xiàn)狀并不樂觀,其中仍然存在著一些較為顯著的問題等待解決,而這些問題如果未得到解決,必然會(huì)嚴(yán)重影響國土空間規(guī)劃的成效。
【關(guān)鍵詞】國土空間規(guī)劃;現(xiàn)代城市規(guī)劃;理論
【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.25.030
1、新時(shí)期國土空間規(guī)劃工作的重要性分析
隨著我國國土空間規(guī)劃管理人員對(duì)于國土空間規(guī)劃工作研究的不斷深入,經(jīng)過一段時(shí)間深入的實(shí)踐調(diào)查研究發(fā)現(xiàn),新時(shí)期國土空間規(guī)劃工作對(duì)于社會(huì)的發(fā)展有著較強(qiáng)的輔助促進(jìn)作用,具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:其一,可以有效提升我國空間的有效利用率,國土空間規(guī)劃工作的順利實(shí)施,可以有效地將一些存在浪費(fèi)現(xiàn)象的土地資源進(jìn)行重新整合規(guī)劃,使其能夠物盡其用,降低土地資源浪費(fèi)問題出現(xiàn)的概率。其二,可以有效促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,在實(shí)施國土空間規(guī)劃政策之后,部分存在浪費(fèi)現(xiàn)象的土地可以建設(shè)一些促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè),而在這些產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)下,地區(qū)經(jīng)濟(jì)必然會(huì)得到極大提升。其三,可以從源頭上遏制環(huán)境惡化問題,國土空間規(guī)劃的最終目的是提升空間的有效利用率,在開發(fā)期間要明確資源環(huán)境的承載力,有效控制開發(fā)力度,以保護(hù)自然資源、集約開發(fā)及協(xié)調(diào)開發(fā)為核心進(jìn)行具體的國土空間規(guī)劃工作,從而保證我國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。
2、國土空間規(guī)劃體系下城市規(guī)劃的地位
實(shí)際上,國家就城市規(guī)劃在城市發(fā)展中所起的重要作用提供了基本條件。當(dāng)下在建立的國土空間規(guī)劃體系中,“五級(jí)三類”的基本構(gòu)架已經(jīng)提出,包括“總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃”,明確指出“國家、省、市縣編制國土空間總體規(guī)劃”,“在市縣及以下編制詳細(xì)規(guī)劃”。由此可見,可以在市縣一級(jí)的國土空間規(guī)劃層面上,發(fā)揮城市的獨(dú)特優(yōu)勢(shì),宏觀的導(dǎo)向控制作用由城市總規(guī)完成,底層的管控作用由城市詳規(guī)來完成。
城市規(guī)劃在市縣一級(jí)國土空間規(guī)劃中發(fā)揮宏觀作用,指的是在這一級(jí)的國土空間總體規(guī)劃中,就已經(jīng)提出的“三線”劃定和三大主導(dǎo)功能區(qū)的管控來說,加強(qiáng)城市總規(guī)在體系中承擔(dān)的宏觀導(dǎo)控作用。城市總規(guī)在統(tǒng)一生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各方面的效益后,以人為核心,資源環(huán)境滿足的要求下進(jìn)行的生產(chǎn)方式為首要任務(wù),關(guān)聯(lián)好上位國土空間規(guī)劃中的剛性內(nèi)容。在確定的底線約束和分區(qū)管控剛性要求之下,按照中央城市工作會(huì)議要求,做好“五個(gè)量”的管控,即“堅(jiān)持集約發(fā)展,框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”。在此目標(biāo)下,綜合考慮城市的功能、文化、管理等因素,力圖使城市發(fā)展得更為宜居。
城市規(guī)劃在市縣一級(jí)國土空間規(guī)劃中發(fā)揮底層控制作用,指的是人民群眾在基礎(chǔ)生活設(shè)施、物質(zhì)等方面的需求,在城市詳規(guī)中予以充分體現(xiàn)并指導(dǎo)落實(shí)。通過對(duì)城市空間街區(qū)層面進(jìn)行調(diào)查和判斷,保障人民群眾的切身利益上以土地、資源、空間的物質(zhì)高品質(zhì)供給,塑造宜居的生活空間。顯然,《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》對(duì)于城市詳規(guī)提出的基本要求:“詳細(xì)規(guī)劃是對(duì)具體地塊用途和開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度等做出的實(shí)施性安排,是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)”。
3、現(xiàn)代城市規(guī)劃理論的國土空間規(guī)劃策略
3.1城市生態(tài)背景下的空間發(fā)展格局
城市生態(tài)產(chǎn)生于工業(yè)社會(huì),此時(shí)人們開始關(guān)注城市生態(tài)環(huán)境,期望通過綠色空間的引入改善人類的聚居環(huán)境,恢復(fù)城市中失去的視覺美與和諧生活。城市生態(tài)空間作為城市的必要組成部分,開始承擔(dān)起社會(huì)矛盾與城市問題緩沖器的作用,服務(wù)對(duì)象也由少數(shù)人擴(kuò)展到大多數(shù)。
在當(dāng)前背景下,城市生態(tài)在國土空間規(guī)劃中所表現(xiàn)的是在生態(tài)學(xué)原理和城鄉(xiāng)規(guī)劃理論的指導(dǎo)下,通過調(diào)節(jié)城市復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的各種生態(tài)關(guān)系,改善生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能,合理利用自然資源,維持生態(tài)系統(tǒng)平衡,促進(jìn)人與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。充分響應(yīng)國土空間規(guī)劃的要求下,以生態(tài)保護(hù)區(qū)位為基本出發(fā)點(diǎn),目的是以能落地實(shí)施的空間管控為重點(diǎn),進(jìn)行生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。
國土空間規(guī)劃中所要求的空間管控的統(tǒng)一落實(shí),從城市的生態(tài)環(huán)境和自然資源為基礎(chǔ)進(jìn)行研究,以城市生態(tài)規(guī)劃為理論出發(fā)點(diǎn),結(jié)合目前城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源消耗等現(xiàn)狀,對(duì)城市發(fā)展所帶來的影響進(jìn)行預(yù)測(cè)。從城市的環(huán)境質(zhì)量、資源承載能力幾個(gè)角度進(jìn)行研究,探索未來國土空間規(guī)劃中城市發(fā)展的潛力。
3.2自然資源管理機(jī)構(gòu)
自然資源局主管必須由熟悉城市規(guī)劃的人出任。如果非規(guī)劃專業(yè)人員出任自然資源部門主管,也應(yīng)設(shè)立一個(gè)較高的門檻(如必須脫產(chǎn)半年進(jìn)修城市規(guī)劃專業(yè))。如果無法做到這一點(diǎn),最起碼也要在政府層次設(shè)立專職的城市總規(guī)劃師。其目的就是要確保城市重大決策中,能聽得到城市規(guī)劃的專業(yè)聲音。要在規(guī)劃院改制中,保留規(guī)劃院與規(guī)劃局傳統(tǒng)的職務(wù)“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制,確保自然資源部門有充足的規(guī)劃人才可供選調(diào)。同時(shí),要規(guī)定所有地方自然資源局名稱前面,必須出現(xiàn)“規(guī)劃”兩個(gè)字。這一點(diǎn)非常重要,名不正則言不順,名字的消失往往是職能消失的第一步。
3.3城市發(fā)展理論與限制開發(fā)容量的關(guān)系
新時(shí)期國土空間規(guī)劃的提出,首要目的是以雙評(píng)價(jià)為標(biāo)準(zhǔn),合理控制三線劃定以及國土開發(fā)容量,打破資源環(huán)境的約束條件。在生態(tài)文明建設(shè)要求下,通過三線的劃定控制,嚴(yán)格控制國土開發(fā)強(qiáng)度,限定開發(fā)容量,來倒逼當(dāng)前以來土地發(fā)展經(jīng)濟(jì)的模式,來實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展。
20世紀(jì)90年代,西方國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度下滑,過度郊區(qū)化帶來的基礎(chǔ)設(shè)施投入與維護(hù)成為政府的負(fù)擔(dān)?!熬髟鲩L”理論的提出在于應(yīng)對(duì)城市發(fā)展下郊區(qū)的擴(kuò)張,目的也是為了高效控制土地,抑制城市的蔓延。
這些理論在現(xiàn)在看來都是為了防止城市過度擴(kuò)張帶來的各種負(fù)擔(dān)而提出的,目的是強(qiáng)調(diào)開發(fā)邊界內(nèi)土地的有效利用。國土空間規(guī)劃背景下,三線三區(qū)的劃定是城市發(fā)展的本質(zhì),也是為了控制城市的擴(kuò)張,重點(diǎn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境,并非是以邊界形式來約束城市發(fā)展。在城市規(guī)劃理論的指導(dǎo)下,城市發(fā)展需要依靠“剛性”和“彈性”邊界相結(jié)合,合理控制城市開發(fā)容量的問題,為國土規(guī)劃的編制提供理論依據(jù)。
結(jié)論:
總之,城市規(guī)劃的發(fā)展歷程中,已經(jīng)形成的現(xiàn)代城市規(guī)劃理論是可以指導(dǎo)城市的發(fā)展和建設(shè)的,在國土空間規(guī)劃體系下,運(yùn)用城市規(guī)劃理論可以確保城市中各類資源的有效整合利用,能推動(dòng)城市的可持續(xù)發(fā)展,樹立良好的大國城市文化形象,以城市帶動(dòng)周邊區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展,進(jìn)一步完善整治經(jīng)濟(jì)等體制的改革。而國土空間規(guī)劃背景下,研究現(xiàn)代城市規(guī)劃理論,更是對(duì)城市規(guī)劃理論內(nèi)容的豐富。對(duì)于從事城市規(guī)劃的人員來說,應(yīng)該在充分理解和把握理論知識(shí)的前提下,將其應(yīng)用到實(shí)踐中,確保其作用的充分發(fā)揮,推動(dòng)城市的和諧健康發(fā)展。
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