吳英杰 汪正宇

（廣東省廣州市中級人民法院，廣東 廣州 510000）

國家或地區(qū)處于應(yīng)急狀態(tài)，一切行政行為看似在情理之中，但效率最大化的取向掩蓋侵犯公民權(quán)利的風(fēng)險，行政行為容易突破比例原則。觀察我國行政機關(guān)在突發(fā)事件中如何行使行政應(yīng)急權(quán)，理論界把側(cè)重點放在權(quán)力規(guī)范化運行、控制權(quán)力與追求行政效率等方面，行政應(yīng)急權(quán)的司法監(jiān)督卻是空白。司法如何規(guī)制行政應(yīng)急權(quán)、審查應(yīng)急行政行為，并沒有得到足夠的理論、實踐重視。

司法治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，審判體系和審判能力現(xiàn)代化則是司法治理的核心要素。行政審判肩負(fù)著憲法賦予的權(quán)力監(jiān)督與權(quán)利保障使命，構(gòu)建應(yīng)急行政訴訟程序正是對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的司法回應(yīng)。行政訴訟類型化是多維度、立體考察的結(jié)果，有助于認(rèn)清不同訴訟類型的構(gòu)造，推動程序規(guī)則的合理設(shè)計。①高軒：《行政訴訟類型的多維度研究》，《西南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2017年第2期。行政應(yīng)急權(quán)的“應(yīng)急”屬性，反映其較強的權(quán)力擴張性、程序簡易性、效率最大化的特點。與應(yīng)急管理相對應(yīng)的，相對人的某些權(quán)利也具有時效性，若法院不及時確認(rèn)、保護和實現(xiàn)，其原有權(quán)利狀態(tài)將無法恢復(fù)，即使贏得訴訟，權(quán)益保護只能浮于判決書紙面，最終與實質(zhì)正義相背離。因此，實現(xiàn)程序補位的應(yīng)急行政訴訟，使相對人權(quán)益在面臨應(yīng)急行政行為損害時，可以得到行政訴訟“急診模式”的救濟。

一、緣起：新冠肺炎疫情期間應(yīng)急行政行為引發(fā)的思考

（一）新冠肺炎疫情防控期間應(yīng)急行政行為的類型及問題

突如其來的新冠肺炎疫情，我國應(yīng)急管理體系面臨“法治大考”。綜觀疫情防控期間的應(yīng)急行政行為類型，主要包括：（1）命令、決定、通知等抽象應(yīng)急行政行為。例如，各省市出臺的行政執(zhí)法指導(dǎo)意見、征用個人財產(chǎn)條例等規(guī)范性文件。（2）授益性行政行為。如應(yīng)急救助、食品藥品補給、免費核酸檢測等。（3）負(fù)擔(dān)性行政行為。如征用賓館、學(xué)校建立隔離點、設(shè)置關(guān)卡限制通行、強制隔離與檢疫、強制停工、停產(chǎn)、停業(yè)等。

疫情防控期間的應(yīng)急行政行為有別于常態(tài)時期的行政行為，在某些方面或環(huán)節(jié)暴露出侵權(quán)風(fēng)險，主要表現(xiàn)為：（1）規(guī)范性文件的法律授權(quán)依據(jù)不足，政策變動強化合法性含糊。某市政府制訂白名單劃出可食用的畜禽名錄，養(yǎng)殖的竹鼠既不在白名單，也不在黑名單，養(yǎng)殖戶受政策變動的影響大，進退維谷，生計受到?jīng)_擊；個別地方政府未經(jīng)向上級政府申請，隨意宣布戒嚴(yán)，濫用“戰(zhàn)時管制”概念，居民正常生活受到影響。（2）應(yīng)急行政行為具有“變異性”，容易“極端化”。不少地方出現(xiàn)簡單粗暴的強制措施，“過激執(zhí)法”，擅自鎖門、封閉小區(qū)，封村斷路、隨意阻斷交通要道；某高校征用學(xué)生宿舍用于收治、隔離，隨意處置宿舍內(nèi)財物；行政執(zhí)法“一刀切”，輕微違反防疫規(guī)定的行為照樣被處罰——居民在小區(qū)空曠處運動未戴口罩，被采取強制措施；普通病患被定義疑似新冠肺炎，未確診者強制隔離。（3）共同行政行為比例較高。新冠肺炎疫情防控涉及社會管理多方面，行政機關(guān)之間的行政行為互相影響，選擇共同行政行為是提高行政效率的重要手段。這種情形下，相對人的訴請對象便變得更為復(fù)雜，維權(quán)難度增大。（4）應(yīng)急行政行為更新速度快。此次疫情防控凸顯服務(wù)型政府的優(yōu)勢——信息披露更加透明、及時、全面。行政行為的調(diào)整速度也緊跟信息的變化，根據(jù)疫情發(fā)展與防控情況，各地不斷調(diào)整應(yīng)急響應(yīng)級別、交通出行的限制條件。在這種情形下，相對人對行政行為的預(yù)見可能性降低，期待利益易遭受損失。

（二）關(guān)于應(yīng)急行政行為緊急性應(yīng)對的訴訟探討

應(yīng)急行政行為有控制突發(fā)事件的客觀需要，適用特殊情況理論。特殊情況理論是避免適用行政法治原則發(fā)生偏差的矯正方式，用例外的合法性理論代替正常的合法性理論。①王名揚：《法國行政法》，北京大學(xué)出版社，2016，第169頁?？墒牵姓?yīng)急權(quán)與常態(tài)行政管理權(quán)相比，存在權(quán)威程度、存續(xù)時間、遵循程序、權(quán)力強度、權(quán)力救濟程度共五個方面的不一樣。②周定平：《社會安全事件應(yīng)對權(quán)力分析》，《中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2008年第4期。無論是授益性還是負(fù)擔(dān)性應(yīng)急行政行為，比起常態(tài)行政行為更易波及相對人權(quán)益，行政機關(guān)與相對人的關(guān)系更緊張，相對人尋求司法救濟的需求更強烈。然而，常態(tài)行政訴訟程序是常規(guī)設(shè)計，缺乏對緊急性權(quán)益需求的快速反應(yīng)機制，常態(tài)下的行政訴訟也有訴訟保全等制度設(shè)計，但發(fā)揮的緊急性效果較小。有的原告即使勝訴仍然上訪，正是因為“時過境遷”，權(quán)益損害不可逆，勝訴權(quán)益無法兌現(xiàn)。如同患者就診，日?？剖覠o法隨時應(yīng)對急病患者，唯有同時設(shè)立急診科方可填補漏洞，迅速補位，共同構(gòu)成完備的醫(yī)療體系。如何通過訴訟控制規(guī)制應(yīng)急行政行為，保障公民應(yīng)急救濟權(quán)和推動行政機關(guān)依法、有效應(yīng)對突發(fā)事件，是應(yīng)急法治語境下要探討的話題。

二、檢視：應(yīng)急行政行為涉訴的現(xiàn)狀

（一）近五年應(yīng)急行政行為涉訴案件的透視

在中國裁判文書網(wǎng)上以“行政應(yīng)急”為關(guān)鍵詞，選擇2015—2019年度的案件，應(yīng)急行政行為訴訟案件僅有16件。從這16件案件的案由、裁判年份、裁判結(jié)果等維度進行實證考察，近五年的相關(guān)審判情況統(tǒng)計圖如下：

案1 案由——行政主體

案2 案由——行政行為

案3 裁判年份

案4 裁判結(jié)果

以上統(tǒng)計表明：（1）涉應(yīng)急行政行為的訴訟案件數(shù)量不多，一定程度上反映現(xiàn)有行政訴訟制度對行政應(yīng)急權(quán)侵害行政相對人合法權(quán)益救濟的局限性，否定相對人具有行政應(yīng)急訴權(quán)。有裁判指出，①參見吉林省磐石市人民法院（2017）吉0284行初25號行政裁定書。突發(fā)事件是社會生活不可避免的部分，其特點在于發(fā)生、發(fā)展具有突然性、高時效性、急劇性，此種情況下行政機關(guān)運用行政緊急權(quán)應(yīng)對自然界突發(fā)事件是公共服務(wù)行為，不屬于受案范圍。（2）從行政管理領(lǐng)域來看，房屋拆遷管理領(lǐng)域占據(jù)顯著比例。從受理的行政行為案由來看，接近一半是針對行政強制措施提起的。（3）裁判結(jié)果集中在駁回起訴、確認(rèn)行政行為違法以及撤銷行政行為，被判決“確認(rèn)行政行為違法”的原因在于行政行為存在程序瑕疵。

（二）應(yīng)急行政行為司法審查程序的省察

我國民事、刑事訴訟都有一個共同的“訴訟法基因”——速裁、特別審理機制。行政訴訟法發(fā)展三十年來，立法與司法層面上仍未探索、確立行政訴訟程序的特定化模式。前文的統(tǒng)計樣本中，審理程序適用的是普通審理程序，辦案時間普遍較長（見圖5），并無回應(yīng)權(quán)利保護需求對制度形成的緊張性壓力。應(yīng)急行政行為與相對人權(quán)益處于不對等關(guān)系，司法監(jiān)督“雙缺位”：檢察機關(guān)的監(jiān)督缺位，無針對行政應(yīng)急權(quán)行使之“濫”和“亂”的行政公益訴訟；審判機關(guān)的司法審查缺位，無針對應(yīng)急行政行為提起的行政訴訟類型。囿于規(guī)范層面和實踐操作的缺失，常態(tài)行政訴訟程序“失靈”，應(yīng)急行政行為涉訴案件的審理難以有效保障相對人緊急性權(quán)利需求，如“非典”期間某市人民政府和市公安局聯(lián)合發(fā)布通知：非典確診考生和疑似確診考生不得參加高考，如果走常態(tài)行政訴訟程序，訴訟成本高，相對人權(quán)益保護效能不足。這類行政案件需要快速便捷的行政訴訟程序進行審理。

案5 辦案時長

突發(fā)事件作為行政應(yīng)急權(quán)的邏輯起點，學(xué)界普遍肯定行政機行政應(yīng)急權(quán)的正當(dāng)性，并設(shè)計出規(guī)制路徑，但鮮有涉及行政訴訟制度。慶幸的是，近年來，應(yīng)急行政訴訟作為與常態(tài)行政訴訟相對應(yīng)的新概念，開始進入訴訟法視野：行政相對人與行政機關(guān)在行政應(yīng)急法律關(guān)系中發(fā)生爭議后，相對人依法提起訴訟，請求快速解決糾紛，法院依法審查應(yīng)急行政行為的合法性，判斷相對人主張是否有法律和事實依據(jù)，然后作出裁判的行政訴訟，并從宏觀上構(gòu)建應(yīng)急行政訴訟制度（見表1）。①高軒：《行政應(yīng)急權(quán)對當(dāng)事人行政訴權(quán)的威脅及其司法規(guī)制》，《法學(xué)評論》2016年第2期。與應(yīng)急行政訴訟搭配的審理程序，凸顯“及時有效處理應(yīng)急狀態(tài)下的行政糾紛”的功能，比常態(tài)行政訴訟審理程序更為快捷。

表1 學(xué)者提出的應(yīng)急行政訴訟制度之具體框架

三、探索：構(gòu)建應(yīng)急行政訴訟審理程序的宏觀考量

（一）現(xiàn)實背景：司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的嬗變

司法能動主要是指法院借助案件，以實現(xiàn)正義為目標(biāo)，以憲法原則和精神為依歸，為政治、經(jīng)濟以及社會問題定軌立制。①龐凌：《法院如何尋求司法能動主義與克制主義的平衡》，《法律適用》2004年第1期。與前者相對的司法謙抑（克制），指的是法院在進行憲法意義上的司法審查時，對議會的立法，行政機關(guān)的行政法規(guī)、決定、命令、行為等表現(xiàn)出最大限度的謙抑與敬意。②陳云生：《論司法謙抑及其在美國司法審查制度中的實踐》，《上海交通大學(xué)學(xué)報（哲社版）》2005年第5期。司法權(quán)需要謙抑，尤其是在行政審判需要尊重行政權(quán)在社會治理中的意愿，防止司法權(quán)過度干預(yù)行政權(quán)。但是，在公民權(quán)利受到行政權(quán)力的威脅時，司法機關(guān)不能以克制主義回避自身維護社會正義的使命。③郭殊：《司法審查中的行政緊急權(quán)力— —以美國“鋼鐵公司占領(lǐng)案”為例》，《中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報》2006年第2期。

進入行政國時代后，行政權(quán)不斷膨脹、擴張，不斷侵犯著公民的自由民主權(quán)利，控制行政權(quán)被提上議事日程，司法權(quán)通過司法審查完成對行政權(quán)的制衡與約束，規(guī)制常態(tài)與非常態(tài)下的行政權(quán)成為可能。④代正群：《論應(yīng)急行政行為的法律規(guī)制》，《中南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2009年第4期。行政訴訟法立法目的之一是監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，現(xiàn)代法治要求行政審判功能適度拓展，為法治政府建設(shè)提供司法支持。即使行政機關(guān)根據(jù)應(yīng)急狀態(tài)采取行動，依然要處于司法監(jiān)督之下，避免應(yīng)急行政行為偏離法治軌道。

（二）適用價值：符合行政訴訟的類型化發(fā)展

隨著行政訴訟理論與實踐的演進，類型化研究成為一片“紅?！?，訴訟制度構(gòu)造將進一步跳出行政訴訟類型單一、忽略相對人權(quán)益司法救濟特殊需要的窠臼。類型化作為訴訟學(xué)研究方法，其目的是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對社會糾紛進行歸納總結(jié)，為相應(yīng)訴訟救濟途徑的設(shè)計或訴訟體系漏洞的彌補奠定社會實證基礎(chǔ)。⑤樊崇義：《訴訟原理》，法律出版社，2003，第551頁。行政訴訟類型制度則具備有利于完善訴訟結(jié)構(gòu)與程序效果的功能，“行政訴訟類型構(gòu)造可以提升行政訴訟程序規(guī)則設(shè)計的理性程度”⑥章志遠(yuǎn)：《行政訴訟類型構(gòu)造研究》，法律出版社，2007，第79頁。。

應(yīng)急行政訴訟審理程序是行政訴訟類型化的產(chǎn)物，有助于推動行政審判程序多樣化、層次化改造。我國行政訴訟制度是以行政處罰案件為模型而建立的，造成案件種類非常單一。⑦江必新：《完善行政訴訟制度的若干思考》，《中國法學(xué)》2013年第1期。盡管修訂后的行政訴訟法仍沒有明確規(guī)制行政應(yīng)急權(quán)的訴訟規(guī)則，但“立法目的”條款刪除“維護”保留“監(jiān)督”、“具體行政行為”表述為“行政行為”、增設(shè)簡易程序，以及行政審判承載權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利保障的功能等微妙變化，釋放出鮮明的價值導(dǎo)向，彰顯構(gòu)建應(yīng)急行政訴訟審理程序的可能性。

應(yīng)急行政訴訟審理程序相當(dāng)于行政訴訟“急診模式”，常態(tài)行政訴訟審理程序相當(dāng)于行政訴訟“日常模式”，二者在定位及功能上顯然有著區(qū)別。應(yīng)急行政行為具備行政應(yīng)急管理的性質(zhì)，相對人權(quán)益處于緊急需求的狀態(tài)，若通過“日常模式”診斷應(yīng)急行政行為，難以滿足相對人權(quán)益司法保護的特殊需求。這種應(yīng)急性質(zhì)審理程序的構(gòu)建，類型化解決行政案件，彌補了常態(tài)行政訴訟審理時間長的短板，實現(xiàn)公平與效率相統(tǒng)一的最優(yōu)化。應(yīng)急行政訴訟審理程序與常態(tài)行政訴訟審理程序相得益彰，二者結(jié)合有利于行政訴訟類型良性發(fā)展。

四、借鏡：構(gòu)建應(yīng)急行政訴訟審理程序的域外啟示

（一）權(quán)利有效保障原則

“權(quán)利有效保障原則”是德國司法實踐的一個原則，其法理基礎(chǔ)是“有權(quán)利必有救濟”?！稓W洲人權(quán)及基本權(quán)利保護公約》多個條款涉及迅速和有效審判的問題，歐盟共同體司法法院則在1991年Fac?torame et Zuckerfabrik Suderdithmarschen一案中，課以成員國國內(nèi)法官“采取一切必要的臨時保護措施以確保共同體法得到遵行”的義務(wù)。①鄭延譜、陳詠熙：《填補權(quán)利保護的漏洞— —法國行政訴訟臨時處分制度的晚近發(fā)展》，《行政法學(xué)研究》2009年第3期。

從憲法價值角度來看，“遲到的正義非正義”，公民權(quán)利受到公權(quán)力的威脅與損害時，國家應(yīng)提供及時保護。行政應(yīng)急權(quán)是行政權(quán)擴張的結(jié)果，合憲性是其不可逾越的屏障，應(yīng)以憲法為實質(zhì)來源。應(yīng)急行政行為超脫于正常社會秩序，權(quán)利有效保障原則對以有效應(yīng)對突發(fā)事件為目標(biāo)的應(yīng)急行政行為具有憲法價值上的當(dāng)然性，應(yīng)急行政行為涉訴后應(yīng)當(dāng)接受權(quán)利有效保障的程序要求。從功能主義角度來看，權(quán)利救濟不僅應(yīng)以能看得見的程序予以實現(xiàn)，還應(yīng)配以迅速且有效的程序內(nèi)部運行機制，有效實現(xiàn)訴訟目的。權(quán)利保障的功能效果是評價訴訟制度及其程序是否科學(xué)與嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，公民基于法律享有的權(quán)益不應(yīng)因行政訴訟時間過長而得不到充分的司法救濟。

（二）法國緊急審理程序

法國行政訴訟法典有設(shè)立“緊急審理”專篇，內(nèi)容包括緊急審理的法官、緊急情況下的審理、緊急審理的法官發(fā)出的報告單或指導(dǎo)措施、特別訴訟的條款等章節(jié)。②王敬波、王秀麗：《法國行政訴訟法典（法律篇）》，《行政法學(xué)研究》2007年第1期。緊急審理程序分為兩大類（見表2），它們的共同特點是：（1）緊急審理法官為獨任法官；（2）采用簡化的程序；（3）裁定采取的措施為臨時性措施，不對爭議的實體問題作出裁決；（4）緊急審理案件的預(yù)審維持對抗性特征。③金邦貴、施鵬鵬：《法國行政訴訟綱要：歷史、構(gòu)造、特色、及挑戰(zhàn)——區(qū)域行政立法模式前瞻》，《行政法學(xué)研究》2008年第3期。

表2 法國緊急審理程序類型

法國緊急審理程序彌漫實用主義色彩，分類多樣、涉及面廣，是使得行政法官在緊急情況發(fā)生后快速應(yīng)對，及時作出適當(dāng)措施的程序改革結(jié)果。雖然其只是暫時性救濟程序，不涉及訴訟實體問題，對相對人權(quán)益的保護非終局性，但是當(dāng)中蘊含的程序高效、效益最大化、可操作性等特征，可為構(gòu)建應(yīng)急行政訴訟審理程序提供思路。應(yīng)急行政訴訟審理程序應(yīng)回應(yīng)突發(fā)事件中相對人的權(quán)利緊急性需求，圍繞應(yīng)急行政行為特點出發(fā)，通過異于常態(tài)行政訴訟的審理程序，保證相對人權(quán)益獲得及時、有效的司法救濟。

五、構(gòu)造：應(yīng)急行政訴訟審理程序的微觀程式

審理程序是確保一項訴訟制度運轉(zhuǎn)的發(fā)動機，應(yīng)急行政訴訟審理程序作為行政訴訟“急診模式”有其自身的內(nèi)涵與功能。具體構(gòu)造上，在吸收“權(quán)力有效保障原則”或借鑒法國緊急審理程序的過程中，結(jié)合我國行政訴訟簡易程序的設(shè)定，根據(jù)行政訴訟類型化的要求，建構(gòu)起行政訴訟“急診模式”。結(jié)構(gòu)功能主義要求破除普通審理程序功能發(fā)揮的障礙，行政訴訟“急診模式”應(yīng)當(dāng)形成“一個速（迅速）、兩個效（有效與高效）”的程序功能，充分體現(xiàn)“急診”的實質(zhì)內(nèi)涵。

（一）應(yīng)急行政訴訟審理程序的啟動

1.擴大受案范圍

行政訴訟法關(guān)于受案范圍采用肯定性列舉，排除了大量行政行為的可訴性。行政機關(guān)在行政應(yīng)急性原則指引下作出的行政行為，包括出臺規(guī)范性文件，都有可能減損相對人合法權(quán)益，盡可能地將其納入受案范圍，有司法操作性。應(yīng)急行政行為是行政行為，當(dāng)然地遵循比例性原則，其只能在維持公共秩序、保障公共利益必要的范圍以內(nèi)才合法。司法權(quán)實行最大程度的監(jiān)督，必要性和比例性是合法性的一個因素。應(yīng)急行政行為是否必要、程度是否相當(dāng)，可視具體情況考量。而法律不可能列盡所有應(yīng)急行政行為類型，涉訴的應(yīng)急行政行為不在否定性列舉之內(nèi)的，適用應(yīng)急行政訴訟審理程序?qū)彶椤?/p>

2.合理界定原告資格

從訴訟法傳統(tǒng)理論來看，“訴之利益”“直接利害關(guān)系”等都是限制訴權(quán)的方法。賦予公民應(yīng)急行政訴權(quán)，是對傳統(tǒng)訴訟觀點的突破，不同的訴訟類型對原告資格的限制也不相同。行政應(yīng)急權(quán)影響對象多，易出現(xiàn)“裁量濫用”與“程序濫用”，司法救濟及時才能阻止權(quán)益損害不可逆。應(yīng)急行政行為有其特殊性，原告資格的標(biāo)準(zhǔn)之于常態(tài)行政行為的，應(yīng)較為寬松，不能因應(yīng)急行政行為限制對象多，就剝奪相對人的訴權(quán)。以新冠肺炎疫情防控期間某市政府的可食用畜禽名錄為例，該名錄沒有給予竹鼠買賣合法地位，竹鼠無法進入畜禽交易市場中買賣，限制了竹鼠養(yǎng)殖戶的經(jīng)營權(quán)益，故竹鼠養(yǎng)殖戶可以市政府作為被告提起應(yīng)急行政訴訟。否則，竹鼠養(yǎng)殖戶無法接受救濟，一邊困于經(jīng)營收入減少甚至零收入，一邊焦慮地等待下一個有利政策的出臺。

3.設(shè)置經(jīng)過復(fù)議程序的起訴期限

未經(jīng)起訴的糾紛法院不予受理，應(yīng)急行政訴訟審理程序是出于相對人行使應(yīng)急行政訴權(quán)而啟動的。行政機關(guān)作出的應(yīng)急行政行為突出行政效率之需求，相對人需要的是及時保護緊急性權(quán)利，起訴期限不宜過長。由于相對人提起應(yīng)急行政訴訟前需要經(jīng)過行政復(fù)議（下文將有闡述），起訴期限可直接依照現(xiàn)行法律規(guī)定。

（二）應(yīng)急行政訴訟審理程序的規(guī)則

1.實行“會診式”的審判組織

應(yīng)急行政訴訟審理程序?qū)嵭泻献h制。我國行政訴訟簡易程序適用獨任制，法國緊急審理程序亦由獨任法官承辦。但是，突發(fā)事件往往較為重大、社會影響力大，行政機關(guān)處理不當(dāng)還可能引發(fā)群體性事件。比起適用簡易程序?qū)徖淼男姓讣?，?yīng)急行政行為涉訴案件疑難因素較多、法律關(guān)系較為復(fù)雜，不排除附帶審查應(yīng)急行政規(guī)范性文件。

再對比急診醫(yī)生的選任條件，急診醫(yī)生要在短時間內(nèi)根據(jù)有限信息迅速診斷病因，開展緊急救治，所以急診醫(yī)生要具備強大的心理抗壓能力、高超的專業(yè)能力、豐富的臨床經(jīng)驗。類似地，復(fù)雜案件對主審法官的專業(yè)素養(yǎng)與抗壓能力有更高要求。獨任制通常適用于簡單案件，雖然應(yīng)急行政訴訟審理程序有所簡化，但考慮到行政應(yīng)急權(quán)特點，應(yīng)急行政訴訟處理實體性爭議，程序兼顧有效原則，不適宜采取獨任制審理。

2.設(shè)定原則性與特殊性結(jié)合的審理期限

醫(yī)院急診有“黃金六分鐘”的概念，錯失最佳搶救時間會對患者帶來不可逆的生理損傷，這也是急診科室設(shè)立的初衷。應(yīng)急行政訴訟也需從“搶救”的角度進行設(shè)計。比較現(xiàn)有程序?qū)徖砥谙蓿梢灶愋突凹痹\模式”的審理期限。根據(jù)行政訴訟法，適用常態(tài)行政訴訟審理程序的案件，在立案之日起六個月內(nèi)審結(jié)；適用簡易程序的案件，在立案之日起四十五日內(nèi)審結(jié)。另外，民事訴訟法的特別程序在立案之日起三十日內(nèi)審結(jié)，其中的選民資格案件必須在選舉日前審結(jié)。申言之，特定化的審理程序具有特定化的審理期限，具體審理期限視具體案情確定。為確保相對人及時獲得有效司法救濟，減少司法監(jiān)督對行政應(yīng)急權(quán)的影響，應(yīng)急行政訴訟審理期限應(yīng)能夠體現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的均衡，緩解它們的內(nèi)外部張力。設(shè)立應(yīng)急行政訴訟審理程序的出發(fā)點是快速、有效審理，但也不可忽視辦案工作量大的現(xiàn)實情況，否則確定的審理期限不滿足客觀條件而等同虛設(shè)，激活不了程序效果。因此，審理期限可作原則性與特殊性相結(jié)合的規(guī)定：一是對于預(yù)期權(quán)利行使有截止日期的，在權(quán)利行使日到來前審結(jié)。譬如傳染病確診考生和疑似確診考生不得參加考試的行政案件，應(yīng)在考試日前審結(jié)。二是對于自身權(quán)益已受到應(yīng)急行政行為損害的案件，為防止怠審，可參照或借鑒民事訴訟法“特別程序”的規(guī)則，規(guī)定不超過三十日為兜底期限，并且原則上不允許延長審理期限。

3.采取公開開庭的審理方式

應(yīng)急行政行為涉訴案件采取開庭審理方式。應(yīng)急行政法律關(guān)系是特定時空條件下發(fā)生的，較之常態(tài)行政法律關(guān)系，類型新穎、專業(yè)性強，合議庭召集雙方當(dāng)事人，通過開庭審理“望聞問切”，更利于查清事實、公正司法。為解決案件等待排期耗時多，對應(yīng)急行政訴訟案件應(yīng)優(yōu)先安排開庭。在庭審模式方面，常態(tài)時期在傳統(tǒng)法庭審理，非常態(tài)時期采用“云庭審”。當(dāng)突發(fā)事件對正常社會秩序造成巨大沖擊，原有庭審模式可能無法維持，“云庭審”應(yīng)作為“急診模式”的標(biāo)配，納入司法應(yīng)急機制。以新冠肺炎疫情防控期間G市中級人民法院的“云上審執(zhí)”為例，因人口流動受到嚴(yán)格限制，被隔離的當(dāng)事人無法到法院參加訴訟，G市中級人民法院借助智慧法院建設(shè)成果，74.2%的案件在線上立案、開庭、調(diào)解、執(zhí)行，訴訟服務(wù)線上辦理量占總量的89.6%。應(yīng)急行政訴訟程序同樣可以運用信息技術(shù)，通過“互聯(lián)網(wǎng)+審判”，進行“云端上的訴訟”，保障相對人的訴訟權(quán)益及時兌現(xiàn)。

4.適當(dāng)簡化的審理過程

審理過程如何進行，也會影響“急診模式”的效率。審理過程包括通知、送達、傳喚、法庭調(diào)查和法庭辯論等多個具體訴訟活動或環(huán)節(jié)，要盡可能提高各環(huán)節(jié)效率，以實現(xiàn)整體運轉(zhuǎn)高效。在保證當(dāng)事人享有基本行政訴權(quán)和遵循行政審判規(guī)律的前提下，以建立新的程序規(guī)則為簡化目的，重點置于可適當(dāng)省略的訴訟環(huán)節(jié)或可簡化的訴訟程序。其一，送達、通知、傳喚等庭審輔助性程序，對裁判結(jié)果不產(chǎn)生實質(zhì)影響，簡便方式能夠同樣實現(xiàn)程序目的的，可以采用口頭通知、網(wǎng)絡(luò)信息告知、電子平臺送達等簡便方式。其二，庭審次數(shù)盡可能一次為限，減少當(dāng)事人的訟累，防止懸而不決，適應(yīng)“急診”的需要。其三，常態(tài)行政訴訟審理過程嚴(yán)格區(qū)分的法庭調(diào)查和法庭辯論，在應(yīng)急行政訴訟的審理過程可以適當(dāng)混同。對于當(dāng)事人雙方?jīng)]有爭議的事實，可以省略法庭調(diào)查、法庭辯論；對于有爭議的法律適用，可以省略法庭調(diào)查，直接進行法庭辯論。

（三）應(yīng)急行政訴訟審理程序的銜接

審理程序的銜接是為了減少立法成本，協(xié)調(diào)現(xiàn)有司法程序，提升維權(quán)效能。

1.與行政復(fù)議的銜接

行政訴訟與行政復(fù)議的銜接關(guān)系有自由選擇關(guān)系和復(fù)議前置，應(yīng)急行政行為爭議適用復(fù)議前置。應(yīng)急行政行為是行政機關(guān)依據(jù)應(yīng)急管理法律法規(guī)施加于相對人的，具有較強的政策性和專業(yè)性。又鑒于突發(fā)事件的不確定性，需關(guān)注風(fēng)險性利益，行政機關(guān)具備專業(yè)優(yōu)勢，審判機關(guān)對此類爭議難以在短時間認(rèn)清事實。復(fù)議前置有助于促進行政機關(guān)審視職權(quán)、依法行政，也是司法權(quán)適度監(jiān)督行政權(quán)，相對人窮盡行政救濟的必然要求。當(dāng)然，行政訴訟程序的微小變化“牽一發(fā)而動全身”，“急診”需求也會傳導(dǎo)至復(fù)議環(huán)節(jié)，應(yīng)急行政行為的復(fù)議期限應(yīng)特別規(guī)定在較短時間，否則會消解“急診模式”效用。

2.與立案登記制的銜接

立案審查制向立案登記制的轉(zhuǎn)變，扭轉(zhuǎn)了民眾告狀難、行政干預(yù)、消極立案的局面，案件受理數(shù)量也趨于增加。為保證立案到審理的順利銜接與過渡，省去業(yè)務(wù)庭再分案的功夫，可參照繁簡分流機制，在立案庭建立案件識別和篩選機制，分流常態(tài)行政訴訟案件與應(yīng)急行政訴訟案件。應(yīng)急行政行為是具有應(yīng)急性質(zhì)的，在進入突發(fā)事件應(yīng)對階段后的行政行為不都是應(yīng)急行政行為，常態(tài)行政行為與應(yīng)急行政行為是可以并存的。新冠肺炎疫情防控期間，交通部門對違規(guī)泊車作出行政處罰，沒有產(chǎn)生應(yīng)急性行政權(quán)力和公民義務(wù)，就不屬于應(yīng)急行政行為。案件受理初始階段，要注意案件類型識別，不要因為是在突發(fā)事件應(yīng)對階段受理案件，就不加區(qū)別歸類為應(yīng)急行政爭議。

3.與常態(tài)行政訴訟審理程序的銜接

一方面，突發(fā)事件造成的應(yīng)急狀態(tài)，持續(xù)時間或長久或短暫，部分應(yīng)急行政糾紛訴至法院時，應(yīng)急狀態(tài)可能已經(jīng)解除。但行政糾紛的因果關(guān)系是在于相對人權(quán)益受損與應(yīng)急行政行為不合法不合理之間，仍應(yīng)適用應(yīng)急行政訴訟審理程序而非轉(zhuǎn)入常態(tài)行政訴訟審理程序。另一方面，應(yīng)急時期行政機關(guān)打破常態(tài)時期法律規(guī)則，適用特殊時期法律規(guī)則。這說明國家擁有至少兩套完備的法律制度體系，用于不同時期的社會治理。應(yīng)急行政訴訟審理程序是應(yīng)急時期法律制度體系的獨立程序，有一套自己的程序規(guī)則，承擔(dān)特殊時期的法治任務(wù)。所以，行政訴訟“急診模式”無必要可與常態(tài)行政訴訟審理程序進行轉(zhuǎn)換。盡管如此，兩套審理程序并非相互對立，常態(tài)行政訴訟審理程序的訴訟中止、終結(jié)、移送、撤回等規(guī)則可適用于應(yīng)急行政訴訟審理程序。

總體而言，應(yīng)急行政訴訟審理程序是“繁于簡易程序，簡于常態(tài)行政訴訟審理程序”的一類行政訴訟程序。形象地看，簡易程序是患者自行到藥店購藥治療，常態(tài)行政訴訟審理程序是患者到醫(yī)院日?？凭驮\，應(yīng)急行政訴訟審理程序則是患者到醫(yī)院急診科就診。應(yīng)急行政訴訟審理程序運行流程歸結(jié)見圖6。

圖6 行政訴訟“急診模式”運行流程

六、結(jié)語

現(xiàn)代社會是風(fēng)險社會，如果將常態(tài)式的法律規(guī)則運用到非常態(tài)事件，很可能“不習(xí)水土，必生疾病”，受損權(quán)益也無法及時補救。應(yīng)急行政訴訟對完善我國行政審判體系與提高應(yīng)急管理法治化水平、建立突發(fā)事件司法應(yīng)急機制，有著獨特作用。相對人權(quán)益因行政應(yīng)急權(quán)損害，若救濟不及時，權(quán)益受損不可逆，即便勝訴亦無實質(zhì)正義。行政訴訟“急診模式”的創(chuàng)建，能夠減輕庭審壓力，使行政糾紛得以迅速解決，有效提高行政效率、保護公民權(quán)利。同時，進一步充實應(yīng)急行政訴訟制度的概念內(nèi)容，為未來的制度安排提供指向。但這僅是應(yīng)急行政訴訟制度的冰山一角，要實現(xiàn)這一行政訴訟類型的審判使命，還有賴于學(xué)界和實務(wù)界共同研究、不懈探索與成果轉(zhuǎn)化。