包尚修，周競宇

1.杭州城市規(guī)劃設計咨詢有限公司；2.杭州市規(guī)劃設計研究院

一、問題的提出

黨的相關會議強調(diào)把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，要求以寬廣的全球視野和深邃的歷史眼光，發(fā)展具有中國特色、世界水平的現(xiàn)代教育。教育是中華民族振興和社會進步的基石，堅持教育優(yōu)先發(fā)展，全面貫徹黨的教育方針，堅持教育為社會主義現(xiàn)代化服務的基本原則。其中，基礎教育是教育事業(yè)的主要內(nèi)容之一，如何在新人口政策背景下謀劃基礎教育設施布局，推進基礎教育高質(zhì)量發(fā)展，是影響教育整體水平和全民整體素質(zhì)的重要環(huán)節(jié)之一。

自1949年至今，國家先后出臺了多項生育調(diào)控政策，1982年出臺計劃生育政策，2016年1月全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，這些人口政策調(diào)整措施均使人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，特別是學齡人口比例變化較為明顯，這對基礎教育資源分布影響極為重要。

為適應人口結(jié)構(gòu)這種新的變化趨勢，有必要對教育領域受到的影響進行研究，對教育領域各學段在校學生規(guī)模的變動情況進行預測和分析，提前做好教育資源規(guī)劃，積極應對生育政策帶來的重大影響。

二、生育政策背景下學齡人口變化及基礎教育資源供需矛盾分析

基礎教育資源配置應以學齡人口變動為依據(jù)，因此要合理配置教育資源，必須把握學齡人口的分布特點及變動趨勢。目前，我國人口發(fā)展已進入“低生育、老齡化、城鎮(zhèn)化、高流動”時期，構(gòu)成了未來基礎教育發(fā)展的基本人口背景，決定著教育資源配置的時空結(jié)構(gòu)。

（一）學齡人口變化分析

1.學齡人口總量在波動中持續(xù)緩慢增長

2014年全國開始實施“單獨二孩”政策，之后實施全面“二孩”政策。從生育政策調(diào)整前后全國學前教育在園幼兒及毛入園率變化情況來看，2015年-2019年間，全國在園幼兒規(guī)模從4265萬緩慢增長至4714萬，年平均增長率2.1%。相比生育政策調(diào)整前的2000年-2014年間，幼兒園在園學齡人口規(guī)模總體年平均增長率4.9%，綜合近年來出生人口變化情況預測“十三五后期出生人口將有一個小高峰”，可以認為，隨著生育政策策的執(zhí)行，累積生育量已逐步釋放，2017年-2018年已迎來生育高潮，將來學齡人口數(shù)量可能會較為平緩地增長。因此，基礎教育資源配置應充分考慮近年生育率高峰期的人口增加，有效應對高峰期的基礎教育設施供給壓力。

2.城鄉(xiāng)學齡人口變動趨勢差別較大

受城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的影響，城鄉(xiāng)學齡人口規(guī)模變動趨勢不同，總體上城鎮(zhèn)學齡人口規(guī)模將“先增后降”，農(nóng)村學齡人口呈單邊下降趨勢。出生人口的短期增長連同進城農(nóng)村人口增加帶來的入學需求增長，必然會使城市教育供給面臨著越來越大的壓力，基礎教育資源日漸緊張。受人口空間分布格局的影響，城鎮(zhèn)地區(qū)將面臨教育資源供給緊張的格局，特別是大城市，由于人口基數(shù)龐大，政策放開帶來的效果更加明顯，基礎教育資源供給不足的問題將尤為突出。

（二）基礎教育資源供需矛盾分析

1.教育資源配置未能完全適應人口流動趨勢

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，人口不斷向城區(qū)涌入，基礎教育資源配置主要面臨兩大挑戰(zhàn)：一是人口流入地教育資源不足和配置失衡。城市教育布局滯后于人口流動，流入地教育人口的激增給當?shù)亟逃l(fā)展帶來諸多壓力，導致教育需求的增加，如加大教育投資、建設更多的學校、增加現(xiàn)有學校的設施、大量補充合格的教師及管理人員等。二是排斥性制度安排亟待破除。由于城市戶籍制度、屬地化管理體制等排斥性制度安排，流動兒童接受優(yōu)質(zhì)義務教育面臨著財政撥款、校舍建設用地和教師編制等教育資源供給困境，流動兒童“上好學”問題將成為未來一段時期內(nèi)城市教育高質(zhì)量發(fā)展不容忽視的問題?？偟膩砜矗吡鲃于厔莸膶W齡人口變動要求我們密切關注流動人口教育的公平性和優(yōu)質(zhì)教育的獲得性，優(yōu)化教育資源分配格局。

2.城鎮(zhèn)生源相對集中，資源配置問題突出

學齡人口的空間流動性使得城鎮(zhèn)地區(qū)生源相對集中，致使公辦學校無法滿足大量跨學區(qū)就讀要求?？臻g分布上也同樣存在著差異，老城區(qū)范圍內(nèi)教育資源布置密集、生源集中，出現(xiàn)“超大規(guī)?！睂W校超負荷運轉(zhuǎn)，部分學校辦學條件薄弱，嚴重影響了教育的均衡發(fā)展。而城市新區(qū)資源相對匱乏，服務半徑過大，難以有效覆蓋，資源配置不合理。

3.城鄉(xiāng)教育差異大，分布不均衡

城鄉(xiāng)教育始終存在學?？臻g分布不均衡、校際發(fā)展不平衡、教育資源不能共享等問題，催生基礎教育的需求與供給矛盾關系。城區(qū)教育師資能力、經(jīng)費投入、教育硬件設施遠遠優(yōu)越于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村，農(nóng)村教育現(xiàn)在面臨撤點危機，但城區(qū)教育用地緊張，生源集中，嚴重制約其教育事業(yè)發(fā)展，教育資源空間布局不當。

城區(qū)教育除了教育資源布局調(diào)整，也要調(diào)整內(nèi)部教育空間，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)外部教育，只有城鄉(xiāng)教育一體化，才能做到教育用地留有余地、教育資源均衡配置，促進城鄉(xiāng)教育健康發(fā)展。

三、傳統(tǒng)規(guī)劃編制的局限性

（一）規(guī)劃論證方法單一

傳統(tǒng)專項規(guī)劃分析方法大致可分為兩個階段：（1）根據(jù)現(xiàn)狀調(diào)查，初步判斷哪些學校要撤并或合并，再根據(jù)學齡人口規(guī)模，判斷需要新增幾所學校。（2）在規(guī)劃中對現(xiàn)有學校按服務半徑分析，如出現(xiàn)服務盲區(qū)，則考慮在盲區(qū)附近選址新建學校。

（二）規(guī)劃實施傳導脫鉤

現(xiàn)有的專項布點規(guī)劃以規(guī)劃布點圖+規(guī)劃學?？刂票頌橹饕晒磉_內(nèi)容，缺乏體系化的指標和統(tǒng)籌管控要求，從而導致規(guī)劃布點難以有效實現(xiàn)向上銜接和向下傳導，管控引導與實施落位相互脫節(jié)。

四、創(chuàng)新規(guī)劃編制

縱觀人口政策與基礎教育發(fā)展過程中不斷給基礎教育設施布局規(guī)劃提出的新要求，新人口政策的推行，人口結(jié)構(gòu)變化不同于以往人口政策的規(guī)律。在老齡化與生育政策雙重作用下，“兩率”將出現(xiàn)不同時期的曲線變化，最終維持平衡，人口結(jié)構(gòu)將呈現(xiàn)一種動態(tài)趨勢。以往的基礎教育布點專項規(guī)劃在預測學齡兒童總數(shù)基礎上進行教育資源的合理配置，面對這種動態(tài)變化的學齡兒童比例，按照傳統(tǒng)編制方法有失時效性，必須在布局規(guī)劃中考慮新方法及內(nèi)容，去優(yōu)化教育資源空間布局，使存量教育能應對不同時期的人口結(jié)構(gòu)變化。

（一）創(chuàng)新規(guī)劃編制方式

區(qū)別于傳統(tǒng)教育布點專項規(guī)劃思路，新時期的教育資源配置應打破原有教育設施層級限制，將不同層級教育資源作為一個整體進行統(tǒng)籌利用，建設“全鏈條、多層次”的教育服務設施體系。

1.轉(zhuǎn)變一：從被動配套到主動保障

改變“有需求才配套”的傳統(tǒng)模式，發(fā)揮基礎教育設施對城市發(fā)展的牽引帶動作用，強化教育設施的公共資源屬性。立足于解決現(xiàn)有教育設施布點問題，充分考慮教育設施未來發(fā)展趨勢及區(qū)域未來發(fā)展重點區(qū)塊，結(jié)合服務對象的教育需求及區(qū)域自身教育配置條件，著力提升教育服務水平，主動保障教育設施供給。

2.轉(zhuǎn)變二：從單一均質(zhì)到多元差異

基于規(guī)劃全口徑服務人口的需求預測，結(jié)合問卷調(diào)查和實地調(diào)研，合理優(yōu)化基礎教育配建指標及細化設施建設標準。統(tǒng)籌服務戶籍人口、外來務工流動人口、國際人口等多樣人群，并針對城鄉(xiāng)發(fā)展階段性特點，構(gòu)建差異化教育指標體系，滿足市民對高品質(zhì)教育的多元需求。

3.轉(zhuǎn)變?nèi)簭膫€體布局到全鏈條整合

改變以單一辦學層次為對象的規(guī)劃模式，提出教育資源“全鏈條”整合系統(tǒng)思維，對教育資源進行“一盤棋”全鏈條整合，并通過增存結(jié)合提高公共資源利用效率。在滿足服務均等化的基礎上，形成“多分區(qū)、多策略、多類型”的空間布局指引。

4.轉(zhuǎn)變四：從靜態(tài)藍圖到體系保障

面向規(guī)劃改革，建立與國土空間規(guī)劃相一致的“區(qū)—街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）—單元”規(guī)劃實施體系，以保證基礎教育的長遠發(fā)展。其中，區(qū)級層面?zhèn)戎刂贫òl(fā)展目標和統(tǒng)籌資源配置；街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）分解傳導區(qū)級指標，加強與控規(guī)修編、城市更新、土地儲備等多規(guī)合一協(xié)調(diào)；單元層面?zhèn)戎芈涞貙嵤?。通過編制建設導則，設定面向建設控制的學校類型、班級、用地等規(guī)劃控制指標和建設指標，實現(xiàn)教育設施從“布點”到“落界”。

（二）創(chuàng)新配置指標設定

當前城鄉(xiāng)正處于快速發(fā)展階段，教育新改革、人口新政策、城市發(fā)展新趨勢各種影響因素集聚，現(xiàn)行標準難以滿足城市發(fā)展趨勢及學齡人口峰值的教育需求，如何合理優(yōu)化配置指標，適應未來教育需求是教育資源配置的重要內(nèi)容。在現(xiàn)有規(guī)范及標準的基礎上，結(jié)合老城區(qū)、新城區(qū)、農(nóng)村地區(qū)等不同區(qū)域的實際情況，提出基礎教育設施的配置標準優(yōu)化細化建議。

本次研究形成兩種配置思路，即基本百戶指標和差異化百戶指標。

基本百戶指標指結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H發(fā)展情況，在現(xiàn)行配套配置標準總體指引下，確定基礎教育配套基本百戶指標。差異化百戶指標：針對分區(qū)內(nèi)不同發(fā)展特征，建議因地制宜，綜合統(tǒng)籌并科學論證，推廣差異化百戶比指標，在執(zhí)行現(xiàn)有指標的基礎上，確保設施總量，結(jié)合不同區(qū)塊的需求導向，可采用彈性系數(shù)控制的方式，設置差異化百戶指標，從而使得指標的制定更符合地區(qū)發(fā)展的實際情況。

（三）創(chuàng)新建設實施模式

針對高密度建設區(qū)的自身特征和建設實施難點，本文提出幾類創(chuàng)新建設模式。

（1）降低規(guī)模（教育完善、總量富余，適當降低老城區(qū)辦學規(guī)模）。

（2）用地挖潛（有條件結(jié)合老城區(qū)有機更新異址新建或原址改擴建）。

（3）提升存量（適當放寬規(guī)劃條件限定，增大容積率）。

（4）資源共享（包括學校間資源共享及城市公共服務設施共享）。

五、富陽區(qū)教育布點專項規(guī)劃實證

（一）項目概況

為進一步提高富陽區(qū)教育資源配置水平，開展項目規(guī)劃編制，以明晰規(guī)劃目標與總體配置思路，設置設施配建標準，優(yōu)化空間布局，明確分期建設時序，提出規(guī)劃實施措施與建議。

（二）摸清家底識別設施短板

依據(jù)現(xiàn)有居住人口及未來規(guī)劃住宅用地空間分布，結(jié)合現(xiàn)有教育資源布局情況，辨析未來教育服務盲區(qū)和教育資源不足區(qū)域，為規(guī)劃布點提供數(shù)據(jù)支撐。經(jīng)分析，項目組一共梳理了約450處學校信息及600多項規(guī)劃審批信息，并對富陽區(qū)現(xiàn)約450個教育設施建立一圖一表”系統(tǒng)臺賬。結(jié)合基礎信息采集，建立全區(qū)適齡人口分布與現(xiàn)狀設施空間匹配數(shù)據(jù)庫，并構(gòu)建涵蓋綜合教育程度、辦學條件、空間布局等方面的評價指標，全面識別短板地區(qū)和缺項內(nèi)容。

1.人口資源評價

規(guī)劃以戶籍人口+常住人口+鄉(xiāng)村人口+實有人口等多種統(tǒng)計口徑的人口為依據(jù)，統(tǒng)籌分析歷年富陽區(qū)居住人口分布及變化情況，可以明確2010年-2019年間富陽總?cè)丝诔示徛鲩L態(tài)勢，流動人口逐步穩(wěn)定增長，教育需求也不斷加大，上學適齡人口總數(shù)逐年增大，且適齡人口比重越來越高，因此必須不斷提高教育質(zhì)量，增加優(yōu)質(zhì)教育比例。

2.教育資源評價

經(jīng)深入調(diào)研，富陽區(qū)歷年教育設施規(guī)模略微變化，總體狀態(tài)基本穩(wěn)定，小學班級數(shù)和學生數(shù)波動中上升，初中班級數(shù)和學生數(shù)以2016年為節(jié)點，先降后升?，F(xiàn)狀教育設施占地面積、校舍建筑總體狀況良好，基本滿足教育配套服務需求。

3.短板評價

全面“二孩”政策實施后，基礎教育資源結(jié)構(gòu)性短缺問題越發(fā)凸顯，總量不足、供需不平衡，公辦學校區(qū)域差異較為明顯，越接近中心城區(qū)，服務水平越高（注：服務水平為現(xiàn)有配套公辦學校班級數(shù)/規(guī)劃配套需求班級數(shù)*100）?，F(xiàn)有規(guī)模與需求之間還存在缺口，外圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置初中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)均滿足配套需求且均達到超額配建。

（三）滿足需求實現(xiàn)差異供給

1.常住人口變化特征

本次規(guī)劃教育設施主要為城市常住人口服務，在計算教育設施的服務人口時，采用常住人口概念進行預測需求。結(jié)合歷年常住人口分布及變化情況分析，富陽區(qū)內(nèi)常住人口呈現(xiàn)以下幾方面特征：

中心城區(qū)人口密度增長顯著，呈圈層式逐層向外遞減。中心城區(qū)人口密度增長顯著，富春江沿岸其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)增長平緩，西側(cè)、南側(cè)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口密度呈現(xiàn)負增長，整體與人口密度分布規(guī)律基本一致。

中心城區(qū)人口集聚態(tài)勢明顯，山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口外流突出。從增長情況看，從中心集聚片區(qū)向外，呈現(xiàn)圈層式遞減。西側(cè)和南側(cè)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)整體呈現(xiàn)人口外流的現(xiàn)象，場口鎮(zhèn)、東洲街道、春建鄉(xiāng)等工業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道流動人口增速最快。

2.學齡人口預測

規(guī)模特征：學齡人口持續(xù)增加，且占比逐年加大。初中小學學齡人口占全區(qū)常住人口的比例從83生/千人上升至89生/千人，呈現(xiàn)上升趨勢，可見學齡人口的增長速度快于常住人口的整體增長水平。

空間特征：結(jié)合規(guī)劃地鐵沿線區(qū)塊居住用地布局及規(guī)劃配置配套設施容量分析，區(qū)域差異大，老城區(qū)及新開發(fā)城區(qū)比重高，鄉(xiāng)村地區(qū)比重低。

人口發(fā)展預測：規(guī)劃利用年齡移算法，綜合考慮歷年戶籍新生人口、在校生數(shù)變化情況，對富陽區(qū)學齡人口發(fā)展進行推演。預測近期可能達到高峰，并向城市中心區(qū)域集聚，且義務教育向高中段延伸的趨勢愈加明顯。

3.差異化配置指標

本次規(guī)劃結(jié)合現(xiàn)狀各街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育設施配置百戶指標及區(qū)域未來學齡人口增長趨勢綜合分析，對富陽區(qū)范圍內(nèi)各街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)進一步細分教育資源供需情況，按基本平穩(wěn)型、重點保障型及壓力凸顯型予以分類。

基于區(qū)域常住人口、學齡人口及教育資源供需情況剖析，規(guī)劃百戶指標形成兩種配置思路：即基本百戶指標和差異化百戶指標?；景賾糁笜耍涸谑∈邢嚓P規(guī)范標準要求總體指引下，確定富陽區(qū)教育配套基本百戶指標。

差異化百戶指標：針對分區(qū)內(nèi)不同發(fā)展特征，建議因地制宜，推廣差異化百戶比指標，在執(zhí)行基本指標的基礎上，確保設施總量，結(jié)合不同區(qū)塊的需求導向，可采用彈性系數(shù)控制的方式，設置差異化百戶指標，從而使得指標的制定更符合地區(qū)發(fā)展的實際情況，實現(xiàn)教育資源空間優(yōu)化配置。

（四）構(gòu)建體系保障設施落地

為保障基礎教育設施得以有效落地，本文從“繪底圖、定標準、搭平臺”三方面提出專項規(guī)劃法定化保障體系。

1.繪底圖—梳理要素體系形成專項規(guī)劃整合底圖

為保障基礎教育規(guī)劃的要求能夠準確、全面地落實到控規(guī)當中，規(guī)劃深入梳理用地主體、控制要素并形成工作底圖。通過與規(guī)資局、教育局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及做地主體多輪對接，將各空間要素標準化、屬性化及矢量化，共形成多類空間管控要素、200余項目矢量圖斑，每項管控要素形成“兩圖兩表”，即現(xiàn)狀與規(guī)劃各一張圖、一張表。

2.定標準—構(gòu)建指標體系推進規(guī)劃選址落地

構(gòu)建以“五類指標”為核心的標準體系，并在此基礎上研究確定教育專項規(guī)劃法定化工作指引。以“總量規(guī)模、單點規(guī)模、服務半徑、用地性質(zhì)、要素控制五類指標”體系為基礎，明確規(guī)劃選址布點，實現(xiàn)專項規(guī)劃成果符合相關規(guī)范、落實上位規(guī)劃意圖并傳導落實于控制性詳細規(guī)劃的目標。

3.搭平臺—促進專項規(guī)劃與法定規(guī)劃銜接常態(tài)化

專項規(guī)劃法定化的目的是將設施“一張圖”最終落實到法定規(guī)劃當中。在富陽區(qū)教育專項規(guī)劃中提出搭建“常態(tài)化”的專項規(guī)劃和法定規(guī)劃銜接平臺，借當前國土空間規(guī)劃編制契機，建立具備動態(tài)更新機制、覆蓋國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及教育等各類專項規(guī)劃的“一張藍圖”數(shù)據(jù)庫，通過“一張藍圖”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，及時發(fā)現(xiàn)并解決專項規(guī)劃與法定規(guī)劃之間的矛盾，從而促進專項規(guī)劃法定化工作的常態(tài)化。（見圖1）

圖1 “規(guī)劃一張圖”數(shù)據(jù)庫示意

（五）動態(tài)跟蹤提高配置效率

1.建立預警機制，提高公共資源配置效率

根據(jù)一次規(guī)劃布局、分步實施以及老城區(qū)著重補短板、新城區(qū)匹配發(fā)展要求的原則，制定三個五年行動計劃安排，著重確保近期實施項目落地。同時，形成設施建設動態(tài)跟蹤機制，開展規(guī)劃年度動態(tài)評估與更新，提高公共資源配置效率。建立完善公辦學校學區(qū)戶籍信息的發(fā)布和預警機制，將學區(qū)適齡戶籍生人數(shù)達到招生規(guī)模人數(shù)90%及以上的學校發(fā)布不同程度的預警，預告被調(diào)劑的可能性，讓廣大家長提前了解相關政策信息，引導群眾理性購房遷戶。

2.順應人口變化趨勢，完善教育資源供需匹配

密切關注出生人口增加的短期性和流動人口隨遷子女增加的長期性對基礎教育資源在量和質(zhì)上的影響，需順應人口發(fā)展規(guī)律，把握人口數(shù)量拐點，科學制定規(guī)劃標準，統(tǒng)籌安排新建學校數(shù)量，妥善解決好學齡人口數(shù)量的快速增長對基礎教育資源需求的階段性釋放與后期學齡人口數(shù)量回落對基礎教育資源的逐步收縮兩者間的矛盾，更加合理地做好基礎教育資源供給。

3.科學優(yōu)化設施布局，合理制定實施計劃

在配置標準上，根據(jù)人口增長趨勢，適度超前，適當提高學齡人口百戶指標、教育用地、班級數(shù)等配置標準，提供相應的數(shù)量及規(guī)模的基礎教育設施，以滿足不斷增加的學齡人口就近入學需求。在用地布局上，留有一定余地，特別是城市新區(qū)，教育設施的配建中相應提高預留量，為外來常住學齡人口的基礎教育服務提供空間。

六、結(jié)論

隨著城鎮(zhèn)化水平不斷提高和新人口政策的逐步實施，人口結(jié)構(gòu)將發(fā)生明顯變化?；谛卤尘跋禄A教育設施布局情況及存在的問題，規(guī)劃提出幾點新思路：

（1）應深入分析常住人口的空間分布、人口遷移規(guī)律及人口結(jié)構(gòu)特點等情況，推斷出全面生育政策策影響下學齡人口規(guī)模與人口結(jié)構(gòu)比例，制定出適宜的配置指標和學校規(guī)模，基礎教育用地規(guī)模應有一定的前瞻性，以確保未來規(guī)劃具有一定的彈性。

（2）對于人口密集區(qū)域適當放寬存量教育的資源空間，對于人口分散的區(qū)域適當放寬服務半徑，做到存量教育、服務半徑具有一定彈性空間，進一步優(yōu)化教育資源合理分布。

（3）基礎教育設施在現(xiàn)行配套配置標準總體指引下，針對老城區(qū)、新城區(qū)和外圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同發(fā)展特征和需求，采用彈性系數(shù)控制的方式，設置差異化配置指標。

（4）國家宏觀層面相關政策與中微觀層面設計規(guī)范相結(jié)合，做到“眾規(guī)合一”且符合教育發(fā)展規(guī)律的近遠期相協(xié)調(diào)的基礎教育設施布局規(guī)劃。

總之，在新人口政策背景下，從教育資源有效利用和教育設施均衡布局的角度來規(guī)劃布局教育設施，把握人口結(jié)構(gòu)變化的不確定因素，最終實現(xiàn)基礎教育的資源紅利，進一步提升全民素質(zhì)教育的質(zhì)量。

相關鏈接

在經(jīng)歷了迅速從高生育率到低生育率的轉(zhuǎn)變之后，我國人口的主要矛盾已經(jīng)不再是增長過快，而是人口紅利消失、臨近超低生育率水平、人口老齡化、出生性別比失調(diào)等問題。國內(nèi)20多位頂尖人口學者歷經(jīng)兩年的研究指出，我國的人口政策亟待轉(zhuǎn)向，尤其是生育政策應該調(diào)整。 [3]

之前，以獨生子女政策為核心內(nèi)容的我國計劃生育政策，自20世紀80年代開始嚴格推行。其間略有微調(diào)，如放開“雙獨二胎”(夫妻雙方為獨生子女，可以生育第二個孩子)，及部分省份農(nóng)村地區(qū)實施的“一孩半”政策(第一個孩子為女孩，可生育第二個孩子)等。

原國家人口計生委的統(tǒng)計資料表明，2011年之前，獨生子女政策覆蓋率大概占到全國內(nèi)地總?cè)丝诘?5.4%；“一孩半” 政策覆蓋53.6%的人口；“二孩政策”覆蓋9.7%的人口(部分少數(shù)民族夫婦；夫妻雙方均為獨生子女的，也可生育兩個孩子)；三孩及以上的政策覆蓋了1.3%的人口(主要是西藏、新疆少數(shù)民族游牧民)。

計劃生育作為一項政策，從初始實行時就知道是有代價的。但從1980年9月25日中共中央發(fā)表《計劃生育公開信》開始，該政策已執(zhí)行35年。其間，人口專家曾于2004年、2009年先后集體諫言，建議中央及早取消獨生子女政策，但并未被采納。

2001年，中國人民大學教授顧寶昌與復旦大學教授王豐牽頭組建了“21世紀中國生育政策研究”課題組。14年來，他們多次提出調(diào)整中國生育政策、放開二胎生育的建議。