白永秀 周博楊

新時代西部大開發(fā)戰(zhàn)略意圖打造西部大開發(fā)2.0版本，描繪新時代西部高質(zhì)量發(fā)展藍圖。成渝兩地雙城經(jīng)濟圈與關(guān)中平原城市群是西部發(fā)展的兩個核心引擎，其協(xié)同發(fā)展程度直接關(guān)系到西部大開發(fā)戰(zhàn)略推進的廣度與深度。應(yīng)當以跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建為載體、跨區(qū)域制度銜接為橋梁、常態(tài)化合作交流為推進器，促進兩地協(xié)同發(fā)展。

2020年5月，中共中央、國務(wù)院引發(fā)《關(guān)于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》，多次明確提到“支持重慶、四川、陜西發(fā)揮綜合優(yōu)勢，打造內(nèi)陸開放高地和開發(fā)開放樞紐”“促進成渝、關(guān)中平原城市群協(xié)同發(fā)展（以下簡稱兩地協(xié)同發(fā)展），打造引領(lǐng)西部地區(qū)開放開發(fā)的核心引擎”“支持毗鄰地區(qū)建立健全協(xié)同開放發(fā)展機制”。兩地協(xié)同發(fā)展對于推動西部高質(zhì)量發(fā)展，構(gòu)建西部大開放、大保護格局至關(guān)重要?；诖耍疚牧⒆阈聲r代西部大開發(fā)戰(zhàn)略框架，以跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建為載體、跨區(qū)域制度銜接為橋梁、常態(tài)化合作交流為推進器構(gòu)建兩地協(xié)同發(fā)展的路徑。

文獻綜述

與本文最接近的一支研究文獻是對于西三角經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的研究。重慶市前副市長黃奇帆在2009年的全國政協(xié)會議上首次提出西三角經(jīng)濟區(qū)概念，指在西部大開發(fā)框架下將西安、重慶與四川聯(lián)合組成一個對中國西部發(fā)展具有戰(zhàn)略意義的三角形經(jīng)濟區(qū)。從西三角經(jīng)濟區(qū)建設(shè)必要性來說，一些學(xué)者認為源于外部環(huán)境的變化（張琦，2006[1];張明等，2019[2]）。市場經(jīng)濟大環(huán)境變化與經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變?yōu)槲鞑看箝_發(fā)帶來新的挑戰(zhàn)。另一些學(xué)者認為源于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)化（吳曉蓉，2010[3]）。區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)合成為經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)力量，是經(jīng)濟全球化、區(qū)域經(jīng)濟一體化的必然選擇。從建設(shè)可行性來說，區(qū)位優(yōu)勢明顯、自然資源富集、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好與教育科研資源集中使得經(jīng)濟區(qū)構(gòu)想具備落地的可能（何立軍，2014[4]）。從建設(shè)難點來說，既有文獻普遍認為地理距離較遠、合作基礎(chǔ)薄弱以及地方政府利益相對獨立所帶來的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)、行政壁壘和市場分割是阻礙經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的主要因素（張煥英與王德新，2011[5];江凌2011[6]）。從發(fā)展的政策建議和具體方向來說，一是加強交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián);二是實行產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展，并在教育科研優(yōu)勢上，促進區(qū)域內(nèi)產(chǎn)學(xué)研融合;三是加強區(qū)域內(nèi)資源整合，建設(shè)要素一體化市場;四是構(gòu)建政府管理協(xié)作平臺，探索制度化合作機制（李林，2009[7];黃奇帆，2010[8]）。

總體來看，既有文獻對于西三角經(jīng)濟區(qū)的研究為本文奠定實踐基礎(chǔ)，但相比西三角經(jīng)濟區(qū)構(gòu)想，成渝兩地雙城經(jīng)濟圈與關(guān)中平原城市群協(xié)同發(fā)展承載了更多時代意義，也面臨更好的發(fā)展基礎(chǔ)，對于這一問題的研究可能得到新的理論與實踐貢獻。

兩地協(xié)同發(fā)展的必要性與可行性

（一）兩地協(xié)同發(fā)展的必要性

1、有利于形成西部高質(zhì)量發(fā)展格局

兩地協(xié)同發(fā)展將形成帶動西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的雙引擎。成渝地區(qū)的經(jīng)濟規(guī)模在西部地區(qū)遙遙領(lǐng)先，具有強勁的增長速度與廣闊的發(fā)展前景，有望成為比肩粵港澳、長三角、京津冀的全國第四大增長極。西安是西北地區(qū)的龍頭城市（2019年西安GDP占到西北五省的17%），關(guān)中平原城市群是西北地區(qū)的核心支撐（2019年關(guān)中平原城市群GDP占到西北五省的38%）。西北地區(qū)的發(fā)展必須依靠其龍頭城市西安的引領(lǐng)，通過資源稟賦、基礎(chǔ)條件較好的關(guān)中平原城市群整體進步，輻射帶動西北五省發(fā)展。兩地協(xié)同發(fā)展關(guān)系到西部地區(qū)經(jīng)濟和社會可持續(xù)、包容性發(fā)展，以及國家安全的重大核心問題。

2、有利于構(gòu)建西部大開放格局

“一帶一路”倡議的提出與建設(shè)，推動了對外開放新格局的形成。在近幾年國家的區(qū)域頂層設(shè)計、城鎮(zhèn)化建設(shè)方案、對外開放指導(dǎo)意見以及地區(qū)發(fā)展規(guī)劃中，均賦予了重慶、成都、西安三市內(nèi)陸開放高地、開發(fā)開放樞紐、國際門戶城市等重要城市定位，同時西部地區(qū)僅有的三個國家級自由貿(mào)易試驗區(qū)也分別落戶重慶、成都、西安。在三市帶動下，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈和關(guān)中平原城市群將不斷強化對外開放的經(jīng)濟功能。

3、有利于建立大江大河共建共保的大保護機制

新時代西部大開發(fā)戰(zhàn)略要求深入實施重點生態(tài)工程。位于秦巴山地兩側(cè)的成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈與關(guān)中平原城市群，分別是長江流域與黃河流域的核心區(qū)域，均在長江經(jīng)濟帶建設(shè)與黃河流域高質(zhì)量發(fā)展中扮演著重要角色，承擔著重要使命。雙方在流域經(jīng)濟發(fā)展、自然資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護、歷史文化傳承等諸多方面都有著共同話題，合作前景廣闊。

（二）兩地協(xié)同發(fā)展的可行性

1、交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是協(xié)同發(fā)展前提

兩大城市群已基本實現(xiàn)城市群內(nèi)快速交通網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。截至2019年，兩大城市群的中心城市已經(jīng)實現(xiàn)了十小時高速、十小時鐵路、兩小時航空交通帶。2017年底，西成高鐵開通，兩地通勤時間縮短至三小時。目前西渝高鐵以及成渝高鐵提質(zhì)改造項目正加緊建設(shè)，建成后勢必進一步加強兩地三市間人員往來，增強經(jīng)濟活力。

2、經(jīng)濟發(fā)展水平較高是協(xié)同發(fā)展保障

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈和關(guān)中平原城市群是西部地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)最好、經(jīng)濟實力最強的兩個城市群。2018年，人均GDP均超過西部地區(qū)平均水平，城鎮(zhèn)化率分別達到57.9%和53.5%。投資方面，兩地固定資產(chǎn)投資比重分別達到77.9%和107.6%，經(jīng)濟發(fā)展表現(xiàn)出較強的投資拉動特征。非公有制經(jīng)濟產(chǎn)出占比方面，兩地都超過50%，呈現(xiàn)出一定的經(jīng)濟發(fā)展活力。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，兩地的第二和第三產(chǎn)業(yè)增加值占比超過90%，工業(yè)體系完整，產(chǎn)業(yè)聚集度高。其中，關(guān)中平原城市群依托傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)——能源工業(yè)，建設(shè)成為全國重要的裝備制造業(yè)基地、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、國防科技工業(yè)基地，航空工業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)、高端裝備制造業(yè)與新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快。成渝兩地雙城經(jīng)濟圈在電子信息、裝備制造和金融等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵙π酆?。產(chǎn)學(xué)研方面，兩地教育與科技資源集中，科技成果轉(zhuǎn)化能力較強。截至2018年，兩地擁有高等院校270余所，“985”工程大學(xué)6所。教學(xué)與科研人員與R&D成果應(yīng)用及科技服務(wù)人員占全國比重超過10%。研發(fā)經(jīng)費支出840余億元，誕生有效發(fā)明專利8萬余項。2018年度國家科學(xué)技術(shù)進步獎中，兩地科研單位參與并獲獎的項目達26項，其中高校參與完成的共15項，兩地科研單位共同參與項目3項，產(chǎn)學(xué)研融合與區(qū)域合作初具規(guī)模。此外，川陜渝旅游資源多樣且高度互補，為區(qū)域旅游合作提供了良好資源載體。

兩地協(xié)同發(fā)展路徑

（一）跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建是協(xié)同發(fā)展的載體

產(chǎn)業(yè)發(fā)展既是區(qū)域一體化的重要載體，也是區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要平臺。兩地協(xié)同發(fā)展也必須將產(chǎn)業(yè)合作作為區(qū)域合作的核心內(nèi)容，把園區(qū)合作作為區(qū)域合作的支點，把項目合作作為區(qū)域合作的基石。具體而言，兩大經(jīng)濟圈能否良性協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵在于作為城市群極點的西安、成都和重慶三地產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展狀況，這就必須摒棄傳統(tǒng)的“零和博弈”競爭思維，增強三地產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策的協(xié)同性，培養(yǎng)區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展動力源。

共同打造產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新區(qū)，重點在五個方面加強協(xié)同：一是頂層設(shè)計產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，建立三地產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃對接機制。三市之間建立產(chǎn)業(yè)規(guī)劃信息發(fā)布制度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展溝通機制等，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的有效對接。二是探索產(chǎn)業(yè)研發(fā)協(xié)同創(chuàng)新機制。三市利用互聯(lián)網(wǎng)對科研與中試環(huán)節(jié)進行統(tǒng)籌，架起三市科研設(shè)備共享、科研成果交易市場共建、科研成果轉(zhuǎn)化的橋梁。三是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)協(xié)同共享。三市統(tǒng)籌發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)，避免產(chǎn)業(yè)園區(qū)同質(zhì)化競爭。四是做好優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的協(xié)同互補。三市之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相近，但經(jīng)濟發(fā)展水平與規(guī)模存在差異，因此在產(chǎn)業(yè)方面要采取錯位發(fā)展、補位發(fā)展策略。圍繞“強鏈條、育集群、建體系”，探索“總部+基地”“研發(fā)+轉(zhuǎn)化”“終端產(chǎn)品+協(xié)作配套”等模式，加快提升三市產(chǎn)業(yè)配套率，推動產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化布局，促進產(chǎn)業(yè)配套鏈、供應(yīng)鏈、價值鏈高效協(xié)作。五是協(xié)同共建互聯(lián)互通通道。加快三市之間路、網(wǎng)、管等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其提升航空、高鐵、高速公路的互通互聯(lián)水平。引導(dǎo)產(chǎn)品市場和資源要素跨地域跨行業(yè)互通共享。

就協(xié)同創(chuàng)新區(qū)建設(shè)的重點領(lǐng)域而言。一是加強裝備制造業(yè)（汽車、飛機）、信息產(chǎn)業(yè)、能源化工、生物制藥等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的聯(lián)合發(fā)展，加快這些產(chǎn)業(yè)的協(xié)同創(chuàng)新，促進轉(zhuǎn)型升級。加強現(xiàn)代倉儲物流、電子商務(wù)等跨區(qū)域現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的聯(lián)動發(fā)展，做大做強西部現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。二是加強大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、智能制造、新能源與新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的協(xié)同創(chuàng)新，培育西部新的經(jīng)濟增長點。三是積極爭取電力物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)中心等國家新型基礎(chǔ)設(shè)施重點項目優(yōu)先布局，推動產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、互聯(lián)互通。四是積極培育航空航天、核技術(shù)、信息安全、北斗導(dǎo)航等軍民融合產(chǎn)業(yè)，打造形成若干掌握全球話語權(quán)的產(chǎn)業(yè)集群，合力提升國際性消費市場能級。五是推動共享三大中心城市的消費市場規(guī)模和服務(wù)品牌，共建“總部+全球市場”消費格局和“買全球、賣全球”能力體系。共同打造文化旅游產(chǎn)品，規(guī)劃設(shè)計囊括三市主要景點的一體化、多層次旅游路線。

（二）跨區(qū)域制度銜接是協(xié)同發(fā)展的橋梁

關(guān)中城市群與成渝城市群協(xié)同發(fā)展的觀點在2009年就已經(jīng)提出。但由于早期協(xié)同發(fā)展機制不健全，地方保護和市場分割現(xiàn)象嚴重，行政壁壘未完全破除，要素流動不暢，區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一市場和信用體系建設(shè)滯后，發(fā)展成本共擔和利益共享機制尚未破題，兩地的協(xié)同發(fā)展水平一直不高。2020年5月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》出臺，商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變，將消除阻礙生產(chǎn)要素自由流動的行政壁壘和體制機制障礙，加快區(qū)域市場一體化步伐，不斷建立資源高效配置和開放共享的機制，為構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制提供了新的可能。

具體而言可以從以下幾個方面加快完善協(xié)同創(chuàng)新政策供給和保障機制。一是實施統(tǒng)一的市場準入負面清單制度，消除歧視性、隱蔽性的區(qū)域市場準入限制。深入實施公平競爭審查制度，消除區(qū)域市場壁壘，打破行政性壟斷，清理和廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，進一步優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場活力。二是完善區(qū)域交易平臺和制度。建立健全用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)、用能權(quán)等初始分配與交易制度，培育發(fā)展各類產(chǎn)權(quán)交易平臺。進一步完善自然資源資產(chǎn)有償使用制度，構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)交易平臺。[9]三是推動區(qū)域間基本公共服務(wù)銜接。加快建立醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)等基本公共服務(wù)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)銜接制度、共享制度，研究制定跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)具體辦法和配套措施，探索跨省社?；フJ機制，強化跨區(qū)域基本公共服務(wù)統(tǒng)籌合作。

（三）常態(tài)化合作交流是協(xié)同發(fā)展的推進器

構(gòu)建常態(tài)化的合作交流機制與平臺，保障產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新區(qū)有序運行。短期內(nèi)建議西成渝三市以年為單元，輪流牽頭舉辦市長聯(lián)席會議;在市長聯(lián)席會議統(tǒng)一安排下，輪流舉辦產(chǎn)業(yè)發(fā)展論壇、城市主題論壇、企業(yè)合作與項目洽談等活動。聯(lián)席會議下設(shè)辦公室負責協(xié)調(diào)合作區(qū)的日常事務(wù)，辦公室設(shè)在市發(fā)改委，按照市長聯(lián)席會議牽頭的時間與順序先后由三市發(fā)改委主任分別主持辦公室工作。在條件成熟時，由國家發(fā)改委牽頭開展活動。以此為基礎(chǔ)建立多形式、多渠道、全方位、常態(tài)化、規(guī)范化的交流合作機制，打造政、企、學(xué)界的高層對話機制。

長期內(nèi)考慮建立權(quán)威化、制度化和穩(wěn)定化的協(xié)作機制。一是構(gòu)建具備權(quán)威性的協(xié)調(diào)組織機構(gòu)。成立超城市具有行政權(quán)威的跨區(qū)域組織或是授權(quán)現(xiàn)有政府機構(gòu)中某部門出面協(xié)調(diào)兩地協(xié)同工作。二是形成具備約束力的制度化規(guī)范。這一規(guī)范應(yīng)包含責任追究、獎懲利益分配與補償?shù)群诵膬?nèi)容。三是探索設(shè)立區(qū)域間共同發(fā)展基金。以地方政府入股的形式共同參與地區(qū)開發(fā)與紅利分成，解決兩地政府支出能力與意愿存在差異的問題，通過合作共贏形成區(qū)域間協(xié)同發(fā)展的長效機制。

參考文獻

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[2]張明，陳驍，楊璇.西三角崛起：資源稟賦、發(fā)展方向與投資機遇[J].中國西部，2019，000（005）：1-11.

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[5]張煥英，王德新.西三角經(jīng)濟圈發(fā)展中政府間合作的困境及其消解[J].特區(qū)經(jīng)濟，2011（08）：257-258.

[6]江凌.“西三角”經(jīng)濟圈地方政府間合作關(guān)系的構(gòu)建[J].特區(qū)經(jīng)濟，2011，000（009）：270-271.

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[8]黃奇帆.擴大開放，深化改革，加強聯(lián)合，推動“西三角”成為中國內(nèi)陸增長極[J].四川大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010（5）.

[9]中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見[N].人民日報，2018-11-30（001）.

作者簡介

白永秀 西北大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師

周博楊 西北大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院碩士研究生