王開(kāi)泳，董瑤嘉

（1.中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所/區(qū)域可持續(xù)發(fā)展分析與模擬重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100101；2.中國(guó)行政區(qū)劃與區(qū)域發(fā)展促進(jìn)會(huì)，北京 100044；3.中國(guó)科學(xué)院大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，北京 100049 ）

引言

行政區(qū)劃是大政國(guó)基，是國(guó)家實(shí)行空間治理和行政管理的基礎(chǔ)單元。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，應(yīng)該充分重視行政區(qū)劃調(diào)整的資源配置作用，通過(guò)市轄區(qū)調(diào)整、撤縣設(shè)市等手段優(yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)體系，促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展[1]。撤縣（市）設(shè)區(qū)是一種非常重要的行政區(qū)劃調(diào)整類型，為重塑區(qū)域發(fā)展格局、優(yōu)化管轄幅度、提高中心城市綜合承載能力提供重要支撐。同時(shí)，撤縣（市）設(shè)區(qū)對(duì)于新設(shè)區(qū)的發(fā)展路徑、產(chǎn)業(yè)布局、城市風(fēng)貌、公共服務(wù)等也產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。因此，應(yīng)該加強(qiáng)撤縣（市）設(shè)區(qū)后的區(qū)域發(fā)展效應(yīng)研究，以便更深刻地認(rèn)識(shí)撤縣（市）設(shè)區(qū)的價(jià)值以及在城市治理體系建設(shè)中的重要作用。

公共服務(wù)是行政區(qū)劃調(diào)整中應(yīng)予關(guān)注的一個(gè)基本變量，但公共服務(wù)因素并未能在現(xiàn)階段的行政區(qū)劃調(diào)整中得到應(yīng)有的體現(xiàn)和重視[2]。撤縣（市）設(shè)區(qū)作為中心城區(qū)拓展發(fā)展空間、優(yōu)化整合資源的重要手段，對(duì)城市公共服務(wù)資源供需調(diào)配和空間重組帶來(lái)明顯影響[3]。也有學(xué)者認(rèn)為，行政區(qū)劃調(diào)整可能對(duì)地區(qū)公共服務(wù)供給起到制約性作用，主要表現(xiàn)為城市內(nèi)部人口激增以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，從而對(duì)公共服務(wù)的供求結(jié)構(gòu)以及公共服務(wù)資源的空間布局產(chǎn)生供給壓力[4]。行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的提升起到一定的促進(jìn)作用，本文從理論上分析了以公共服務(wù)為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的合理性[5]。由此可見(jiàn)，行政區(qū)劃調(diào)整，特別是撤縣（市）設(shè)區(qū)對(duì)于公共服務(wù)的影響已成為一個(gè)研究熱點(diǎn)。

但總體來(lái)看，已有研究主要是針對(duì)撤縣（市）設(shè)區(qū)對(duì)城市總體的公共服務(wù)設(shè)施或公共服務(wù)供給方面的影響，對(duì)于撤縣（市）設(shè)區(qū)對(duì)新設(shè)區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的影響研究較少?；谝陨戏治觯疚臄M圍繞新設(shè)立的市轄區(qū)研究撤縣（市）設(shè)區(qū)對(duì)其公共服務(wù)水平的影響和作用機(jī)制，重點(diǎn)分析撤縣（市）設(shè)區(qū)以后，新設(shè)區(qū)公共服務(wù)設(shè)施空間布局在結(jié)構(gòu)化方面的特征。撤縣（市）設(shè)區(qū)對(duì)城市公共服務(wù)變化在機(jī)制層面上的作用有待進(jìn)一步的探究。故本文以長(zhǎng)春市九臺(tái)區(qū)為例，從兩個(gè)時(shí)間段內(nèi)，利用雙重差分法測(cè)算比較撤縣（市）設(shè)區(qū)前后城市公共服務(wù)水平的增減變化，探討撤縣（市）設(shè)區(qū)對(duì)新設(shè)區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的影響及作用機(jī)制，以期從公共服務(wù)配套的視角研究撤縣（市）設(shè)區(qū)的區(qū)域效應(yīng)，為中國(guó)新時(shí)代行政區(qū)劃調(diào)整和城市公共服務(wù)均等化建設(shè)等方面提供參考。

1 數(shù)據(jù)來(lái)源與研究方法

1.1 研究區(qū)概況

本文以吉林省省會(huì)長(zhǎng)春市為例。長(zhǎng)春市歷史悠久，區(qū)位條件優(yōu)越，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，一直在東北發(fā)展格局中占有重要地位。2000年以來(lái)，隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，長(zhǎng)春市進(jìn)行了近30次行政區(qū)劃調(diào)整，其中2014年10月20日，撤銷九臺(tái)市、設(shè)立長(zhǎng)春市九臺(tái)區(qū)是較為重要的一次。這有效地拓展了長(zhǎng)春市的發(fā)展空間，加快了九臺(tái)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級(jí)，明顯改善了九臺(tái)區(qū)的人居環(huán)境質(zhì)量和公共服務(wù)水平，現(xiàn)已成為國(guó)家級(jí)新區(qū)——長(zhǎng)春新區(qū)最主要的核心區(qū)域之一。

因撤縣（市）設(shè)區(qū)所產(chǎn)生的政策性效果較為延遲，故本文以長(zhǎng)春市2014年撤縣（市）設(shè)區(qū)后的行政區(qū)劃范圍作為研究區(qū)域，暫不考慮2020年新劃入長(zhǎng)春市管轄的公主嶺市，與2017年修訂的《長(zhǎng)春市城市總體規(guī)劃》范圍一致。截至2020年底，九臺(tái)區(qū)轄15個(gè)街道、2個(gè)鎮(zhèn)、2個(gè)民族鄉(xiāng)、33個(gè)居民社區(qū)和310個(gè)行政村，行政區(qū)劃面積為3 371.51 km2。根據(jù)七普數(shù)據(jù)，九臺(tái)區(qū)人口為569 976人。

1.2 數(shù)據(jù)來(lái)源

本文的研究數(shù)據(jù)包括行政區(qū)劃矢量數(shù)據(jù)圖、相關(guān)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)和POI數(shù)據(jù)。行政區(qū)劃矢量數(shù)據(jù)圖來(lái)自于中國(guó)科學(xué)院資源環(huán)境科學(xué)與數(shù)據(jù)中心（http://www.resdc.cn）。社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況的統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)源于歷年的《吉林省統(tǒng)計(jì)年鑒》《長(zhǎng)春市統(tǒng)計(jì)年鑒》等。公共服務(wù)方面選取每萬(wàn)人的中小學(xué)生數(shù)和每萬(wàn)名學(xué)生擁有教師數(shù)度量教育水平；以每萬(wàn)人擁有醫(yī)院、衛(wèi)生院床位數(shù)和每萬(wàn)人醫(yī)院、衛(wèi)生院衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)度量醫(yī)療水平；每萬(wàn)人擁有各種社會(huì)福利收養(yǎng)性單位床位數(shù)來(lái)度量社會(huì)福利水平。

POI數(shù)據(jù)部分由百度地圖爬取，以2012年、2015年、2020年為研究點(diǎn)，經(jīng)篩選去重后，分別得到2012年共16 768條數(shù)據(jù)、2015年共38 559條數(shù)據(jù)、2020年共46 608條數(shù)據(jù)。按照公共服務(wù)設(shè)施相關(guān)分類規(guī)定，將其分為行政、教育、醫(yī)療、文體休閑和社會(huì)福利5大類。

1.3 研究方法

1.3.1 雙重差分法

雙重差分法也稱為“倍差法”，多被用于社會(huì)學(xué)中的政策效果評(píng)估，也在相關(guān)政策措施與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系影響中被廣泛應(yīng)用。雙重差分法應(yīng)用于探究撤縣（市）設(shè)區(qū)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)方面的影響，重點(diǎn)在于測(cè)度城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效與公共服務(wù)水平在撤縣（市）設(shè)區(qū)前后的指標(biāo)增減“凈”變化[6]。

雙重差分法在具體操作中，先設(shè)立了4種樣本，分別是撤縣（市）設(shè)區(qū)前的干預(yù)組、撤縣（市）設(shè)區(qū)前的控制組、撤縣（市）設(shè)區(qū)后的干預(yù)組和撤縣（市）設(shè)區(qū)后的控制組，再進(jìn)行定義組別虛擬變量（post）和政策虛擬變量（treat），即對(duì)于干預(yù)組：post=1，控制組：post=0；對(duì)于撤縣（市）設(shè)區(qū)前，treat=0，撤縣（市）設(shè)區(qū)后，treat=1。具體構(gòu)建以面板數(shù)據(jù)為主體對(duì)象的雙向固定效應(yīng)的DID模型[7]：其中：下標(biāo)t和i表示第t個(gè)年份和第i個(gè)縣（市），Zit作為被解釋變量，通常選擇能度量發(fā)展變化與增長(zhǎng)速度的指標(biāo)，由于經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)各類數(shù)據(jù)數(shù)值較大，故均取每類數(shù)據(jù)的對(duì)數(shù)來(lái)降低標(biāo)準(zhǔn)誤，公共服務(wù)方面逐一選取教育、醫(yī)療、社會(huì)福利相關(guān)的數(shù)據(jù)對(duì)數(shù)。γIT和εit分別是一系列控制變量和擾動(dòng)項(xiàng)，i·city代表城市個(gè)體固定效應(yīng)，i·year代表時(shí)間固定效應(yīng)。雙向固定效應(yīng)可以更好地緩解遺漏變量偏誤問(wèn)題，在一定程度上遏制個(gè)體不隨時(shí)間變化的個(gè)體異質(zhì)性。β0為政策漸進(jìn)效應(yīng)交互項(xiàng)系數(shù)，也是本文最重要的度量參數(shù)。

與運(yùn)用眾多樣本進(jìn)行差分比較不同，本文基于個(gè)體案例開(kāi)展研究，需在長(zhǎng)春市內(nèi)找到與九臺(tái)區(qū)公共服務(wù)發(fā)展水平持平的縣（市），這具有一定的難度。通過(guò)經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)各方面多期數(shù)據(jù)的比對(duì)，選取農(nóng)安縣作為九臺(tái)區(qū)進(jìn)行雙重差分的對(duì)照組較為合適，原因有三：一是農(nóng)安縣和九臺(tái)區(qū)均毗鄰長(zhǎng)春，位于長(zhǎng)春都市圈1小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)，區(qū)位類似；二是農(nóng)安縣與九臺(tái)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平接近，可比性較高；三是從公共服務(wù)方面來(lái)看，由表1可得，以九臺(tái)撤縣（市）設(shè)區(qū)的前一年2013年為基準(zhǔn)年，測(cè)算得出的農(nóng)安縣與九臺(tái)區(qū)的醫(yī)療、教育和社會(huì)福利方面的指標(biāo)值都較為接近，且一同高于或低于全市的平均水平。

表1 2013年未撤縣設(shè)區(qū)前九臺(tái)市和農(nóng)安縣的公共服務(wù)水平比較

1.3.2 區(qū)位熵

本文通過(guò)POI數(shù)據(jù)，利用各區(qū)網(wǎng)點(diǎn)的人口數(shù)量計(jì)算各類公共服務(wù)設(shè)施空間分布的專業(yè)化程度，以此分析長(zhǎng)春市公共服務(wù)設(shè)施空間分布集聚程度和水平差異[8]。

式中：Q是指公共服務(wù)設(shè)施區(qū)位熵，yi是指某區(qū)第i類公共服務(wù)設(shè)施的供給規(guī)模，Yi是指全市第i類公共服務(wù)設(shè)施的總量，n是指某區(qū)人口規(guī)模，P是指全市人口總規(guī)模。Q值越高，說(shuō)明公共服務(wù)設(shè)施的專業(yè)化程度越高。

1.3.3 核密度分析法

ArcGIS中的核密度分析利用二維密度函數(shù)測(cè)度相關(guān)要素在其特定范圍內(nèi)的每個(gè)點(diǎn)的估計(jì)值，隨著與特定點(diǎn)的距離不斷趨近搜索半徑，進(jìn)而在空間中生成連續(xù)不斷的平滑密度曲面。從本質(zhì)上說(shuō)，是一個(gè)通過(guò)離散采樣點(diǎn)進(jìn)行表面內(nèi)插的過(guò)程[9]。具體測(cè)度公式如下：

式中：K0為核密度估計(jì)下的核函數(shù)，N為特定范圍內(nèi)研究點(diǎn)的個(gè)數(shù)，h為帶寬，disti為測(cè)算點(diǎn)與基準(zhǔn)點(diǎn)之間的距離，f(x,y)值越大，表明空間越聚集，反之則越稀松[10]，以此來(lái)探究公共服務(wù)設(shè)施的空間格局和聚集特征。

1.3.4 突變檢測(cè)法

突變檢測(cè)法多用于通過(guò)夜間燈光數(shù)據(jù)提取城市建成區(qū)的過(guò)程，由Imhoff提出[11]，原理為：城市建成區(qū)域通常均為封閉聚集空間，在夜間燈光矢量圖上表現(xiàn)為燈光強(qiáng)度很高，即灰度數(shù)值較大；隨著分割閾值的不斷增大，密度間距逐漸擴(kuò)大使得提取出的多邊形斑塊逐漸減少，進(jìn)而周長(zhǎng)不斷變??；當(dāng)周長(zhǎng)變化規(guī)律被打破，開(kāi)始呈現(xiàn)直線增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)時(shí)，說(shuō)明分割閾值達(dá)到一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，此時(shí)多邊形斑塊邁入內(nèi)部破碎，不斷分裂出小組團(tuán)的階段，使得總周長(zhǎng)攀升發(fā)生突變，該點(diǎn)即為提取城市聚集空間的最佳分割閾值[12]。

本研究引用該方法，將各個(gè)年份的公共服務(wù)設(shè)施分布圖進(jìn)行等值線分析，測(cè)度統(tǒng)計(jì)得出的閾值—周長(zhǎng)變化圖可判別分割閾值突變點(diǎn)，從而識(shí)別出公共服務(wù)設(shè)施聚集空間，對(duì)比撤縣（市）設(shè)區(qū)前后年份聚集空間的大小及擴(kuò)展方向間接體現(xiàn)撤縣（市）設(shè)區(qū)對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的空間影響。

2 結(jié)果與分析

2.1 撤縣（市）設(shè)區(qū)對(duì)于提升九臺(tái)區(qū)公共服務(wù)設(shè)施水平具有一定的助推效果

通過(guò)測(cè)度撤縣（市）設(shè)區(qū)對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的政策效應(yīng)，利用雙重差分法得到結(jié)果。由表2可得，除了每萬(wàn)名學(xué)生中的教師數(shù)指標(biāo)不存在顯著性，且DID估計(jì)值為負(fù)，其他變量均為正值且顯著，這說(shuō)明基于整合發(fā)展背景，撤縣（市）設(shè)區(qū)會(huì)加大對(duì)撤并縣（市）的公共服務(wù)設(shè)施投資，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展。

表2 基于雙重差分法的公共服務(wù)水平回歸結(jié)果

具體來(lái)看，教育方面，每萬(wàn)人中小學(xué)生數(shù)的交互項(xiàng)系數(shù)為0.129，但每萬(wàn)名學(xué)生的教師數(shù)為-0.036 2，這說(shuō)明撤縣（市）設(shè)區(qū)推動(dòng)了中小學(xué)生數(shù)量的增長(zhǎng)，但對(duì)教師的吸納作用并不明顯，產(chǎn)生了教師資源與學(xué)生數(shù)量不匹配的問(wèn)題，后續(xù)應(yīng)逐步轉(zhuǎn)移基礎(chǔ)教育重心，優(yōu)化教育投入機(jī)制，均衡配置教師資源。醫(yī)療健康方面，每萬(wàn)人擁有的床位數(shù)和衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)的DID系數(shù)分別為0.415和0.394，且通過(guò)了1%的顯著性檢驗(yàn)，說(shuō)明撤縣（市）設(shè)區(qū)對(duì)醫(yī)療方面的硬件與軟實(shí)力都具有顯著的推動(dòng)作用。社會(huì)福利方面，每萬(wàn)人擁有各種社會(huì)福利收養(yǎng)性單位床位數(shù)的DID估計(jì)值為0.383，說(shuō)明九臺(tái)區(qū)的養(yǎng)老公共服務(wù)水平在撤縣（市）設(shè)區(qū)后有很大的提升，但通過(guò)具體數(shù)值來(lái)看，2009年每萬(wàn)人擁有社會(huì)福利性單位床位數(shù)為46張，歷經(jīng)10年2019年每萬(wàn)人擁有床位數(shù)為51張，僅僅增加了5張，但九臺(tái)區(qū)60歲以上老人人口占比從2009年的14.58%激增到2019年的23.66%，故新設(shè)區(qū)的養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)加大投入和建設(shè)力度，以積極應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的人口老齡化問(wèn)題。

2.2 撤縣（市）設(shè)區(qū)后公共服務(wù)設(shè)施專業(yè)化水平存在地區(qū)性差異，九臺(tái)區(qū)位于中低部聚集區(qū)

選取2020年長(zhǎng)春市POI數(shù)據(jù)進(jìn)行區(qū)位熵測(cè)度，結(jié)果如圖1，由（a）得，長(zhǎng)春市公共服務(wù)設(shè)施高水平聚集區(qū)仍分布在核心城區(qū)周圍，如朝陽(yáng)區(qū)、二道區(qū)、南關(guān)區(qū)等，區(qū)位熵?cái)?shù)值趨于甚至超過(guò)了1.6，相比而言，作為老城區(qū)的寬城區(qū)區(qū)位熵反而不高。同為歷經(jīng)了撤縣（市）設(shè)區(qū)的九臺(tái)區(qū)和雙陽(yáng)區(qū)，區(qū)位熵均在0.8附近，專業(yè)化水平相當(dāng)，但仍低于全市平均水平。農(nóng)安縣、榆樹(shù)市等低水平聚集區(qū)則只有0.4的區(qū)位熵。從公共服務(wù)設(shè)施類型來(lái)看，多類優(yōu)勢(shì)設(shè)施集中在核心老城區(qū)呈現(xiàn)，如圖（b）中凸起的朝陽(yáng)區(qū)為教育、文體、醫(yī)療等5大類設(shè)施的核心疊加區(qū)域，九臺(tái)區(qū)受撤縣（市）設(shè)區(qū)不久的短期影響，公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施的大幅投資使得各類設(shè)施區(qū)位熵均超過(guò)雙陽(yáng)區(qū)、農(nóng)安縣等地，成為非城區(qū)地帶的高值區(qū)域，但除了醫(yī)療和社會(huì)福利設(shè)施大于1，行政、教育和文體休閑設(shè)施仍低于全市平均水平，后續(xù)應(yīng)加大投入力度，解決相關(guān)設(shè)施短缺問(wèn)題，確保公共服務(wù)設(shè)施資源分布均衡。

圖1 長(zhǎng)春市公共服務(wù)集聚水平

2.3 長(zhǎng)春市公共服務(wù)空間格局呈現(xiàn)圈層遞減式結(jié)構(gòu)，撤縣（市）設(shè)區(qū)使得九臺(tái)區(qū)公共服務(wù)空間聚集熱點(diǎn)分散式增多，且毗鄰主城區(qū)的聚集空間顯著擴(kuò)大

基于長(zhǎng)春市2012年、2015年和2020年的POI數(shù)據(jù)，利用核密度分析法分別測(cè)度撤縣（市）設(shè)區(qū)前后長(zhǎng)春市公共服務(wù)設(shè)施密度分布值，探究長(zhǎng)春市及九臺(tái)區(qū)空間集疏特性和格局結(jié)構(gòu)。拉伸結(jié)果如圖2所示（a1、b1、c1），從整體來(lái)看，長(zhǎng)春市公共服務(wù)設(shè)施熱點(diǎn)區(qū)域與中心城區(qū)位置基本疊合，如長(zhǎng)春城區(qū)、九臺(tái)區(qū)、雙陽(yáng)區(qū)、農(nóng)安縣、德惠市和榆樹(shù)市的中心區(qū)域。公共服務(wù)空間格局為鮮明的圈層遞減式結(jié)構(gòu)，即核心區(qū)密度值達(dá)到峰值，隨著距離的外擴(kuò)，密度值不斷減少，邊緣地帶為最低密度聚集區(qū)。從2012年到2020年，長(zhǎng)春市公共服務(wù)中低值空間呈點(diǎn)狀式逐步擴(kuò)增，其中以長(zhǎng)春核心城區(qū)為主的周邊區(qū)域增長(zhǎng)最為顯著，這是長(zhǎng)春建成區(qū)空間不斷外擴(kuò)導(dǎo)致各類公共服務(wù)設(shè)施重心外延的直觀體現(xiàn)。由2020年核密度分布圖還可得，8年間長(zhǎng)春主城區(qū)附近的熱點(diǎn)朝向九臺(tái)區(qū)擴(kuò)展，二者間出現(xiàn)“軸帶擴(kuò)展”，這既說(shuō)明隨著長(zhǎng)吉一體化的協(xié)同發(fā)展，九臺(tái)區(qū)作為其核心節(jié)點(diǎn)的重要影響不斷凸顯，還證實(shí)撤縣（市）設(shè)區(qū)使得長(zhǎng)春主城區(qū)與九臺(tái)區(qū)的交互效應(yīng)更為強(qiáng)烈，長(zhǎng)春對(duì)九臺(tái)區(qū)公共服務(wù)設(shè)施方面的核心引領(lǐng)和輻射帶動(dòng)作用進(jìn)一步加強(qiáng)。

圖2 長(zhǎng)春市公共服務(wù)水平核密度空間分布圖（左）及九臺(tái)區(qū)公共聚集空間識(shí)別圖（右）

為了更細(xì)致地觀察九臺(tái)區(qū)在撤縣（市）設(shè)區(qū)前后公共服務(wù)空間的變化情況，利用突變檢測(cè)法對(duì)九臺(tái)區(qū)公共服務(wù)集聚空間進(jìn)行識(shí)別。以進(jìn)行撤縣（市）設(shè)區(qū)不久的2015年為基準(zhǔn)年，再以3 000為閾值間隔進(jìn)行等值線分析，密度值對(duì)應(yīng)多邊形斑塊周長(zhǎng)的變化圖如下所示，由圖3可得，一共存在4個(gè)使周長(zhǎng)激增的突變點(diǎn)，經(jīng)檢測(cè)，當(dāng)選擇27 000的閾值時(shí)，提取出的多邊形斑塊最為合理。依據(jù)Imhoff提出的原理遷移，密度值為27 000的點(diǎn)即為識(shí)別公共服務(wù)集聚空間的最佳閾值點(diǎn)[11]。

圖3 不同密度間距所對(duì)應(yīng)的斑塊周長(zhǎng)變化

識(shí)別出的2012年、2015年、2020年九臺(tái)區(qū)公共服務(wù)聚集空間如圖2（a2—c2）所示，結(jié)果表明，九臺(tái)區(qū)公共服務(wù)聚集空間經(jīng)歷了“單核極化—熱點(diǎn)發(fā)散—毗鄰主城區(qū)空間顯著擴(kuò)大”的轉(zhuǎn)變過(guò)程。2012年，九臺(tái)區(qū)公共服務(wù)設(shè)施聚集空間只存在于九臺(tái)區(qū)中心地帶，這里為商業(yè)辦公、交通運(yùn)輸、住宅生活等多類服務(wù)的主功能區(qū)，相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施種類一應(yīng)俱全，數(shù)量頗多。周邊地區(qū)包括邊緣地帶處于發(fā)展落后或尚未開(kāi)發(fā)階段，公共服務(wù)設(shè)施仍在“孵化”階段，整體為“單核極化”格局。2015年聚集熱點(diǎn)顯著增多，此時(shí)剛經(jīng)歷撤縣（市）設(shè)區(qū)的九臺(tái)區(qū)各類投資大面積涌入，地價(jià)抬升，在市場(chǎng)不斷擴(kuò)容提質(zhì)的同時(shí)，公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施也一一設(shè)立，多類設(shè)施的疊加使得所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了點(diǎn)狀式聚集空間，尤其隨著龍嘉鎮(zhèn)空港經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的深入發(fā)展，基于其“六橫三縱一凌空”的立體交通優(yōu)勢(shì)，行政文教及總部經(jīng)濟(jì)區(qū)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)等5大功能區(qū)相繼布設(shè)，東南部公共服務(wù)設(shè)施集聚空間已顯雛形。2020年如圖2.c2所示，九臺(tái)撤縣（市）設(shè)區(qū)帶來(lái)的多重效應(yīng)使得各地公共服務(wù)設(shè)施集聚空間均有所增大，以毗鄰主城區(qū)的公共服務(wù)集聚空間擴(kuò)張最為明顯。處于“長(zhǎng)吉圖”“長(zhǎng)吉一體化”的核心疊加位置，九臺(tái)區(qū)東南部與長(zhǎng)春的聯(lián)系愈發(fā)緊密，尤其是撤縣（市）設(shè)區(qū)后，公共服務(wù)也逐步趨向一體化，公共服務(wù)聚集空間的增加使得九臺(tái)區(qū)與長(zhǎng)春主城區(qū)間形成了一條“公共服務(wù)空間走廊”。此外，2020年啟動(dòng)開(kāi)展的中韓（長(zhǎng)春）國(guó)際合作示范區(qū)，建設(shè)了多個(gè)將長(zhǎng)春北湖、九臺(tái)卡倫、龍嘉密切貼合在一起的集聚集約發(fā)展式專業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，包括新能源汽車、醫(yī)療制藥等園區(qū)，同時(shí)配套建設(shè)相關(guān)公共服務(wù)設(shè)施，加大了公共服務(wù)聚集空間面積?？傮w來(lái)看，2020年九臺(tái)區(qū)撤縣（市）設(shè)區(qū)后短期內(nèi)對(duì)公共服務(wù)水平的提升具有明顯作用，公共服務(wù)設(shè)施格局特征與聚集空間大小已相對(duì)穩(wěn)定。

3 九臺(tái)撤縣（市）設(shè)區(qū)對(duì)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的作用機(jī)制

公共服務(wù)配置的變化一般源于多方因素，因而撤縣（市）設(shè)區(qū)對(duì)公共服務(wù)的作用機(jī)制可以從規(guī)劃統(tǒng)籌、財(cái)政傾斜、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口集聚等方面進(jìn)行多尺度多維度的分析（圖4）。從宏觀上來(lái)看，撤縣（市）設(shè)區(qū)破除了九臺(tái)區(qū)的體制障礙，促進(jìn)了規(guī)劃統(tǒng)籌。換而言之，撤縣（市）設(shè)區(qū)后九臺(tái)政策上的變化，是推動(dòng)九臺(tái)公共服務(wù)設(shè)施發(fā)生變化的根本動(dòng)力。撤縣（市）設(shè)區(qū)前，九臺(tái)保持獨(dú)立的縣級(jí)體制，財(cái)政獨(dú)立、規(guī)劃獨(dú)立、用地和項(xiàng)目審批獨(dú)立，發(fā)展思路也相對(duì)獨(dú)立，長(zhǎng)春市和九臺(tái)是上下級(jí)的行政指導(dǎo)關(guān)系，九臺(tái)公共服務(wù)設(shè)施的完善與否由九臺(tái)政府負(fù)主要責(zé)任。而九臺(tái)設(shè)區(qū)后，就成為了長(zhǎng)春市中心城區(qū)的一部分，由一個(gè)完全的政府變?yōu)椴煌耆恼?cái)政、規(guī)劃建設(shè)、公安、環(huán)保、用地指標(biāo)和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)審批都改由長(zhǎng)春市負(fù)責(zé)，九臺(tái)區(qū)成為落實(shí)長(zhǎng)春市委市政府決策的具體實(shí)施者。撤縣（市）設(shè)區(qū)前，九臺(tái)市的規(guī)劃管理具有獨(dú)立性，長(zhǎng)春市的各級(jí)各類規(guī)劃編制難以與九臺(tái)市實(shí)現(xiàn)有效銜接，城市的發(fā)展重點(diǎn)局限于現(xiàn)有市轄區(qū)，公共服務(wù)設(shè)施的投資和建設(shè)也很難外延至九臺(tái)區(qū)。而撤縣（市）設(shè)區(qū)后，長(zhǎng)春市發(fā)揮主體責(zé)任，財(cái)政和項(xiàng)目向九臺(tái)區(qū)傾斜，推進(jìn)九臺(tái)區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的不斷完善，加快了九臺(tái)區(qū)的固定資產(chǎn)投資和更新改造步伐，在發(fā)展重心外擴(kuò)的同時(shí)配套公共服務(wù)資源，例如公共財(cái)政支出中的一部分用來(lái)進(jìn)行九臺(tái)區(qū)公共服務(wù)資源的投入配置，公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量短期內(nèi)有明顯的提升。按照《吉林省國(guó)土空間規(guī)劃（2021—2035年）》提出的公共服務(wù)的發(fā)展方向，九臺(tái)區(qū)今后可以按照提質(zhì)區(qū)、提量區(qū)、提質(zhì)提量區(qū)和特色管控區(qū)分類完善公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高九臺(tái)區(qū)公共服務(wù)設(shè)施水平。

圖4 撤縣（市）設(shè)區(qū)對(duì)新設(shè)區(qū)公共服務(wù)的作用機(jī)制

從中觀上來(lái)看，撤縣（市）設(shè)區(qū)使九臺(tái)區(qū)獲得了政策紅利和傾斜支持，為九臺(tái)區(qū)注入了新的活力和競(jìng)爭(zhēng)力。撤縣（市）設(shè)區(qū)后，加強(qiáng)了九臺(tái)區(qū)與中心城區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和交通聯(lián)系，納入到統(tǒng)一的城市管理中，各類基礎(chǔ)設(shè)施、交通運(yùn)輸、行政管理的一體化發(fā)展水平明顯提升，隨著各種財(cái)政政策、招商投資政策和產(chǎn)業(yè)政策的傾斜和支持，九臺(tái)區(qū)的營(yíng)商環(huán)境不斷改善，公共服務(wù)輻射范圍逐漸擴(kuò)大，新的聚集熱點(diǎn)開(kāi)始逐步出現(xiàn)在九臺(tái)區(qū)。換而言之，撤縣（市）設(shè)區(qū)加速了中心城區(qū)與九臺(tái)區(qū)公共服務(wù)資源的互聯(lián)互通，促進(jìn)了文體教育、醫(yī)療健康、養(yǎng)老服務(wù)等方面的協(xié)同發(fā)展。

從微觀上來(lái)看，撤縣（市）設(shè)區(qū)推動(dòng)九臺(tái)區(qū)承接了更多的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口集聚，帶動(dòng)了公共服務(wù)水平的提升。撤縣（市）設(shè)區(qū)后，九臺(tái)的城市規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，人口進(jìn)一步增加，區(qū)域中心功能進(jìn)一步完善、提升，且賦予了九臺(tái)新的定位與分工，新設(shè)區(qū)的功能實(shí)現(xiàn)了由縣（市）獨(dú)立完整、低水平綜合化的城市功能向?qū)I(yè)化、特色化、高水平地承擔(dān)中心城市部分功能轉(zhuǎn)變，其具體表現(xiàn)是九臺(tái)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與人口結(jié)構(gòu)的變化，而人口和產(chǎn)業(yè)的集聚間接影響公共服務(wù)配置的供需調(diào)配[13]。特別是撤縣（市）設(shè)區(qū)后，九臺(tái)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚能力得到明顯提升，通過(guò)合理地分配人才、資金、技術(shù)，引導(dǎo)不同規(guī)模、不同類型的公共服務(wù)設(shè)施在九臺(tái)投入使用，促進(jìn)了九臺(tái)區(qū)公共服務(wù)空間格局的不斷優(yōu)化。

4 結(jié)語(yǔ)

撤縣（市）設(shè)區(qū)是城市空間布局和資源優(yōu)化配置的重要手段，對(duì)于整個(gè)城市和新設(shè)市轄區(qū)均可產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。本文以長(zhǎng)春市為例，具體以九臺(tái)區(qū)為研究對(duì)象，重點(diǎn)利用雙重差分法測(cè)算比較撤縣（市）設(shè)區(qū)前后2個(gè)時(shí)間段內(nèi)城市公共服務(wù)水平的增減變化，基于POI數(shù)據(jù)通過(guò)突變檢測(cè)法識(shí)別公共服務(wù)聚集空間，從而進(jìn)行公共服務(wù)布局結(jié)構(gòu)的剖析，并探討撤縣（市）設(shè)區(qū)對(duì)公共服務(wù)變化的作用機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)：

撤縣（市）設(shè)區(qū)對(duì)于提升九臺(tái)區(qū)公共服務(wù)設(shè)施水平具有一定的助推效果，在醫(yī)療健康和社會(huì)福利方面尤為顯著。由于政策效應(yīng)的產(chǎn)生存在一定的滯后性，使得公共服務(wù)設(shè)施專業(yè)化水平存在地區(qū)性差異，其中九臺(tái)區(qū)位于中低部聚集區(qū)。同時(shí)，長(zhǎng)春市公共服務(wù)空間格局呈現(xiàn)圈層遞減式結(jié)構(gòu)，撤縣（市）設(shè)區(qū)使得九臺(tái)區(qū)公共服務(wù)空間聚集熱點(diǎn)分散式增多，且毗鄰主城區(qū)的聚集空間顯著擴(kuò)大，表現(xiàn)出明顯的區(qū)域臨近帶動(dòng)效應(yīng)。由此可見(jiàn)，撤縣（市）設(shè)區(qū)是重塑區(qū)域發(fā)展格局、優(yōu)化提升公共服務(wù)水平的重要手段。對(duì)于與中心城區(qū)臨近的縣（市），通過(guò)撤縣（市）設(shè)區(qū)可以較為便捷地獲取中心城區(qū)的政策紅利和傾斜支持，加快改善和提升本區(qū)域的公共服務(wù)水平和人居環(huán)境質(zhì)量，提升區(qū)域營(yíng)商環(huán)境和整體發(fā)展活力。

從宏觀、中觀、微觀三方面對(duì)公共服務(wù)在撤縣（市）設(shè)區(qū)的影響下公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量、公共水平、輻射范圍、資源互通和空間布局的情況變化予以解釋。在宏觀層面上，撤縣（市）設(shè)區(qū)可以改變新設(shè)區(qū)的獨(dú)立性，通過(guò)制度銜接和規(guī)劃統(tǒng)籌融入中心城區(qū)的發(fā)展。在中觀層面上，政策傾斜、社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系以及交通聯(lián)系的不斷加強(qiáng)，可加快新設(shè)區(qū)融入中心城區(qū)的步伐。在微觀層面上，撤縣（市）設(shè)區(qū)增強(qiáng)了新設(shè)區(qū)的人口和產(chǎn)業(yè)集聚能力，從而帶動(dòng)了公共服務(wù)設(shè)施的加快投入與供給?？傮w來(lái)看，撤縣（市）設(shè)區(qū)對(duì)于新設(shè)區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)具有明顯的正向拉動(dòng)作用，數(shù)量與質(zhì)量的提升使得新設(shè)區(qū)公共服務(wù)聚集空間顯著增多，毗鄰中心城區(qū)的新設(shè)區(qū)公共服務(wù)空間格局變化更快、輻射范圍更廣等，整體呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。今后將繼續(xù)深入研究撤縣（市）設(shè)區(qū)后對(duì)于不同公共服務(wù)設(shè)施的影響是否具有區(qū)域差異性，是否具有不同的時(shí)間滯后性，以便更加深刻地認(rèn)識(shí)撤縣（市）設(shè)區(qū)對(duì)城市和區(qū)域發(fā)展的影響和成效，更好地利用行政區(qū)劃手段加強(qiáng)城市治理能力，提升城市的整體競(jìng)爭(zhēng)力。